L`endettement public est-il un frein à la croissance économique ?
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Marine Maréchal Groupe3 conférence de méthode n°7 finances publiques-années 90. L’endettement public est-il un frein à la croissance économique ? Introduction : Aujourd’hui l’endettement public de la France équivaut à 64.7% du PIB (2004), son poids a été multiplié par cinq depuis 1980 ou il représentait 21% du PIB, depuis il n’a cessé d’augmenter et son poids n’a jamais été aussi élevé. L’endettement ou dette publique représente l’ensemble des emprunts contractés par l’Etat, elle ne doit pas être confondus avec le déficit public qui apparaît lorsque le solde budgétaire est négatif : c’est-à-dire que les dépenses contractés par l’Etat sur une année sont supérieure à ces recettes. Les chiffres de l’endettement français (64.7% du PIB) peuvent être considérés comme alarmants ou non, selon la perception de l’impact de l’endettement public sur la croissance économique. Les efforts des gouvernements successifs de ces dernières années tendent néanmoins à œuvrer dans le sens d’une réduction de la dette publique. En outre, le pacte de stabilité et de croissance signé par la France en 1997, limite à 60% du PIB le niveau d’endettement public. Cette limite semble toutefois indicative puisque ni la Belgique, ni l’Italie, ni l’Allemagne et ni la France ne la respecte. Ces efforts d’austérité budgétaires en vue d’un assainissement des finances publiques sont vivement critiqués car cette politique est suspectée d’être un obstacle à la croissance économique et un frein à l’emploi. Le rapport entre l’endettement public et la croissance économique est donc d’une brûlante actualité On peut donc se demander si une importante dette publique contribue à la croissance économique ou si au contraire elle y fait obstacle. L’endettement public a jusqu’aux années 1970 stimulé la croissance selon les théories keynésiennes et malgré les théories qui font des politiques budgétaires par endettement des frein à l’activité économique. Cependant le contexte aujourd’hui différent révèle le coté obsolète et artificiel de ces politiques. Ainsi apparaît clairement la nécessité de réduire la dette publique dans l’optique de garder la possibilité de faire jouer les mécanismes de l’endettement en faveur de la croissance en cas de besoin. I. L’endettement public : frein ou moteur de la croissance économique ? A. Une politique budgétaire par l’emprunt stimule la croissance économique • • • Les politiques budgétaires expansives d’inspiration keynésiennes : l’effet multiplicateur Le jeu des stabilisateurs automatiques Un contexte particulier B. L’endettement public présente des effets néfastes pour la croissance • • R.Barro et le « théorème ricardien des équivalences » L’effet d’éviction II. Aujourd’hui : nécessité de réduire l’endettement public A. La relance par l’endettement : politique aujourd’hui obsolète et artificielle • • Le contexte actuel rend impossible ces politiques Une politique budgétaire expansive apparaît aujourd’hui malsaine et artificielle B. La nécessaire réduction de l’endettement • • L’effet boule de neige Comment réduire le déficit ? Conclusion : Vers une politique de croissance et de solidarité européenne ? Sources : Rapport Pébereau, Rompre avec la facilité de la dette publique, La documentation Française, 2005. Hertzog Robert, Philip Loïc, La Dette publique en France, Economica 1990. Artus Patrick, Déficits publics : théorie et pratique, Economica 1996. Artus Patrick, Comment nous avons ruiné nos enfants, La Découverte 2006. I. L’endettement public : frein ou moteur de la croissance économique ? A. Une politique budgétaire par l’emprunt stimule la croissance économique • Les politiques budgétaires expansives d’inspiration keynésiennes : l’effet « multiplicateur keynésien » -Jusqu’à la crise des années 1930, la gestion des finances publiques a eu pour principal objectif d’assurer le financement des services publics. Le volume des dépenses de l’État n’était alors pas considéré comme une variable susceptible d’influencer le niveau d’activité de l’économie. -L’analyse de l’économiste britannique John Maynard Keynes a modifié cette conception en soulignant l’impact de la politique budgétaire sur le niveau d’activité économique d’un pays. Par conséquent, la plupart des pays développés ont mené depuis les années 1930 des politiques de relance budgétaire lors des périodes de récession ou de moindre croissance. -Keynes justifie dans ses écrits l'intervention de l'Etat dans l'économie pour palier aux déficiences