Eléments Fondateurs d`une 6ème République
publicité
Eléments Fondateurs d’une 6ème République par Bernard Frayssinet 16/06/2014 1 ELEMENTS FONDATEURS ................................................................... 1 1. Introduction ............................................................................................ 3 2. Origines de la démocratie ...................................................................... 4 3. Les constitutions françaises ................................................................... 7 4. Bilan de la 5ème république .................................................................. 12 5. Un régime présidentiel ......................................................................... 14 6. Senatus PopulusQue Romanus ........................................................... 16 7. Fonctionnement des institutions ......................................................... 18 8. Institutions internationales .................................................................. 20 9. Conclusion ............................................................................................. 22 10. Bibliographie....................................................................................... 23 2 1. Introduction Ce document a été établi en vue de formaliser les quelques réflexions d’un simple citoyen français sur l’état de la 5ème République après plus de 40 années de fonctionnement, ainsi qu’un certain nombre de propositions pour remédier aux défauts apparus à l’usage. Ces propositions ont été inspirées à l’auteur par la description du fonctionnement des régimes démocratiques de Rome et d’Athènes, tel que rapporté par les historiens, notamment Thucydide dans La Guerre du Péloponnèse et Polybe dans son Histoire, ainsi que par le sort que l’histoire a réservé aux diverses républiques qui se sont succédées en France. 3 2. Origines de la démocratie Le régime démocratique est apparu vers le milieu du premier millénaire avant notre ère dans un certain nombre des centaines de cités qui constituaient la Grèce de l’époque, à la suite de la disparition de l’autorité royale antérieure, qui engendra aussi deux autres formes de gouvernement, tyrannique et oligarchique, d’après la classification établie par les historiens grecs eux-mêmes. Le régime démocratique d’une cité grecque modèle fonctionnait de la manière la plus simple qui soit. L’assemblée générale des citoyens ou ecclésia1 dont l’effectif théorique de quelques dizaines de milliers de citoyens se réduisait en général à quelques milliers de participants effectifs dans la cité la plus peuplée, Athènes, débattait et décidait de tout : élection du pouvoir exécutif et des magistrats, élaboration de la politique intérieure et extérieure… Il s’agissait donc du régime d’assemblée dans sa forme la plus pure. A l’usage, la faiblesse du pouvoir exécutif et la durée très courte des mandats, en général un an souvent révocables à tout moment, rendait impossible une politique suivie, sauf pendant de rares périodes où un homme « fort », tel Périclès à Athènes, dirigeait la cité en sous-main. Dans des circonstances graves, les débats dans une assemblée toute-puissante et sans contre pouvoir ont pu s’envenimer à tel point qu’à la suite d’un vote, les partisans du camp le moins nombreux furent parfois traînés à l’extérieur de celle-ci et exécutés, ou à tout le moins bannis de la cité. Les partis politiques censés structurer la vie politique autour d’un projet partagé par un certain nombre de citoyens n’existant pas, même à l’échelle d’une cité, ni a fortiori à celle de la Grèce, la politique de la cité épousait généralement les intérêts de groupes de pression ; à Athènes, les principaux d’entre eux étaient celui des hoplites constituant l’infanterie lourde, pour la plupart paysans suffisamment riches pour payer eux-mêmes leur équipement, et celui des marins dépourvus de fortune personnelle mais qui fournissaient en rameurs la flotte de guerre. Les membres du premier groupe, vainqueurs sur terre à Marathon (490 av JC) contre les Perses, et plutôt satisfaits de leur sort, étaient généralement partisans d’une politique prudente, tandis que ceux du second, vainqueurs sur mer des mêmes Perses à Salamine (480 av JC), poussaient à l’expansion coloniale qui assurait des emplois pendant les expéditions, suivies en cas de succès d’une redistribution aux citoyens, sous des formes diverses, des tributs versés par les cités soumises. Idéologiquement, le régime démocratique athénien soutenait l’instauration de régimes analogues dans le reste de la Grèce ainsi que dans les cités soumises qui malgré cela subissait une tutelle politique et économique sévère de la part de la cité dominante, et une répression parfois féroce en cas de révolte. Il n’est donc pas étonnant qu’un tel système de domination se soit effondré après la défaite d’Athènes dans l’expédition de Sicile (415-413 av JC) qui fait l’objet de l’œuvre de Thucydide. Des deux autres modèles d’organisation politique mentionnés ci-dessus, le régime tyrannique se définissait par le pouvoir assumé par un seul homme, qui y parvenait généralement par la force. D’une grande prudence en politique extérieure, ce type de régime entreprenait souvent sur le plan Mot grec n’ayant jamais eu d’autre sens et tombé en désuétude lorsque les Pères de l’Eglise le remirent en vigueur pour désigner la communauté des fidèles. 