Atelier de la Concurrence Document de base
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III Atelier de la Concurrence Document de base Aide publique pour les entreprises en difficulté économique: Encouragement ou distorsion de la concurrence et de la compétitivité? Contenu Le marché autonome et le rôle de l’État Problèmes sur le marché lors d’une intervention de l’État Les mécanismes de protection existants laissent à désirer Les grandes banques suisses sont „too big to fail“ La Suisse possède des banques d’importance systémique Différentes approches pour la gestion des crises Conséquences de la crise économique La révision de la Loi sur les banques Aide publique pour les entreprises en difficulté économique: Encouragement ou distorsion de la concurrence et de la compétitivité? Avec ses deux sociétés UBS et Credit Suisse pesant plusieurs milliards, depuis des années, la Suisse avait deux fleurons. Cependant, les grandes banques suisses se sont retrouvées dans une situation pénible à cause de la crise économique. Tout à coup, elles ont dû faire face à des dépréciations de plusieurs milliards qu’elles ne pouvaient plus assumer seules. Pour sauver UBS, l’État a été contraint d’intervenir brisant ainsi un tabou. L’opinion générale est que l’État ne devrait pas s’immiscer sur le marché. Néanmoins, l’État helvétique était obligé d’agir car ces deux grandes banques sont „too big to fail“, en effet, une faillite d’une grande banque aurait des conséquences désastreuses pour l’économie suisse. Figure 1: En raison de la crise économique de 2007 à 2009, la croissance du PIB suisse a reçu un choc. (Source: BNS, 2011) 1 Situation de départ d’intérêts permettant ainsi aux banques de lever des capitaux à des conditions favorables. L’envergure de la crise financière commençait à se dessiner au printemps 2007 aux États-Unis. • De leur côté, les banques transmettaient l’argent sous forme de crédits aux consommateurs finaux. Les crédits bon marché déclenchèrent un boom de l’immobilier. Par la suite, il devint difficile pour beaucoup d’emprunteurs de rembourser leurs dettes. Les banques durent passer par pertes et profits de nombreux prêts. Les prémisses de la crise financière se dessinent dès le printemps 2007 aux USA. • A la suite du boom économique, de nombreuses entreprises étaient surévaluées. Les actions achetées à des prix élevés devaient être corrigées vers le bas, engendrant un déficit inscrit au bilan de plusieurs milliards. • En septembre 2008, la grande banque américaine Lehman Brothers annonça son • Pour soutenir le marché américain, la banque centrale des États-Unis baissa les taux 1 insolvabilité. • Le consommateur voudrait payer le moins possible pour le produit. L’économie dépend du secteur monétaire. Les instituts financiers assument des tâches fondamentales. Bien que les prétentions soient très différentes, il existe un dénominateur commun au niveau du prix auquel les propensions à produire et à acheter coïncident. • L’octroi de crédits permet au marché d’obtenir des liquidités. Les entreprises, les biens immobiliers et les investissements sont créés grâce à des crédits bancaires. • Le secteur monétaire permet de disperser l’argent parmi la population. Les banques sont le lien entre la banque centrale et l’économie. Par la suite, la crise a contaminé l’économie réelle. Non seulement le potentiel d’achat, mais aussi le potentiel de production furent touchés par l’immobilisation du flux monétaire. Un grand nombre de postes de travail furent condamnés. Figure 2: Plusieurs offreurs proposent leurs produits à plusieurs acheteurs. Les deux intérêts coïncident au point d’intersection. Un marché sain se régule de lui-même. En principe, il fonctionne de manière autonome et va chercher les compromis. L’État devint actif en initiant un programme de relance de l’activité économique et en votant une loi de stabilisation. Suite à ces mesures d’assainissement, l’endettement public augmenta fortement dans de nombreux pays. L‘État devrait devoir intervenir sur le marché aussi peu que possible. Deux compétences fondamentales lui sont accordées: l’augmentation de l’efficacité et la promotion de la justice. Le présent document explique comment un marché autonome peut rencontrer des problèmes existentiels. Ensuite, il explique pourquoi le législateur suisse était obligé de lancer des mesures de sauvetage des grandes banques suisses et quelles mesures préventives contre les crises futures furent développées. 2 • Ainsi, les entreprises suisses peuvent s’étendre sur de nouveaux marchés grâce à des traités internationaux et les concurrents étrangers obligent les producteurs locaux à fournir plus de qualité et d’efficacité. • L‘État surveille le marché. Son but est d’éviter les cartels et les monopoles ainsi que de protéger adéquatement les ressources naturelles telles que l‘eau et la terre. Le marché autonome et le rôle de l’État Un bien n’est pas à disposition en quantité infinie. En raison de ressources limitées ou en raison du travail nécessaire à la production, il existe pour beaucoup de choses un goulet d’étranglement. Il existe un conflit d’intérêt concernant ces biens. 