du marché et favoriser la mise en place d'un cercle vertueux de la croissance économique. - Keynes préconise une intervention de l'Etat dans l'économie, qui par le biais d'un accroissement des dépenses publiques, favoriserait le retour de la croissance économique. Cette relance publique passe alors par la mise en œuvre d'une politique budgétaire expansionniste qui se matérialise par l'apparition d'un déficit public. -Cette politique budgétaire s’autofinance selon lui grâce à la croissance • Un autre effet positif de l’endettement est la meilleur répartition et redistribution des ressources qui est favorable a une plus grande consommation du fait de la PmC forte des bas revenus et donc à la croissance. • Le déficit public permet par ailleurs par le biais des stabilisateurs automatiques de lisser les fluctuations économiques. -Les recettes et les dépenses publiques exercent spontanément une action contra-cyclique sur l’activité économique, c’est-à-dire d’atténuation des aléas de la conjoncture économique. En effet, si une grande partie des dépenses publiques sont indépendantes des variations à court terme de l’activité économique (ex : les dépenses de rémunération et de retraite des fonctionnaires), certaines d’entre elles sont, en revanche, mécaniquement liées à la conjoncture (dépenses d’indemnisation du chômage ou des prestations sociales versées sous condition de ressources qui augmentent quand l’activité économique se dégrade). On considère ainsi que l’élasticité des dépenses publiques à la conjoncture est comprise entre 0,1 et 0,3, autrement dit, les dépenses publiques ont tendance à augmenter spontanément de 0,1 à 0,3 point lorsque la croissance ralentit d’un point. -Lorsque l’activité économique ralentit, les dépenses publiques ont tendance à s’accélérer tandis que les entrées de recettes ralentissent mécaniquement, ce qui provoque une détérioration du solde budgétaire. La détérioration de l’activité économique provoque alors un transfert de revenus des administrations publiques vers les ménages et les entreprises, ce qui atténue mécaniquement l’effet du ralentissement économique sur les revenus de ces derniers. -Par conséquent, les recettes et les dépenses publiques fonctionnent comme des "stabilisateurs automatiques" puisqu’elles contribuent à amortir les variations conjoncturelles de l’activité économique. L’endettement public provoque en outre des effets d’entraînements favorables à la croissance -l’effet richesse illustre cet entraînement du à l’emprunt de l’Etat. Le financement du déficit se réalise par l’émission de titres. Or un acteur peut considérer qu’il va accroître sa richesse par l’achat de ces titres car la rémunération du placement est forte, il va donc en conséquence augmenter sa consommation, ce qui bénéficie à la croissance. • • Enfin, selon la « règle d’or », à LT l’endettement est légitime et favorable lorsqu’il finance les dépenses publiques dont la contribution à la croissance est avéré : infrastructures, éducation, formation. Le déficit permet ainsi une croissance endogène. • Un contexte particulier : -ces politiques d’endettement ont connu un succès certain jusqu’aux années 1970, les taux d’intérêts réels étaient négatifs ce qui facilite l’investissement notamment public car le poids de la dette était facile à supporter. De plus l’économie française était alors très peu ouverte sur le monde. Enfin la croissance était importante ce qui permettait de résorber la dette publique plus facilement qu’aujourd’hui. >>>la politique budgétaire expansive était donc peu coûteuse et profitait à l’économie française malgré les théories qui affirmait son influence néfaste. B. L’endettement public présente des effets néfastes pour la croissance • À compter de la crise consécutive au choc pétrolier de 1973, les théoriciens néoclassiques ont souligné les limites de la politique budgétaire et, notamment, les effets néfastes des déficits et de la dette publique. l’économiste Robert Barro démontre par le « théorème ricardien des équivalences »que la dette publique n’a aucun effet. -En effet, les individus étant rationnels et soucieux de leurs héritiers anticipent lors d’une politique budgétaire expansive, l’augmentation de la pression fiscale future pour le remboursement de la dette. -Ils réagissent en augmentant leur épargne dans les mêmes proportions que la relance de l’Etat, annulant ainsi tout impact de la politique sur la consommation et annulant de fait le mécanisme d’autofinancement de cette politique. • • Par ailleurs, l’endettement de l’Etat peut provoquer un effet