1 4 intérieur une politique de grands travaux pour fournir du travail aux couches populaires et ainsi se les concilier. Le dernier modèle de cité, le régime oligarchique ou gouvernement par un petit nombre de citoyens, les « meilleurs », que ses partisans présentaient comme le compromis idéal des deux autres, s’est acquis auprès des historiens de l’antiquité la réputation de s’être avéré le pire des trois. Le second exemple de régime démocratique dans l’antiquité est bien sûr la république romaine. Elle aussi issue de la disparition d’un régime monarchique antérieur, son fonctionnement reposait sur un exécutif composé de deux consuls élus par le peuple pour une année, selon des modalités peu claires qui ont engendré des contestations tout au long de la période républicaine, ainsi que d’autres magistrats dont les tribuns de la plèbe chargés de la défense des couches populaires, et d’un sénat où siégeait les représentants des grandes familles romaines, les patriciens. Le sénat romain a assuré tout le long de la période républicaine la continuité de la politique extérieure qui a permis la conquête de nouvelles provinces et une gestion avisée de celles-ci ménageant les intérêts des élites locales et leur permettant d’améliorer leur sort au fil du temps ; c’est ce qui explique l’absence de défection lors des revers de Rome face à Carthage au début des guerres puniques (264-241 av JC et 218-201 av JC) qui ont eu pour enjeu la domination en Méditerranée occidentale. Cette série de conquêtes a conduit à l’empire, mais aussi à la disparition du régime républicain, puisqu’en l’absence là aussi de partis politiques une vie politique démocratique était impossible à une échelle supérieure au Latium. Après la disparition de la république romaine, il faut attendre l’an 930 pour voir les colons vikings fraîchement installés en Islande se doter du premier parlement de l’histoire, l’Althing, assemblée élue nommant et contrôlant un gouvernement. Ce régime disparut au bout de trois siècles à la suite de troubles intérieurs et d’une prise de possession par la Norvège. Au moyen âge, les principaux états d’Europe occidentale se sont dotés d’assemblées de hauts dignitaires pour trancher d’éventuels problèmes de succession au trône, ainsi que d’assemblées de notables chargées de ratifier les décisions royales, surtout en matière d’impôts. Au Royaume Uni, une évolution de plusieurs siècles, entrecoupée toutefois par l’exécution d’un roi et une période républicaine, a conduit à une monarchie constitutionnelle dans laquelle le roi, ou la reine, règne mais ne gouverne pas, laissant cette fonction à un premier ministre désigné à l’issue d’une élection au scrutin uninominal à un tour qui pourvoit à la désignation des députés à la Chambre des Communes ; scrutin n’ayant lieu au suffrage universel que depuis la fin du 19ème siècle. Un tel mode de scrutin engendre naturellement le bipartisme. Une seconde chambre, la Chambre des Lords, après avoir perdu le dernier mot en matière législative au profit de la Chambre des Communes, joue le rôle de chambre de réflexion. De nombreux pays européens ont fini par adopter ce mode de monarchie constitutionnelle, doté d’un premier ministre chef de l’exécutif et de deux chambres législatives, dont l’une a le dernier mot, mais élue au scrutin proportionnel ; mode de scrutin qui engendre après le vote proprement dit un marchandage entre partis, dont aucun n’a en général la majorité à lui seul, pour établir la composition et le programme du gouvernement. Discourant de régimes démocratiques, on ne peut oublier la Confédération Helvétique, à l’origine 5 association de cantons gérés démocratiquement dont l’origine remonte au milieu du moyen âge et qui a évolué de plus en plus vers un modèle fédéral, mais avec un trait qui lui est propre, celui des votations : consultations fréquentes du peuple sur l’initiative d’un groupe de citoyens. Le dernier modèle de constitution que nous aborderons avant de traiter le cas de la France est celui des Etats-Unis d’Amérique élaboré en 1776 au moment de l’accession à l’indépendance des colonies anglaises d’Amérique du Nord. Celle-ci constitue la référence du régime présidentiel avec élection au suffrage universel direct, ou presque2, du chef de l’exécutif, le Président, et de deux chambres législatives dont l’une le Sénat représente les Etats membres de l’Union, idée naturelle dans un état fédéral, et l’autre, la Chambre des Représentants, la population elle-même. Le scrutin uninominal à un tour engendre comme au Royaume Uni la prédominance de deux partis de gouvernement. 2 Les électeurs élisent dans chaque état des grands électeurs dont le nombre est fonction de la population de l’état, et ceux-ci élisent ensuite le président ; le candidat arrivé en tête d’un état remporte en général tous les sièges de grands électeurs de cet état qui reçoivent ainsi un mandat impératif, ce qui ne garantit pas que le candidat ayant remporté le plus de voix au niveau fédéral obtienne au final la majorité des grands électeurs. Mais les américains semblent attachés à ce système. 6 3. Les constitutions françaises Le régime républicain français est issu de la convocation en 1789 des Etats-Généraux, assemblée représentant le pays depuis le moyen âge, convoquée rarement car suivie de peu d’effet, et dont la dernière remontait à 1614. Les Etats-Généraux de 1789 comportaient 291 représentants du clergé, 270 de la noblesse, et 578 du tiers état c'est-à-dire du reste de la population, soit 1139 députés au total. Dès les premiers débats les élus du tiers état outrepassent le cadre du mandat pour lequel ils ont été élus en refusant le vote par ordre, puis rejoints par une partie des représentants du clergé et de la noblesse se proclament Assemblée Nationale et décident de donner une constitution à la France. C’est là le début de la révolution qui va provoquer la fin de la monarchie, suivie d’une succession chaotique de régimes politiques éphémères jusqu’à l’avènement en 