Stimuler les performances Environnementales et sociales des

Stimuler les PERFORMANCES
ENVIRONNEMENTALES ET SOCIALES
des MARCHES PUBLICS
Opportunités et
perspectives
Novembre2006
parRaphaëlDugailliez,IngénieuretDESendéveloppementlocal,Consultantenstratégie
dedéveloppementdurableetFormateurpourladynamiquemarchéspublics«durables»
MarcMartens,Avocat,spécialiséendroitpublicetadministratif,Formateurpourla
dynamiquemarchéspublics«durables»

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1. Préambule
Lelégislateuraconfiéàl’exécutifdenombreuxoutilsdepolitiqueéconomique,plusoumoins
directs.Citonslesimpôtsdirectsetindirects,laTVA,…Lesmarchéspublicssontunautrevolet
économiquepuisqu’ilssontl’instrumentdesdépensesdel’Etat.LePIBbelgede2003estde236
milliardsdʹeuros.LevolumefinancierdesmarchéspublicsenBelgiquepeutêtreestiméà33
milliardsd’EUR,soitapproximativement14%duPIB.Auvudel’importancedesvolumes
financiersenjeudanslesmarchéspublicsetcomptetenudel’évolutiondelaréglementationde
cettematière,ilestdonctrèsclairquelesmarchéspublicssontuntrèsbeloutildepolitique
économique.
Al’échelleeuropéenne,lesacheteurspublicsetlesautresentitésviséesparlesdirectivessurles
marchéspublicsconstituentungroupedeconsommateursimportant:plusde1.000milliards
dʹEUR,soitquelque14%duPIBdelʹUnion.
Lesoutilsdepolitiqueenvironnementalesontaussinombreuxetontétéconsidérablement
étoffésenquelquesannées.Citonslesnormes,l’information,lasensibilisation,lapolitiquedes
produits,lapolicedel’environnement.Ilenestunquienestàsesprémicesetquifaitl’objetdu
présentarticle:lesmarchéspublics.
Traditionnellement,l’impactdesactivitéshumainesestconsidérécommeseréduisant
essentiellementàdesproblèmesde«pollutiondel’environnement».Lasolution,estime‐t‐on
alors,consisteàtraiterlapollutionparlebiaisdediversdispositifstechniquesintervenant
généralementenfindeprocessus(cequelʹondésignehabituellementparlʹexpressionanglaise
«endofpipe»).Historiquement,lʹapprocheend‐of‐pipesʹestdéveloppéeselonunestratégie
administrativesectorielle.Letraitementdesdéchetssolides,desdéchetsdangereuxou
toxiques,desdéchetsliquides,despollutionsatmosphériques,relèvegénéralementde
différentscorpsadministratifs,quivontdelasantépubliqueauservicedeseaux.
Toutefois,ilfautbienréaliserquela«solution»dʹunproblèmeauxyeuxdʹundépartementpeut
fortbienserévélernʹêtrequesontransfertsurunterrainrelevantdʹunautredépartement,la
«dépollution»consistantsimplementàdéplacerlapollution.Letraitementdeseauxusées,par
exemple,produitdelʹeau«propre»,maiségalementdesbouesdʹépurationentrèsgrandes
quantités.Or,lestockagedecesbouesouleurépandagesurlesterresagricoles,peutentraîner
unecontaminationdusoletdeseauxsouterraines,notammentpardesmétauxlourds.De
même,lʹincinérationdesdéchetssolidespermetderéduireconsidérablementleurvolume,mais
lestockagedescendresdʹincinérationprésenteégalementunproblèmepourlesoletleseaux
souterraines.Deplus,lʹincinérationrisquedepolluerlʹatmosphère.Poursatisfaireauxnormes
dequalitédelʹair,onpeutalorsinstallerdesfiltres.Cesdernierssechargentdesubstances
solidesquʹilconvient,àleurtour,dʹéliminer.
Parconséquent,bienquelʹapproche«end‐of‐pipe»aitrendudʹindéniablesservicesces
dernièresdécennies,ilestclairquʹàterme,unetellestratégiesectoriellenesuffitpas.Par
ailleurs,lespaysindustrialiséssontconfrontésàunphénomènecroissant,faceauquella
stratégieend‐of‐pipeestinopérante:lefaitquelesémissionspolluantesdeviennent,
proportionnellement,deplusenplusdiffuses.

