Constitution de la IIIe République

Chapitre 1
Les origines intellectuelles
de la Constitution
de la IIIe République
Deux livres « eurent, sur les destinées futures de la France et sur
les dispositions de l’Assemblée nationale, une influence immédiate :
les Vues sur le Gouvernement de la France par le duc de Broglie, le
père, et la France Nouvelle, par Prévost-Paradol. L’éducation
politique de la génération qui réalisa la constitution de 1875 s’est
faite un peu dans Proudhon, beaucoup dans la Démocratie en
Amérique et, enfin, dans les ouvrages du duc de Broglie et
de Prévost-Paradol. »1
I.
L’école libérale du Second Empire
A. Les Vues sur le Gouvernement de la France du duc
de Broglie
Gendre de Madame de Staël, ami de Benjamin Constant et
de Guizot, lié au groupe des Doctrinaires sous la Restauration,
pendant laquelle il siège à la Chambre des pairs, le duc Victor
de Broglie (1785-1870) est un représentant éminent de la
génération libérale de 1814. Il sera plusieurs fois ministre de LouisPhilippe et, en particulier, président du Conseil de mars 1835 à
février 1836. Le duc de Broglie souhaite introduire en France un
véritable régime parlementaire inspiré de la pratique anglaise et
caractérisé par la prééminence2 d’un chef du gouvernement
pleinement responsable devant les Chambres, ne laissant au
1. G. HANOTAUX, Histoire de la France contemporaine (1871-1900) tome 3, Paris, Ancienne
Librairie Furne, 1903-1908, p. 365.
2. A. LAQUIÈZE, Les origines du régime parlementaire en France (1814-1848), PUF, 2002, p. 272
et s.
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La « Constitution de la IIIe République »
monarque que peu d’influence sur la conduite des affaires du pays.
Son ministère est d’ailleurs le premier dans l’histoire parlementaire
française à démissionner après un vote contraire de la Chambre des
députés. En 1859, au temps de l’Empire autoritaire, Broglie, retiré de
la vie politique, rédige des Vues sur le Gouvernement de la France, qui
tracent un plan précis3 des institutions nécessaires pour la France.
Une édition tirée à usage privé en 1861 sera saisie par le préfet de
police. Son fils, le duc Albert de Broglie fera publier l’ouvrage en
mai 18704 après la mort de son père.
1. L’indifférence sur la forme du régime
Pour le duc de Broglie, le but premier de l’organisation d’un
système politique est de garantir la liberté individuelle. Le régime
parlementaire, porteur d’un ensemble de principes, d’institutions et
de mécanismes constitutionnels, lui paraît le plus à même d’y
pourvoir efficacement.
Ce postulat posé, la forme du régime est relativement
indifférente pour une partie des libéraux après 1848. Si le duc
de Broglie affiche sa préférence pour la monarchie constitutionnelle
qui « consacre et personnifie l’œuvre des temps et le libre
développement des supériorités naturelles dans une grande
société », il admet la possibilité d’établir dans un cadre républicain
un régime protecteur de la liberté : « Une République qui touche à
la monarchie constitutionnelle, une monarchie constitutionnelle qui
touche à la république et qui n’en diffère que par la constitution et la
permanence du pouvoir exécutif, c’est la seule alternative qui reste
aux amis de la liberté. Toute autre république, c’est la Convention,
toute autre monarchie, c’est l’Empire. »
Au sein de la monarchie constitutionnelle, le duc de Broglie,
distingue le roi, « pouvoir suprême » auquel on ne peut porter
atteinte, et le gouvernement, « pouvoir exécutif » constitué d’un
« ministère choisi par le roi, désigné par les Chambres ». Si le duc
de Broglie renvoie directement à la Charte de 1830 pour les
attributions du monarque – l’initiative législative, l’exécution des
lois, la direction de l’administration dans toutes ses branches, la
nomination à tous les emplois aux conditions légales, le
3. J.-P. MACHELON, « Victor de Broglie et les Vues sur le Gouvernement de la France », in
L. JAUME, Coppet, creuset de l’esprit libéral. Les idées politiques et constitutionnelles du
Groupe de Madame de Staël, Economica/ Presses Universitaires d’Aix-Marseille, 2000,
p. 187 et s.
