Costa Rica : développement social et ajustement hétérodoxe

1
Costa Rica : développement social et ajustement hétérodoxe
LEONARDO GARNIER, REBECA GRYNSPAN, ROBERTO HIDALGO, GUILLERMO
MONGE, ET JUAN DIEGO TREJOS
Comment le Costa Rica, un petit pays à revenu faible-intermédiaire, dont l’économie correspond
au modèle du capitalisme périphérique, a-t-il réussi à atteindre des indicateurs sociaux proches
de ceux d’une nation industrialisée?1 Telle est la question essentielle à laquelle nous tenterons de
répondre dans ce chapitre.
Situé sur l’isthme de l’Amérique centrale, avec une superficie de 51 000 km2 et une
population de 3 millions d’habitants, le Costa Rica est l’un des plus petits pays de l’hémisphère
occidental. Il possède deux écosystèmes : un haut plateau (la Meseta central), qui représente
15 % du territoire national, regroupe les deux tiers de la population et constitue le cœur de
l’économie du pays, et les régions côtières.
Le Costa Rica progresse rapidement sur la voie de l’économie urbaine. Toutefois, la moitié
de sa population vit encore à la campagne et un quart de la population active travaille dans
l’agriculture. Ce pays est également réputé pour son homogénéité culturelle, sa stabilité politique
et ses traditions démocratiques, ainsi que pour sa constitution qui stipule qu’il n’aura pas
d’armée.
Les services sociaux sont une tradition de longue date pour l’État costaricien, dont la politique
sociale remonte aux années 40, époque à laquelle elle couvrait toutefois principalement les
questions d’ordre juridique et se limitait aux salariés et à leur famille.
Les indicateurs du progrès social
Plusieurs décennies de croissance stable
Entre 1950 et 1990, le revenu par habitant a plus que doublé, l’espérance de vie à la naissance a
augmenté de 20 ans, et la durée moyenne de la scolarité s’est allongée de plus de deux ans (voir
tableau 12.1).
Entre 1950 et 1990, le taux de mortalité infantile a reculé 84 % et l’analphabétisme, de 67 % .
Les autres indicateurs, qui ne sont disponibles que depuis 1960, révèlent des progrès similaires.
La malnutrition a diminué de 71 % ; quant à la pauvreté, elle est passée de 50 % des familles en
1960, à 20 % en 1990. Selon les indicateurs du développement humain établis par le PNUD, le
niveau de développement humain du Costa Rica est passé de moyen à élevé dans les années 80
(PNUD, 1994) (voir tableau 12.1).
La Costa Rica et les autres pays
La comparaison des indicateurs du développement et du niveau de vie du Costa Rica avec ceux
de pays économiquement plus avancés met en lumière plusieurs facteurs. En 1992, le taux de
mortalité infantile était de 14 pour mille au Costa Rica, comparé à 13 pour mille dans les pays
industrialisés; le taux de mortalité était de 16 pour mille pour les enfants de moins de 5 ans,
contre 15 pour mille dans les pays industrialisés (PNUD, 1994) ; l'espérance de vie à la naissance
était de 76 ans au Costa Rica – niveau égal ou supérieur à celui des pays industrialisés. Le taux
d'alphabétisation des adultes, qui est de 99 % dans les pays les plus avancés, atteint 93 % au
Costa Rica (UNICEF, 1994) (voir tableau 12.2).
La réussite du Costa Rica est encore plus éclatante lorsqu’on compare ces chiffres avec ceux
d’autres pays d'Amérique centrale présentant des caractéristiques géographiques et un système
économique similaires. Dans ces pays, l'espérance de vie est de 65 ans, la mortalité infantile de
plus de 52 pour mille, et le taux d'alphabétisation des adultes de 66 % à peine (voir tableau 12.2).

2
En outre, une comparaison entre 94 pays en développement révèle qu'à la fin des années 80,
seuls deux pays (Cuba et Singapour) avaient une mortalité des moins de 5 ans inférieure à celle
du Costa Rica, aucun ne le dépassait pour ce qui est de l’espérance de vie à la naissance, et
quatre seulement (Argentine, Chili, Cuba et la Trinité-et-Tobago) avaient un taux
d'alphabétisation des adultes supérieur, sachant que tous les pays qui dépassaient le Costa Rica
avaient un revenu par habitant supérieur au sien (Trejos, 1991).
