Le projet territorial, axe du redéploiement de l`action sociale des CAF

• Sociologues à
l' AURES(Recherche
et études en sciences
sociales).
•• Sociologue au
GERS (Groupe
d'étude, de recher-
che sociale).
Le projet territorial, axe du redéploiement
de l'action sociale des CAF
Marc Depriester *, Hervé Léon * et loïc Rousselot **
L'évolution de leur environnement institutionnel met les caisses d'Allocations
familiales en demeure d'afficher une politique d'action sociale, fondée
sur une
philosophie du social qui réponde à
la fois aux enjeux de protection sociale et de
solidarité,
et qui affirme en même temps une continuité avec leur tradition
historique. La référence familiale des CAF permet d'établir une connexion étroite
entre lien familial
et lien social, et peut asseoir une légitimité politique et
technique à développer des initiatives, de l'expérimentation et de l'innovation,
et de nouvelles formes d'intervention sociale inscrites dans le local, en coopération
plus étroite avec
le secteur associatif.
1 près toute la longue période
de "diges-
tion"
institutionnelle des lois de
déœntralisation,lesCAFseretrouvent
à
un tournant de leur histoire : tandis que la
budgétisation
des prestations et l'apparition
d'un déficit de la branche famille du système
de la sécurité sociale accentuent l'intégration
des CAF dans l'appareil d'Etat, la montée en
puissance
des départements les oblige à
redéfinir leur place et leur rôle dans le
partenariat local.
Des deux côtés, national et local, les marges de
manoeuvre semblent se restreindre, particu-
lièrement
dans le domaine de l'action sociale
où les CAF ont toujours eu à conquérir leur
légitimité.
En effet,
il n'est peut-être pas inutile de rappe-
ler qu'elles
ont toujours eu la particularité
d'intervenir prioritairement
au titre de la pro-
tection sociale par le biais des prestations tout
en étant présentes au titre de la solidarité (ou
assistance) par le biais de l'action sociale.
Le volet <<prestations» inscrit la CAF dans le
système de sécurité sociale et lui confère sa
légitimité. Celle
de l'action sociale, même si
elle s'inscrit
dans les textes officiels (essen-
tiellement internes d'ailleurs),
est toujours à
conquérir, à justifier dans la mesure où elle
est
beaucoup plus liée aux contextes socio-
politiques nationaux et locaux. Elle ne se situe
pas du côté de la loi mais plutôt du côté d'une
capacité à jouer dans ses interstices, tout
autant pour faire évoluer l'action légale que
pour en combler les manques ; elle y rencontre
le secteur associatif qui peut être à la fois par-
tenaire, relais et sujet de son intervention.
cc Neutralité, spécificité,
souplesse)) :
les atouts des CAF
Cette capacité est cependant relativement res-
treinte
par la définition de son public, les
familles allocataires, même si le champ d'ap-
plication de la «politique familiale», fruit d'un
compromis entre deux principaux objectifs, la
redistribution sociale
et la compensation des
charges de famille, peut apparaître plus large.
Aussi, malgré leurs
atouts résumés par le
23
RECHERCHES ET PREVISIONS n• 39 • 1995

24
directeur de la CAF étudiée, celle de La
Rochelle (1) en trois termes «neutralité,
spécificité, souplesse»(2), les CAF n'ont pas
toujours pu maintenir ou retrouver une place
et un rôle adaptés aux évolutions du paysage
social.
La montée des situations d'exclusion qui ont
pu être analysées comme génératrices d'une
véritable société duale, constitue l'événement
marquant de la fin des années quatre-vingts.
Générés
par la montée du chômage, ancrés
sur des territoires de plus en pl~scirconscrits,
symbolisés par la nouvelle pauvreté et par la
révolte
des jeunes de banlieues, ces phénomè-
nes participent à
une remise en cause fonda-
mentale de la place du social. Celui-ci n'est
plus situé en antagonisme avec l'économique
mais
en complémentarité et «l'opportunité
des politiques sociales transversales se com-
prend alors par le souci de réduire cette dis-
tance
entre le social et l'économique comme
par celui de dégager entre eux les termes
d'une complémentarité obligée.»(3).