1875 de la 3ème république qui survivra à ses fondateurs ainsi qu’à la première guerre mondiale avant de se perdre dans la débâcle de 1940. Ce premier projet de constitution aboutit en 1791 sous la forme suivante : placée sous la tutelle de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen censée superviser tous leurs actes on retrouve les trois pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire. Le pouvoir exécutif est assuré par le roi qui nomme ses ministres à sa guise, et dispose d’un droit de veto à l’encontre des lois votées par le pouvoir législatif. Celui-ci est constitué d’une assemblée unique de 745 députés élus au suffrage censitaire : les citoyens actifs (60% du total remplissant les conditions requises de revenu ou de fortune) élisent à raison d’un électeur pour 100 citoyens un collège intermédiaire qui élit ensuite les députés pour un mandat de 2 ans. Le pouvoir judiciaire est assuré par des juges et jurés eux aussi élus. Donnant des gages sur le papier à toutes les parties, le roi Louis XVI accepte la constitution le 14 septembre 1791. Des élections sont donc organisées qui donnent les résultats suivants de droite à gauche : 264 élus royalistes, 345 partisans des nouvelles institutions, 136 jacobins, certains partisans d’une république. La constitution montre vite qu’elle est déséquilibrée par le fait que le pouvoir législatif contrôle tout, et peut donc s’immiscer dans tous les actes des pouvoirs exécutif et judiciaire, sans assumer de responsabilité directe dans la conduite des affaires. De plus les éléments les plus radicaux, les montagnards, n’hésitent pas à recourir à la violence pour parvenir à leurs fins : transfert forcé du roi et de sa famille de Versailles aux Tuileries, invasion des Tuileries et massacre des gardes suisses, puis arrestation pure et simple du roi, assemblée nationale délibérant sous les vociférations des partisans des montagnards… Tout ceci conduit à la formation d’un gouvernement révolutionnaire sous l’autorité d’un comité de salut public dominé par la personnalité de Robespierre et débouche sur la Terreur qui ne prend fin qu’avec l’exécution de celui-ci et de ses amis le 28 juillet 1794. S’ensuit alors la réaction thermidorienne où le pouvoir exécutif est assumé par un directoire de 5 membres qui élaborent une nouvelle constitution pourvue de deux assemblées élues au suffrage censitaire à 2 degrés. De nouvelles élections sont organisées en 1797 qui donnent la victoire aux royalistes. Résultat inacceptable pour le directoire, pour l’armée où de nombreux officiers roturiers ont remplacé les nobles partis en exil, pour beaucoup de bourgeois acquéreurs à bon compte des 7 biens de l’Eglise, sans compter tous ceux qui ont du sang encore frais sur les mains. De plus la période révolutionnaire a laissé aussi des acquis qui rendent impensable un retour pur et simple à l’ancien régime, aussi les hommes politiques au pouvoir n’ont-ils aucune difficulté à se maintenir au prix d’un coup d’état. Ils gouvernent, discrédités, plutôt mal que bien jusqu’à ce qu’un général auréolé de victoires, Napoléon Bonaparte, les renverse à leur tour en 1799, et instaure un nouveau régime : le consulat. Le pouvoir exécutif y est détenu par le premier consul flanqué de deux autres consuls n’ayant qu’un rôle consultatif. Le premier consul détient l’initiative des lois qui sont préparées par le conseil d’état puis présentées à une assemblée de 100 membres, le tribunat, qui en discute sans les voter, et enfin à une seconde assemblée de 300 membres, le corps législatif, qui les vote sans discuter, garantissant de la sorte une parfaite sérénité des débats comparée aux vociférations des précédentes assemblées. De plus les membres de ces deux assemblées sont « élus » au terme du processus suivant : l’ensemble des citoyens élit des listes communales, dont on retient 10% pour constituer des listes provinciales, puis le processus est réitéré pour obtenir une liste nationale parmi laquelle le sénat choisit les membres de ces deux assemblées. Le suffrage est certes universel, mais le mode de scrutin indirect à 3 degrés ne peut réserver aucune surprise au pouvoir en place car les sénateurs sont également nommés par le premier consul. Le sénat assure par ailleurs le contrôle de la constitutionalité des lois. Enfin le premier consul peut s’adresser directement au peuple par plébiscite. Le passage au 1er empire se traduit simplement par la transformation du premier consul en empereur héréditaire et la disparition des deux autres consuls. En pratique Napoléon 1er gouverne principalement par senatus-consultes, c'est-à-dire avec l’aval du sénat, le tribunat étant supprimé au bout de quelques années. La chute de Napoléon en 1814 conduit à la restauration de Louis XVIII qui octroie une charte à ses sujets aux termes de laquelle le roi et ses ministres assument le pouvoir exécutif, le pouvoir législatif étant assumé par deux chambres, l’une étant héréditaire, la seconde élue au suffrage censitaire, transposant à peu de choses près les institutions britanniques de l’époque. D’un point de vue politique Louis XVIII gouverne avec les royalistes modérés, son successeur Charles X avec les ultras jusqu’en 1830, date à laquelle des émeutes l’obligent à abdiquer au profit de Louis-Philippe qui sollicite lui l’appui de la bourgeoisie. La restauration prend fin en 1848 emportée par les mouvements populaires qui secouent l’Europe cette année là. Louis-Philippe parti en exil, un gouvernement provisoire décide de l’élection au suffrage universel d’une assemblée constituante qui a lieu les 23 et 24 avril 1948 et assure le triomphe des modérés. Le travail de cette assemblée se termine le 4 novembre 1948 