Comment cela a-t-il été possible ?
La fin de cette introduction examine un certain nombre de caractéristiques de la politique et
de la société costariciennes. La section suivante propose une interprétation pour chaque étape de
développement identifiée dans le présent chapitre. La section finale s’intéresse aux fondements
économiques des politiques sociales du Costa Rica et s’achève sur les perspectives de durabilité
du modèle social costaricien pour les 40 années à venir, notamment en ce qui concerne les
aspects institutionnels, financiers et socio-politiques.
A partir de 1948 et ce, durant 30 ans, l’État devient le moteur du développement social en
adoptant de nouveaux rôles socio-économiques, et en créant la plupart des institutions actuelles.
La junte qui prend le pouvoir au bout d'un an et demi de guerre civile, sous la houlette de José
Figueres, un exploitant agricole, entame un processus de transformation rapide2. Figueres fournit
à la fois le cadre de développement national et l’impulsion politique nécessaires pour mener à
bien ces changements radicaux. Ses politiques sociales sont reprises par le Partido Liberación
Nacional (ci-après, PLN), parti politique créé sous son impulsion par les vainqueurs de la guerre
civile de 1948. Les administrations successives du PLN jouent un rôle instrumental dans les
changements que connaît la société costaricienne à partir des années 50 ;3 les événements
politiques et les luttes entre les différentes forces sociales du pays y contribuent (Rovira, 1982).
Figueres, deux fois Président du Costa Rica, joue un rôle de premier plan au sein du PLN et
constitue la force agissante de ces changements.
En l’espace de trois décennies, la fonction publique passe de 6 % à 20 % environ de la main-
d'œuvre. L’efficacité de l’État s’explique par trois facteurs. Premièrement, une séparation claire
entre les pouvoirs (exécutif, législatif et judiciaire). Deuxièmement, la large représentation des
divers groupes sociaux au sein des institutions de l’État. Et, troisièmement, les efforts déployés
avec une relative efficacité pour moderniser l’État et améliorer les compétences professionnelles
des fonctionnaires publics (Garnier et Hidalgo, 1991).
L'élaboration du système politique suit les principes démocratiques. L'abolition de l'armée
permet au Costa Rica d'éviter les régimes autoritaires et l'ingérence des élites militaires sur un
terrain politique essentiellement démocratique, situation courante dans la région et qui constitue
une entrave à la stabilité politique et au développement social. Qui plus est, les ressources
publiques qui auraient été allouées aux forces armées sont désormais disponibles pour financer
les programmes sociaux 4.
Le système politique est également renforcé par «la machine électorale la plus libre et la plus
équitable du monde » (Ameringer, 1982), ce qui signifie que depuis 1948, chaque gouvernement
a accédé au pouvoir par des élections populaires et qu’il y a eu une alternance des partis au
pouvoir. Depuis plusieurs dizaines d’années, la participation électorale avoisine les 80 % .
Les réformes économiques accélèrent l'expansion et la diversification de la structure de
production du Costa Rica, grâce à un certain nombre de mesures telles que la nationalisation et le
renforcement du système bancaire national (qui facilite l'accès général au crédit), le
développement de l'infrastructure, essentiel pour la modernisation de l’économie, et le lancement
de politiques sociales dynamiques favorisant l’épanouissement des ressources humaines. Depuis
une quarantaine d’années, le taux de croissance moyen du produit intérieur brut (PIB) est de
l'ordre de 5 % par année, un véritable record pour la région latino-américaine. (Rama, 1994 : 12)
Ce processus de changement radical dans le domaine social jette les bases d'un modèle de
développement social unique. Ce modèle recèle de nombreuses clés pour expliquer le contraste
frappant entre la production économique modeste du Costa Rica et son niveau de développement
social élevé. Dans le modèle costaricien, le développement social, interprété comme un

3
processus qui doit être encouragé par la politique tant sociale qu’économique, est perçu comme
un préalable plutôt que comme un résultat de la croissance économique (Garnier et Hidalgo,
1991).
