child poverty

LA PAUVRETÉ DES ENFANTS
APERÇU
MAI 2011
POLITIQUES ET PRATIQUES DE L'UNICEF
Combattre la Pauvreté et les Inégalités: Changement Structurel, Politique Sociale et Conditions Politiques
Sarah Cook, Directeur, Institut de Recherche des Nations Unies pour le Développement Social (UNRISD)
Quels sont les messages essentiels à retenir du récent rapport, Combating Poverty & Inequality: Structural Change,
Social Policy and Politics?
La récente publication de l'UNRISD, Combating Poverty and Inequality, cherche à expliquer en quoi le
recul de la pauvreté dépend essentiellement des interactions multiples entre le développement
économique, la politique sociale et les conditions politiques. Ce rapport souligne qu'il est vain de vouloir
réduire la pauvreté et les inégalités en adoptant des visions étroites se bornant à des domaines
circonscrits comme la protection sociale ou la croissance économique. L'analyse fait ressortir au contraire
qu'il importe de réorienter la politique macroéconomique et d'apporter des changements structurels
dans le but de créer des emplois convenables. L'analyse se développe à partir des messages essentiels suivants :
 Le recul de la pauvreté dépend d'un mode de croissance et de changements structurels débouchant sur des
emplois productifs: L'emploi est le secteur permettant de canaliser les recettes supplémentaires résultant de la
croissance et de les répartir largement au sein d'une population. Partout où il a été possible de réduire la pauvreté
durablement, les gouvernements avaient décidé des interventions politiques visant des transformations structurelles
de leur économie se centrant sur l'emploi.
 De fortes inégalités font obstacle à la réduction de la pauvreté: la pauvreté et l'inégalité sont deux faces du
même problème. En présence de fortes inégalités, il est difficile de faire reculer la pauvreté même lorsque l'économie
est en pleine croissance, et les inégalités s'avèrent généralement plus marqués dans les pays pauvres que dans les pays
riches. Les inégalités se manifestent dans différents domaines tels que la fortune et les catégories de revenu, la santé
et le niveau d'éducation, le genre et l'ethnie, mais aussi concernant l'accès à l'emploi et aux services sociaux.
 Pour réduire la pauvreté, il faut une politique sociale : Pour que la politique sociale soit efficace en tant que
moteur de transformation luttant contre la pauvreté et les inégalités, elle doit dépasser son rôle secondaire de filet de
sécurité et aborder des questions plus vastes de politique publique comme la distribution, la protection, la
production et la reproduction.
 Les conditions politiques entrent aussi en jeu pour faire reculer la pauvreté: La protection des droits civils, des
citoyens actifs et organisés ainsi que des partis politiques associant réellement les pauvres et autres groupes
défavorisés à leur action: tous ces facteurs sont importants pour garantir des avancées durables dans la lutte contre la
pauvreté.
 Il n'existe pas une seule méthode de lutte contre la pauvreté: loin de suivre aveuglément des prescriptions
dictées par le marché, la plupart de pays qui ont réussi à faire reculer la pauvreté ont adopté des politiques
hétérodoxes en fonction de leurs conditions domestiques. Il faut laisser une certaine marge de manœuvre politique
aux pays et aux populations leur permettant d'adopter des modèles de développement différents construits autour
des moyens d'existence et de la sécurité alimentaire, de la réforme agraire, des droits culturels, de l'égalité entre les
sexes, de la politique sociale et de la démocratie associative.

FIGURE 2.3.: Tendance du Profil global des Inégalités, 1963-2002
Comment s'explique la persistance de la pauvreté et de l'inégalité compte tenu de l'importance prioritaire donnée à
sa lutte à l'ordre du jour du développement international?
La réduction de la pauvreté occupe une place centrale au
programme du développement international. Au sommet du
Millénaire, les leaders mondiaux se sont entendus sur un certain
nombre d'objectifs clés du développement social dans le but de
faire substantiellement reculer la pauvreté d'ici à 2015. Or,
même si le taux global de pauvreté sera diminué de moitié en
2015 comme le suggère le dernier rapport des Nations Unies sur
l'avancement des OMD, environ un milliard de personnes
resteront plongées dans la misère et l'extrême pauvreté. Les
inégalités de revenus et de richesses ont augmenté dans la
plupart des pays, au même titre que les inégalités relevant du
sexe, de l'ethnie et de la région géographique. Cette persistance
de la pauvreté dans certaines régions et les inégalités croissantes
à niveau mondial nous rappelle avec force que la globalisation et
la libéralisation économique n'ont pas instauré un
environnement propice au développement social durable et équitable.