4. Duc V. DE BROGLIE, Vues sur le Gouvernement de la France, Michel Lévy, 1870. Les citations
qui suivent sont issues de cet ouvrage.
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Les origines intellectuelles de la Constitution de la IIIe République
commandement des armées de terre et de mer –, c’est bien le
« ministère » qui « réellement » gouverne, tout en étant responsable
devant les Chambres.
Quant à la République, si elle devait être établie « comme un pisaller, comme un état de transition », le duc de Broglie propose de
porter à la tête de l’État, « un seul chef », « investi de tous les
attributs de la royauté », « un chef roi sauf le nom et la durée ».
Cette « durée » pourrait être raisonnablement fixée à dix ans. Pour
le « nom », celui de président paraîtrait « préférable » à défaut de
celui de « régent ». Ce président serait « inviolable » et « couvert,
comme s’il était le roi, par la responsabilité de ses ministres ».
Pour sa désignation, le duc de Broglie propose que le président
soit élu par les deux Chambres réunies, sur une liste de cinq
candidats préalablement établie par une commission de cinq
députés et de cinq sénateurs. Le candidat arrivé en second serait
vice-président et présiderait le Conseil d’État. Pour le duc
de Broglie, dans les Vues sur le Gouvernement de la France : « Il est
conforme aux principes, dans un État républicain, que le pouvoir
exécutif ait extérieurement le caractère d’un serviteur et soit
inférieur en autorité morale au Corps législatif. » Il propose donc de
placer le pouvoir exécutif sous la tutelle du pouvoir législatif pour sa
désignation.
2. Un bicamérisme élitiste
Le régime parlementaire proposé par le duc de Broglie repose
sur un véritable équilibre entre les pouvoirs. En ce sens, il
préconise d’abord de diviser « le pouvoir délibérant en deux corps,
dont l’un représente l’ascendant des idées et des intérêts en
progrès, l’autre, la stabilité des intérêts conservateurs ». Le
premier corps serait une « Chambre des représentants » élue au
suffrage universel, puisque les libéraux en ont désormais admis le
principe. Mais, cette assemblée « produit de l’élection », devra
trouver dans le « mécanisme constitutionnel, un tempérament et
un contrepoids », constitué par une Chambre haute « ami de
l’ordre » que Broglie propose de baptiser « Sénat ».
Pour la désignation de deux cents sénateurs pour six ans, le duc
de Broglie rejette aussi bien le principe héréditaire que leur élection
au suffrage universel direct. Il tend à combiner vote des conseils
généraux, assistés des principales notabilités locales, et élitisme
social. Les sénateurs seraient choisis sur une liste établie dans
chaque département, « livre d’or départemental » où « figureraient
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La « Constitution de la IIIe République »
toutes les vraies et durables illustrations du pays » : c’est-à-dire,
notamment, les chefs des familles ayant siégé dans la Chambre
des pairs ou le Sénat impérial et leurs descendants en ligne
directe ; les propriétaires justifiant de dix mille francs de
contributions directes ; les cardinaux et les évêques ; les
maréchaux et officiers généraux ; les premiers présidents de cours
d’appel et les ministres et anciens ministres.
Le duc de Broglie entend « assurer au Sénat vis-à-vis de l’autre
Chambre, en droit, l’égalité, en fait, la prépondérance5 » ;
notamment en attribuant au Sénat des droits égaux à la Chambre
en matière de finances et en l’associant « à un certain degré à
l’action du gouvernement ». Le Sénat connaîtrait ainsi, en premier,
des projets de loi concernant les douanes ou les travaux publics,
ainsi que des projets de règlements d’administration publique. Il
ferait, également, office de Cour de cassation, de Tribunal des
conflits et de Cour de justice politique.
