Michel Prouzet Le huron à la Cité interdite ou réflexions naïves sur l’inventivité chinoise en matière d’aménagement foncier urbain Nombreux sont les juristes qui se remémorent l’article de Jean Rivero consacré à la visite imaginaire d’un bon sauvage voltairien au PalaisRoyal, siège du Conseil d’État français 1. L’auteur y avait dénoncé le trompe-l’œil de la plus haute juridiction administrative française dans certaines de ses décisions. Parodiant l’illustre juriste, un autre huron plein d’admiration pour la recherche de développement urbain en Chine, synthèse entre libéralisme économique et protection sociale, a tenu à se rendre sur place, pour rendre hommage à l’inventivité chinoise. L’occasion lui en fut donnée à l’université du Commerce de Tianjin, lors du « 3e Forum France-Chine sur l’urbanisation durable et l’utilisation des ressources foncières » en septembre 2009 2. Quelle ne fut pas la déconvenue de notre bon sauvage lorsqu'il découvrit que la réconciliation annoncée entre libéralisme économique et protection sociale dans les villes chinoises donne des résultats plus que mitigés, de l’aveu même de divers scientifiques chinois, spécialisés en urbanisme et aménagement foncier, ayant participé au forum. Dans leur esprit, ce ne sont pas tant les intentions du législateur chinois pour bâtir une législation en mesure de concilier urbanisme, justice sociale et développement économique, qui sont en cause, mais bien plus la difficulté de traduire ces intentions dans la réalité. Dès lors, de nouvelles réformes sont nécessaires. En les résumant, elles pourraient déboucher sur un authentique droit de l’urbanisme et de l’aménagement foncier, en lieu et place des pratiques locales en matière de développement urbain. Le fait est que le développement urbain en Chine résulte davantage de pratiques locales orchestrées par quelques responsables politiques et administratifs que de l’application de textes généraux et impersonnels en bonne et due forme. Ces derniers existent pourtant, aussi bien dans l’ordre urbanistique que foncier. Mais ils sont de peu de poids face à la détermination d’autorités locales plus soucieuses d’engranger des recettes sonnantes et trébuchantes, résultant des opérations de promotion foncière et immobilière, qu’intéressées à faire reposer les opérations de développement urbain sur des textes clarifiant le rôle des uns et des autres. Cette situation a-juridique va-t-elle perdurer ? La question se doit d’être posée, car elle conditionne la réponse à donner à une autre question plus vitale que celle liée à l’exégèse des textes : quel est le sort réservé aux victimes de l’explosion urbaine, les paysans sans terre, venus grossir les rangs des laissés-pour-compte du développement économique, avec pour arrièreplan des cas fréquents de corruption dans l’octroi des autorisations foncières et urbanistiques en application des décisions de planification urbaine ? Aussi bien à la question de savoir si la situation a-juridique précédemment évoquée va ou non perdurer, une réponse ne peut être apportée qu’après un rapide rappel des textes actuellement en vigueur et de la manière dont ils réussissent ou non à imprimer leur marque au développement urbain. Car ces textes ont été publiés, même si cela passe souvent inaperçu aux yeux des justiciables. S’appliquent-ils vraiment ? Et doit-on s’attendre à voir de nouvelles réformes se mettre en place pour venir à bout de leurs retombées sociales les plus préoccupantes ? 96 Le huron à la Cité interdite Flexibilité du droit chinois de l’urbanisme et de l’aménagement foncier Un détour par le site <www.lawinfochina.com> montre qu’il existe bien un ensemble de textes nationaux et locaux fondant le droit chinois de l’urbanisme et de l’aménagement foncier. Ces textes ne sont malheureusement pas codifiés, en raison de leur empilement désordonné, et il est difficile de rattacher les pratiques locales à des règles de droit dotées d’une certaine permanence. Le droit de l’urbanisme et de l’aménagement foncier tel qu’on le conçoit en Chine est donc un droit flexible, sinon fongible, tout disposé à avaliser les pratiques et arrangements locaux les plus divers, pourvu