L`eau, l`Union Européenne, la continuité écologique et la

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Journées Solognotes 2014
L'eau, l'Union Européenne, la continuité écologique et
la décentralisation
Présentation réalisée par Annie CHARLEZ
I-Position de l'Union Européenne
L'Union Européenne a établi un certain nombre d'actes (directives et règlements) favorables
à l'environnement.
Ces actes doivent impliquer la mise en œuvre de politiques coordonnées en faveur de
l'environnement parmi lesquelles il convient de citer la directive cadre sur l'eau, mais aussi
la DCEE 79-409 relative à la conservation des oiseaux et plus spécialement les oiseaux
migrateurs et surtout la DCEE 92-43 du 21 mai 1992 dite Habitat Faune Flore ou Natura
2000.
Il est bien évident que la France se verrait condamnée si elle détruisait un milieu naturel et
ses espèces de faune et de flore aérienne protégées au prétexte d'appliquer sans mesure la
directive cadre eau et plus spécialement l'interprétation qu'elle en fait sous la pression de
certains milieux jusqu'au-boutiste.
Rappelons tout d'abord ce que vise la Directive cadre eau (directive 2000/60/CE) : Son
objectif ultime est d’atteindre un «bon état» écologique et chimique de toutes les eaux
communautaires d’ici à 2015.
Les éléments de la directive cadre eau concernent la protection :
• des eaux intérieures de surface,
• des eaux souterraines,
• des eaux de transition, et
• des eaux côtières.
Cette directive-cadre poursuit plusieurs objectifs tels que la prévention et la réduction de la
pollution, la promotion d’une utilisation durable de l’eau, la protection de l’environnement,
l’amélioration de l'état des écosystèmes aquatiques et l’atténuation des effets des
inondations et des sécheresses.
Son objectif ultime est d’atteindre un «bon état» écologique et chimique de toutes les eaux
communautaires d’ici à 2015.
Les États membres sont tenus de recenser tous les bassins hydrographiques qui se trouvent
sur leur territoire et de les rattacher à des districts hydrographiques. Les bassins
hydrographiques qui s'étendent sur le territoire de plus d'un État seront intégrés au sein d'un
district hydrographique international. Ils désignent une autorité compétente pour
l’application des règles prévues dans la présente directive-cadre au sein de chaque district
hydrographique.
Identification et analyse des eaux
En 2004 au plus tard, chaque État membre devait produire:
• une analyse des caractéristiques de chaque district hydrographique,
• une étude de l'incidence de l'activité humaine sur les eaux,
• une analyse économique de l'utilisation des eaux,
• un registre des zones qui nécessitent une protection spéciale,

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• un recensement de toutes les masses d'eau utilisées pour le captage d'eau destinée à la
consommation humaine et fournissant plus de 10 m³ par jour ou desservant plus de 50
personnes.
Cette analyse devait être révisée en 2013, puis le sera tous les six ans.
Plans de gestion et programmes de mesures
En 2009, soit neuf ans après l’entrée en vigueur de la directive-cadre, les plans de gestion
ont du être élaborés au sein de chaque district hydrographique en tenant compte des résultats
des analyses et des études réalisées. Ces plans couvrent la période 2009-2015. Ils seront
révisés en 2015, puis tous les six ans.
Les plans de gestion visent à:
• prévenir la détérioration, améliorer et restaurer l'état des masses d'eau de surface,
atteindre un bon état chimique et écologique de celles-ci au plus tard fin 2015, et à réduire la
pollution due aux rejets et émissions de substances dangereuses;
• protéger, améliorer et restaurer l’état des eaux souterraines, prévenir leur pollution,
leur détérioration et assurer un équilibre entre leurs captages et leur renouvellement;
• préserver les zones protégées.
Ils peuvent être complétés par des programmes et des plans de gestion plus détaillés pour un
sous-bassin, un secteur ou un type d’eau particulier.
Une détérioration temporaire des masses d'eau ne constitue pas une infraction à la présente
directive-cadre, si elle résulte de circonstances exceptionnelles et non prévisibles liées à un
accident, une cause naturelle ou un cas de force majeure.
Les États membres doivent encourager la participation active de toutes les parties
concernées par la mise en œuvre de cette directive-cadre, notamment en ce qui concerne les
plans de gestion des districts hydrographiques. Des projets des plans de gestion doivent
être soumis à la consultation du public, pendant au moins 6 mois.