Selon Combating Poverty and Inequality, de nombreuses
approches contemporaines de réduction de la pauvreté
perçoivent la pauvreté et l'inégalité comme des retombées
annexes de processus de croissance plus vastes qu'il convient
d'orienter à l'aide d'interventions politiques distinctes et ciblées.
Ce genre d'approches ne tient pas compte de dimensions
institutionnelles et politiques clés pouvant s'avérer à la fois à
l'origine de la pauvreté et de l'inégalité et un obstacle à leur
réduction. Elles ne s'articulent que faiblement sur le système de
production spécifique du pays concerné ou sur ses politiques
macroéconomiques. C'est ainsi le cas des trois approches de la
lutte contre la pauvreté qui ont dominé la dernière décennie: les
Documents de Stratégie de Réduction de la Pauvreté sous
l'égide du FMI et de la Banque Mondiale, l'introduction dans de
nombreux pays de programmes ciblés de protection sociale et
de réduction de la pauvreté, et les Objectifs du Millénaire pour le Développement sur l'initiative de l'ONU. Les approches
actuelles sont de plus en plus axées sur le “ciblage des populations démunies”. Pourtant, lorsqu'une part substantielle de
la population d'un pays est démunie, il semble peu logique de dissocier la pauvreté de la dynamique de
développement.
En résumé, si la pauvreté reste un défi majeur, c'est parce que les approches dominantes actuelles ne reconnaissent pas
qu'en règle générale une baisse de la pauvreté ne résulte pas de politiques ciblant la pauvreté mais au contraire de
processus de transformation structurelle à long terme. Les insuffisances propres à ce genre d'approches de la réduction
de la pauvreté demeurent un sujet de vives préoccupations.
Pourquoi certains pays réussissent-ils mieux que d'autres à vaincre la pauvreté et les inégalités?
Les pays qui ont amélioré le bien-être de la majorité de leurs habitants sur des périodes relativement courtes y sont
parvenus principalement dû à la mise en place de stratégies gouvernementales combinant les objectifs de
développement économique à des politiques sociales actives et à des politiques conçues sous un angle
complémentaire, exploitant les synergies et accentuant la place des pauvres en politique publique. Les résultats obtenus
dans la lutte contre la pauvreté dépendent de l'interaction complexe d'idées, d'institutions, de politiques et de pratiques
dans les domaines social, économique et politique.
Le rapport ne conteste en aucun cas l'importance de la croissance économique mais précise que c'est plus précisément
la nature et le mode de croissance qui auront un impact déterminant sur la pauvreté et l'inégalité.
L'emploi s'avère un élément crucial permettant de canaliser et de largement redistribuer les bénéfices de la croissance
au sein de la population. Là où l'on a réussi à faire reculer la pauvreté de manière durable, les gouvernements ont eu
recours à des politiques d'intervention pour faciliter les transformations structurelles de leur économie et les recentrer
FIGURE O.1.: Évolution de l'extrême pauvreté dans le
monde et ses régions, 1981- 2005

sur l'emploi. La République de Corée, par exemple, a beaucoup investi en infrastructure, alimenté en crédits des
activités productives spécifiques et appliqué des politiques agricoles et industrielles bien conduites ainsi que des
politiques sociales propres à améliorer le niveau de compétences et la protection sociale de la population.
Autre trait spécifique des pays ayant remanié leur économie et diminué la pauvreté assez rapidement: leur politique
sociale formait une part intégrante de leurs stratégies de développement. Les données empiriques nous permettent de
constater qu'une série de politiques de protection sociale sont réalisables à un coût abordable même dans les pays
affichant un niveau de revenus assez faible. En règle générale, les pays qui ont enregistré des avances dans ce domaine
ont préféré fortement investir dans l'éducation et le développement des compétences ainsi qu'en santé et en
protection sociale. De fait, les baisses les plus significatives de la pauvreté ont été constatées dans les pays où les
politiques sociales s'orientaient vers des objectifs plus généraux tels que le renforcement de la productivité, la
promotion de la cohésion sociale ou la construction nationale. Dans ce contexte, les politiques sociales ont plus
tendance à être globales et à s'orienter vers une couverture universelle.