d’éviction : -cet effet est dû à l’emprunt par l’Etat de fortes sommes pour son besoin de financement. De ce fait la masse des crédits disponibles pour le financement des entreprises diminue ; dans le même temps le recours accru à l’emprunt de l’Etat exerce une pression à la hausse sur les taux d’intérêts. Ces deux mécanismes combinés provoque un renchérissement du coût du crédit en France pour l’ensemble des facteurs économiques ce qui décourage une partie des achats des consommateurs financés par l’emprunt, et réduit les investissements des entreprises, lorsque leur rentabilité est insuffisante au regard du coût de financement par l’emprunt et donc nuit à la croissance. -d’autre part la contrainte de financement du déficit engendre par la pression fiscale un renchérissement du coût du travail, du capital et de l’investissement, qui sont les bases mobile de l’activité économique, l’endettement public fait donc peser sur l’économie française un risque de concurrence fiscale des autres pays dû au prélèvements élevés. • Enfin, la théorie keynésienne raisonne avec l’hypothèse des prix fixes, l’ajustement à l’augmentation de la demande se fait par une hausse de la production. Si on abandonne cette hypothèse et si il y a plein emplois des facteurs de production, une relance entraîne l’inflation. >>> Malgré les théories néoclassiques qui insistent sur l’endettement comme un frein à la croissance, les politiques de relance ont stimulés avec succès l’économie jusqu’aux années 1970. Le contexte est aujourd’hui différent et implique un modification dans la conduite de ces politiques. II. Aujourd’hui : une nécessité de réduire l’endettement public A. La relance par l’endettement : politique aujourd’hui obsolète et artificielle • Le contexte actuel rend impossible ces politiques. -aujourd’hui l’économie française est insérée dans l’économie mondiale, c’est-à-dire que la France importe beaucoup et exporte encore plus. En conséquence, une politique de dépenses publiques fondée sur l’endettement aurait pour conséquences une forte augmentation des achats de biens étrangers, comme ce fut le cas lors de la relance de P.Mauroy en 1983 avec le matériel informatique et hi-fi. l’effet du "multiplicateur keynésien" s’est réduit et profite désormais davantage aux producteurs étrangers. -le pacte de stabilité et de croissance, conclu en 1997 et signé par la France rend obligatoire sur le LT, le respect de critères de convergences : la dette publique ne doit pas dépasser 60% du PIB et le déficit 3%. Cette mesure se justifie par la volonté d’éviter qu’un pays fasse porter les effets négatifs de sa politique budgétaire (hausse des taux d’intérêts et du taux de change de l’Euro) sur l’ensemble des pays de l’Union Economique et Monétaire. - Par ailleurs, l’accumulation des déficits budgétaires vient gonfler l’encours de dette publique et augmente les charges futures de l’État. Or, plus un État est endetté, plus la charge de cette dette est élevée. Celle-ci pèse d’autant plus sur son budget qu’un niveau de dette important entraîne des taux d’intérêts élevés lorsque l’État veut contracter de nouveaux emprunts. À terme, le poids de la dette peut ainsi devenir insoutenable par rapport au niveau des recettes de l’État. Aujourd’hui les intérêts de la dette absorbent 14% des recettes fiscales ce qui pèse de ce fait sur l’utilisation des recettes publiques. -c’est « l’effet boule de neige » lorsque la dette s’auto alimente des déficits successifs et des charges d’intérêt liées à son remboursement et conduit à un cercle vicieux. -De plus, les gouvernements ne peuvent plus aujourd’hui jouer sur la variable monétaire en réduisant la dette par l’inflation, politique dite du seigneuriage, car les banques centrales sont désormais indépendantes du pouvoir. -Enfin, à côté de la dette publique et de la charge de la dette, il ne faut pas oublier que l’Etat a d’autres engagements et parmi eux celui de verser une retraite à ses agents qui dans le contexte démographique actuel risque de poser des difficultés. • En outre, une politique budgétaire expansive apparaît aujourd’hui malsaine et artificielle -elle provoque une croissance économique artificielle. Dans la mesure où une PBE est fondée sur l’endettement, il semble évident qu’il faille tôt ou tard, rembourser cette dette, ceci sous l’effet de la contrainte budgétaire inter temporelle (confiance en la capacité de l’Etat a créer de la croissance et à rembourser la dette.). Le remboursement de la dette se traduit inévitablement soit par une augmentation des impôts (solution la plus couramment