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Unebrèveanalysedelamajoritédespolitiquesenvironnementalesillustrefacilementlemodèle
«endofpipe»del’économie:l’emploidanslessecteursenvironnementauxest
majoritairementaffectéàlaréparationenboutdecoursedesdégâtscausésàl’environnement.
Unepolitiqueplusambitieuseviseraitàtransférerunepartiedesressourcesfinancièreset
humainesversledéveloppementdeprocessus,servicesetproduitsmoinspolluants.Along
terme,lepassifenvironnemental(l’empreinteécologiqueaccumulée)seréduiraitetceci
diminueraitlescoûtspourlacollectivité:l’externalisationdesdégâtsenvironnementaux
engendrésparl’économieactuelleestmajoritairementsupportéeparlespouvoirspublics.
L’internalisationdescoûtsexternesàl’environnementallégeraitàmoyentermelacharge
globalepourl’Etatetpermettraitainsidedégagerdesmargesbudgétairesàd’autrespolitiques.
Nousnedévelopperonspasceraisonnementpourlevoletsocial,maisilnousapparaîtque
l’analysesurlevoletenvironnementaldumodèle«endofpipe»esttransposableégalement
pourlevolet«social»et«emploi»despolitiques.
Oui,lesmarchéspublicspeuventgrandementinfluencerl’innovationtechnologique,diminuer
lesimpactsenvironnementauxdirectsetindirects,favoriserledéveloppementéconomiquede
filièresàtripledividende,àfortpotentieldecroissanced’emploisnon‐délocalisables,citonspar
exemplelaconstructiondurable,lesénergiesrenouvelables,lachimieverte,lesbioplastiques,le
transportécologiqueetlalogistiquemultimodale,l’agriculturebiologique,…etpluslargement
touslessecteursdel’économiesociale.
AcejourenBelgiquefrancophone,levolet«environnemental»et«social»desmarchés
publicsn’estquetrèspeuactionné.Cetarticleestunecontributionàcomblerunmaillon
manquant,àsavoirlemaillonquipermettraitderelierlesfonctionnairestechniquesagissant
pourcomptedesadjudicataires,lesentreprisesetfédérationspatronalesdessecteursconcernés
etlesinstitutionsœuvrantàunepriseencomptedel’environnementetdusocialplus
transversale.
Ilserabalayéunétatnonexhaustifdespossibilitésoffertesparlalégislationainsiqu’une
analyseplusprécisedesdifficultésàpratiquerlesmarchéspublics«durables»,c’est‐à‐dire
ayantpourbut,outredecontribueràlaréalisationdumarchéintérieureuropéenpardesachats
transparentsetnondiscriminatoiresetd’assureruneallocationoptimaledesdenierspublicsen
garantissantdesachatsaumeilleurprixoumeilleurrapportqualité/prix,d’incluredesclauses
quiviserontàunemeilleurepriseencomptedel’environnementetdesimpactséthiqueset
sociaux.
Enfin,ilestutiledecadreraussilaprisedeconsciencebelgeaveclavagueeuropéenneen
matièredemarchéspublics:endatedu31mars2004,leParlementeuropéenaadoptéla
Directive2004/18/CErelativeàlacoordinationdesprocéduresdepassationdemarchéspublics
detravaux,fournituresetdeservicesetlaDirective2004/17/CEportantsurlacoordinationdes
procédurespourl’inscriptiondemarchésdanslessecteursdelafournitured’eauetd’énergie,
destransportsetdesservicespostaux.Dorénavant,lesDirectivespermettentdetenircomptede
manièreexplicited’exigencesetdeconsidérationsenvironnementales,aussibienpourles
spécificationstechniques,lescritèresdesélectionquepourlescritèresd’attributiondumarché.
Laréférenceexpliciteàdescritèresenvironnementauxdanslaréglementationeuropéennesur
lesmarchéspublicsestlaconséquenced’unelongueévolution,danslaquellelaCour
européennedeJusticeajouéunrôlecrucial.Pourlesaspectssociaux,laCommissionapermis
depuisdenombreusesannéesdesmécanismesquisonttrèspeuutilisésenBelgique.Ilsseront
rappelésdanscetarticle.