B. La France nouvelle de Prévost-Paradol
« Figure intellectuelle »6 marquante du Second Empire, membre
de l’Académie française, le publiciste Lucien Anatole PrévostParadol (1829-1870), que les contemporains appelaient plutôt
Paradol, est le plus brillant représentant de la génération libérale
de 1860. Candidat malheureux aux élections législatives de 1863,
comme il le sera à celles de 1869, Paradol publie en 1868 un essai
politique au grand retentissement, La France nouvelle, traçant « le
plan d’une réforme qui embrasse tout l’État, depuis l’exercice du
droit de suffrage, source de toute autorité, jusqu’à l’organisation et
au fonctionnement du pouvoir suprême. »7
1. La prépondérance de la Chambre élue au suffrage universel
Paradol part d’un constat simple : « La Révolution française a
fondé une société, elle cherche encore son gouvernement. » Pour
lui, ce gouvernement ne peut être que « démocratique et libéral ».
Démocratique, parce que largement fondé sur le suffrage
universel : à condition, toutefois, que l’exercice de ce suffrage soit
garanti par les libertés « nécessaires, la liberté de la presse, la
5. C’est nous qui soulignons.
6. J.-É. GICQUEL, « Les idées constitutionnelles de Prévost-Paradol », Revue administrative,
nº 316, 2000, p. 395 et s.
7. A. PRÉVOST-PARADOL, La France nouvelle, réédition Les mémorables, Perrin, 2012, p. 40.
Les citations suivantes de Paradol seront extraites de cet ouvrage.
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Les origines intellectuelles de la Constitution de la IIIe République
liberté de réunion, les libertés locales et par les progrès de
l’instruction publique. Libéral, parce que face au risque de la
« tyrannie d’une majorité législative », déjà pointé en son temps par
Tocqueville, l’assemblée élue au suffrage universel doit être
« contenue » par un ensemble d’institutions et de mécanismes
constitutionnels.
Ce qui importe avant tout, pour Paradol, dans ce « gouvernement
démocratique et libéral » est « que la nation se gouverne elle-même,
sous le nom de république ou de monarchie, par le biais
d’assemblées librement élues et de ministères responsables. »
Pour le pouvoir législatif, Paradol défend lui aussi le principe du
bicamérisme. Mais il proclame, pour sa part, que c’est « l’Assemblée
nationale élective » qui devra avoir « sur la conduite générale du
pays » une « influence prépondérante8 ». Élue au suffrage universel
pour cinq ans, comptant six cents membres environ, cette
assemblée exercera son « influence » par l’initiative et le vote des
lois, le vote du budget et la possibilité de renverser le
gouvernement. Parce qu’elle représente la nation, elle aura le
« dernier mot » en cas de dissentiment entre les pouvoirs publics,
sauf à en appeler directement au peuple souverain par la
dissolution de la Chambre basse.
« Cette puissante assemblée » devra être « contenue » par
l’existence d’une Chambre haute ayant un triple rôle : garantir un
travail législatif de qualité, associer à la gestion des affaires
publiques un certain nombre d’« hommes éminents », maintenir
l’équilibre des pouvoirs. Cette Chambre haute comptera environ
trois cents membres, dont deux cent cinquante élus pour dix ans au
suffrage universel indirect par des collèges électoraux formés par
les conseillers généraux. Les cinquante membres restants seront
des membres de droit : plusieurs hauts magistrats, les maréchaux
et amiraux de France, des représentants des académies de l’Institut
de France.
Le bicamérisme dessiné par Paradol est strictement égalitaire
sur le plan législatif – les divergences entre les deux assemblées
devant se régler par le biais de « conférences » mixtes – sauf sur le
plan budgétaire. Mais, à l’inverse du duc de Broglie, Paradol ne
souhaite pas accorder de prérogatives législatives particulières à la
Chambre haute, ni même le pouvoir de renverser le gouvernement.