Les politiques
de lutte contre l'exclusion se
sont ainsi focalisées
autour des enjeux de
l'urbanisme, de l'emploi et de la formation, du
logement, autant de champs non directement
couverts par la politique sociale et auxquels
celle-ci a
été amenée à s'intégrer dans le cadre
de dispositifs partenariaux spécifiques (déve-
loppement social urbain au niveau commu-
nal,dispositifduRMietplansdépartementaux
pour le logement des défavorisés (POLO) au
niveau départemental) qui ont réuni l' ensem-
ble
des acteurs concernés dont les représen-
tants
des mouvements associatifs.
Ces
mouvements de recomposition interro-
gent directement la place des CAF dans la
mesure où leurs domaines de compétence,
situés
dans le cadre de la politique familiale
nationale, les
ont laissées en marge des nou-
veaux enjeux
des politiques sociales. Même
lorsqu'elles
ont pu y retrouver un rôle, celui ci
a rarement été moteur. C'est ainsi que les
principaux dispositifs
que sont le RMI et le
POLO les ont plus amenés à se positionner en
tant que gestionnaires que partenaires à part
entière.
Aussi, la
modernisation de leur organisation
interne est-elle
souvent devenue prioritaire,
RECHERCHES ET PREVISIONS n• 39 • 1995
laissant peu de place à la redéfinition de leurs
missions dans le champ du social. Par ailleurs,
la «départementalisation» progressive
de l'ac-
tion sociale a
amené les conseils généraux à
remettre
en cause les conventions régissant
l'organisation de la polyvalence de secteur,
dans une volonté de maîtrise de l'organisa-
tion et des coûts d'un travail social longtemps
considéré comme un corps étranger dans la
collectivité locale.
Les CAF,
souvent présentes, parfois motrices
du partenariat en matière de travail social
(comme cela
est le cas en Charente-Maritime),
ont vu remettre en cause de façon parfois
brutale, leur présence dans la polyvalence,
principal
domaine qui lessituaitdans le champ
de la solidarité et leur donnait un ancrage
territorial légitime.
Face à ces évolutions, les CAF
ont eu les plus
grandes difficultés à définir, à quelques ex-
ceptions près,
une véritable politique d'action
socialequileurpermettedesortirdeladépen-
dance dans laquelle l'absence d'orientation
clairement affichée et l'importance des
réorganisations institutionnelles des autres
acteurs les ont maintenues.
La nouvelle donne : précarité,
Insertion
et territorialisation
On assiste dans de nombreux départements à
un jeu de délimitation de frontières d'inter-
vention, à un surinvestissement des enjeux
propres aux institutions dans le champ de
l'action sociale alors même que les phénomè-
nes d'exclusion sociale et leurs inscriptions
spatiales n'ont jamais été aussi aiguës. Cette
situation paradoxale traduit en grande partie
l'incapacité actuelle dans laquelle se trouve le
travail social «traditionnel» et,
peut-être plus
généralement, l'action sociale, à répondre aux
nouveaux enjeux que circonscrit la problé-
matique du lien social, indissociable de celle
du territoire.
Face
aux phénomènes de précarité, de
«désaffiliation»(4) pour reprendre le terme
utilisé parR. Castel, les réponses ne peuvent
se situer uniquement en terme de plus d'allo-
cations, plus de logements, plus de forma-

tions et même plus d'emplois (surtout si on y
ajoute «quels qu'ils soient»).
La déstructuration de certains tissus sociaux
oblige à écouter
une autre demande sociale, à
étudierlesmoyensdelaprendreencompteau
niveau le plus fin des politiques institu-
tionnelles.
Il est significatif que cette problématique
émerge là
où peut-être on l'attendait le moins,
c'est-à-dire
dans le dispositif du RMI.
En effet, à l'intérieur d'un système localisé
mais non territorial, l'examen des situations
individuelles tendait à gommer les modalités
d'inscription territoriale des personnes, des
familles,
des groupes dans un processus
d'émiettement des interventions sociales.