Selon ce rapport, trois éléments sont cruciaux pour une stratégie de développement durable et solidaire:
 Des modes de croissance et de changement structurel (que ce soit dans le secteur agricole, industriel ou des
services) créant et maintenant des emplois convenablement rémunérés et accessibles à tous sans distinction de
catégorie salariale ou de classe sociales, de genre, d'ethnie ou d'espace géographique;
 Une politique sociale globale ancrée dans les droits universels et qui soit propice au changement structurel, à la
cohésion sociale et à la politique démocratique; et
 La protection des droits civils, des citoyens actifs et organisés, ainsi que des dispositions politiques veillant à
ce que les états répondent aux besoins des citoyens et que les pauvres aient leur mot à dire sur la façon dont les
politiques sont définies.
Pourquoi est-il primordial de réduire les inégalités pour arriver à un recul de la pauvreté?
Les donnés empiriques montrent qu'il existe une double relation de cause à effet entre la pauvreté et l'inégalité, ce qui
confirme l'importance de s'attaquer aux inégalités pour réduire la pauvreté. Par ailleurs, le système international des
droits de l'homme engage les gouvernements à respecter l'égalité des droits civils et politiques et à prendre les mesures
nécessaires pour progressivement y parvenir. De fortes inégalités font obstacle au recul de la pauvreté sous plusieurs
aspects. elles entravent l'intégration des pauvres et des populations socialement marginalisées dans le processus de
croissance, les dimensions du marché domestique et les perspectives de croissance durable s'en trouvent restreintes,
une hausse de la criminalité et des conflits sociaux peuvent en être la conséquence, et enfin d'importantes disparités
favorisent l'apparition d'institutions qui enferment les pauvres dans le piège de la pauvreté.
Comme la diminution des inégalités, outre sa valeur intrinsèque, produit des bienfaits substantiels sur le plan de la
réduction de la pauvreté et la croissance, nous suggérons un certain nombre de politiques de redistribution
complémentaires que les pays sont libres d'adopter:
 Réforme agraire, en particulier dans les économies fortement inégalitaires où les pauvres dépendent
principalement de la terre pour vivre;
 Réformes fiscales améliorant la gestion des recettes, préviennent l'évasion et la fraude fiscale, et limitent
l'opposition à l'imposition progressive et à la redistribution;
 Création d'emplois générateurs de revenus;
 Politiques de dépenses publiques destinées à améliorer les conditions d'existence des groupes à faible revenu ou
socialement exclus
Stratégies recommandées pour obtenir des changements structurels orientés vers une société inclusive
Un recul sensible et durable de la pauvreté suppose une croissance et des changements structurels qui génèrent des
emplois productifs, de plus hauts revenus et qui contribuent à améliorer les conditions d'existence de la population. On
estime souvent que l'emploi est un sous-produit de la croissance économique; ce rapport fait toutefois observer qu'à
eux seuls, la croissance économique ou l'industrialisation n'apportent pas d'améliorations durables sur la situation de
l'emploi. Le changement structurel peut suivre des trajectoires variés: dans certains cas, tels de nombreux pays
d'Amérique Latine ou de revenus intermédiaires, l'industrialisation est au ralenti et un marché du travail à deux vitesses
se développe, dans d'autres, la croissance repose sur les services ou reste encore dominée par l'agriculture. Dans
d'autres encore, ce sont les richesses minières qui jouent un rôle déterminant, Nous constatons que lorsque le moteur
de la croissance vient d'activités à faible productivité où que le changement structurel reste cantonné dans le structure

primaire, les marchés du travail sont très segmentés et affichent de fortes inégalités. Dans ce type d'économies, les
pauvres sont souvent exclus des secteurs qui connaissent une croissance dynamique.