Les différentes phases de l’application de la politique sociale
Durant les trois décennies qui suivent la révolution de 1948, la politique économique est guidée
par une philosophie qui bat en brèche l'idée selon laquelle le développement social est
simplement le résultat de la croissance économique et le considère, au contraire, comme un
préalable de la croissance économique. Qui plus est, le développement social devient l'élément
clé du développement en soi. La politique sociale commence, dans une certaine mesure, à
assumer les fonctions de la politique économique, les données sur les facteurs sociaux servant à
orienter l'allocation des ressources nationales et à assurer un financement adéquat aux
programmes de développement social. Près de 45 % des dépenses publiques totales sont allouées
au secteur social.
Durant cette période, la politique sociale va de pair avec une politique visant à accroître le
salaire réel. C’est ainsi que le salaire minimum réel progresse annuellement de 2,1 % entre 1950
et 1969, et de 0,8 % entre 1970 et 1980. Les dépenses publiques sont complétées par des fonds
privés, ce qui permet une amélioration rapide du niveau de vie. La politique des salaires
constitue un instrument particulièrement efficace dans la lutte contre la pauvreté, d’autant plus
que les salariés représentent un pourcentage très élevé de la main-d'œuvre nationale, qui continue
à augmenter (du fait de l’accroissement élevé de la population, néanmoins légèrement inférieur à
la moyenne régionale). Simultanément, le pourcentage de la population travaillant dans le
secteur agricole diminue régulièrement (voir tableau 12.1), de même que la part de l’agriculture
dans la production nationale (voir tableau 12.3). C’est dans les zones rurales que l'augmentation
des salaires a l’effet le plus marquant sur le revenu des groupes les plus démunis. En outre,
l'expansion des services publics dans les zones rurales entraîne une forte mobilité sociale vers le
haut, du fait, notamment, d’un accès élargi à l'éducation, au logement, à l'électricité, au téléphone
et à l'eau potable (voir tableau 12.1). Ces changements, parmi d'autres, expliquent que le
développement social ait été possible à la campagne, malgré la forte concentration des terres que
connaît le Costa Rica, à l'instar de nombreux autres pays latino-américains. Dans les
communautés rurales costariciennes, une inégalité économique coexiste avec des niveaux élevés
d'égalité culturelle et sociale, comme en témoigne par exemple le fait que les enfants des
travailleurs agricoles fréquentent les mêmes écoles et dispensaires que la majorité des enfants
des propriétaires des fermes qui emploient leurs pères.
Depuis les années 50, cette politique des salaires est également considérée comme une
incitation à améliorer la productivité de la main-d'œuvre, c’est-à-dire comme un moyen de
parvenir à la modernisation et à l'industrialisation. Dès 1949, Figueres déclare que l'expérience a
montré que « partout dans le monde, et surtout en Amérique latine, à moins qu'une pression ne
soit exercée pour une augmentation des salaires journaliers – soit par des travailleurs organisés
soit par des gouvernements progressistes – les nations tendent à adopter des méthodes de travail
inefficaces, qui ne permettent qu'à une minorité de parvenir au bien-être, grâce au travail d'une
majorité ».5
La pauvreté (comprise ici dans le sens de faiblesse de revenu) a reculé à tel point qu'elle ne
touche plus que 20 % des familles costariciennes à la fin des années 70, contre 50 % en 1960.
L'inégalité de la répartition des revenus familiaux diminue également (Fields, 1980) .
La classe moyenne connaît un essor rapide ; au milieu des années 70, elle représente une
proportion de la population au moins deux fois plus élevée qu’en 1950, et pratiquement le quart
de la population active vers 1980. En outre, le pourcentage de la population correspondant aux
groupes ruraux à faible revenu ainsi qu’aux revenus supérieurs diminue, modifiant ainsi la
structure de la société costaricienne (voir tableau 12.4).

