COMMUNICATION DES COLLECTIVITÉS

COMMUNICATION
DES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES
1.
Définitions
2. La
communication
publique
Connaître…
3. La
communication
des collectivités
en période
électorale
…pour
comprendre, et…
4. Le marketing
touristique
et la
communication
culturelle
…récolter et fournir
les « bonnes »
informations !
4 chapitres et quelques « recettes »
LA COMMUNICATION
DES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES
Wesford Lyon 2010-2011
Lundi 8 septembre 2010 10h30-12h30 et 13h30-17h
Lundi 20 septembre 2010 13h30-18h
Mardi 2 novembre 9h30-12h30 et 13h30-17h30
Lundi 15 novembre 13h30-16h30
LA COMMUNICATION
DES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES
Chapitre 1
Définitions
Définitions





Communication :
 Latin munus, sanscrit mei : rencontre, partage
Objectifs et moyens de la communication
Information, propagande et publicité
Le domaine de la communication publique : l’intérêt général
Organisation : « un ensemble de moyens structurés constituant une
unité de coordination ayant des frontières identifiables, fonctionnant
en continu en vue d’atteindre un ensemble d’objectifs partagés par
les membres participants. » (Robbins S.P., Théorie des organisations,
Prentice Hall, 1987).

Division et coordination des tâches, formalisation des règles et des
procédures, hiérarchie et contrôle, stabilité relative
Les missions de la communication
des collectivités territoriales





Informer :
 Faire savoir, faire valoir et rendre compte
Ecouter
 Les attentes, les interogations et les apports des débats publics
Contribuer à assurer la relation sociale
 Sentiment d’appartenance collectif, prise en considération du citoyen en
tant qu’acteur
Accompagner les changements
 Comportementaux
 Organisationnels
La communication publique, c’est « la communication formelle qui tend à
l’échange et au partage d’informations d’utilité publique, ainsi qu’au maintien
du lien social, et dont la responsabilité incombe à des institutions publiques
ou à des organisations investies de missions d’intérêt collectif. » (Zémor
2008)
Marketing et communication des
collectivités territoriales

« Il est nécessaire de distinguer, dans le foisonnement des
communications, une communication publique qui a peu à attendre
du marketing des produits de consommation ou de la communication
des entreprises concurrentielles. » (Zemor 2008)

Débat
LA COMMUNICATION
DES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES
Chapitre 2
La communication
publique
1. La nature des messages publics


L’intérêt général. Résulte d’un compromis entre l’intérêt
des individus et celui des groupes qui consentent au
« contrat social » dans lequel s’inscrivent lois,
règlements, jurisprudence et habitudes.
 Compromis qui n’est jamais définitif.
Droit romain et common law, du texte écrit à la pratique.



Les cultures
L’acceptation est plus facile lorsque la décision est issue du débat
(communication) que lorsque l’information est descendante.
Des messages compliqués : trois objectifs, protection,
anticipation
…
1. La nature des messages publics

Régulation :
 Faciliter l’exercice des règlementations qui font respecter ou
aménagent les lois du marché et freinent les initiatives des agents
économiques pour obéir à des orientations nationales, tenir
compte des quotas agricoles, etc.
 Allocations, retraites, rembousements de soins, perçus des taxes
et des impôts,
 autorisations ou interdiction des travaux,
 traitement des déchets et gestion des ressources naturelles,
 Subventions aux associations sportives et culturelles,
 Interdiction de circulation des véhicules,
 Etc.
Communication sur la légalité et l’opportunité des mesures
Intérêt collectif, sanctions éventuelles en cas de non-respect
1. La nature des messages publics


Exemple de l’augmentation d’un service : le prix du timbre poste
 Justification du coût
 Respect de la règle du service universel
 Péréquation de solidarité et d’aménagement du territoire en
faveur des citoyens les plus éloignés ou isolés .
Un grand thème : la protection :




Sécurité des biens et des personnes : recommandations, prévention,
répression
Sécurité sociale
Santé, avec des règles de répartition et d’équilibre dépenses/recettes
Les messages véhiculent les droits et obligations respectifs de chacun :