Si la vague de fond du RMI a essentiellement
conduit
à focaliser les interventionsautourde
l'aspect individuel des problèmes,
la plupart
des analyses convergent pour souligner ou
remettre
au premier plan l'importance des
liens sociaux qui se traduisent
dans ce cadre
en terme d' «insertion relationnelle et 1 ou so-
ciale», qu'il s'agisse des réseaux de proximité
ou des relations avec les institutions.
Parler
de lien social c'est parler de territoire
qui, entre les deux pôles
de son acception,
espace pertinent d'action des politiques pu-
bliques
et patrimoine individuel et collectif,
peut être le lien d'interaction entre les divers
acteurs
du jeu social, entre les pouvoirs insti-
tués
et les citoyens, là où l'habitant se fait
acteur, là
où peut s'exercer le débat démocra-
tique.
La politique de la ville a essayé de prendre en
compte cette dimension même si celle-ci s'est
révélée certainement la plus difficile à mettre
en oeuvre.
Comme le dit Marcel Cauchet : «La valorisa-
tion
du local comme lieu éminent de la politi-
que reste entièrement à faire. Pour le moment,
nous sommes dans le scénario inverse. Nous
assistons à une reféodalisation
du territoire
(éventuellement maffieuse
dans le sud) qui
appellera parcontrecoupunerecentralisation.
Tout est
peut être encore possible mais on ne
voit pas
grand chose venir du côté de la
"démocratie de proximité"»(5).
La question que nous nous sommes posée est
de savoir si les CAF, et plus particulièrement
la CAF de Charente-Maritime, pouvaient, à
partir de quelle légitimité, de quels moyens et
selon quels axes, situer leur action sociale sur
ce terrain.
Le renouveau du travail social
à la CAF de La Rochelle
Moyenne par sa taille mais située dans un
département particulièrement touché par la
crise
(14 % chômeurs en 1990), la CAF de La
Rochelle n'a que tardivement (en 1980) déve-
loppé
un véritable service d'action sociale
inscrit
dans l'organisation de la caisse.
Les responsables
de 1 'action sociale de la CAF
allaient très activement se situer
dans un cou-
rant de
renouveau du travail social autour de
l'idée d'une approche généraliste et collec-
tive,
appuyé par les réflexions menées au
niveau national par la CNAF.
Ainsi, à côté
de modes d'interventions tradi-
tionnels (de la gestion directe
de centres de
vacances aux aides financières de type «bons
vacances»), la CAF a
développé une action
sociale particulièrement centrée
sur l'appro-
che collective au travers du soutien aux initia-
tivesassociatives.
Ledéveloppementdescen-
tres sociaux, appuyé par la prestation de ser-
vice, a été ainsi particulièrement
remarqua-
ble. Vingt-cinq centres sociaux ont été agréés
et tous sont gérés par des associations aux-
quelles la CAF apporte son soutien et qu'elle
encadre au travers des «projets d'animation
globale».
Parallèlement, le service de travail social a
bénéficié
d'un recrutement relativement ré-
cent et a pu porter au coeur des circonscrip-
tions d'action sociale
qu'elle anime (deux cir-
conscriptions
sur dix) ou auxquelles elle par-
ticipe une certaine forme d'engagement dans
les actions partenariales et/ou collectives.
L'interaction
entre l'intervention des centres
sociaux et celle des circonscriptions contribue
au «développement social local>•, objectif du
service d'action sociale mais qui n'a jamais
25
RECHERCHES ET PREVISIONS n• 39 • 1995

26
fait l'objet d'une orientation claire et affirmée
de la CAF. Il s'est particulièrement traduit
dans le développement de nouveaux cen-
tres sociaux
en milieu rural, projets montés
par les associations avec l'appui des tra-
vailleurssociauxetpromusauprèsdesautres
partenaires,élusdescollectivitéslocalesessen-
tiellement.
Au niveau
du partenariat institutionnel, la
CAF a privilégié
un positionnement pragma-
tique
de complémentarité avec l'action légale
plus que d'affirmation d'une politique ap-
puyée sur des objectifs et des moyens déter-
minés. C'est ainsi qu'elle a joué
la carte de
toutes les instances de coordination dans les-
quelles elle s'efforce de tenir
un rôle central
grâceàsacapacitéd'animationetsalégitimité
reconnue
sur le plan technique.
