reglementation publicite p zavoli - Association Nationale des Villes

REGLEMENTATION PUBLICITE par Philippe ZAVOLI
Doyen de la Faculté de Bayonne
Université de Pau et des Pays de l’Adour
Existe-t-il un principe d’indépendance des législations en matière d’enseigne et de
publicité implantées en secteur protégé ?
A la suite d’une journée d’études organisée par l’Association nationale des villes et pays d'art
et d'histoire et des villes à secteur sauvegardé (ANVPAH & VSSP) consacrée à l’enseigne1
et la publicité2 dans les secteurs protégés où les débats ont été d’une extrême richesse et au
moment où le Ministère de l’écologie a missionné le Conseil National du Paysage afin qu’il
lui fasse des propositions de réforme du droit de la publicité extérieure3, il semble intéressant
de nous arrêter sur un aspect particulier de cette législation. Si le cadre de la présente étude
ne peut embrasser la totalité de la matière en raison de son extrême complexité4, il est
néanmoins possible de s’y arrêter lorsque la publicité et plus encore les enseignes sont
implantées dans des lieux ou sur des immeubles qui méritent une protection particulière. Tel
est le cas des immeubles classés ou inscrits parmi les monuments historiques, des secteurs
sauvegardés ou des zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager
(ZPPAUP).
Ces lieux spécifiques d’implantation place les enseignes et la publicité au carrefour de
nombreuses dispositions qui conduisent à s’interroger sur l’existence d’un principe
d’indépendance des législations. A priori, nous serions tenté de répondre par l’affirmative, le
législateur ayant fait le choix de la soumission de ces dispositifs au droit de l’environnement
(I), à l’exclusion du droit de l’urbanisme et du droit du patrimoine. Mais la réponse s’avère en
réalité plus complexe qu’il n’y paraît au point de contredire dans une certaine mesure
l’affirmation précédente (II).
1
Selon l’article L.581-3-2° du code de l’environnem ent, constitue une enseigne, toute inscription,
forme ou image apposée sur un immeuble et relative à une activité qui s’y exerce.
2
Selon l’article L.581-3-1° du code de l’environnem ent, constitue une publicité, toute inscription, forme
ou image destinée à informer le public ou à attirer son attention.
3
Le Monde du 27 février 2009 dans son édition électronique
4
Pour une étude d’ensemble, cf. Ph. Zavoli, Réglementation de l’affichage publicitaire, Le Moniteur
2007
I : L’installation des enseignes et de la publicité en secteurs protégés relève en principe du
code de l’environnement
La loi du 29 décembre 1979 relative à la publicité, aux enseignes et préenseignes est
désormais codifiée aux articles L.581-1 et suivants du code de l’environnement dans le titre
huitième consacré à la protection du cadre de vie. On peut néanmoins s’étonner que cette
législation n’ait pas accompagnée la loi du 8 janvier 1993 sur l’institution des directives
paysagères qui est, quant à elle, codifiée à l’unique article L.350-1 du même code dans un
bien isolé titre Vème consacré aux paysages.
Quoi qu’il en soit, l’objectif poursuivi par la loi explique les règles applicables à la publicité et
aux enseignes lorsqu’elles sont installées en secteurs protégés. Distinguons le cas des
enseignes (A) et celui de la publicité (B).
A) La publicité
Directement inspiré de législations qui se sont succédées depuis le du début du XXème
siècle, l’article L.581-4 du code de l’environnement dresse la liste des lieux où la publicité est
strictement interdite. Il s’agit des immeubles classés parmi les monuments historiques ou
inscrits, des monuments naturels et des sites classés, des cœurs des parcs nationaux et des
réserves naturelles ainsi que des arbres. Le juge administratif est particulièrement vigilant
pour faire respecter cette dernière interdiction puisqu’il est allé, à raison nous semble-t-il,
jusqu’à considérer qu’une publicité scellée au sol installée devant un bosquet devait être
assimilée à une publicité installée sur un arbre dés lors qu’il était nécessaire de procéder à
un élagage conséquent pour rendre visible le message publicitaire (CE, 14 février 2001, Sté
centrale espaces publicitaires, req. n°209103, Lebo n p.59, RJE n°3/2001, p.481, chron. Ph.