choisie), soit par une diminution des dépenses publiques (ce qui est difficile à effectuer à CT). Une politique d’austérité aurait alors pour conséquence une diminution du revenu des acteurs économiques, ce qui se traduit par une baisse de la CE. Ainsi, la croissance gagnée sur le CT est perdue sur le LT. -par ailleurs, la politique budgétaire expansive est malsaine. Le problème majeur est celui de son financement par l’endettement, aujourd’hui 14% des dépenses publiques servent au remboursement de la dette et malgré ces chiffres le déficit reste important. L’endettement a de fortes conséquences sur le marché monétaire, il pénalise l’investissement par de forts taux d’intérêts. En outre, le remboursement nécessaire des intérêts de la dette compresse les autres dépenses. T. Breton « l’impôt ne sert plus à préparer l’avenir mais à payer le passé ». Chaque année l’Etat s’appauvrit parce qu’une partie de la hausse de la dette finance d’autres dépenses que l’investissement. Enfin, la croissance a souvent été dopée en période préélectoral avec la logique du public choice. Cette même logique a pousser les gouvernements a accroître encore la dette lors des périodes favorables pour se désendetter (croissance forte et taux d’intérêts faibles). >>> En effet, le rapport Pébereau révèle le fait que l’Etat n’a pas profité des périodes favorables pour maîtriser ses déficits et de se désendetter ce qui implique aujourd’hui un poids considérable de la dette dans le PIB et la nécessité de le réduire pour pouvoir plus tard se resservir des instruments budgétaires. B. La nécessaire réduction de l’endettement • La réduction du déficit est nécessaire car la charge devient trop importante - Les dépenses sont supérieures aux recettes de 16%, il n’y a donc pas de marge de manœuvre face aux chocs économiques. Ainsi, il est nécessaire de réduire la dette pour pouvoir a nouveau jouer sur les instruments budgétaires. -la réduction de la dette s’avère néanmoins difficile. Elle impose une réduction de la CE car elle suppose soit une réduction de dépenses soit une augmentation des recettes publiques. L’une et l’autre ont pour conséquence de diminuer le revenu national donc de faire baisser la CE. - Giavazzi et Pagano ont toutefois mis en évidence des effets non-keynésiens de la réduction de la dette : une anticipation d’une réduction de la dette se traduit par une anticipation d’une réduction d’impôts dans les années à venir et donc après un impact négatif à CT cela entraîne une reprise à LT. -Il paraît néanmoins plus judicieux de réduire les dépenses et ceci pour 2 raisons : * les prélèvements obligatoires en France sont parmi les plus élevé au monde et nous l’avons vu ils pénalisent fortement l’activité éco (compétitivité). *une diminution des dépenses peut se réaliser sans diminuer l’efficacité du service publique. Ainsi le rapport Pébereau soutien que l’efficacité ne dépend pas tant des moyens mis en œuvre que de la cohérence d’ensemble des politiques. Dans la même logique, Patrick Arthus propose de mettre l’argent public au service de la croissance et souligne l’urgence de rationaliser chaque Euros. Il propose ainsi de réformer l’organisation de l’Etat par une réforme rapide qui est la condition indispensable pour préserver le « modèle social français ». Il est possible d’améliorer la productivité des APU pour diminuer les dépenses sans dégrader la qualité du service en passant d’une logique de moyens à une logique de résultat. Il est également urgent de privilégier l’avenir particulièrement par notre capacité d’innovation et de connaissance et ainsi de créer un espace plus attrayant pour les investissements et le travail. Conclusion : Les PBE inspirées des théories keynésiennes ont par l’endettement public stimulé la Ce jusque dans les années 70. Le contexte aujourd’hui différent remet en cause l’efficacité de ces politiques. Sans être réellement un frein à la CE, l’effet de l’endettement public dépend de sa maîtrise par les gouvernements. Il paraît aujourd’hui essentiel pour l’avenir de réduire la dette public en France, pour préserver une marge de manœuvre face aux chocs économiques. En outre, aujourd’hui il ne peut y avoir de stratégie de croissance et de cohésion uniquement nationale. L’Union européenne doit être un appui des politiques nationales de croissance et de solidarité. Ainsi, le rapport Pébereau propose la création d’un fonds de stabilisation économique à partir d’un e fraction du budget européen. Mais il nous faut par le respect de nos engagement européen acquérir de la crédibilité face à nos partenaires.