2.1 Problèmes sur le marché lors d‘une intervention de l‘État Si l‘État doit intervenir en faveur d‘une seule entreprise, ceci soulève des problèmes et des questions économiques. Le soutien de l‘État crée de fausses incitations. • Le producteur voudrait maximiser ses bénéfices avec son produit. • L’idée que l‘État ne laissera en aucun cas 2 disparaître une entreprise peut mener à une distorsion de sécurité et de risque. L‘État apporte son aide en cas de grosse perte, quant à la spéculation, lorsqu’elle est réussie, elle conduit à de grands profits. 3.1 Le cas UBS met en évidence qu‘il existe des entreprises qui sont si importantes pour l‘économie suisse que la faillite de ces entreprises n‘est pas une option tolérable. • Ceci conduit à une discrimination des entreprises saines également exposées aux mauvaises conditions de marché mais qui néanmoins doivent évoluer sans l‘aide du gouvernement. Par conséquent, les entreprises qui ont le mieux traversé la crise sont moins bien loties. 2.2 • Une liste des entreprises d‘importance systémique en Suisse n’existe pas. Une définition claire est encore à préciser. • En août 2009, le Conseil fédéral a présenté le terme dans le sens que les entreprises d‘importance systémique ont un si grand impact sur notre économie qu’en cas d’insolvabilité, un effet domino se produirait. Si une de ces entreprises disparaissait, de nom- Les mécanismes de protection précédents étaient insuffisants Afin de protéger la concurrence, la Loi suisse sur les cartels (LCart) a été créée. Elle contient deux mécanismes de contrôle principaux. breuses autres suivraient. • Le Conseil de stabilité financière (CSF) de l’ONU a présenté une liste de banques d‘importance systémique mondiale dans le cadre du sommet du G20 en novembre 2011. Parmi les 29 entreprises se trouvent également UBS et Crédit Suisse. • Les articles 5 et 7 LCart servent à contrôler le comportement sur le marché. Ils interdisent les accords anti-concurrentiels et les abus de position dominante sur le marché. • L‘article 9 et l‘article 10 LCart régulent les fusions et les concentrations d’entreprises. Les sociétés du secteur monétaire sont dépendantes du commerce de titres. La spéculation et la gestion des risques sont indispensables pour une institution financière. Les grandes banques suisses se sont pourtant transformées en institutions d‘importance systémique sans avoir contrevenu aux mécanismes de contrôle mentionnés ci-dessus. 3 La Suisse a des banques d‘importance systémique • Les banques réalisent leurs profits en investissant leurs fonds de la manière la plus rentable possible. Les grandes banques suisses sont „too big to fail“ Les institutions financières concèdent des prêts les unes aux autres. Les banques s‘influencent mutuellement par le biais de leurs refinancements. La forte mise en réseau des banques rend le système vulnérable. Le secteur monétaire en Suisse joue un rôle supérieur à la moyenne internationale. Si les banques se retrouvent dans des difficultés financières, les entreprises de l’économie réelle ne se voient plus octroyer de crédit. Cela va affecter les producteurs d’abord, puis les consommateurs dans un deuxième temps. Si des entreprises sont liquidées, des postes de travail seront perdus. Les flux d’argent vont diminuer. • Si une banque se trouve en difficulté financière, les crédits accordés à cette banque sont aussi en danger. Il en résulte des pertes pour les bailleurs de fond sur les crédits non remboursés. • Le manque de confiance entre les banques 3 trictions plus sévères. est dramatique: si les banques commencent à se méfier les unes des autres, elles ne s’accordent plus de crédits entre-elles. 4 Dans les deux cas: Les flux d’argent s’immobilisent. Les conséquences sont fatales pour l’économie. 3.2 Conséquences de la crise économique On a tiré des leçons de la crise: On a amélioré le cadre réglementaire pour mieux protéger les entreprises face aux crises économiques. Différentes approches de la gestion de crise 4.1 Si l‘État se voit contraint d’agir, il y a plusieurs approches possibles. L‘État peut intervenir sous la forme de subventions, de prêts bon marché, d‘acquisition des actifs risqués, de nationalisation ou par l‘émission de garanties d’État. Révision de la Loi sur les banques Le Conseil fédéral a mandaté une commission d’experts afin d’évaluer les risques économiques des grandes entreprises et d’élaborer des solutions. À partir du rapport final de la commission, le Parlement a adopté la régulation „too big to fail“ en septembre 2011. Les modifications concernant la prévention et la limitation des dégâts se trouvent au cœur des nouvelles réglementations. • Pour sauvegarder ses instituts financiers, l’Allemagne a créé une « bad bank » qui avait pour mission d’acheter des titres risqués d’une façon ciblée. Ce modèle a eu un impact direct sur le budget d’État allemand. • Premièrement, le règlement pose des plus grandes