Le rôle de la politique est crucial pour amener des changements structurels débouchant sur des emplois de meilleure
qualité et sur de bons résultats en matière de pauvreté. Les gouvernements ont les moyens d'apporter des
changements structurels centrés sur l'emploi et conduisant à une société inclusive s'ils veillent à:
 Éviter les politiques procycliques en période de croissance ralentie;
 À poursuivre des politiques agricoles et industrielles bien conçues prévoyant notamment des subventions, des
crédits d'impôts, des services de vulgarisation et une redistribution des terres;
 Stimuler et maintenir un niveau suffisant de demande d'emplois;
 Réaliser des investissements publics en matière d'infrastructure et dans le niveau de compétences de la
population; et
 Réduire la vulnérabilité face aux fluctuations des cours des produits de base et aux brusques variations des taux
d'intérêt
La politique macroéconomique, les institutions financières, la structure internationale de la production, la nature et la
composition des ménages, les dynamiques des rapports hommes-femmes et la politique sociale constituent tout autant
de variables susceptibles d' influer sur la situation de l'emploi et de faire que les chances potentielles se matérialisent en
réelles différences dans la vie des gens.
Comment la politique sociale peut-elle exercer un impact sur la pauvreté et les inégalités dans les pays à faible
revenu, et plus spécifiquement sur la pauvreté des enfants
La politique sociale peut œuvrer tout autant en faveur de la croissance économique que de la protection sociale et elle
forme une partie intégrante des stratégies de croissance dans les pays qui sont parvenus à mettre en place
d'importants changements structurels et à réduire rapidement la pauvreté. Ce rapport fait valoir qu'en dépit de
l'importance des contraintes structurelles, aucune sorte de conditions préalables n'est indispensable pour mettre en
œuvre des politiques sociales et économiques visant à éradiquer la pauvreté. Les pays ne sont pas non plus tenus de
passer par certains paliers de développement avant d'introduire tel ou tel plan de politique sociale. Généralement, un
recul de la pauvreté résulte moins de l'application de politiques qui la cible directement mais de politiques orientées
vers des objectifs sociaux de portée plus générale. De fait, dans de nombreux pays qui sont parvenus à faire reculer la
pauvreté tels que les pays nordiques et ceux de l'Est Asiatique, l'atténuation de la pauvreté figurait au même titre que
d'autres objectifs dans la politique sociale poursuivie.
Par ailleurs, les baisses les plus importantes de la pauvreté sont observées dans les pays ayant adopté des politiques
sociales globales tendant à une couverture universelle. Lorsque la pauvreté est largement répandue, il s'avère inutile de
cibler les défavorisés, une mesure entrainant de lourds coûts administratifs et de nombreux problèmes dont l'asymétrie
de l'information, la distorsion des incitations ou l'aléa moral. De bonnes raisons existent en nombre pour investir dans
des politiques publiques de protection sociale universelle dans les pays en développement, étant donné qu'elles:
 Protègent les individus en période de perte de revenus pendant tout le cycle de la vie ainsi qu'en période de
transition ou de crise économique;
 Favorisent les capacités productives des individus, des groupes et des communautés;
 Renforcent l'impact de redistribution des politiques économiques; et
 Facilitent la reproduction du travail et de la société tout en réduisant la charge des soins et de l'assistance aux
personnes qui reste largement assumée sans rétribution par les femmes.