Droit au logement, parité, droit à l’emploi, etc
…
1. La nature des messages publics

Les SP mettent en œuvre des décisions qui s’imposent par leur
légitimité et leur situation de monopole
 Difficulté : énoncer clairement ce qui ne se conçoit pas toujours
aisément !
 Caractère abstrait des projets publics
 Anticiper sur les risques de la collectivité et son avenir éloigné








Recherche fondamentale
Education
Protection d’e l’environnement
Investissements sur les réserves foncières
Aménagement du territoire
Infrastructures d’équipement
Etc.
Les collectivités ont à leur charge l’évolution de la régulation, du droit, et
le maintien d’un bon niveau d’information des citoyens

Mais… on communique sur des projets parfois lointains :



Une zone d’intervention foncière en l’absence de programme de construction
Un schéma directeur national routier (autoroute) bien avant l’enquête d’utilité p.
Un plan d’occupation des sols, etc.
2. Un peu d’histoire



La France centralisée : Louis XI, Colbert, les Jacobins, Napoléon, la
IIIe République
Le retour du balancier : la seconde moitié du XXe siècle, 1982 et
1984
Environ 40 administrations :





Direction du Trésor
Direction générale des impôts (DGI)
Direction des hôpitaux
Direction générale des collectivités locales, etc.
Des établissements :








Office national des forêts (ONF)
Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA)
Agence pour la défense de l’environnement et la maîtrise de l’énergie
(ADEME)
Agence française pour la sécurité sanitaire des aliments (AFSSA)
Institut géographique national (IGN)
Institut national de la propriété industrielle (INPI)
Bureau des recherches géologiques et minières (BRGM)
CNRS, Maison de la France, des ports autonomes, le Centre national du
cinéma (CNC), etc.
2. Un peu d’histoire

Des entreprises nationales assurant des missions de service public :




Des régulateurs :







Le CSA (audiovisuel)
L’ARCEP (télécommunications et postes)
L’AMF (marchés financiers)…
« Les logiques du cloisonnement administratif font perdurer une attitude de
repli sur soi, un tautisme. » (L. Sfez).
En 82 et 84, les lois de décentralisation permettent un réel exercice du
pouvoir, sans contrôle de l’Etat, par les communes, les départements et les
régions
Mais les pouvoirs ne sont pas clairement partagés (collèges, par exemple)
Il existe des entreprises publiques locales…


EDF
La Poste et France-Telecom remplaçant les PTT
SNCF et RFF
Régies, offices, sociétés d’économie mixte, établissements publics,
concessionnaires
… et des instances intercommunales :
 Syndicats, SIVOM, districts, communautés urbaines, communautés de
communes
3. Une image qui évolue





Tu seras représentant…
… fonctionnaire…
2 Français sur trois sont satisfaits des SP
1 Français sur deux pense que ses concitoyens ont une mauvaise image des
SP
75 % des jeunes rêvent de devenir fonctionnaires
4. Une mentalité qui évolue

Traiter le citoyen comme un client du service public




Le satisfaire, anticiper ses attentes, le séduire..
Le contrat social : le client actionnaire
Le citoyen attend d’être informé, pris en considération, informé, écouté,
associé
Le citoyen issu d’Athènes ne renonce pas à son pouvoir de décision, même
s’il est impuissant ou tout au moins très limité (éducation par exemple
5. Une relation ambivalente







Moins simple que la relation commerciale
Moins claire que la relation contractuelle avec obligation de résultat
La communication avec une institution publique suppose un échange (Von
Foerster
Thayer : le récepteur est plus indispensable à la communication que
l’emetteur
… d’où les effets pervers de vouloir le réduire à un consommateur ou un
touriste par l’hypnose (Charcot), la propagande (Le Bon), le conformisme
(Tarde), le viol des foules (Tchakotine)
R. Ghiglione : le récepteur est « co-constructeur » du texte
Le citoyen, par l’élection, détermine partiellement l’offre
 La communication politique devrait s’interroger sur un marketing de la
relation (Laufer) et un marketing de l’offre
6. Registres et modes de la
communication publique

La communication de l’info due au citoyen en tant qu’il est censé connaître la
loi.