par une constitution où le pouvoir exécutif est détenu par un président élu au suffrage universel direct qui nomme et révoque à sa guise les ministres mais ne peut dissoudre l’assemblée nationale, et le pouvoir législatif par une assemblée nationale unique de 900 membres élus pour 4 ans au suffrage universel direct qui ne peut, elle, renverser le président de la république. L’élection présidentielle a lieu le 10 décembre 1848 et voit la victoire de Louis-Napoléon, neveu de Napoléon 1er, par 5,434 millions de voix contre 1,448 millions au candidat républicain. Les législatives de mai 1949 assurent de même l’élection de 500 députés de droite contre 180 de gauche. La constitution de 1848 reproduit l’erreur de celle de 1791 en n’assurant pas au pouvoir exécutif une majorité législative stable, mais cette fois-ci, c’est le chef de l’exécutif qui s’impose par le coup d’état du 2 décembre 1851, ratifié par un plébiscite le 21 décembre de la même année (7,439 millions de oui, 0,646 millions de non). Louis-Napoléon devient Napoléon III et donne une nouvelle constitution au second empire. Le pouvoir exécutif est assuré par un empereur héréditaire qui nomme les ministres et a l’initiative des 8 perçurent la différence. C’est par rapport à ces données du passé de la France que de Gaulle considérait le régime de Vichy « nul et non avenu », quelle que soit par ailleurs la popularité du maréchal. A la Libération le gouvernement provisoire du général de Gaulle, qui comporte des ministres communistes amnistiés, organise un référendum constitutionnel pour sortir de l’impasse du régime de Vichy ainsi que l’élection d’une assemblée constituante de 586 membres le 21 octobre 1945 au scrutin de liste proportionnel départemental. Communistes et socialistes obtiennent une majorité de 302 sièges et élaborent un projet de constitution qui est rejeté par référendum le 5 mai 1946 (10,584 millions de non, 9,454 millions de oui). Une nouvelle assemblée constituante de 522 membres est alors élue le 2 juin 1946 qui élabore un projet de constitution très voisin du précédent mais dans lequel certains termes jugés trop forts ont été atténués, par exemple : « la France est une république socialiste » du texte rejeté devient « la France est une république sociale » dans le second. Malgré la mise en garde du général de Gaulle qui a alors quitté le pouvoir, et par lassitude, un second référendum organisé le 3 octobre 1946 donne une majorité à ce texte remanié (9,263 millions de oui, 8,143 millions de non). La 4ème République est un exemple de régime d’assemblée dominé par le pouvoir législatif. Celui-ci est constitué de 2 chambres : le Conseil de la République (250 membres à l’origine, 320 à la fin), nouvelle dénomination du Sénat, et l’Assemblée Nationale (627 députés) qui a toujours le dernier mot. Le président de la république, élu par la réunion des deux chambres ou Congrès, n’a que des fonctions honorifiques, l’exécutif étant assumé par le président du Conseil et ses ministres qui sont investis par l’assemblée nationale et peuvent être démis par une motion de censure. Le président de la république dispose du droit de dissoudre l’assemblée nationale sur proposition du président du conseil. Un conseil constitutionnel de 13 membres peut être saisi au sujet d’un projet de loi par le Conseil de la République sur initiative du président de la république et du président du conseil. Les douze années de la 4ème république ont été marquées par une instabilité constante de l’exécutif, la durée de vie d’un gouvernement de dépassant jamais quelques mois, victime des ambitions ministérielles des uns et des autres et des évènements extérieurs (guerre d’Indochine, expédition de Suez, guerre d’Algérie). Sur le plan économique, par contre, la période constitue le début des trente glorieuses (1945-1973) qui assurent le décollage industriel du pays et une élévation jamais vue du niveau de vie : accès du plus grand nombre à un logement confortable, à l’automobile, aux congés payés… L’aggravation de la situation en Algérie conduit le dernier président de la 4 ème république, René Coty, à céder son poste au général de Gaulle qui est élu par le congrès le 1er juin 1958 et charge le premier ministre Michel Debré de rédiger une nouvelle constitution. Celle-ci se compose d’un sénat de 273 membres élus pour neuf ans et renouvelés par tiers tous les 3 ans au suffrage universel indirect, d’une assemblée nationale de 481 membres élus pour 5 ans au scrutin uninominal d’arrondissement à 2 tours, d’un président de la république élu par le congrès pour 7 ans qui dispose du droit de dissoudre l’assemblée nationale à sa guise et de consulter directement le peuple par référendum, et enfin d’un gouvernement placé sous l’autorité d’un premier ministre qui peut être censuré par l’assemblée nationale ; un conseil constitutionnel est nommé par le président pour veiller à la conformité des lois avec la constitution. Cette constitution qui confère au président des pouvoirs accrus n’adoptera son trait le plus marquant qu’avec l’élection de celui-ci au suffrage universel à 2 tours adopté par référendum le 28 octobre 1962 (13,150 millions de oui, 7,974 millions de non). A l’annonce de ce référendum, l’assemblée nationale vote la censure du gouvernement le 5 octobre 1962, à laquelle le général de Gaulle répond par la dissolution de celle-ci 10 le 9 octobre ; les électeurs redonnent alors une majorité parlementaire favorable au président marquant ainsi la fin du régime d’assemblée en France. 