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Ilestsurprenantdeconstaterquelelégislateurbelgeaprécédélelégislateureuropéen.Sousla
pressiondupartiécologisteauseindugouvernementbelge,etrenforcéparl’arrêtdu17
septembre2002dansl’affaireC‐513‐00(arrêtConcordiaBusFinland),lelégislateurbelgea,par
laloi‐programmedu8avril2003,modifiél’article16delaloidu24décembre1993relativeaux
marchéspublicsetàcertainescommandespourl’adjudicationdetravaux,defournituresetde
servicesencesensque,désormais,lescaractéristiquesenvironnementalespeuventaussiêtre
utiliséescommecritèresd’attribution,pourautantqu’ellesaienttraitàl’objetdumarché.
Ilestégalementrappeléaulecteurquelechampd’applicationdelalégislationdesmarchés
publicss’estégalementélargiaucoursdesdernièresannées.Lechampd’applicationratione
personaedeladirectivegénéraleestdéterminéquasiexclusivement1parlaqualité“publique”
desentitésadjudicatrices.
Celles‐cisontd’unepartlespersonnespubliquesclassiques(Etat,régions,communautés,
provinces,communes,CPAS,etc.)etd’autrepart,unecatégoried’organismesditsdedroit
public(ci‐aprèsO.D.P.),dontchaqueEtatmembredresselalistenonlimitative.
ParO.D.P.,l’article1erdeladirectivegénéraleentendunorganisme:
- créépoursatisfairespécifiquementdesbesoinsd’intérêtgénéraldecaractèreautre
qu’industrieloucommercial;
- dotédelapersonnalitéjuridique;
- dontsoitl’activitéestfinancéemajoritairementparl’Etat,lescollectivitésterritoriales
oud’autresorganismesdedroitpublic,soitlagestionestsoumiseàuncontrôledeces
derniers,soitl’organed’administration,dedirectionoudesurveillanceestcomposé
pourplusdelamoitiédemembresdésignésparl’Etat,lescollectivitésterritorialesou
d’autresorganismesdedroitpublic.
Acepropos,lajurisprudenceaabondammentprécisécestroiscritères.Retenonssimplement
quedenombreusesasblsatellitescrééespouréviterlalourdeurdespassationsdemarchéont
perduunepartiedeleurraisond’êtreàlalecturedelajurisprudencedelaCoureuropéennede
justice.
1 Au contraire de la directive sectorielle régissant pour l’essentiel l’exercice de certaines activités (énergie, transports,
etc.).

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2. Marchés publics et environnement
LaCommissioneuropéenneoffrelapossibilitéauxacheteurspublicsdecontribuerau
développementdurableenindiquantlespossibilitésoffertesparlecadrejuridiqueexistantet
deveilleràlaprotectiondelʹenvironnementàtraverslesmarchéspublics.
Enintroduisantdesconsidérationsenvironnementalesdanslesmarchéspublics,lesorganismes
publics,lesgroupesdeconsommateursimportants,peuventréduireconsidérablementlʹimpact
delaconsommationsurnotreenvironnement.Demême,enagissantainsi,ilsconstituentun
levierimportantdanslapromotiondʹunchangementdesmodesdeconsommation.Ilsfont
officedʹexemplepourlesconsommateursprivés.
Uneétudede20032examinantlespratiquesenmatièredemarchéspublicsdanslesÉtats
membresdansl’UEàquinzemontreque19%seulementdetouteslesadministrations
publiquesfontdesachatsécologiquesdansunemesureappréciable(applicationdecritères
environnementauxdansplusdelamoitiédesachats).Lesprincipauxobstaclessontdes
connaissancesinsuffisantespourfixerlesbonscritèresenvironnementauxdanslesdocuments
dʹappelsdʹoffres,descontraintesbudgétairesimputablesauxprixparfoisplusélevésdes
produitsetdesservicesécologiquesetl’insécuritéjuridique.
Lerôledesautoritéspubliquesetdesorganismesd’intérêtpublic(OIP)danscettematièrenʹest
doncpasnégligeableetestreconnu(voiràcesujetplusieurspublicationsdel’OCDE3).Dansla
pratiquecependant,desdifficultésdanslamiseenœuvredelʹintroductiondeclauses
environnementalesdanslesmarchéspublicssontfréquemmentrencontrées.Celles‐cisont,
dʹunepart,dʹordrejuridique‐quepeut‐onfairetoutenrespectantlalégislation?‐,dʹautrepart,
dʹordretechnique‐quʹestcequiestmieuxpourlʹenvironnement?
Encequiconcernelesdifficultésdʹordrejuridique,laCommissioneuropéenneapublié
plusieursdocumentsimportants(Achetervert,manueldesmarchéspublicsécologiques;la
Communicationinterprétativesurledroitcommunautaireapplicableauxmarchéspublicset
lespossibilitésdʹintégrerdesconsidérationsenvironnementalesdanslesditsmarchés).Ces
documents,dontlespointsprincipauxsontrésumésdanscetarticle,donnedesindicationstrès
concrètessurlamanièredeprendreencomptelʹenvironnementàtraverslesdifférentesétapes
dʹuneprocéduredʹattributiondʹunmarchétoutenrespectantlecadrejuridiquedesmarchés
publics.
Rappelonsquelesobjectifsdelapolitiquedesmarchéspublicssont:
- decontribueràlaréalisationduMarchéintérieurpardesachatstransparentsetnon
discriminatoires;
- d’assureruneallocationoptimaledesdenierspublicsengarantissantdesachatsau
meilleurprixoumeilleurrapportqualité/prix.
2
http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/04/1045&format=HTML&aged=0&language=FR&guiLanguage
=fr
3 OCDE, La performance environnementale des marchés publics - Vers des politiques cohérentes, 2003, 244 p ; OCDE,
Marchés publics et environnement Problèmes et solutions pratiques, 2000 ; OCDE, La taille des marchés publics, 2002