Le bien-être des enfants dépend largement des tâches d'assistance et de soins non rémunérées qui sont nécessaires au
quotidien pour maintenir la famille, le foyer et la société. On estime que si une valeur monétaire était assignée à ces
tâches le plus souvent assumées par les femmes, leur valeur totale s'élèverait de 10 à 19% du PNB d'un pays. À l'heure
actuelle, il apparait plus urgent que jamais de tenir compte de toutes ces tâches de soins dans le cadre des politiques
publiques. En période de crise, toutes les responsabilités dans ce domaine retombent sur les familles et ce sont
généralement les femmes qui, en dernier recours, font office de filet de sécurité. De nombreux pays en développement
expérimentent des voies nouvelles pour faire face aux besoins en matière de soins familiaux dans leur société. Une
solution susceptible d'avenir est le système d'allocations-enfant en espèces. Certes, ce type de transfert n'est pas prévu
à titre de paiement pour les soins familiaux mais nombreux sont ceux qui ciblent explicitement les personnes dispensant
principalement ces soins, ce qui vient alléger leurs tâches en leur permettant d'acquérir des biens essentiels ou
d'engager des aides (des membres de la famille ou bien des aides à domicile informelles). Malgré les limites qui les
caractérisent, l'impact de tels systèmes sur le développement des enfants est visiblement positif: d'une part, le niveau
de scolarisation en école primaire et dans le secondaire ainsi que le taux de fréquentation scolaire grimpent, la
consommation alimentaire est meilleure et la taille moyenne des enfants plus élevée; d'autre part, la désertion scolaire

est en baisse et le nombre d'enfants obligés de travailler diminue. Investir dans des services de soins et d'éducation de la
petite enfance qui soient accessibles et de haute qualité constitue une autre stratégie efficace permettant d'assurer que
les enfants, sans distinction de classe ou de milieu social, bénéficient de soins adéquats sans pour autant bloquer des
proches à cet effet qui seront désormais libres d'envisager des emplois rémunérés (ou une formation, etc). Il s'agit
également d'une stratégie utile à la création de nouvelles formes d'emploi.
Des politiques sociales universelles sont réalisables à un coût à la portée de pays aux revenus relativement faibles. Selon
des estimations de l'OIT, un ensemble de prestations sociales de base (pensions de retraite ou pour personnes
handicapées, allocations-enfant et soins de santé essentiels) dans des pays à revenus faibles tels que le Bangladesh, le
Kenya ou le Pakistan aurait un coût équivalent à environ 10% du BNP. Ce coût est inférieur au montant moyen
consacré aux dépenses de protection sociale en Europe de l'Est, en Asie centrale et dans certains pays d'Amérique
latine, et se situe largement en-dessous de la moyenne de l'OCDE de l'ordre de 17% du PNB. Par ailleurs, il existe de
nombreux instruments pouvant financer la politique sociale dans les pays en développement: à commencer par le
régime d'imposition domestique et d'assurance sociale jusqu'à l'aide extérieure, les redevances pour les ressources
minérales ou les envois de fonds, pour n'en citer que quelques-uns.
En dernier lieu, pourquoi faut-il absolument tenir compte de la politique et des rapports de force en place si l'on veut
réduire la pauvreté et l'inégalité?
Les rapports de force sont au cœur du développement. Les intérêts défendus dans l'arène politique ainsi que leur façon
spécifique de se traduire en politiques sont déterminants pour obtenir de nets reculs de la pauvreté. La réduction de la
pauvreté suppose des états efficaces et responsables, des droits institutionnalisés, un engagement public constant, un
plus fort pouvoir de négociation des pauvres et de ceux qui les représente, ainsi que des conventions s'articulant autour
des questions liées à l'emploi, au bien-être et à la croissance.
Toute démocratie est en mesure de réaliser ses objectifs au bénéfice des pauvres quand les conditions suivantes sont
réunies:
 Lorsque les droits sont institutionnalisés, ceci permettant aux pauvres des choix politiques, de forger des
alliances et de demander des comptes aux leaders;
 Lorsque les groupes sociaux étroitement liés aux démunis font preuve de capacité d'organisation et de
mobilisation;
 Lorsque les groupes sociaux tissent des liens avec des acteurs impliqués dans le processus d'élaboration de
politiques (susceptibles de déboucher sur des pactes sociaux); et
 Lorsqu'ils parviennent à dépasser ou à concilier les divisions horizontales.
En outre, la pauvreté recule quand les politiques économiques et sociales, les institutions et les accords politiques
tendent à se renforcer mutuellement. Poursuivre un ensemble de politiques dans un domaine précis tout en négligeant
les autres domaines risque de compromettre tous les résultats attendus de la politique poursuivie.
Quelques ressources générales:
 Combating Poverty and Inequality : Changement Structurel, Politique Sociale et Conditions Politiques, UNRISD, 2010
 Les Objectifs du Millénaire pour le Développement - Rapport 2010
La Pauvreté des Enfants Aperçu réunit des contributions de membres du réseau et ne représente pas forcément le point de vue de l’UNICEF.
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