11 4. Bilan de la 5ème république Le régime semi-présidentiel mis en place lors de l’avènement de la 5ème République a institué une innovation majeure, l’élection du Chef de l’Etat au suffrage universel direct, qui est passée dans les moeurs et correspond à l’évolution générale des démocraties, puisque même dans les régimes parlementaires où le premier ministre est issu des rangs de la majorité parlementaire, l’élection se joue de plus en plus sur la personnalité de celui-ci, ce qui lui confère de fait une autorité accrue sur le reste de son cabinet. Dans certains pays dotés d’un tel régime parlementaire, une majorité de citoyens souhaiteraient même élire directement leur premier ministre. Majorités présidentielle et parlementaire ont été généralement les mêmes à l’exception de trois périodes de cohabitation (1986-1988, 1993-1995 et 1997-2002), où la pratique des institutions laisse au président le droit de vote au nom de la France dans les institutions internationales ce qui oblige le gouvernement de bord opposé à composer avec lui. Ces trois périodes de cohabitation ont d’ailleurs été fatales aux gouvernements aux affaires, et il serait souhaitable de les éviter en passant à un régime présidentiel, comme suggéré par la suite. Les deux chambres constituant le pouvoir législatif ont vu le nombre de leurs membres passer de 273 à 348 pour le sénat et de 481 à 577 pour l’assemblée nationale, phénomène qui s’était déjà produit sous les précédentes républiques et qui répond au souci des élus d’atténuer les échecs électoraux. Il en résulte naturellement que les circonscriptions sont de petite taille ce qui permet aux élus de zone urbaine, qui dominent la vie politique, de faire carrière sans sortir de leur ville et donc sans se soucier réellement de la majeure partie du pays. La principale innovation constitutionnelle introduite en 1974 est la possibilité pour 60 députés ou sénateurs de saisir le conseil constitutionnel à propos d’un texte de loi. Le sénat est l’élément de la 5ème république qui a le plus mal vieilli. Issu des représentants des collectivités locales, il n’a pas empêché la désertification de la majeure partie de celles-ci, ce qui constitue un échec majeur pour l’aménagement du territoire et un problème politique puisque les circonscriptions rurales en général favorables à la droite ont acquis un poids tel que la gauche peut difficilement devenir majoritaire dans cette assemblée. Cependant l’expérience montre que les régimes bicaméraux sont préférables aux régimes à chambre législative unique, quels que soient la répartition des pouvoirs entre les deux chambres et leur mode d’élection, aussi est-il souhaitable de conserver une chambre haute mais avec de nouvelles prérogatives et un nouveau mode d’élection. Quant à l’assemblée nationale, le scrutin d’arrondissement uninominal à deux tours, qui a généralement été utilisé pour élire les députés, amplifie beaucoup trop les variations du corps électoral tout en ne garantissant pas une majorité à tous les coups, ni même une majorité conforme au nombre total de voix recueillies au niveau national3. Mais l’évolution la plus pernicieuse provient de l’habitude de gouverner en application de traités, Le cas ne s’est encore jamais produit pour une élection législative, mais aux municipales de 2001, les listes des maires de Paris et de Lyon ont obtenu moins de voix que celles de leurs adversaires, conséquence du scrutin d’arrondissement utilisé. 3 12 notamment européens, qui permet au président de s’approprier 80%4 de ce qui relevait jusqu’alors du pouvoir législatif, et ce sans même un contrôle de conformité avec la constitution française puisque le conseil constitutionnel ne peut être saisi au sujet de la législation européenne par les parlementaires. Cette disposition a été adoptée par le congrès lors d’une des trop nombreuses révisions de la constitution advenues sous le second mandat de Jacques Chirac. Cet effacement du rôle des députés, réduits à devoir voter des textes sans les discuter à l’instar de leurs homologues du consulat, n’est pas étranger à la distance qui sépare le peuple de ses dirigeants. L’auteur se propose donc d’élaborer des remèdes à ces problèmes qui s’articulent autour de 2 mesures : - le passage à un régime présidentiel qui garantirait au président élu une majorité automatique au sénat - l’introduction d’un nouveau type d’assemblée représentative qui permettrait de faire remonter le sentiment du pays au plus haut niveau possible Chiffre avancé par l’ancien président de la commission européenne Jacques Delors. Certains voient plus loin encore… 4 13 5. Un régime présidentiel Le but principal du passage à un régime présidentiel serait d’éliminer tout risque de cohabitation en assurant au président élu une majorité automatique dans une des deux assemblées constituant le pouvoir législatif, le sénat. Les élections présidentielles et législatives seraient couplées et auraient lieu les mêmes jours. Le mode d’élection des sénateurs, dont le nombre serait réduit à 100 membres, assurerait au président une majorité grâce au mode de scrutin à deux tours exposé ci-dessous. Celui-ci consiste à extrapoler au niveau national le mode de scrutin avec raturage et panachage utilisé aux élections communales dans les petites communes, et qui obtient un très bon taux de satisfaction auprès des électeurs. Pour ce faire le territoire national serait découpé en 20 circonscriptions à l’intérieur desquelles les électeurs auraient le choix entre des listes de 5 candidats en présence, avec possibilité de raturage et panachage. Les partis politiques devraient présenter des listes complètes offrant ainsi le même choix à tous les électeurs. Le nombre de sièges obtenus par chaque liste serait proportionnel au nombre total de voix recueillies par celle-ci à l’échelon national en cas de scrutin proportionnel, ou comporterait un minimum