que certains grands principes, proclamés lors des congrès du Parti, soient respectés, au moins dans la forme. Quels sont ces principes à l’heure actuelle ? On peut en dénombrer trois pour souligner le chemin parcouru depuis les premiers balbutiements du droit de l’aménagement foncier en 1978, début de la montée en puissance d’un droit foncier de plus en plus favorable à la marchandisation de l’espace urbain : - Tout commence à partir de 1978, avec un premier groupe de principes destinés à favoriser les investissements immobiliers d’origine étrangère en milieu urbain. Les nouveautés portent sur la possibilité, en échange de diverses facilités urbanistiques et fiscales, de taxer l’usage du sol donné à bail, alors qu’auparavant, la terre était sans valeur, seul le travail en ayant. Ce premier coup de canif à l’idéologie ambiante en 1982 allait se transformer en coup de poignard deux ans plus tard, lorsque fut acceptée l’idée selon laquelle des différences du prix du sol peuvent intervenir en fonction de la localisation des parcelles au sein de l’agglomération. Le dogme de la prohibition de l’appropriation individuelle du sol continuait à s’appliquer, mais une large brèche était désormais ouverte, dans laquelle se sont engouffrés les partisans de réformes plus poussées. À partir de 1986, avec l’adoption de la première Loi d’administration du foncier, suite à une décision de la VIe session plénière du Congrès du Comité central du PCC, la pratique qui consistait à allouer, gratuitement, des terrains aux unités de production, les fameux danwei, fut abolie. - Un deuxième train de réformes culmina avec l’adoption de deux réformes constitutionnelles, l’une adoptée le 12 avril 1988, l’autre le 24 mars 2004, toutes deux débouchant sur le dispositif actuel de l’article 10 de la Constitution, lequel stipule que : « Dans les villes, la terre est propriété d’État. À la campagne et dans les banlieues des villes, elle est propriété collective, exception faite de celle qui, en vertu de la loi, est propriété d’État ; de même les terrains pour construire des logements et les parcelles de terre cultivable ou montagneuse réservées à l’usage personnel sont propriété collective. Dans l’intérêt public, l’État peut, selon les dispositions de la loi, exproprier et réquisitionner la terre pour cause d’utilité publique et moyennant indemnité. Nulle organisation, nul individu ne peut s’approprier des terres, les vendre, les acheter ou les céder illicitement à autrui sous diverses formes. Le droit d’utiliser des terres peut être cédé conformément à la loi. Toute organisation et tout individu faisant usage de la terre doivent le faire rationnellement ». Pour qui veut bien lire entre les lignes, cela signifie que la propriété privée est désormais reconnue comme inviolable. Cela signifie aussi qu’en cas d’expropriation ou de réquisition de biens privés par l’État, une indemnisation est due. Cela signifie surtout que pour peu que l’on cède l’usage de ses droits d’utilisation des terrains au plus offrant, moyennant finance et de manière licite, la fortune sourira aux audacieux ; et cela en toute légalité. - Le troisième temps fort remonte au 17 e Congrès du PCC en 2007, à l’occasion duquel un droit « à la ville » a été reconnu à tout un chacun, et notamment en faveur des paysans chassés de leurs terres par une urbanisation quasiment débridée et peu conforme à la voie 97 Monde chinois, été 2010, n° 22 « d’urbanisation à la chinoise » comme il est dit dans le passage suivant de l’acte final du 17e Congrès : « Le déplacement du surplus de la main-d’œuvre rurale vers les secteurs non agricoles et les villes ou bourgs constitue une tendance inévitable de l’industrialisation et de la modernisation. Il faut améliorer graduellement le niveau de l’urbanisation, assurer un rapport de développement harmonieux entre les grandes, moyennes et petites villes d’une part, et les bourgs de l’autre : bref, il s’agit de suivre une voie d’urbanisation à la chinoise. L’implantation des bourgs doit se baser sur les chefs-lieux de district existants et les bourgs administratifs ayant réuni les conditions requises, en veillant à ce qu’elle se fasse