Le bilan à mi-parcours de la loi de programmation militaire

RAPPORT PUBLIC THEMATIQUE
Paris, le 11 juillet 2012
Le bilan à mi-parcours
de la loi de programmation militaire
La Cour a effectué un bilan à mi-parcours de l’exécution de la loi de programmation
militaire (LPM) 2009-2014. Dans un contexte marqué à la fois par la crise des finances
publiques et par la forte croissance des dépenses militaires dans le monde, le rapport
dresse un bilan de l’exécution de la LPM entre 2009 et 2011 sur le plan budgétaire et sur
le plan de la capacité des armées à atteindre leurs objectifs opérationnels.
La Cour constate un écart négatif de 1,89 Md€ à la fin de 2011 par rapport à la
trajectoire de la LPM ; sur la base des arbitrages effectués au début de l’exercice 2012,
cet écart risque d’atteindre au moins 4,10 Md€ à la fin de 2013. La Cour relève aussi que,
malgré les succès remportés en Libye et en Côte d’Ivoire, les armées ne sont pas en
situation de remplir les objectifs les plus exigeants de leurs contrats opérationnels dans
le domaine conventionnel.
A un moment où des arbitrages importants doivent être rendus sur la programmation
des finances publiques et alors que la révision du Livre blanc sur la défense et la sécurité
nationale est entamée afin de préparer une nouvelle LPM, la Cour recommande d’adopter
une méthode sauvegardant la cohérence physico-financière de l’outil militaire et de
préserver au maximum les éléments concourants directement aux capacités
opérationnelles : les équipements, la disponibilité des matériels et l’entraînement. Dans
cette perspective, elle estime que le ministère de la défense doit réaliser d’importantes
économies sur ses autres dépenses et trace des pistes d’économies qui pourraient être
approfondies.
Un « processus vertueux » d’élaboration de la LPM en 2009
La réflexion stratégique a précédé la définition des ambitions et des moyens : la méthode
d’élaboration du Livre blanc a favorisé le maintien de la cohérence entre les moyens alloués et les
objectifs opérationnels fixés aux armées. Elle a prévu une importante diminution du format, avec la
suppression de 54 000 emplois entre 2008 et 2015, réalisée au prix d’une réduction des contrats
opérationnels. La construction de la LPM a été coordonnée avec la programmation budgétaire
pluriannuelle.
Une révision sous contrainte de la crise des finances publiques et de
l’augmentation des dépenses militaires mondiales
A partir de 2012, la crise des finances publiques n’a pas permis la croissance en volume du budget
de la défense. Il reste donc très peu de marges de manœuvre pour passer de nouvelles commandes
tandis qu’il faut trouver les ressources financières pour honorer les commandes actives. Dans ce
contexte, l’augmentation des dépenses militaires de 50 % dans le monde depuis 2001, en premier lieu
aux Etats-Unis et dans les « BRIC » (Brésil, Russie, Inde, Chine), crée des risques de rupture
technologique et d’évolution des rapports de force stratégique. En Europe, l’écart entre les efforts de
défense britannique et français s’est creusé, le budget britannique restant plus élevé.
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Un écart de 1,89 Md€ à fin 2011 par rapport à la trajectoire de la LPM et un
écart prévisible d’au moins 4,10 Md€ à fin 2013
La programmation budgétaire a péché par excès d’optimisme : certaines hypothèses de la
programmation budgétaire n’ont pas fait preuve d’un réalisme suffisant. Ainsi, les recettes
exceptionnelles attendues des cessions des bandes de fréquence et des ventes immobilières, qui
devaient apporter 3,5 Md€ de recettes entre 2009 et 2011, n’ont pu être utilisées qu’à hauteur de 0,98
Md€. Ceci illustre le risque qu’il y a à compter sur des ressources hypothétiques dont la réalisation ne
dépend pas du ministère de la défense. Par ailleurs, des dépenses prévisibles comme celles liées à la
pleine participation de la France aux structures de l’OTAN n’ont pas été prises en compte dans la
programmation budgétaire. Les prévisions de surcoût des opérations extérieures demeurent
insuffisantes : environ 870 M€ par an ont été dépensés au cours des derniers exercices, contre 630 M€
prévus dans le budget 2011. L’intervention en Libye en 2011 a engendré un surcoût additionnel de
370 M€.
Le pilotage insuffisant des réformes en matière d’économies à réaliser sur la masse salariale se
traduit par une progression de 1 Md€ entre 2008 et 2011, alors que les objectifs de réduction des
effectifs sont tenus jusqu’à présent : plus de 29 000 emplois ont été supprimés à la fin de l’exercice
2011.
Des succès en Libye et en Côte d’Ivoire mais une incapacité à remplir les
objectifs maximums des contrats opérationnels
En 2011, les capacités opérationnelles des armées ont été démontrées, avec des interventions
décisives en Côte d’Ivoire et en Libye, tout en maintenant un niveau d’engagement élevé sur plusieurs
théâtres (Afghanistan, Liban). Cependant, les dimensions les plus exigeantes des contrats opérationnels
conventionnels sont hors d’atteinte, la disponibilité des matériels et l’entraînement des forces s’avérant
insuffisants.
Les arbitrages effectués ont conduit trop souvent à sacrifier les dépenses d’entraînement des forces
et de maintien en condition opérationnelle des matériels. Par exemple, dans l’armée de terre, où 117
jours d’activité en 2011 et 111 en 2012 ont été réalisés pour 150 prévus par la LPM. La situation est
aussi critique pour les pilotes de transport de l’armée de l’air avec 287 heures de vols par an pour un
objectif de 400.
Des économies doivent être mises en œuvre sans attendre la révision du
Livre blanc et la nouvelle LPM.
La Cour recommande que le Livre blanc soit mis à jour rapidement et qu’il en soit déduit les
éventuelles révisions du format et des capacités des armées.
Par ailleurs, elle estime que, dès aujourd’hui, les efforts pour réduire les coûts doivent être
accentués, en particulier les dépenses de personnel, par un resserrement de l’encadrement supérieur du
ministère. Il est essentiel que le ministère de la défense parvienne à maîtriser sa masse salariale, ce qui
passe par une réduction volontariste de cet encadrement supérieur et par la suppression effective des
54.000 emplois à l’horizon prévu. Elle recommande que les réformes de rationalisation entreprises soient
conduites à leur terme, par exemple dans les domaines des achats, du service de santé ou de la
restauration. Elle préconise de revoir à la baisse la politique immobilière du ministère, ainsi que les
dépenses qui ont le moins de lien avec la capacité opérationnelle des forces. Elle estime que l’ensemble
de ces économies qui ne touchent pas au format des armées peut atteindre au moins 1 Md€ par an.
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La Cour note enfin que les marges de manœuvre sur les contrats d'équipement ont déjà été
largement consommées lors des renégociations de 2009 et que les perspectives d'économies liées aux
mutualisations européennes ne peuvent être attendues à court terme.
Consulter le rapport et les autres éléments
http://www.ccomptes.fr/index.php/Publications/Publications/Le-bilan-a-mi-parcours-de-la-loide-programmation-militaire
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