de 55 à 60 sièges pour la liste gagnante en cas de scrutin majoritaire. Le pourcentage des suffrages exprimés de chaque candidat dans sa circonscription permettrait d’établir pour chaque liste un classement au mérite, du candidat ayant obtenu le pourcentage le plus élevé au candidat ayant obtenu le pourcentage le plus modeste. Le premier de la première liste serait alors proclamé élu, puis le premier de la seconde liste, et ainsi de suite jusqu’à ce que tous les sièges soient pourvus, à raison de 5 élus par circonscription. Au premier tour, chaque candidat à la présidentielle serait tenu de présenter 5 candidats dans chaque circonscription. En cas de victoire au premier tour à la présidentielle, la liste des candidats aux législatives le soutenant se verrait attribuer une majorité de sièges, les autres listes ou seulement la liste suivante se partageant les autres sièges. En cas de second tour, les deux candidats à le présidentielle devraient présenter chacun, après discussion avec les partis, une liste de 5 candidats par circonscription, choisis parmi ceux ayant obtenu plus de 5% des suffrages exprimés au premier tour. Les électeurs n’auraient pas la possibilité de panacher entre les deux listes, mais auraient celle de rayer un ou plusieurs noms. La liste soutenant le vainqueur du second tour de la présidentielle se verrait attribuer la majorité des sièges, et l’autre liste le reste, suivant la règle énoncée ci-dessus. L’intervalle entre les deux tours devrait être porté à trois semaines afin de faciliter la recomposition des listes pour le second tour. Pour l’électeur, le vote consisterait à choisir un candidat pour la présidentielle, en sachant par avance que la majorité sénatoriale serait identique à la majorité présidentielle, puis à choisir 5 favoris pour un poste de sénateur, chaque suffrage exprimé en faveur d’un candidat augmentant ses chances d’être élu. 14 Le fait d’avoir le choix entre 5 candidats permettrait à l’électeur d’exprimer un souhait de renouvellement entre candidats chevronnés ou débutants, ou bien d’arbitrer entre sensibilités au sein d’un parti, ou entre partis. Les circonscriptions, beaucoup plus étendues qu’actuellement, comporteraient de ce fait une proportion plus représentative de l’ensemble national en matière de zones urbaines, rurales ou périurbaines. Aucune ne serait gagnée d’avance garantissant ainsi une forte participation, le mode de scrutin préconisé permettant d’établir un lien entre l’élu et l’électeur, au contraire du scrutin de liste pur où l’ordre des candidats sur la liste est déterminé par les partis politiques. De plus le résultat final serait lié au nombre total de voix obtenues au niveau national, et non à une somme de tournois locaux. Enfin l’amplitude des changements de titulaires lors des alternances serait ramenée à une plus juste proportion. Une plus grande taille des circonscriptions réduirait également le risque de clientélisme, qui se produit parfois lorsqu’un élu utilise les crédits publics dont il dispose ou l’influence qu’il peut posséder auprès d’acteurs économiques pour faire pleuvoir les faveurs sur son fief électoral. Le nombre réduit de sénateurs assurerait à chacun une plus grande visibilité à l’échelon national, et faciliterait ainsi l’émergence de candidats à la magistrature suprême. Le droit de dissolution, pour le président, et celui de censure, pour le sénat, éventuellement à confirmer en termes identiques par l’assemblée nationale, seraient conservés, mais le sort des deux protagonistes serait lié, et le renouvellement du mandat du premier entraînerait automatiquement le renouvellement du mandat du second. Compte tenu de son mode de désignation, le président du sénat serait plus étroitement lié qu’aujourd’hui au président de la république, et il serait souhaitable que la fonction d’intérim en cas de vacance de la présidence de la république soit assurée par une autre personne; laquelle pour rester conforme à une logique de présidentialisation des institutions serait le candidat arrivé second à la présidentielle, qui pourrait se voir confier de plus, à ce titre, des fonctions officielles permanentes, dont celle de président de la Cour des Comptes5. L’écologiste indépendant Antoine Waechter a formulé un jour la même idée en déclarant qu’il n’était pas anormal en démocratie que ce soit l’opposition qui contrôle les comptes. 5 15 6. Senatus PopulusQue Romanus La seconde assemblée serait conçue pour représenter au mieux le corps électoral dans sa diversité, et la meilleure méthode possible est tout simplement le tirage au sort annuel d’un échantillon représentatif d’un millier d’électeurs, qui joueraient pour le pouvoir législatif le même rôle que les jurés populaires pour le pouvoir judiciaire. Ce mode de représentation assure, pour un pays de la taille de la France, une précision de 3 % environ par rapport à une consultation de l’ensemble des français, et est largement utilisé par les instituts de sondage pour des usages commerciaux, suite aux travaux débutés dans les années 1930 par l’américain Gallup. Il serait ainsi possible de reconstituer en modèle réduit l’ecclésia (assemblée générale des citoyens) des cités grecques à constitution démocratique, où le tirage au sort parmi les citoyens et le tirage au sort sur une liste d’aptitude figuraient au même titre que l’élection de représentants pour la nomination aux fonctions publiques. Afin de garantir la meilleure représentation possible, plusieurs échantillons seraient tirés au sort dont les élus devraient indiquer anonymement leurs choix lors du premier tour des scrutins présidentiel et législatif précédents. L’échantillon le plus proche des résultats du suffrage universel