selon un plan scientifique et une répartition rationnelle et soit combinée avec le développement des entreprises rurales et des services ruraux. Supprimer, en matière de structure et de politique, tout ce qui entrave l’essor de l’urbanisation, et orienter de manière rationnelle et ordonnée le déplacement de la main-d’œuvre rurale flottante ». Dans la mesure où ces principes comme les textes nationaux sont très généraux, les échelons décisionnels de base des collectivités territoriales ont une grande latitude pour gérer les ressources foncières urbaines à leur guise et dans l’intérêt communal. Le florilège des pratiques locales Qui sont ces responsables locaux, dont on sait qu’ils sont à l’origine des pratiques en question ? La réponse est d’abord à trouver dans la Constitution, mais aussi dans diverses décisions ponctuelles des pouvoirs publics, inspirées au plan local par des responsables du PCC. L’article 30 de la Constitution dispose que « la division administrative de la République populaire de Chine revêt la forme suivante : 1/ le pays est divisé en provinces, régions autonomes et municipalités relevant directement de l’autorité centrale ; 2/ les provinces et les régions autonomes sont divisées en départements autonomes, districts, districts autonomes, et municipalités ; 3/ les districts et les districts autonomes sont divisés en cantons, cantons de nationalité, et communes. Les municipalités relevant directement de l’autorité centrale et les municipalités relativement importantes sont divisées en arrondissements et districts, et les départements autonomes en districts, districts autonomes, et municipalités. Les régions autonomes, les départements autonomes et les districts autonomes sont tous des territoires d’autonomie nationale ». À cette première liste de collectivités territoriales de droit commun s’en ajoute une autre qui inclut toutes les collectivités territoriales de statut spécial, que les pouvoirs publics ont créées essentiellement dans le but de prendre en compte commodément, mais sur des territoires restrictivement délimités, les mécanismes de la gestion foncière et urbanistique privée. Les plus connues sont les fameuses Zones spéciales de développement économiques, au nombre d’une dizaine. Ce sont les plus vastes zones d’urbanisme dérogatoire par rapport à la légalité socialiste foncière, puisqu’elles peuvent englober toute une agglomération et son hinterland immédiat, comme Shenzhen, créée il y a une vingtaine d’années et qui compte de nos jours de 14 à 15 millions d’habitants. À une échelle territoriale plus réduite, il faut désormais compter aussi avec des zones, au statut assez proche des ZAC françaises, à la différence qu’elles ont leurs propres édiles. Elles portent le nom de Economic Technological Development Areas (comme celles que l’on trouve à Pékin ou à Tianjin). Enfin, à un niveau d’administration territoriale encore plus petit, celui du « district », on trouve les Eco-Industrial Parks comme ceux qui se multiplient le long des côtes 3. Au plan de la procédure décisionnelle dans le champ de l’aménagement foncier, les responsables politiques à la tête de ces divers échelons de l’administration territoriale sont tenus de respecter ce qu’on pourrait appeler, en écho au règlement national d’urbanisme français, 98 Le huron à la Cité interdite une sorte de règlement national d’aménagement foncier chinois. Mais, ce document semble peser moins lourd, dans la balance décisionnelle, que le jeu des acteurs politiques locaux 4. Il y a lieu, sinon de démonter ce mécanisme, du moins d’en présenter les grandes lignes : - S’agissant de l’encadrement des politiques foncières locales par les autorités publiques au moyen de ce qui tient lieu de règlement national d’aménagement foncier, il repose sur les procédures d’attribution des terrains urbains. En l’occurrence, deux mécanismes sont prévus : soit l’allocation de parcelles (huabo), soit le « transfert onéreux » (churangi). Les parcelles peuvent être ainsi « allouées » aux utilisateurs sans but lucratif (ce sont essentiellement des services publics d’État ou de l’Armée) ; elles peuvent être aussi « transmises » à des utilisateurs