L'appui
sur ses références fondées sur une
certaine philosophie de l'action sociale et l'al-
liance tant avec les services
de l'Etat qu'avec
des milieux associatifs (notamment la Fédéra-
tion
des centres sociaux) lui ont permis de
maintenir une place reconnue dans la sphère
du social.
Une stratégie qui comporte
des faiblesses
Parallèlement, la lenteur de l'appropriation
par le conseil général de ses responsabilités en
matière sociale a permis à la CAF de pratiquer
une stratégie que l'on a pu qualifier de «con-
,
tinuitéaménagée», pour traduire un position-
nement
dont le principal élément d'inflexion
externe était d'essayer de faire reprendre à
leur compte, par les services du département,
lesorientationsdu travail social
en polyvalence
de secteur, prônées par le service d'action
sociale
de la CAF.
Cette stratégie
n'a pas été absente d'ambiguï-
tés
que l'on peut voir comme autant de fai-
blesses.
• Qu'il s'agisse des projets des centres so-
ciauxou du contrat enfance, les municipalit~s
sont devenues les interlocuteurs privilégiés
des CAF.
Ce rapport obligé aux élus municipaux se fait
toujours
dans une confrontation, parfois
conflictuelle, entre des temporalités,
des in té-
RECHERCHES ET PREVISIONS n• 39 • 1995
rêts multiples et des conceptions différentes,
alliant et déliant les trois
types d'acteurs -
professionnels, habitants et élus - dans des
configurations mouvantes aux enjeux politi-
ques intenses
et mettant à rude épreuve la
neutralité et la compétence technique de la
CAF. Il se traduit parfois par une attitude
défensive vis à vis du politique et plus parti-
culièrementdeséluslocaux, parfois
parce qui
peut être vécu comme un «abandon» par les
associa ti ons.
• La référence familiale peut entrer en con-
tradiction avec l'objectif
de développement
social local dès qu'il s'agit de toucher des
pub lies di versifiés. Aucune priori té n'est a ffi-
chée.
Il en résulte une illisibilité de ses orien-
tations et plus généralement
de sa politique.
Cette illisibilité est renforcée
par l'affichage
d'une puissance institutionnelle et financière
sans qu'il existe d'articulation explicite
entre
le domaine des prestations et celui de l'action
sociale.
• La territorialisation de l'action de la CAF
dépend encore à l'heure actuelle presque ex-
clusivement
de la présence sur le terrain des
travailleurs sociaux en polyvalence de secteur
et de l'animation de deux circonscriptions
d'action sociale. Aussi, les projets
de décon-
ventionnement
du conseil généra (6) consti-
tuent-ils une véritable menace
pour l'avenir
de l'action sociale telle qu'elle a pu être conçue
par ses promoteurs.
En conséquence, l'évolution de son environ-
nement institutionnel met la CAF de La
Rochelle en demeure non seulement d'affi-
cher
une politique d'action sociale mais aussi
d'asseoir celle-ci
sur une philosophie du so-
cial répondant aux enjeux à la fois de la protec-
tion sociale
et de la solidarité.
Des CAF défricheuses
de territoires ?
Bien que chaque CAF ait son histoire, ses
modalités spécifiques d'intervention
et une
inscription particulière dans le tissu local,
toutes ont été, sont ou seront confrontées aux
mêmes types d'enjeux
que la CAF de La
Rochelle. Aussi, nous sommes-nous permis
deparlerdesCAFau pluriel même si toutes ne
peuvent se reconnaître dans nos propos.

Face aux besoins qu'elle peuvent recenser et
aux réponses qu'elles peuvent y apporter,
les
orientations des CAF, dans le domaine de
l'action sociale, peuvent osciller entre deux
pôles.