serait alors proclamé élu. L’encadrement de cette assemblée, dont son président ainsi que les présidents de commission, serait assuré par un nombre limité de représentants des partis politiques dépourvus du droit de vote. On peut espérer d’une telle assemblée une vision des problèmes plus proche de celle de la “France d’en bas”, puisque ses membres ne devraient pas leur siège aux partis politiques, et que leur chance de réélection, très faible et indépendante de l’orientation de leurs votes en cours de mandat, les conduiraient à représenter naturellement les intérêts réels du corps électoral, et non à se comporter dès leur élection en privilégiés du régime désireux de le rester le plus longtemps possible. Compte tenu du caractère national, aucun gouvernement durable ne saurait s’appuyer uniquement sur une telle assemblée, d’où la nécessité du sénat, mais, au vu des sondages, de nombreuses questions partagent les français dans une proportion de 2/3 - 1/3, ce qui rend plausible le vote commun par les deux assemblées de certains projets de loi. Ces deux assemblées constituant le pouvoir législatif assureraient une application au pied de la lettre de la devise de la République Romaine SPQR (Senatus PopulusQue Romanus6) qui pourrait d’ailleurs devenir la devise de la nouvelle république. Les français approuvant à 85 % aussi bien l’élection du président de la république au suffrage universel direct que la présence de jurés populaires tirés au sort dans les cours d’assises, on peut « Le Sénat et le Peuple Romains » en latin ; devise figurant notamment sur les enseignes des légions. 6 16 légitimement penser atteindre le même taux d’approbation pour une telle assemblée au bout de quelques années. Cependant, au cas où les représentants issus de ce processus d’élection par voie de tirage au sort s’avéreraient durablement défaillants, il serait toujours possible de remplacer ce modèle innovant d’assemblée par un autre plus classique de 100 membres comme le sénat, élus avec le même mode de scrutin que celui-ci mais sans prime majoritaire ou à la proportionnelle sur liste nationale. 17 7. Fonctionnement des institutions Le président déterminerait et conduirait la politique de la nation assisté par un gouvernement dirigé par un premier ministre révocable à tout moment. Le sénat et l’assemblée nationale disposeraient de pouvoirs législatifs identiques en tant que représentations équivalentes du peuple français. Les lois organiques, votées dans les mêmes termes par les deux assemblées auraient une valeur supérieure aux lois votées par une seule assemblée, mais inférieure à celles adoptées par référendum, lequel serait obligatoire pour toute modification de la constitution ou ratification de traités. Le gouvernement rendrait compte chaque semaine de sa politique à l’assemblée nationale, où pourraient intervenir les sénateurs qui le désireraient, et recevrait en retour l’image la plus fidèle possible du sentiment du pays, chose qui manque le plus dans la vie politique actuelle. La présence permanente au plus haut niveau possible de cette représentation directe du peuple français permettrait au gouvernement de relativiser l’action des groupes de pression par la mesure de leur force réelle plutôt que médiatique. Elle pourrait aussi servir de base à une indépendance effective de la justice et de la haute fonction publique dans le respect des attributions de l’exécutif, ainsi qu’à une mise en œuvre réelle de la formule du “gouvernement du peuple, par le peuple, pour le peuple”. Elle se substituerait avantageusement, en ce qui concerne la nomination des comités de “sages”, aux élus au 1er degré tel le président de la république, au 2ème degré tel le président de l’assemblée nationale, ou au 3ème degré tel le président du sénat, voire aux comités de “sages” eux-mêmes. Ce système de représentation du corps électoral par voie de tirage au sort, dont les élus pourraient s’appeler Grands Electeurs par analogie avec le système électoral américain, pourrait être étendu à d’autres assemblées, régionales par exemple, ou à d’autres regroupements de collectivités locales qui ne sont pas contrôlées actuellement par les électeurs. Ces grands électeurs ne siégeraient pas en permanence, mais, élus pour la même durée que les dirigeants de ces collectivités, seraient convoqués au moins une fois par an pour l’approbation du budget, et seraient encadrés par des représentants des partis politiques. Ces collectivités devraient toutefois être suffisamment peuplées pour que la loi des grands nombres s’applique. La présélection des candidats à la fonction de président de la république ne se ferait plus par recueil de signatures d’élus locaux7, mais par celles de membres de l’assemblée nationale, ou par celles de membres d’un échantillon représentatif d’un millier d’électeurs désignés pour l’occasion, avec, pour les candidats recalés, et afin de réduire le risque de pression sur les grands électeurs, la possibilité de recueillir un nombre minimum de signatures de simples électeurs pour être admis à concourir au Ces élus locaux sont au nombre de 40000 environ et, malgré ce nombre élevé, ne sont nullement représentatifs du corps électoral comme en témoigne la difficulté qu’ont certains candidats solidement installés dans le paysage politique à recueillir les 500 parrainages nécessaires à chaque candidat. 7 18 premier tour. Ce mode de présélection pourrait aussi servir à départager plusieurs candidats au sein d’un même parti. La subvention annuelle allouée par l’état au fonctionnement de la vie politique serait partagée en parts égales entre les deux assemblées, puis entre membres de chaque assemblée qui pourraient l’attribuer par dixièmes, de manière confidentielle, aux partis politiques habilités à en recevoir. 