commerciaux, moyennant paiement d’une redevance dont le montant varie en fonction de l’usage appelé à en être fait, en application des documents d’urbanisme en vigueur ou en préparation et de la tarification foncière. À l’intérieur des périmètres urbains découlant des documents en question, les baux portant concession d’usage des sols en vue d’un usage résidentiel, commercial, ou industriel s’appliquent sur des durées de 40, 50 ou 70 ans. Quant au prix des terrains, il est déterminé par l’État en application de principes explicités notamment dans le « plan général d’utilisation des sols » 5. - Au vu de ce montage, et compte tenu du caractère très général des dispositions juridiques en vigueur au plan national, on devine l’importance primordiale du rôle des acteurs locaux dans l’aménagement foncier à l’intérieur de leur sphère territoriale de compétence. Ce sont eux qui jouent les premiers rôles dans la détermination du marché foncier urbain. Ne sont-ils pas aussi juges et parties dans les procédures de contrôle de l’affectation des terres 6 ? Mais l’importance primordiale de leur rôle dans l’aménagement foncier urbain ne signifie pas pour autant qu’ils détiennent un monopole de la maîtrise d’ouvrage. En réalité, ce sont les professionnels de l’aménagement foncier qui sont les véritables maîtres d’ouvrage des grandes opérations de développement urbain. N’ont-ils pas le droit, en vertu de l’article 10 de la Constitution précédemment cité, de revendre librement les terrains qu’ils ont achetés à l’État, pourvu que la transaction soit « licite » ? - La mécanique institutionnelle ainsi résumée a fait la preuve de son efficacité : comme chacun le sait, nulle part au monde, sinon en Chine, les tours, les autoroutes urbaines ou les parcs industriels ne se construisent avec une telle rapidité. Mais cette efficacité a un revers désormais bien connu : elle est la cause de l’appauvrissement de ces nombreux villageois, qui ont eu le simple tort de cultiver des terres non loin des métropoles. Par voie de conséquence, elle explique les graves et fréquents troubles à l’ordre public occasionnés par ces mêmes villageois, devenus victimes expiatoires de l’explosion urbaine 7. Comme on l’a vu précédemment, le 17 e Congrès du PCC en 2007 a pris conscience de ces dérives. On peut donc s’attendre à de nouvelles réformes. Vers l’émergence d’un nouveau droit de l’urbanisme et de l’aménagement foncier ? La Chine vient de se doter d’une nouvelle loi sur l’urbanisme, entrée en vigueur le 1er janvier 2008 8. Mais rien n’interdit juridiquement que celle-ci ne cède rapidement la place à de nouvelles règles (pas nécessairement nationales, mais locales) en matière de développement urbain. En écho aux décisions du 17e Congrès du PCC, les réformes, susceptibles d’intervenir, pourraient être caractérisées par un plus grand respect pour les paysans et elles pourraient jouer en faveur d’une voie d’urbanisation « à la chinoise », pour reprendre les termes mêmes de la déclaration finale du 17e Congrès. 99 Monde chinois, été 2010, n° 22 D’un point de vue strictement juridique, les réformes pourraient se présenter sous la forme de nouvelles catégories nationales de servitudes d’utilité publique, pour utiliser le jargon du droit français de l’urbanisme. Comme il existe de toute évidence, dans la culture architecturale et urbanistique chinoise, une forte tradition de scientisme et de fonctionnalisme, il n’est pas à exclure que des écoles de pensée réussissent à diffuser, dans les villes et les campagnes, l’idée qu’il existe des règles de bonne composition urbaine, auxquelles nul ne saurait déroger. Des textes pourraient intervenir pour les préciser et les rendre opposables à tout un chacun. Nombreuses ont été les communications, lors du 3 e Forum France-Chine à Tianjin, à aller dans ce sens. L’impression domine aussi que le droit de l’urbanisme appelé à se mettre en place va désormais puiser son inspiration dans le droit de l’aménagement du territoire, puisqu’il vise essentiellement à résoudre « en amont » les problèmes du monde rural confronté au phénomène sans précédent de l’explosion urbaine. Tel ou tel orateur, sensible au triste