Leur potentiel de connaissances et
de données
statistiques peut être développé pour quanti-
fier, mesurer et analyser les besoins de
la
populationdeleursallocatairesetdéfinirleurs
propresorientationset actions en fonction des
besoins qu'elles jugent prioritaires. Elles
se
situent dans une logique technique d'exper-
tise qui met en phase des besoins et des répon-
ses qu'elles peuvent organiser et mettre
en
oeuvre
Ainsi, les CAF peuvent proposer, avec une
démarche
de «marketing», des services «clefs
en mainS>> en particulierdanslesdomainesde
l'enfance et des centres sociaux
(à l'exemple
de
la CAF de Marseille pour des équipements
de
la petite enfance), mis en place par elles-
mêmes ou par une association prestataire de
service. Cette logique peut se développer,
dans ses domaines
de compétence, sans autre
collaboration que celle imposée par les régle-
mentations et conduire les CAF à faire
«cava-
lier seul» dans le champ de l'action sociale.
Les interventions des CAF s'appuient sur
la
demande socialec' est-à-dire l'expression d'un
groupe social soit relayée par des travailleurs
sociaux, soit représentée
dans des associa-
tions ou par des élus politiques. L'analyse
quantitative et qualitative des besoins expri-
mésdevientundesmoyensd'appréciationde
la
demande inscrite dans une logique
participative, démocratique de l'action.
Con-
trat et conventionnement dans un cadre de
collaboration, voire
de partenariat, devien-
nent la nouvelle règle entre la CAF et
les
associations et/ou les municipalités.
Sur les objectifs et la façon
de concevoir les
interventions de développement local, les CAF
ont une expérience, des acquis, et aussi les
moyens d'analyse et de prise de recul. En
effet, les CAF ont souvent ressenti la difficulté
à s'impliquer dans les dispositifs
de dévelop-
pement local, surtout urbain,
du fait à la fois
de la prégnance dominante des élus munici-
paux et
de leur caractère technico-politique
qui détourne souvent la logique de projet
pour l'inscrire dans le cadre
de procédures
techniciennes,
dans lesquelles elles ne peu-
vent se reconnaître.
Les CAF
ont des outils (travail social indivi-
duel et collectif voire communautaire, élabo-
ration et mise en place de projet avec la procé-
dure d'agrément des centres sociaux ... ),des
compétences propres à favoriser la mise en
place d'une autre démarche de projet per-
mettant une réelle implication
des usagers
comme acteurs
de la sphère civile, c'est-à-dire
«faire autour d'un projet où en faisant ils
construisent à partir
de leurs mondes vécus
leurs demandes, leurs paroles, leur identité et
du lien social» (7).
Le risque de
l'cc invisibilité))
Si elles veulent à la fois maintenir leur tradi-
tion historique, se démarquer
de la logique
de gestion de services publics ou privés, se
maintenir en dehors des contraintes
du mar-
ché et
de la politique (8), cette nouvelle dé-
marche
de projet offre un positionnement
original
dans les relations aux usagers, aux
associations et aux collectivités locales.
Financeurs, collaborateurs, partenaires
de l'ac-
tion sociale, les CAF s'affirment comme ac-
teur à
part entière dans ce champ sur des
territoires à géométrie variable tenant compte
de la demande sociale.
Cependant, la primauté accordée à la de-
mande sociale fait encourir le risque de
«l'invisibilité» : comment, en effet, affirmer
son existence
quand on attend d'être solli-
cité ?
Ou celui de la visibilité minimale induite
par la fonction de financeur : les associations
et les élus
ne sollicitent les CAF qu'à la phase
finale de mise en place du projet, cantonnant
ainsi les CAF
dans un rôle de pourvoyeur
obligé de fonds. D'un côté, la montée en puis-
sance des élus territoriaux dans le champ de
l'action sociale, de l'autre l'évolution du sec-
teur associatif
et de plus l'assimilation des
CAF à une administration d'Etat, contrai-
gnent ces dernières à s'afficher, à rendre visi-
ble leur action
pour être connues et reconnues
dans
des positions et fonctions singulières
mais multiples.
Opter pour la demande sociale et rendre visi-
ble son action, c'est-à-dire être susceptible
27
RECHERCHES ET PREVISIONS n• 39 • 1995