exigences en matière de capitaux propres, de liquidité et de répartition des risques. De cette façon, on espère une diminution des risques de faillite. • En Suisse, des crédits à hauteur de plusieurs milliards aux entreprises en difficulté ont été accordés avec les deniers publics. De facto, ce mécanisme équivaut à une garantie d’État. La Suisse est ainsi apparue vers l’extérieur comme répondant des dettes de ses entreprises d’importance systémique. • Deuxièmement, on a créé des possibilités d’intervention dans la structure et dans les processus d’une entreprise. En cas de faillite d’une banque, les mesures devront assurer la poursuite des fonctions essentielles du point de vue économique. A travers de ceci, de nouveaux problèmes font leur apparition. La supposition que l’importance systémique d’une entreprise peut également impliquer des désavantages réside dans les faits que: La commission d’experts a souligné la nécessité d’une révision de la Loi sur les banques pour toutes les mesures clés. L’amélioration visée ne pourrait être atteinte uniquement si l’on implémente des modifications dans tous les domaines indiqués. • Aujourd‘hui, en raison des nouvelles directives de régulation et des nouveaux systèmes de surveillance, ces entreprises sont placées sous le regard vigilant de l’appareil étatique et des «stakeholders». Outre les domaines mentionnés plus haut, la commission a aussi constaté qu’il y a des approches qui pourraient aider à l’amélioration du cadre réglementaire sans qu’elles ne soient centrales. • L’agence de notation Fitch a dégradé la solvabilité d’UBS de A+ à A, parce que la banque a gagné le statut d’une institution d’importance systémique. Les agences de notation appliquent ici des règles et des res4 • La révision de la législation nationale et internationale sur les cartels, dans laquelle les banques doivent être traitées par une régulation plus spécifique. Pourtant, deux éléments demeurent incertains: • Un règlement concernant la poursuite des fonctions d’importance systémique en cas d’insolvabilité. Cette mesure réduirait le choc économique en cas de faillite et permettrait un assainissement rapide et contrôlé. • Est-ce que les banques touchées implémentent les prescriptions rigoureusement et restent-elles encore compétitives? • Est-ce que les nouveaux instruments sont efficaces, et peut-on empêcher qu’une prochaine crise financière ne se produise? Même les meilleures estimations restent des spéculations. Seul le temps permettra de savoir si la Suisse a choisi des instruments efficaces contre les crises à venir. L’avenir déterminera si les nouvelles régulations suisses feront leurs preuves. Les crises financières reviennent cycliquement. Elles sont le revers de notre système économique. Reste à savoir combien de risques une banque peut supporter et si la réalisation des gains nécessités par la compétitivité demeure possible. Les mesures contenues dans la Loi sur les banques ont pour objectif de diminuer le risque résiduel pour les banques et l’économie sans qu’ils ne perdent leur compétitivité. 5 Sources Etudes empirique Résumé et perspectives • Expertenkommission „Too big to fail“, Schlussbericht der Expertenkommission zur Limitierung von volkswirtschaftlichen Risiken durch Grossunternehmen, www.sif. admin.ch (Dokumentation/Zahlen und Fakten/Berichte/Expertenkommission „Too big to fail“), besucht am: 11. November 2011. La crise financière a commencé en 2007 et n’est pas prête de s’arrêter. La crise ne pèse pas seulement sur la condition des entreprises du secteur privé. Les bilans des États sont aussi tombés dans les chiffres rouges. Il est incontestable qu’il existe des banques d’une importance systémique. A ce titre, des États du monde entier ont essayé d’identifier ces entreprises et d’assurer leur stabilité. • Schweizerische Nationalbank, Bericht zur Finanzstabilität 2011, www.snb.ch (Publikation/Ökonomische Publikation/Bericht zur Finanzstabilität), besucht am: 14. November 2011. Au moyen d’une commission d’experts, la Suisse a non seulement rendu public de nombreux problèmes du marché et de régulation mais a aussi cherché des ébauches de solutions. Matière • La Loi sur les banques a été modifiée et amendée. • Botschaft über die Planung von Massnahmen zur Begrenzung volkswirtschaftlicher Risiken durch Grossunternehmen vom 12. Mai 2010, BBI 2010 3367 ff. • La modification de la Loi sur les cartels, qui sera discutée au printemps 2013 par le Parlement, est en train d’être élaborée. • Botschaft zur Änderung des Bankengesetzes (Stärkung der Stabilität im Finanzsektor; too big to fail) vom 20. April 2011, BBI 2011 4717 ff. • La surveillance des grandes banques a été intensifiée. 5 Littérature • Bodmer Frank/Borner Silvio, Crash, Marktversagen – Staatsversagen, 2010 Zürich/ Chur. • Mankiw Gregory N/Taylor Mark P, Economics, 2010 United Kingdom. • Motta Massimo, Competition Policy, Theory and Practice, 2004 Cambridge. • VIMENTIS, Bundesbudget 2010, www. vimentis.ch (Archiv/Bundesbudget 2010), besucht am: 25. Oktober 2010. 6