8. C’est nous qui soulignons, par référence au même terme utilisé par le duc de Broglie.
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La « Constitution de la IIIe République »
La Chambre haute aura, également, pour mission d’« offrir un
point d’appui solide » au « gouvernement », particulièrement en
donnant son « approbation » à l’exercice du droit de dissolution de
la Chambre basse prononcée par le cabinet.
2. Le rôle du chef de l’État
Paradol est partisan d’une dyarchie au sien du pouvoir exécutif
entre le cabinet et le chef de l’État. Revendiquant une « indifférence
déclarée et affichée » sur la forme de l’État – monarchie ou
république –, il considère qu’il peut y avoir à sa tête aussi bien un
souverain héréditaire qu’un président de la République.
Pour Paradol, l’organe moteur du pouvoir exécutif, c’est le
cabinet : « un ministère présent aux Chambres, homogène,
responsable, amovible surtout ». La responsabilité ministérielle
serait un premier moyen pour garantir la « prépondérance » de
l’Assemblée. Mais Paradol envisage également de « remettre
directement à la Chambre élective la désignation formelle du
président du Conseil qui, une fois élu, choisirait librement ses
collègues. Anticipant la motion de défiance constructive de la Loi
fondamentale allemande de 1949, Paradol propose ainsi qu’à la
« demande du tiers de ses membres, la Chambre serait tenue soit
d’élire un successeur au président du Conseil, soit de le confirmer
dans ses fonctions par un nouveau vote qui n’aurait alors pour effet
que de retremper son autorité ».
En contrepartie, le gouvernement aurait le pouvoir, notamment
en cas de conflit avec l’Assemblée, de prononcer sa dissolution.
L’exercice de cette prérogative serait, néanmoins, soumis à l’accord
de la Chambre haute. Et Paradol de souligner : « notre président du
Conseil deviendrait ainsi, dans toute la force du terme, un véritable
leader de la Chambre, mais sa situation aurait la netteté qui convient
à l’esprit français et serait mieux déterminée qu’en Angleterre. »
Si la tête de l’État peut être occupée, selon Paradol, aussi bien
par un souverain héréditaire que par un président de la République,
la première solution lui paraît préférable pour plusieurs raisons liées
au rôle d’« arbitre des partis » attribué au chef de l’État dans un
régime parlementaire et en particulier à l’exercice du droit de
dissolution.
Héréditaire, le monarque serait par définition irresponsable. Il ne
saurait prétendre, en aucune façon, gouverner lui-même. Pour
Paradol, un monarque constitutionnel est un « surveillant général
de l’État [qui] doit rester au-dessus des partis et n’appartenir à
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Les origines intellectuelles de la Constitution de la IIIe République
aucun. Il ne doit montrer de préférence pour aucun ministère, pour
aucune personne et, si cela est possible, pour aucune opinion ». La
vision du chef de l’État de Paradol semble, ainsi, renvoyer au
« pouvoir neutre » de Benjamin Constant. Dans sa mission, s’il
constate que la « majorité législative » a « cessé pendant le cours
d’une législature d’être en communauté d’opinion avec la majorité
des citoyens », le monarque doit pouvoir, en exerçant son droit de
dissolution, « appeler la nation à confirmer ou à détruire une
majorité ou un cabinet, soupçonnés de ne plus représenter le
sentiment général. » Paradol qualifie cette sorte de dissolution de
« royale ». Elle est prononcée par le souverain « dans la plénitude
de son pouvoir et sans le concours des ministres ». Elle ne semble
pas devoir être soumise à l’approbation de la Chambre haute.
Paradol la distingue de la dissolution ministérielle, « prononcée par
un cabinet ayant perdu la majorité ou n’ayant qu’une majorité
insuffisante, et désirant de son plein gré se retremper dans
l’opinion », une pratique correspondant à celle du régime anglais.