Zavoli).
De la même manière, l’article L.581-8 du code de l’environnement interdit la publicité dans
les secteurs sauvegardés, les parcs naturels régionaux, les aires d’adhésion des parcs
nationaux, à moins de 100 mètres et dans le champ de visibilité des immeubles classés
parmi les monuments historiques ou inscrits, dans les ZPPAUP. Mais, à la différence de la
liste établie pas l’article L.581-4, il est possible ici de déroger à cette interdiction législative
par l’institution d’une réglementation locale de la publicité dont la procédure est formalisée à
l’article L.581-14.
Il convient d’observer ici que certains membres de l’atelier n°1 « Publicité et paysages » du
Conseil National du Paysage ont montré leur hostilité à l’encontre de cette disposition
estimant préjudiciable au cadre de vie qu’une interdiction nationale puisse être écartée
localement. A cette fin, ils ont proposé que soient fusionnés les articles L.581-4 et L.581-8 au
bénéfice des règles prônant une interdiction absolue de la publicité. Cette demande si elle
venait à être reprise dans le projet de loi, nous paraît bien excessive voire totalement
irréaliste car, en pratique, elle interdirait par exemple toute publicité dans une agglomération
incluse dans un parc naturel régional (PNR) ou comportant un secteur sauvegardé ou une
ZPPAUP. A titre d’exemple, le parc naturel régional de Lorraine compte parmi ses
communes adhérentes de grandes agglomérations que sont Metz et Nancy. Comment
justifier que l’activité publicitaire soit si limitée dans des lieux qui, s’ils sont effectivement
soumis à une législation particulière, n’en proscrivent pour autant pas toute vie économique,
bien au contraire. Il y va de la crédibilité du droit en général et droit de l’environnement en
particulier que de tenir compte de la réalité économique d’un territoire, sauf à considérer que
telles unités urbaines n’ont pas à figurer parmi les communes adhérentes à un PNR…
B) Les enseignes
A la différence de la publicité, le régime des enseignes est beaucoup moins sévère dans les
secteurs protégés énumérés plus haut puisqu’elles n’y sont jamais interdites. En revanche,
elles doivent respecter des conditions de hauteur, de dimensions et d’implantation définies
par les articles R.581-55 à R.581-61 du code de l’environnement. En outre, afin d’éviter
qu’elles ne dénaturent les lieux en cause et quand bien même elles respecteraient les
prescriptions réglementaires précédentes, elles sont soumises à autorisation préalable du
maire avec avis conforme de l’Architecte des Bâtiments de France (ABF) lorsqu’elles sont
implantées dans les lieux visés à l’article L.581-4 du code de l’environnement ainsi que dans
un secteur sauvegardé et avis simple lorsqu’elles sont implantées dans les lieux visés à
l’article L.581-8 du code de l’environnement à l’exception des secteurs sauvegardés.
L’intervention de l’ABF dans le processus décisionnel conduit à cet égard le juge
administratif à considérer que l’installation d’une enseigne alors même qu’elle respecterait
l’ensemble des dispositions réglementaires du code de l’environnement soit malgré tout
refusée par le maire si ce dernier estime qu’elle porte atteinte au caractère des immeubles
sur lesquels elle doit être installée ou des lieux avoisinants (CE, 7 novembre 2001, Ministre
de l’aménagement du territoire et de l’environnement, Lebon, p.542, RJE n°3/2002, p.467,
chron. Ph. Zavoli). Ainsi a été jugé légal, le refus d’installer une enseigne sur la façade d’un
immeuble au motif que la taille des lettres contribuerait à porter atteinte au caractère
historique des lieux (TA Strasbourg, 5 avril 2005, Société Sogeca, req. n°0402854) ou si elle
risque d’altérer l’aspect esthétique de l’immeuble considéré (CE, 3 octobre 1997, SARL Mil
Mike, Lebon tables, p.671, RJE n°3/2000, p.471, chr on. Ph. Zavoli).