sort réservé aux paysans sans terre, a ainsi évoqué la nécessité d’avoir des emplacements réservés pour l’agriculture urbaine au sein même des périmètres urbains, ou l’obligation de mettre en œuvre une politique locale de réserves foncières en leur faveur. Et tel ou tel autre, sans doute sensible aux attraits d’une voie d’urbanisation « à la chinoise » de rappeler le devoir de respect à l'égard du patrimoine architectural historique et des modes traditionnels de composition urbaine, comme les hutong à Pékin – ces ruelles si pittoresques, en plein cœur des villes et même à deux pas de la Cité interdite. Retrouvant précisément notre huron qui errait dans les parages de ce haut lieu de l’histoire de l’empire du Milieu, celui-ci nous a donné l’impression qu’il espérait, à l’instar de son illustre prédécesseur venu se prosterner face contre terre dans la cour du Palais-Royal à Paris, ne pas avoir à regretter, pour employer la formule jurisprudentielle bien connue, quelque nouvelle « erreur manifeste d’appréciation » dans les réformes urbanistiques et foncières à venir… 1. Jean Rivero, « Le huron au palais royal ou réflexions naïves sur le recours pour excès de pouvoir », 1962, chron., p. 37. 2. Université du Commerce (Tianjin) - Maison des Sciences de l’Homme (Paris), "The Third Sino-France Forum - Sustainable Urbanization and Land Resources", Tianjin, 14-19 septembre 2009. 3. Pour plus de précisions sur le statut et les conditions de fonctionnement des deux dernières formes de collectivités territoriales spécifiques, voir dans les Actes du 3e Forum FranceChine les contributions de Liu Shuangliang : "On economic growth and economical intensive land utilization of industrial construction projects in Beijing Economic-Technological Development area", pp. 152-159 ; et celle de Lin Yunlian & Wang Royan sur "Study on transition from industrial parks to Eco-Industrial Parks in open coastal economic area of China", pp. 409-414. 4. L'importance du rôle des acteurs locaux s'inscrit dans une tradition remontant au début des années 1980. Voir notamment sur ce point les excellentes remarques de François Gipouloux sur « la délégation des pouvoirs de l'administration économique à l'échelon local », ou encore « l'économie de fief » et « le protectionnisme local », dans son ouvrage La Méditerranée asiatique, Villes portuaires et réseaux marchands en Chine, Japon et Asie du Sud-Est XVIe-XXIe siècle, CNRS Éditions, janvier 2009, pp. 340- 351. 5. Sur la détermination du prix des terrains urbains, voir Sun Yu (Présidente de l’École d’administration publique de l’université du commerce de Tianjin), Yang Wei et Yao Xiao Dong : "The discussion about the relationship between land pricing and lay out", in Actes du 3e Forum France-Chine, pp. 81-86. 6. Li Yongjun, "Land management policy implementation : Topdown Government-led model perspective", in Actes du 3e forum France-Chine, pp. 426-432. De son côté, François Gipouloux, dans son étude précédemment citée, n'hésite pas à utiliser l'expression de « balkanisation juridique » pour évoquer le rôle des acteurs locaux. Ainsi écrit-il : « gouverner le pays selon la loi [...] est certes un impératif dont la légitimité est en Chine nettement plus affirmée après trois décennies de réformes. Mais le protectionnisme juridique, c'est-àdire les interférences des autorités locales pour faire obstruction à l'exécution des lois, a prospéré », op. cit., p. 351. 7. Tout récemment Le Monde a relaté le cas de paysans chinois qui « se mobilisent en faveur du meurtrier d’un cadre corrompu », indiquant que, « en Chine, dans les zones rurales où les émeutes se multiplient, les villageois n’hésitent plus à contester la toutepuissance des potentats locaux et de la police », 28 janvier 2010. 8. Pour une présentation générale de cette nouvelle loi sur l’urbanisme, voir la contribution de Liu Wun et Peng Chong au 3e Forum France-Chine : "The impact analysis of the Town and Country Planning Act on the smart growth of Chinese small cities : Case study of Lianjang town’s master plan", pp. 236-243. Cet article est paru dans le numéro 144 (mars-avril 2010) de la revue études foncières éditée par l'Adef. 100