La communication des infos nécessaires ou utiles au citoyen et à la vie de la
cité



Non obligatoires, elles sont mises à disposition. Débat : diffusion et
commercialisation de données publiques et protection des libertés
La communication de reddition des actes, qui rend compte de l’action
publique


Dans certains cas la publicité est une condition de légalité (affichage du permis de
construire)
Art 15 du préambule de la constitution (Déclaration des droits de l’homme et du
citoyen, 1789) : « la société a le droit de demander compte à tout agent public de
son administration. »
La communication de l’échange d’information, dans la relation entre les
usagers-citoyens, les agents publics et les élus
La communication de promotion :



Faire connaître les services publics offerts
Faire connaître la mise en œuvre des politiques publiques
Soutenir des causes humanitaires ou des missions d’intérêt général
6. Registres et modes de la
communication publique

La communication de valorisation des institutions publiques – institutionnelle
et civique.


La communication de discussion et de débat public. Elle permet





Contribue à la pédagogie des règles du fonctionnement de la société. Prend
parfois les formes de la communication évènementielle.
Par le dialogue d’établir une disposition ou d’y déroger
Par la négociation d’établir un compromis
Par la consultation de recueillir des avis
Par la concertation d’accepter des influences qui peuvent aller jusqu’à dénier
l’opportunité d’un projet
La communication interne :




Contribue à la qualité de l’action et des conditions de travail des agents
À leur mobilisation vers les objectifs du service public
Permet l’animation de la structure
Nécessaire à la bonne communication externe, elle assure la transparence
attachée aux procédures et aux institutions publiques
6. Registres et modes de la
communication publique

Information explication.





Promotion et valorisation :




Fonctionnement institutionnel pratique
« règles du jeu » civiques
Proposition/discussion des projets de changement
Choix de société et offres politiques
Des institutions
Des services offerts au public
Des thèmes et des recommandations qui relèvent des « grandes causes
sociales »
La loi du 15 janvier 1990 sur le financement des activités politiques :

But : séparer la communication institutionnelle de la communication politique
7. Les conditions
de la communication publique

Vraie communication, authentique et pratiquée dans les deux sens.





Implique un citoyen actif
Bonnes relations entre les institutions publiques et leurs interlocuteurs
La communication doit jalonner les processus de décision (cf. Fillon le 15/12/08
annonçant que le projet de réforme de la seconde de Xavier Darcos devait faire
l’objet de plus de communication)
Prise en considération des utilisateurs du SP : accueil, écoute, traitement
différencié (segmenté), échange facilité, discussion tolérée
Une obligation : la langue française :


Article 2 de la constitution : « la langue de la République est le français. »
Articles 2 et 4 de la loi relative à l’emploi de la langue française
7. Les formes
de la communication publique

La mise à disposition des données publiques.



Cadastre, état civil, cartographie, recensement, codes, traités, conventions,traces
des situations militaires, économiques et sociales, des décisions publiques
Prise en considération des utilisateurs du SP : accueil, écoute, traitement
différencié (segmenté), échange facilité, discussion tolérée
L’obligation de communiquer et de diffuser l’information :







La lecture de la loi en chaire et le « garde champêtre »
Le placardage
1631 la Gazette de Théophraste Renaudot. 1762, brevet royal. La Gazette devient
la Gazette de France
1789 La Gazette nationale : informer sur les actes du GVT et de l’administration et
sur les débats de l’Assemblée nationale (en 1811 deviendra le Moniteur)
Le 5 novembre 1870 un décret crée le Journal officiel de l’Empire français, dont le
premier numéro le 1er janvier 1869 a ouvert le monopole d’information des actes
publics.
Quotidien, le JO de la République française publie les modifications de 10.000 lois,
80.000 décrets, 15.000 circulaires ou décrets annuels, plus les débats
parlementaires
Les bulletins officiels des ministères (BO, BODGI par exemple) sont à la fois de la
communication interne et externe et concerne plus la gestion des services.
7. Les formes
de la communication publique