19 8. Institutions internationales Le président de la république conserverait bien entendu la maîtrise d’œuvre de la politique étrangère mais la présence au plus haut niveau d’une assemblée que ne contrôlerait aucun parti l’empêcherait de prendre des positions trop éloignées de l’avis du pays. Cette assemblée aurait donc aussi une fonction de représentation du pays à l’échelle internationale, en particulier parmi les institutions internationales qui se veulent démocratiques telles les institutions européennes. Celles-ci sont un échec sur ce plan comme en témoignent aussi bien l’euroscepticisme croissant des opinions publiques que, par exemple, la demande formulée par la commission européenne à la Confédération Helvétique d’abandonner le système des votations pour toute la législation d’origine européenne en cas d’adhésion (80% au moins de celle-ci comme on l’a vu plus haut). Le mode de désignation des membres de la convention qui ont élaboré le traité constitutionnel est un exemple de plus de la caricature de démocratie en vigueur au niveau européen, à savoir : 1 président et 2 vice-présidents nommés par le conseil européen - 15 représentants nommés par les chefs d’Etat ou de gouvernement des pays membres - 13 représentants nommés par les chefs d’Etat ou de gouvernement des pays candidats (dont la Turquie, à l’entrée de laquelle s’oppose une majorité de français allant jusqu’à 85 % selon le sondage le plus défavorable) - 30 représentants des parlements nationaux des Etats membres - 26 représentants des parlements nationaux des Etats candidats - 16 représentants du parlement européen - 2 représentants de la commission européenne soit au total 105 membres dont aucun ne détient un mandat direct d’un peuple. On est vraiment très loin de la formule du “gouvernement du peuple, par le peuple, pour le peuple”! En outre les membres de cette convention ne délibéraient pas entre égaux, mais travaillaient sous la houlette d’un praesidium constitué d’un président, l’ancien président de la république Giscard d’Estaing, et de deux vice-présidents de centre-droit et de centre-gauche, qui les faisaient voter et revoter jusqu’à ce que le résultat leur convienne. De plus c’est le même type d’assemblée qui était prévue pour de nouveaux traités à venir. Quant au traité constitutionnel lui-même, long de 430 pages (alors que la constitution de la 5ème république tient en 30 pages), il ne représente que le travail de tous les lobbies présents à Bruxelles. Volontairement obscur aux non-initiés, il instaurait de fait une république des juges européens. C’est donc une très bonne chose qu’il ait été rejeté par référendum (54% de non) après avoir été ratifié par 92% des députés et sénateurs, ce qui illustre bien la coupure entre le pays légal et le pays réel. Des institutions européennes (ou internationales) démocratiques sont actuellement impossibles à envisager au suffrage universel direct compte tenu de l’absence de partis politiques capables d’encadrer les millions de citoyens des pays membres, mais seraient envisageables si chaque peuple était représenté par une assemblée élue dont une des fonctions consisterait à représenter celui-ci à l’échelle internationale. Deux types d’assemblée sont alors possibles : 20 - une assemblée désignée par tirage au sort d’un échantillon représentatif de l’électorat de chaque pays ou une chambre dans chaque pays avec le mode de scrutin exposé plus haut pour l’élection du sénat, mais à la proportionnelle pure, sans prime majoritaire, et un nombre de membres suffisant pour représenter toutes les sensibilités mais aussi réduit que possible (100 pour la France) afin que la réunion des membres de toutes ces assemblées ne dépassent la taille d’un congrès. Les élus de ces assemblées éliraient alors le chef de l’exécutif européen au moyen d’un scrutin à deux tours, et contrôleraient ensuite son action en cours de mandat, associés aux gouvernements et aux parlements des pays membres. Le chef de cet exécutif nommerait les membres de son équipe, en fonction des responsabilités à assumer, ainsi qu’un responsable politique par pays membre dont la fonction serait de relayer son action auprès des instances nationales. Ce mode de suffrage universel indirect est la seule forme de démocratie supranationale envisageable, et n’est pas illégitime à condition qu’il n’y ait qu’un seul degré et que le collège intermédiaire entre le corps électoral et l’exécutif soit aussi représentatif que possible du corps électoral lui-même. 21 9. Conclusion Le renouveau des institutions passe par une relecture des leçons de l’histoire et l’adaptation à la situation actuelle d’éléments ayant fait leurs preuves, telle la primauté de l’exécutif, ainsi que la dissociation des deux fonctions du pouvoir législatif, soutien de l’exécutif d’une part et représentation du peuple d’autre part, au moyen de deux assemblées distinctes. Leur mise en oeuvre doit reposer sur les principes de base de la démocratie, tels qu’ils ont existé au cours des siècles, à savoir : - le suffrage universel - l’élection de représentants - la désignation d’échantillons représentatifs du corps électoral par voie de tirage au sort parmi l’ensemble des citoyens, ou sur liste d’aptitude. C’est probablement cette dernière innovation reposant sur idée vieille de 2500 ans remise au goût du jour, qui aurait le retentissement le plus important sur la vie politique nationale et internationale. 22 10. Bibliographie 1. Hérodote, Thucydide, œuvres complètes, collection La Pléiade 2. Polybe, Histoire, collection La Pléiade. 3. Atlas historique, Stock, 1980. 4. Quid 2002, Robert Laffont. 23