À partir de 2010, les États membres ont dû assurer que la politique de tarification incite les
consommateurs à utiliser les ressources de façon efficace et que les différents secteurs
économiques contribuent à la récupération des coûts des services liés à l'utilisation de l'eau,
y compris les coûts pour l'environnement et les ressources.
Ils ont dû également établir des régimes assortis de sanctions effectives, proportionnées et
dissuasives en cas violations de la présente directive-cadre.
Une liste de substances polluantes prioritaires sélectionnées parmi celles qui constituent un
risque important pour le milieu aquatique a été élaborée au niveau européen. Cette liste
constitue l'annexe X de la directive-cadre.
Les eaux de surface dans la directive-cadre
L'article 16 (7) de la directive-cadre sur l’eau a requis l’établissement de normes de qualité
environnementale applicables à l’eau. Les normes de qualité environnementale pour les
substances prioritaires et certains autres polluants doivent être respectées en vue d’obtenir
un bon état chimique des eaux de surface.
Le but de ce système devrait bénéficier de manière significative aux Européens et à
l’environnement. Il permettrait, entre autres, de réduire les coûts de traitement de l’eau
potable, d’améliorer la qualité des organismes vivant dans ces eaux ainsi que la qualité du
bétail venant s’y abreuver tout en réduisant considérablement les contraintes
administratives.

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La Commission établit des normes de qualité environnementale afin de limiter la quantité de
certaines substances chimiques présentant un risque significatif pour l’environnement et la
santé dans les eaux de surface de l’Union européenne (UE). Ces normes sont accompagnées
d’un inventaire des rejets, émissions et pertes de ces substances afin de vérifier si les
objectifs de réduction ou d’arrêt sont atteints.
Ces normes de qualité environnementale concernent la présence dans les eaux de surface
des substances ou groupes de substances identifiés comme prioritaires en raison du risque
significatif qu’ils présentent pour ou via l'environnement aquatique, et de certains autres
polluants.
La directive cadre sur l’eau établit une liste de 33 substances prioritaires parmi lesquelles
le cadmium, le plomb, le mercure, le nickel et ses composés, le benzène, les hydrocarbures
aromatiques polycycliques (HAP) ou encore le DDT total. Vingt substances prioritaires sont
classées comme dangereuses.
Les normes de qualité environnementale sont des limites de concentration, c’est-à-dire que
la quantité dans l’eau des substances concernées ne doit pas dépasser certains seuils. Deux
types de normes sont proposés :
• la valeur ou concertation moyenne de la substance considérée, calculée sur une
période d’un an. Cette norme vise à garantir la qualité à long terme du milieu aquatique;
• la concentration maximale admissible de la substance, mesurée de manière
ponctuelle. Cette seconde norme vise à limiter les pics de pollution à court terme.
Les normes de qualité sont différentes entre les eaux de surface intérieures * (les rivières et
les lacs) et les autres eaux de surface (eaux de transition *, eaux côtières et eaux
territoriales). Des normes particulières sont par ailleurs prévues pour les métaux et certaines
substances.
Les États membres doivent veiller au respect des normes précitées. Ils doivent en outre
vérifier que la concentration des substances visées n’augmente pas de manière significative
dans les sédiments et/ou le biote pertinent.
La directive prévoit également que les États membres fixent des zones de mélange, dans
lesquelles le dépassement des normes de qualité est autorisé, pour autant que le reste de la
masse d’eau de surface respecte les normes de qualité. Ces zones doivent être clairement
identifiées dans les plans de gestion des districts hydrographiques établis en vertu de la
directive-cadre sur l’eau.
Pour chaque bassin hydrographique, les États membres doivent dresser un inventaire des
émissions, rejets et pertes des substances identifiées par la présente directive. Sur la base de
cet inventaire, la Commission doit vérifier que, d’ici à 2018, les objectifs de réduction
progressive de la pollution due aux substances prioritaires et d’arrêt ou de suppression
progressive des émissions, rejets et pertes de substances dangereuses prioritaires sont
atteints.