Bulletins d’annonces légales, etc. :



Publicité et opposabilité :




Un permis de construire doit être affiché à la fois en mairie et sur place
Idem pour les projets de travaux, le classement d’un site, les enquêtes publiques
doivent être publiés en affichage et dans la presse.
En 1976, la Documentation française devient le premier éditeur de rapports
officiels, de revues et de dossiers d’information documentaires : « Cahiers
français », « Notes et études documentaires », etc.
Obligation de réponse :


Annonces légales civiles, commerciales, des marchés publics, recueils des actes
administratifs publié dans chaque préfecture…
Cette obligation publique d’e communiquer fonde l’opposabilité aux citoyens.
Sinon, la Cada (commission d’accès aux documents administratifs) donne un avis
au tribunal administratif dans les deux mois
Minitel : 3615, internet (.gouv), les Cira (centres interministériels de
renseignements administratifs (1959) : 39 39

Sinon, la Cada (commission d’accès aux documents
7. Les formes
de la communication publique

La commercialisation des données publiques : problèmes.
Exposés réalisés :
– la communication de la région Rhône-Alpes
– le SIG
Points développés :
– les implications du schéma général de la communication persuasive en
communication des collectivités territoriales
– l’incidence de communication interne sur l’image des collectivités territoriales
– importance de la structure des réseaux de communication sur la motivation des
acteurs du réseau.
8. La relation avec l’utilisateur

L’accueil :





La signalisation : limitée par la loi du 29 décembre 1979 relative à la publicité,
enseignes et pré-enseignes
Réponses virtuelles, téléphoniques, épistolaires
Accueil physique : formation, cadre, uniformes, etc.
Un Français sur trois trouve insuffisant les efforts d’information faits dans les
services publics, principalement dans les standards téléphoniques
L’écoute :



Elle permet d’ajuster la réponse quand celle ci ne peut être mécanique : d’où
l’insatisfaction des usagers face aux serveurs vocaux et au tri des appels par les
touches du téléphone.
L’écoute peut être collective (sondages, surtout au niveau national). Attention, les
études qualitatives (entretiens en profondeur) sont parfois mieux adaptés à
l’écoute de la chose publique (Zémor 2008).
L’échange est nécessaire à la communication publique, et l’écoute est là pour
vérifier que « le champ de conscience de l’interlocuteur est mis en relation avec
celui du locuteur sans trop de pertes. » Préoccupations, situation, culture,
vocabulaire de l’interlocuteur sont quelques uns des obstacles…
8. La relation avec l’utilisateur

Le dialogue :








Décret du 28 nov 1983, loi du 12 avril 2000 sur « les relations entre
l’administration et les usagers » : obligation d’accuser réception des demandes, de
transmettre à l’autorité compétente’, de mentionner les voies de recours dans les
notifications, d’entendre les observations, certaines décisions réputées favorables
après deux mois de silence…
C’est une voie essentielle d’évaluation de la satisfaction des usagers
Opérations portes ouvertes, expositions, « boîtes à idées », commissions, cahiers,
messageries, comités de quartier, places réservées dans les conseils des
établissements publics aux représentants des utilisateurs, etc.
En France, on a plus souvent de la contestation que de la co-production. Le
modèle « client-fournisseur » n’est pas suffisant.
Des associations d’usagers dans les domaines sensibles : impôts, transports.
Des mouvements plus politisés : écologistes, syndicats. Défense des droits
acquis.
Loi du 13 janvier 1972 : création du Médiateur de la République : il reçoit « les
réclamations concernant, dans leur relation avec les administrés, le
fonctionnement des administrations de l’Etat, des collectivités territoriales et de
tout organisme investi d’une mission de service public. » Ces réclamations sont
transmises par un parlementaire via un délégué départemental.
1977 : Paris à un médiateur municipal élu.
8. La relation avec l’utilisateur

La communication de la relation :