« L’objection pratique contre la république, selon Paradol, c’est
d’abord la difficulté de définir avec netteté et de limiter
expressément la responsabilité du président, afin d’empêcher que
ce magistrat n’affecte adroitement d’exagérer sa responsabilité
pour étendre du même coup son pouvoir. » Pourtant, la solution
pourrait être « de définir avec clarté et de limiter avec rigueur la
responsabilité du Président et de la borner aux devoirs qui relèvent
directement de son office, en laissant au cabinet toute la
responsabilité de la politique générale ». Plus « malaisé » serait de
résoudre la question du droit de dissolution. Paradol hésite à
« confier à un président l’exercice d’une fonction si délicate et d’un
si grand pouvoir. » Il craint principalement que, face à « un ministère
attaché au pouvoir en dépit de l’opinion et une majorité attachée à
son siège en dépit des électeurs », un président de la République
issu du parti9 au pouvoir ne répugne à « appeler la nation à des
élections nouvelles », comme pourrait le faire un monarque
constitutionnel désintéressé en exerçant la dissolution « royale ».
Indifférent à la forme
l’Empire libéral, comme
moment où le régime se
ministre plénipotentiaire
de l’État, Paradol se rallie en 1870 à
beaucoup de libéraux orléanistes, au
parlementarise en partie. Il est nommé
à Washington, où il se suicidera le
9. Paradol ne parle pas du mode d’élection de ce président de la République.
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La « Constitution de la IIIe République »
20 juillet à l’annonce du début de la guerre franco-allemande, dont il
avait prévu le déclenchement et craignait l’issue.
Un régime constitutionnel fondé sur la souveraineté nationale, la
combinaison de la forme républicaine de l’État et du
parlementarisme, la prépondérance affirmée d’un Parlement sur le
pouvoir exécutif, un pouvoir exécutif bicéphale distinguant entre un
chef de l’État irresponsable et un chef du gouvernement
responsable devant la Chambre élue au suffrage universel, un
bicamérisme égalitaire, les institutions de la IIIe République doivent,
en effet, beaucoup au duc de Broglie et à Paradol.
II.
Le constitutionnalisme républicain
A. L’héritage des régimes antérieurs
À l’Assemblée de 1871, les quarante-huitards (ceux qui avaient
déjà siégé en 1848), tels Jules Grévy, Ledru-Rollin, Edgar Quinet,
Hippolyte Carnot, Pascal Duprat, François et Étienne Arago,
cohabitent avec la nouvelle génération républicaine, celle des
députés élus à la fin de l’Empire, tels Gambetta ou Ferry.
Les premiers veulent assez largement revenir au modèle
institutionnel de 1848, l’élection d’un président au suffrage
universel en moins. Les seconds, tout en restant fidèles au modèle
républicain traditionnel, pourraient se rallier au principe d’un régime
parlementaire fondé sur le suffrage universel, ainsi qu’ils en ont
vécu les prémisses à la fin de l’Empire libéral.
1. Texte et pratique de la IIe République
« En 1871, les républicains ont tous en tête les débats
constitutionnels de 1848 et leurs conséquences. La plupart de leurs
interventions pendant les discussions relatives aux institutions ne
peuvent être comprises sans référence à ce passé qu’ils n’ont pas
fini d’assumer. »10 Les républicains se souviennent du rejet de
l’amendement Grévy, qui préconisait : « L’Assemblée nationale
délègue le pouvoir exécutif à un citoyen qui reçoit le titre de
président du Conseil des ministres. Le président du Conseil est élu
pour un temps illimité. Il est toujours révocable. » La majorité n’avait
pas suivi les avertissements de Grévy contre la « force matérielle » et
10. J. GRÉVY, La République des opportunistes 1870-1885, Perrin, 1998, p. 51.
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