La situation de la France
En ce qui concerne la France son chantier principal est celui des pollutions diffuses qui
affectent la qualité de l'eau que ce soient les pollutions provenant de l'agriculture, que celles
de certaines collectivités locales qui n'ont pas encore réalisé les installations de traitement
de leurs déchets ou d'entreprises non encore aux normes. Ce chantier est loin d'être achevé
et pour certains critères on parle de 2027, soit 12 ans après le terme fixé de 2015... La
crainte que l'on peut avoir sur ce sujet est une nouvelle condamnation de la France pour
non-respect des principes fondamentaux de la directive cadre. Rappelons les condamnations
récurrentes et très sévères financièrement prononcées contre la France pour la mauvaise
qualité des eaux bretonnes.

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C'est ainsi que dans un communiqué de juin 2013, « alors que les « marées vertes »
recommencent tout juste sur les plages bretonnes avec l’arrivée des beaux jours, la France
est de nouveau condamnée par la Cour européenne de Justice (CUEJ) pour la mauvaise
qualité des eaux de rivières en Bretagne. Les rivières déversent dans les baies bretonnes de
fortes concentrations de nitrates, issus de l’agriculture, qui favorisent la prolifération des
ulves, les algues vertes, dès que l’eau se réchauffe et que le soleil sort. Le 13 juin 2013 la
CUEJ condamne la France pour non-respect d’une directive communautaire sur la qualité de
l’eau qui date de… 1991. Déjà sanctionnée en 2007, la France risque une amende de
plusieurs dizaines de millions d’euros. » Paris a été condamné le 13 juin 2013 en raison
d'une désignation incomplètes des zones vulnérables. Ce contentieux porte, quant à lui, sur
la qualité même des mesures prises à travers les textes réglementaires français de 2001 et
2011 relatifs aux programmes d'actions à mettre en œuvre dans les zones vulnérables.
Communiqué de janvier 2014 : Dans ses conclusions présentées le 16 janvier 2014, l'avocat
général de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), Juliane Kokott, demande une
nouvelle condamnation de la France pour mauvaise transposition de la directive "nitrates".
La Commission européenne avait assigné la France en février 2012, estimant qu'elle n'avait
pas garanti la mise en œuvre correcte et complète de toutes les exigences de la directive
dans les zones vulnérables polluées par les nitrates ou susceptibles de l'être. la Cour va
apprécier le manquement de la France en fonction de sa situation au terme du délai fixé dans
l'avis motivé de la Commission, soit au 28 décembre 2011. "Les changements intervenus
par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour", rappelle l'avocat général.
D'autre part, il n'est pas certain que les nouveaux textes répondent à toutes les insuffisances
des premiers. Dans un avis rendu en juillet 2013, l'Autorité environnementale du CGEDD
estimait que le programme national risquait d'être inefficace faute de contrôle. Quant aux
programmes régionaux, ils ne sont pas encore finalisés.
Pour l'association Eau et Rivières de Bretagne "Ces conclusions de l'avocat général
interviennent alors que le gouvernement vient d'assouplir la réglementation relative aux
élevages industriels de porcs, en relevant le seuil d'autorisation de 450 à 2.000 places, une
décision qui, à l'évidence, ne convaincra guère les juges européens de la volonté de la
France de lutter efficacement contre la pollution des eaux par les nitrates".
Il serait donc temps que l'Etat affecte ses agents sur ce sujet prioritaire car les
condamnations seront très lourdes, plusieurs millions d'Euro, sans compter les astreintes
journalières en attendant l'exécution de la décision de la cour de justice.
II-Eaux closes et eaux libres les critères
Rappelons tout d'abord qu'en vertu de l'article L. 214-6 du code de l'environnement, les ins-
tallations, ouvrages et activités déclarés ou autorisés en application d'une législation ou ré-
glementation relative à l'eau antérieure au 4 janvier 1992 sont réputés déclarés ou autorisés;
qu'il en est de même des installations et ouvrages fondés en titre. En application de l'article
R. 214-17 du même code, à la demande du bénéficiaire de cette autorisation ou à sa propre
initiative, le préfet peut prendre des arrêtés complémentaires fixant toutes les prescriptions
additionnelles que la protection des éléments mentionnés à l'article L. 211-1, notamment la
prévention des inondations, rend nécessaires (Conseil d'Etat n° 361993 du 1er février
2013).
Notons également qu'en matière de droits fondé en titre
Avant la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques, le cri-
tère de distinction qui prévalait entre les eaux libres, où s’applique en particulier la police
de la pêche et donc soumise au financement des fédérations de pêche, et les eaux closes

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soumises au seul régime de la propriété privée, était celui de l’existence ou non d’une com-
munication naturelle, même discontinue, entre ces deux catégories d’eau.