4
L’augmentation considérable de la population souligne encore plus l’ampleur de
l'amélioration du niveau de vie durant cette période. La population a été multipliée par 2,5, avec
des taux de croissance élevés au regard du reste du monde. Le taux de croissance naturelle était
de 26 pour mille dans les années 50, époque à laquelle les taux de natalité et de mortalité étaient
déjà très élevés, pour atteindre un maximum de 38 pour mille au début des années 60 (voir
tableau 12.5)6. La croissance démographique amorce une baisse spectaculaire dans les années 60,
puis redescend au niveau des années 50 dans les années 70, tandis que la transition
démographique se rapproche du scénario actuel – taux de natalité modérés7 et taux de mortalité
faibles (voir tableau 12.5).
Les victoires remportées par le Costa Rica dans son combat contre la pauvreté sont d'autant
plus remarquables si l’on considère que 67 % de la population vivait à la campagne en 1950 et
57 % en 1980 (voir tableau 12.5). En raison de leur faible densité démographique et de leur
infrastructure sociale limitée, les zones rurales posent en effet davantage de problèmes dans la
lutte contre la pauvreté que les zones urbaines. Un autre progrès est également enregistré entre
1950 et 1980 : la concentration grandissante des services sociaux dans les zones urbaines pour
répondre aux besoins des habitants dont le nombre triple durant cette période.
L'engagement du gouvernement dans le domaine social se traduit par une augmentation
régulière et marquée des dépenses allouées aux programmes sociaux durant les années 50, 60 et
70, par rapport aux dépenses publiques globales aussi bien qu’au PIB. Les dépenses sociales
passent de 9 % du PIB en 1950 à 24 % en 1980 (voir tableau 12.8). Si les ressources financières
nécessaires à ce progrès social peuvent être mobilisées, c’est grâce à l’essor de l’économie
nationale, étayé par la croissance de l'économie mondiale, la possibilité de mobiliser des
investissements étrangers abondants pour l’infrastructure économique et sociale, les
contributions de la société civile aux programmes sociaux du gouvernement8, et le faible niveau
des dépenses non productives (l'armée a été abolie en 1948). Ainsi, le financement de la politique
sociale n’est pas incompatible avec la croissance économique ; en fait, ces deux politiques se
sont révélées complémentaires.
Les politiques sociales mises en œuvre ces trente dernières années correspondent à deux
phases distinctes, que nous allons examiner ci-après.
1948 à 1969 : le développement social
La première phase couvre les deux décennies qui suivent la guerre civile de 1948, et se
caractérise par une politique sociale visant à améliorer les conditions de vie des Costariciens et à
élargir la classe moyenne. Tandis que durant les années 40, cette politique se concentrait surtout
sur les salariés et leur famille, c'est désormais toute la population qui est concernée. Il s'agit de
faire en sorte qu’elle bénéficie du développement et qu’elle y soit étroitement associée. Sur le
plan économique, cette phase coïncide avec l'application du modèle de la substitution des
productions locales aux importations, visant à encourager l'industrialisation dans le cadre d'un
marché régional. Le taux annuel moyen d'augmentation de la production est alors de 7 %, et la
production par habitant augmente de 3,3 % par an.
La couverture des politiques sociales s’élargit considérablement. C'est alors que s’établissent
les fondements du système national de santé qui prendra forme dans le courant de la décennie
suivante. La généralisation des soins de santé est inscrite dans la Constitution tandis que
s’amorce un processus de modernisation et d'expansion des services hospitaliers. Dès sa création,
l'école de médecine collabore étroitement avec les hôpitaux nationaux et crée la base
institutionnelle qui permettra de former les professionnels nécessaires à l’élargissement des
services de santé du pays. De plus, les salariés ayant un revenu intermédiaire à élevé sont
désormais inclus dans le système de sécurité sociale obligatoire (y compris l'assurance maladie),
ce qui permet de renforcer et d’élargir sa base financière, et de parvenir à une augmentation
annuelle de 8 % des dépenses de santé par habitant (Rosero, 1985). Grâce à ces changements, le

5
pourcentage de la population couvert par la sécurité sociale passe à 39 % en 1970, contre 8 % en
1950 (voir tableau 12.6).