Une telle jurisprudence doit être saluée au nom du respect de préoccupations
environnementales. Elle souffre toutefois d’une limite tenant à l’absence de cadre de
référence, de ligne de conduite, sur lequel l’autorité de police pourrait se fonder pour motiver
un refus ou accorder une autorisation. Uniquement s’appuyer sur l’avis de l’ABF nous paraît
bien insuffisant et cela l’est d’autant plus, qu’outre les lieux visés aux articles L.581-4 et
L.581-8 du code de l’environnement, les enseignes sont également soumises à autorisation
préalable dans les zones de publicité restreinte instituées par les règlement locaux de
publicité ; que ces derniers prévoient ou non d’ailleurs des dispositions spécifiques aux
enseignes. Or, l’avis de l’ABF n’est pas requis dans ces lieux (article L.581-18 alinéa 4 du
code de l’environnement).
Si la publicité et les enseignes sont soumises aux prescriptions figurant au code de
l’environnement, elles devraient échapper à celles d’autres législations.
II) L’ambiguïté des relations des dispositifs publicitaires avec les autres droits relatifs à la
construction
La publicité et les enseignes devraient échapper aux autres règles commandant le droit des
constructions que sont le droit de l’urbanisme (A) et le droit du patrimoine (B). Mais il n’en va
pas tout à fait ainsi.
A) Les dispositifs publicitaires et les enseignes échappent-ils réellement au droit de
l’urbanisme ?
A l’occasion des débats de la loi de 1979, les parlementaires ont clairement pris le parti, afin
de limiter toute lourdeur administrative et surtout d’assurer une cohérence du corpus
législatif nouvellement créé, de faire échapper le droit de l’affichage aux dispositions du droit
de l’urbanisme et en particulier du champ d’application du permis de construire. Ainsi,
l’article 42-1 de la loi de 1979 a-t-il inséré un nouvel alinéa à l’article L.421-1 au code de
l’urbanisme qui prévoyait que, « le permis n’est pas exigé pour l’installation des dispositifs
ayant la qualification de publicité, d’enseigne ou de préenseigne, au sens de la loi n°79-1150
du 29 décembre 1979 ». Sur le fondement de cette disposition, le Conseil d’État en a tiré la
conséquence que la demande de permis de construire pour l’installation d’un dispositif
publicitaire était superfétatoire (CE sect. 27 octobre 1989, Sté Cuir Center, CJEG 1990 p.97,
concl. R. Abraham). Aussi doit-on se montrer réservé à l’égard du jugement rendu par le
Tribunal administratif d’Amiens qui ne s’est pas opposé à ce que le PLU de la commune de
Mers-les-Bains comporte une disposition interdisant toute forme de publicité dans la partie
de l’agglomération en raison de l’intérêt architectural d’un quartier situé non loin du front de
mer (TA Amiens, 27 mai 2008, Société Nouvelle de création et diffusion publicitaires, req.
n°602502).
Quoi qu’il en soit, l’ordonnance n°2005-1527 du 8 d écembre 2005 et le décret n°2007-18 du
5 janvier 2007 pris à sa suite, ensemble portant réforme des autorisations de construire, ont
conduit à une réécriture de l’article L.421-1 qui figure désormais à l’article R.425-29 du code
de l’urbanisme mais avec la formulation suivante, « lorsque le projet porte sur un dispositif
de publicité, une enseigne ou une préenseigne, l’autorisation prévue par les sections 2 et 3
du chapitre 1er du titre VIII du livre V du code de l’environnement dispense de la déclaration
préalable ou du permis de construire ». Certains commentateurs n’y ont vu qu’une
formulation différente de l’ancien article L.421-1. Mais, en y regardant de plus près, on
constate qu’il n’en va pas tout à fait ainsi.