La loi du 30 décembre 2006 sur l’eau apporte une nouvelle définition des eaux closes qui
sont constituées par « les fossés, canaux, réservoirs et autres plans d’eau dans lesquels le
poisson ne peut passer naturellement » (article L. 431-4 du code de l’environnement) qu’elle
substitue au critère jurisprudentiel de l’absence de communication naturelle même de façon
discontinue.
La loi du 30 décembre 2006 précitée a donc substitué à ce critère celui du passage du pois-
son. En effet, aux termes de l’article L. 431-4 du code de l’environnement sont désormais
considérés comme eaux closes échappant aux contraintes de la police de la pêche «les fos-
sés, étangs, réservoirs et autres plans d’eau dans lesquels le poisson ne peut passer naturel-
lement». Cette loi apporte une nouvelle définition des eaux closes qu’elle substitue au cri-
tère jurisprudentiel de l’absence de communication naturelle même de façon discontinue.
L’article R. 431-7 du même code issu du décret n° 2007-978 du 15 mai 2007 (JO 16 mai)
précise cette définition, l’eau close étant «le fossé, canal, étang, réservoir ou autre plan
d’eau dont la configuration, qu’elle résulte de la disposition des lieux ou d’un aménagement
permanent de ceux-ci, fait obstacle au passage naturel du poisson, hors événement hydrolo-
gique exceptionnel.», un dispositif d’interception du poisson (par exemple des grilles) ne
pouvant à lui seul, être regardé comme un élément de la configuration des lieux (Rapport
VESTUR au Ministre de l’écologie et du développement durable, 2006, R. de LA SELLE
« La réforme de la distinction « eaux libres - eaux closes » par la loi du 30 décembre
2006 », B.D.E.I. suppl. au n° 13, janvier 2008). Le décret d’application n° 2007-978 du 15
mai 2007 précise la définition donnée par la loi.
Pour le conseil d'Etat (décision n° 334322 du 21 octobre 2011) « Constitue un cours d'eau un
écoulement d'eaux courantes dans un lit naturel à l'origine, alimenté par une source et pré-
sentant un débit suffisant la majeure partie de l'année. Si la richesse biologique du milieu
peut constituer un indice à l'appui de la qualification de cours d'eau, l'absence d'une vie pis-
cicole ne fait pas, par elle-même, obstacle à cette qualification. »
Selon la jurisprudence (Conseil d'Etat n° 307546 du 27 octobre 2008) le décret d’application
n° 2007-978 du 15 mai 2007 (article R.431-7) entend préciser la définition donnée par la loi
en disposant que «Constitue une eau close au sens de l’article L. 431-4 du code de
l’environnement le fossé, canal, étang, réservoir ou autre plan d’eau dont la configuration,
qu’elle résulte de la disposition des lieux ou d’un aménagement permanent de ceux-ci, fait
obstacle au passage naturel du poisson, hors événement hydrologique exceptionnel. Un dis-
positif d’interception du poisson ne peut à lui seul, être regardé comme un élément de la
configuration des lieux au sens de l’alinéa précédent (article R.431-7 du même code)». Saisi
d’un recours en premier et dernier ressort dirigé contre le décret par une fédération de pêche
(les fédérations de pêche admettent mal en effet qu’une partie des eaux échappent aux règles
de police de la pêche et à la redevance pour protection du milieu aquatique en vigueur dans
les eaux libres), le Conseil d’Etat conforte la légalité du texte. En effet, « si à l’issue de la
consultation du Comité national de l’eau, le terme « configuration » a été substitué aux
termes « configuration naturelle » et les termes « aménagement permanent » substitués au
terme « digues », les débats devant cette instance et la nouvelle rédaction qui s’en est suivie
ne posent pas de questions nouvelles. »
Ainsi (TA Clermont-Ferrand n° 0101105) « le seul critère pertinent de la délimitation des
eaux closes demeure la configuration des lieux, un dispositif d’interception du poisson ne
sachant être considéré comme un élément de cette configuration, et ainsi les dispositions
modifiées ne sont pas irrégulières. »
Plus précis, ce texte laisse néanmoins certains points en suspens (définition d’un poisson-