Le premier programme de santé communautaire du Costa Rica est lancé au début des années
60. Il atteint une couverture maximale de 17 zones réparties dans l’ensemble du pays. Ce
programme s’articule autour d’unités mobiles composées de personnel médical et de spécialistes
de la santé qui dispensent des soins médicaux et des conseils de santé aux communautés, tout en
encadrant les comités sanitaires locaux. Durant la même période, une campagne anti-paludique
est menée avec succès. Les campagnes de vaccination sont suspendues au milieu des années 60,
cédant la place à des programmes de vaccination permanents et généralisée (Miranda, 1994).
Durant les années 50 et 60, c’est surtout l’éducation qui connaît une expansion rapide. Tout au
long de son histoire, le Gouvernement costaricien s’est employé à renforcer le système éducatif.
En 1869, il instaure l'école primaire gratuite et obligatoire. L'Université du Costa Rica est fermée
à la fin du 19e siècle par la Loi générale sur l'éducation publique, afin que l’État puisse consacrer
davantage de ressources à l’expansion du système d'enseignement primaire et secondaire.
Au début du 20e siècle, le degré d’instruction demeure cependant faible : le taux
d’analphabétisme des adultes est de 55 % en 1910, et le taux de scolarisation primaire de 50 %
pour les enfants de 7 à 14 ans (Mata et Rosero, 1988). La part du budget national consacrée à
l’éducation passe d’environ 10 % au début du siècle, à 15 % entre 1930 et 1950, ce qui explique
qu’en 1940, le taux d’analphabétisme tombe à environ 25 %.
Après la guerre civile, les dépenses d'éducation par habitant augmentent considérablement, du
fait notamment de l'accroissement du PNB par habitant, de l’augmentation de la part du budget
national par rapport au PNB, et de la progression des dépenses publiques consacrées à
l'éducation.
Le taux de scolarisation primaire qui dépasse 90 % en 1960 atteint 100 % à la fin de la
décennie. Le taux d'abandons scolaires est de 7 % à peine en 1960 dans l’enseignement primaire
(voir tableau 12.7). L'accès à l'enseignement secondaire demeure toutefois relativement limité,
avec un taux de scolarisation secondaire de 24 % en 1970, contre 15 % en 1960. Ces progrès
sont imputables à une augmentation de 9 % par an des dépenses publiques réelles par habitant
allouées à l'éducation (Rosero, 1985).
Des institutions gouvernementales axées principalement sur les plus démunis sont créées. Un
programme de construction de logements et de crédit subventionné est lancé en faveur des
milieux à revenu moyen et faible (1954). Un autre programme ambitieux est mis sur pied afin de
redistribuer des terres aux familles rurales qui en sont privées (1962). Le gouvernement établit
également une institution spécialisée, chargée de l'approvisionnement en eau potable à l’échelon
national (1961), ainsi qu’une autre institution chargée de la formation de la main-d'œuvre
spécialisée (1965). Outre les interventions dans le domaine de la santé et de l'éducation (voir
tableaux 12.6 et 12.7), des améliorations sont enregistrées dans les conditions de vie et l'accès
aux services de base, tels que l'eau et l’électricité. Entre 1950 et 1970, le pourcentage de la
population ayant accès à l'eau courante passe de 53 à 75 % ; disposant de toilettes ou de latrines,
de 48 à 86 % (voir tableau 12.6), et disposant de l'électricité, de 40 à 65 % (voir tableau 12.1).
Les années 70 : l’expansion de la couverture des programmes sociaux
Les années 70 ouvrent la deuxième phase de l’application des politiques sociales. Sur le plan
économique, le modèle de substitution de productions locales aux importations se révèle
clairement obsolète; la crise de la dette porte un coup fatal à la situation économique, déjà
gravement touchée par la crise énergétique. Toutefois, durant la deuxième moitié de la décennie,
la flambée du prix du café permet à l'économie de connaître un taux d’expansion raisonnable –
5,6 % par an et 2,7 % par habitant – moins rapide toutefois que durant la première phase.
Au début de cette décennie, la direction politique du pays prend conscience que 20 années de
développement social n'ont pas suffi à couvrir l’ensemble de la population, notamment en ce qui
concerne les habitants des zones les plus reculées, qui sont aussi les plus pauvres. Un