Une lecture littérale du texte semble au contraire indiquer que lorsqu’il existe un régime
d’autorisation préalable prévu par les dispositions du code de l’environnement, c’est-à-dire
pour l’implantation de dispositifs de publicité lumineuse (art. L.581-9 alinéa 2 du code de
l’environnement) et pour les enseignes implantés dans les lieux évoqués en première partie
de cette étude, la déclaration préalable au sens du code de l’urbanisme (art. R.421-23 du
code de l’urbanisme) et le permis de construire ne sont pas exigés. Mais, a contrario, cela
signifie que dans toutes les hypothèses où l’autorisation préalable n’est pas exigée pour
l’implantation d’une publicité ou d’une enseigne, la déclaration préalable ou le permis de
construire seraient nécessaires. Bien évidemment, on ne peut retenir une telle proposition
dans la mesure où l’on sait notamment que, depuis la loi d’orientation foncière du 30
décembre 1967, le permis de construire a pour seul objet de sanctionner le respect des
règles d’urbanisme et l’on cherchera en vain dans ces règles d’urbanisme des dispositions
intéressant la publicité et les enseignes.
En outre, le Chapitre V du livre IV de la partie réglementaire du code de l’urbanisme s’intitule
« opérations soumises à un régime d’autorisation prévu par une autre législation ». Ce qui
signifie clairement que le droit de l’urbanisme n’a pas pour intention de s’immiscer dans
l’organisation des règles figurant dans le code de l’environnement et, partant, de soumettre à
autorisation d’urbanisme des dispositifs publicitaires qui échappent à toute autorisation
préalable. Il a uniquement pour objet d’éviter le cumul des procédures préalables lorsqu’il en
existe déjà une au titre d’une autre législation. Dit plus simplement, l’article R.425-29 du
code de l’urbanisme a été mal rédigé et, c’est si vrai que le pouvoir réglementaire devrait
prochainement procéder à une nouvelle rédaction de cette disposition pour lever toute
ambiguïté.
B) Qu’en est-il du droit du patrimoine ?
1- Logiquement, le code du patrimoine qui regroupe l’ensemble des mesures visant à
protéger le patrimoine historique ou justifiant des mesures de protection particulières dans
un livre VI intitulé « monuments historiques, sites et espaces protégés », ne devrait
comporter, ainsi qu’on l’a dit, aucune disposition propre à la publicité et aux enseignes sauf
éventuellement des dispositions de coordination comme celles figurant dans le code de
l’urbanisme, ce qui en l’occurrence n’est pas le cas. Pourtant, l’article 103 de la loi n°20061666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007 a quelque peu perturbé cet
ordonnancement en insérant un article L.621-29-8 au code du patrimoine au terme duquel il
est prévu que, « par dérogation à l'article L.581-2 du code de l'environnement, dans le cadre
de l'instruction des demandes d'autorisation de travaux sur les immeubles classés ou des
demandes d'accord de travaux sur les immeubles inscrits, l'autorité administrative chargée
des monuments historiques peut autoriser l'installation de bâches d'échafaudage comportant
un espace dédié à l'affichage ».
Le régime d’autorisation institué par cette disposition est désormais organisé par le décret
n°2007-645 du 30 avril 2007 et il est entré en vigu eur au 1er octobre 2007.
Le sens de cette disposition est très clair. Elle a pour objet de déroger au régime général de
la publicité telle qu’il est organisé par le code de l’environnement. Dit plus simplement, si la
publicité est interdite sur les monuments historiques classés ou inscrits et à moins de 100
mètres et dans leur champ de visibilité, elle peut être réintroduite sans condition de taille sur
les bâches d’échafaudage en cas de travaux sur les dits monuments après accord du préfet
de région ou du ministre chargé de la culture en cas d'évocation du dossier, la décision étant
prise après consultation du préfet du département et, le cas échéant, accord de l'affectataire
cultuel (art. 2 du décret du 30 avril 2007). A titre d’exemple, les travaux de rénovation du
Grand Palais à Paris lancé en 2005 ont conduit à l’installation d’une très polémique bâche
publicitaire de près de 540 m2.