De plus en plus hors-média (illusion de l’homogénéité de la cible, disqualification
du canal publicitaire pour les questions complexes).
Les medias peuvent être utilisés pour contribuer à diffuser des données ou
encourager le dialogue
Assistantes sociales, éducateurs, élus…
Plus la médiation est humaine, personnalisée, et plus le message est pris en
considération et retenu. L’interactivité, dans une relation dont les composantes
sont souvent irrationnelles et affectives, implique le récepteur.
La mémorisation se fait mieux dès lors que le récepteur est actif.
LA COMMUNICATION
DES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES
Chapitre 3
La communication
des collectivités en
période électorale
1. Le cadre juridique

La loi Rocard de 1990 (+95) :







Empêcher les élus sortants de bénéficier de leur position pour les avantager
auprès des électeurs.
La marge de manœuvre du juge de l’élection est très (trop ?) grande.
L.52-8 code électoral : les personnes morales ne peuvent participer au
financement de la campagne d’un candidat. Valable pendant l’année précédant le
premier jour du mois d’une élection et jusqu’à la, date ou l’élection a été acquise.
L.52-1 alinéa 2 : à compter du premier ,jour du sixième mois précédant le mois
des élections, aucune campagne de promotion publicitaire de la gestion ou des
réalisations d’une collectivité ne peut être réalisée dans la circonscription
concernée par l’élection. Interdit toute valorisation indirecte de l’action des élus.
(CE, 5 juin 66, él mun. De Morhange). Ne concerne pas les élections partielles.
La loi du 3 janvier 2001 autorise désormais un élu à faire un bilan de son maéndat,
sous réserve que ce bilan soit inclus dans son compte de campagne.
Qu’est-ce qu’une « campagne de promotion publicitaire » ?
Publicité : art.3 loi du 29 déc.1979 : « constitue une publicité à l’excemption des
enseignes et pré-enseignes, toute inscriptions, forme ou image destinée à
informer le public ou à attirer son attention, les dispositifs dont le principal objet est
de recevoir lesdites inscriptions, formes ou ,images étant assimilés à des
publicités. » Pas retenu…la jurisprudence électorale est empirique…
2. Les communications autorisées

La loi Rocard de 1990 (+95) :



De façon pragmatique, le juge prend en considération le support, son contenu, sa
périodicité, sa présentation… Les bulletins d’information municipale ne sont pas
interdits « dès lors que rien ne change dans leur périodicité, leur présentation, et
leur contenu » (TA Strasbourg, 15 oct. 1992, élections cantonales mars 1992
Marmoutiers).
Sont visées les collectivités intéressées, et aussi leurs établissements publics
(CCAS, OPHLM, régies dotées de la personnalité morale, syndicats de
communes, communautés de communes, d’agglomération, urbaines…)
Autorisés :





La lettre du maire habituelle
Le magazine habituel comprenant des infos pratiques et des articles sur la vie de
la commune
La brochure distribuée aux élèves dans le cadre de l’action éducative (TA Nice, 22
octobre 1992, el. Cant.mars 92 Grasse-nord
La distribution de brochure et d’épinglettes portant sur les équipements sportifs de
la commune (TA Montpellier, 9 oct. 92
Un document payé et diffusé par un candidat mettant en valeur son rôle personnel
au sein d’une collectivité
3. Les communications prohibées

La loi Rocard de 1990 (+95), suite :





Le fait que le nom et la photo d’un conseiller général apparaissent dans diverses
rubriques d’un bulletin municipal durant l’année qui a précédé l’élection (CE, 16
nov. 2005, él. Cant. De Gravelines)
Une opération de communication d’une collectivité qui s’inscrit dans une
perspective de sensibilisation de la population à des préoccupations d’intérêt
général (Cons. Const. 4 nov. 93).
L’utilisation d’un support commercial n’est pas suffisante pour en déduire qu’il y a
une campagne promotionnelle interdite (CE, 7 juil. 93, el. Cant de Nice, 12e circ.)
Etc.
Prohibés :





Le juge va tenir compte des circonstances et notamment de l’écart des voix.
Une plaquette qui valorise les réalisations et la gestion de la commune de
Bassens
La plaquette « Un maire, ,une équipe, une majorité, un bilan 1989-1995 »
La distribution d’un bulletin municipal ayant présenté sous un angle très favorable
l’action de la municipalité et de son maire.
En réalité la communication institutionnelle n’est pas interdite, mais…
1. Le cadre juridique

Le droit à l’expression des membres de l’opposition :





Loi 2002-276 bdu 16 février 2002 sur la « démocratie de proximité » pour les
communes de plus de 3500 hab, les départements, régions et EPCI. NB : droit
individuel de tout conseiller municipal n’appartenant pas à la majorité, droit collectif
des groupes d’élus dans les départements et les régions
Les tribunes libres transformées en outils de propagande sont passibles du rejet
du compte de campagne et de l’inéligibilité durant un an. Eventuellement
annulation si très faible écart de voix.
L’utilisation d’un support commercial n’est pas suffisante pour en déduire qu’il y a
une campagne promotionnelle interdite (CE, 7 juil. 93, el. Cant de Nice, 12e circ.)
Etc.
L’interdictionn de porter à la connaissance du public un numéro téléphonique
ou télématique gratuit :


Art. L.50-1. Vaut aussi pour les collectivités qui détourneraient leur numéro vert au
profit d’un candidat.
Le numéro vert permettant de dialoguer avec le maire sortant est maintenu s’il
était antérieur à la campagne, et que le contenu des messages n’est pas modifié à
l’approche de la campagne.
4. Les quatre principes

4 principes :





Objectivité et neutralité
Antériorité.
Régularité (on ne peut augmenter la périodicité en période électorale, TA Nice 22
sept.94, él. Cant mars 94, Contes
Identité de la forme du support
Les réceptions, manifestations et commémorations :




An 2000, anniversaire de la ville, etc…
Gare aux inaugurations quatre mois avant un scrutin d’une bibliothèque ouverte il
y a un an et demi…ou d’une station d’épuration fonctionnant depuis plusieurs moi
(réintégration dans le compte de campagne
La communication institutionnelle doit suivre le calendrier des travaux et non celui
de la campagne électorale, mais rien n’interdit que les deux coïncident : RP,etc.
Les invitations peuvent être signées du maire à condition d’être sobres, et dans le
style et le nombre habituels, idem pour les affiches et la diffusion de plaquettes.
Les discours doivent être sobres et ne pas être prétexte au rappel des réalisations
effectuées par le passé, ne pas valoriser les élus. De plus, dans le délai de 6 mois,
ils devront éviter toute mise en valeur de la gestion de la collectivité.
Le régime de diverses actions de com

Après l’inauguration :






Le nombre des inaugurations
Les sanctions :






La presse est libre, et la collectivité peut maintenir ses contacts et ses points
d’information, mais pas les augmenter, ni en rythme ni en importance.
Dans le délai de 6 mois, elle ne peut pas commander de publi-reportage..
Le magazine municipal peut relater de façon informative, mais doit éviter les
photos mettant les élus en situation.
Information brute, sans termes élogieux.
En l’absence de bonne foi : démission d’office et inéligibilité pour un an
Rejet du compte de campagne et perte du remboursement forfaitaire de l’Etat
Sur plainte de l’adversaire un juge pénal pourrait poursuivre pour détournement de
biens publics
Les visites de quartiers
Les bulletins et magazines institutionnels des collectivités
Les émissions télévisées
Le régime de diverses actions de com






Les cartons d’invitation
Les bilans de mandat (aux frais du candidat)
Les éditoriaux
Les vœux annuels
L’utilisation des photos de la photothèque municipale : à acheter
Les sondages :








La dépense engagée plus d’un an avant l’élection
Pas commandité par un élu candidat
Interdiction des référendums locaux en période électorale à partir du 1er
janvier (plus de démocratie participative)
Les sites internet des collectivités
Les ouvrages concernant les collectivités (rétrospectives et photos du maire)
Les fichiers des collectivités (sauf liste électorale, fichiers des Postes et des
partis politiques)
Les moyens humains et matériels de la collectivité
La prise de position d’une association. « Les amis de Christian Estrosi ».
Le marketing touristique