L’intention du législateur est a priori fort louable puisque les recettes perçues par le
propriétaire du monument pour cet affichage sont affectées par le maître d'ouvrage au
financement des travaux. Il n’en demeure pas moins qu’elle remet en cause directement les
principes qui inspirent le droit de l’affichage, sans parler de la méthode un peu cavalière
consistant à contourner « par le haut » le code de l’environnement…
2- D’autres moyens auraient pu conduire à une réflexion sur l’articulation du droit de
l’affichage avec le droit du patrimoine en particulier dans les secteurs sauvegardés. En effet,
l’article L.581-44 alinéa 2 du code de l’environnement renvoie à un décret le soin de
déterminer les conditions d'application des dispositions relatives à la publicité, aux enseignes
et aux préenseignes figurant dans le règlement annexé à un plan de sauvegarde et de mise
en valeur rendu public ou approuvé. Or à ce jour, aucun texte réglementaire n’a été adopté
en ce sens. De telles dispositions manquent, comme d’ailleurs en ZPPAUP. Elles auraient
présenté l’avantage, en particulier pour les enseignes, de permettre aux pétitionnaires
commerçants de présenter un dossier d’ensemble incluant tant le détail des travaux qu’ils
envisagent de réaliser sur les façades des immeubles inclus dans les périmètres en cause
que les prescriptions concernant les enseignes.
Ceci étant dit, les débats ayant eu lieu lors de la journée d’étude organisée par l’ANVPAH &
VSSP, ont montré que bon nombre de villes ayant un secteur sauvegardé (ou une ZPPAUP)
n’avaient pas connaissance de cette subtilité du droit et ont dans leur plan de sauvegarde et
de mise en valeur des prescriptions relatives aux enseignes. Sur le plan juridique, la
présence de règles en la matière n’est pas par principe illégale. Trois cas peuvent la justifier.
Le premier consiste en la reprise à la lettre des prescriptions réglementaires applicables aux
enseignes et figurant aux articles R.581-55 à R.581-61 du code de l’environnement, comme
on l’a indiqué en première partie. Le deuxième consiste en l’adoption d’un règlement spécial
de publicité qui prévoit des dispositions spécifiques aux enseignes et dont le périmètre inclus
ou se superpose à celui du secteur sauvegardé (ou de la ZPPAUP). Le troisième consiste en
l’absence de dispositions réglementant la taille, la hauteur et le nombre des enseignes mais
se limitant à des questions purement esthétiques et, par exemple, exiger que les inscriptions
figurant sur les enseignes soient réalisés par « un graphisme de type classique (en excluant
le « gothique ») inscrit entre deux parallèles horizontales »5.
Ce dernier cas doit à cet égard être privilégié parce qu’il constitue une solution aux limites
évoquées plus haut lorsque le maire est confronté à une demande d’installation d’enseigne ;
les prescriptions esthétiques qui figureraient dans un PSMV ou une ZPPAUP constituent en
effet le fondement idéal d’une autorisation ou, surtout d’un refus. Elles permettent également
5
Article 8 du règlement de la ZPPAUP de la ville d’Agen
aux pétitionnaires de connaître, à l’avance, le type de prescriptions qu’ils doivent respecter
afin que leur projet soit avalisé par l’autorité publique.
En dehors de ces trois hypothèses, toute prescription d’un PSMV ou d’une ZPPAUP
applicable aux enseignes et à la publicité est illégale pour erreur de droit. Il serait judicieux
que, si tel n’est pas le cas, les documents en cause soient purgés de toutes dispositions
relevant normalement du code de l’environnement.