Le huron à la Cité interdite ou réflexions naïves sur l`inventivité

Michel Prouzet
Le huron à la Cité interdite
ou réflexions naïves sur l’inventivité chinoise
en matière d’aménagement foncier urbain
Nombreux sont les juristes qui se remémorent
l’article de Jean Rivero consacré à la visite
imaginaire d’un bon sauvage voltairien au PalaisRoyal, siège du Conseil d’État français 1. L’auteur
y avait dénoncé le trompe-l’œil de la plus haute
juridiction administrative française dans certaines
de ses décisions. Parodiant l’illustre juriste, un
autre huron plein d’admiration pour la recherche
de développement urbain en Chine, synthèse entre
libéralisme économique et protection sociale, a
tenu à se rendre sur place, pour rendre hommage
à l’inventivité chinoise. L’occasion lui en fut
donnée à l’université du Commerce de Tianjin,
lors du « 3e Forum France-Chine sur l’urbanisation
durable et l’utilisation des ressources foncières »
en septembre 2009 2.
Quelle ne fut pas la déconvenue de notre bon
sauvage lorsqu'il découvrit que la réconciliation
annoncée entre libéralisme économique et
protection sociale dans les villes chinoises donne
des résultats plus que mitigés, de l’aveu même
de divers scientifiques chinois, spécialisés en
urbanisme et aménagement foncier, ayant participé
au forum. Dans leur esprit, ce ne sont pas tant les
intentions du législateur chinois pour bâtir une
législation en mesure de concilier urbanisme, justice
sociale et développement économique, qui sont en
cause, mais bien plus la difficulté de traduire ces
intentions dans la réalité. Dès lors, de nouvelles
réformes sont nécessaires. En les résumant, elles
pourraient déboucher sur un authentique droit
de l’urbanisme et de l’aménagement foncier, en
lieu et place des pratiques locales en matière de
développement urbain.
Le fait est que le développement urbain en
Chine résulte davantage de pratiques locales
orchestrées par quelques responsables politiques
et administratifs que de l’application de textes
généraux et impersonnels en bonne et due
forme. Ces derniers existent pourtant, aussi bien
dans l’ordre urbanistique que foncier. Mais ils
sont de peu de poids face à la détermination
d’autorités locales plus soucieuses d’engranger des
recettes sonnantes et trébuchantes, résultant des
opérations de promotion foncière et immobilière,
qu’intéressées à faire reposer les opérations de
développement urbain sur des textes clarifiant le
rôle des uns et des autres.
Cette situation a-juridique va-t-elle perdurer ?
La question se doit d’être posée, car elle
conditionne la réponse à donner à une autre
question plus vitale que celle liée à l’exégèse
des textes : quel est le sort réservé aux victimes
de l’explosion urbaine, les paysans sans terre,
venus grossir les rangs des laissés-pour-compte
du développement économique, avec pour arrièreplan des cas fréquents de corruption dans l’octroi
des autorisations foncières et urbanistiques
en application des décisions de planification
urbaine ?
Aussi bien à la question de savoir si la situation
a-juridique précédemment évoquée va ou non
perdurer, une réponse ne peut être apportée
qu’après un rapide rappel des textes actuellement
en vigueur et de la manière dont ils réussissent ou
non à imprimer leur marque au développement
urbain. Car ces textes ont été publiés, même si cela
passe souvent inaperçu aux yeux des justiciables.
S’appliquent-ils vraiment ? Et doit-on s’attendre
à voir de nouvelles réformes se mettre en place
pour venir à bout de leurs retombées sociales les
plus préoccupantes ?
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Le huron à la Cité interdite
Flexibilité du droit chinois
de l’urbanisme et de
l’aménagement foncier
Un détour par le site <www.lawinfochina.com>
montre qu’il existe bien un ensemble de textes
nationaux et locaux fondant le droit chinois de
l’urbanisme et de l’aménagement foncier. Ces
textes ne sont malheureusement pas codifiés, en
raison de leur empilement désordonné, et il est
difficile de rattacher les pratiques locales à des
règles de droit dotées d’une certaine permanence.
Le droit de l’urbanisme et de l’aménagement
foncier tel qu’on le conçoit en Chine est donc
un droit flexible, sinon fongible, tout disposé
à avaliser les pratiques et arrangements locaux
les plus divers, pourvu que certains grands
principes, proclamés lors des congrès du Parti,
soient respectés, au moins dans la forme.
Quels sont ces principes à l’heure actuelle ? On
peut en dénombrer trois pour souligner le chemin
parcouru depuis les premiers balbutiements du
droit de l’aménagement foncier en 1978, début
de la montée en puissance d’un droit foncier de
plus en plus favorable à la marchandisation de
l’espace urbain :
- Tout commence à partir de 1978, avec un
premier groupe de principes destinés à favoriser
les investissements immobiliers d’origine
étrangère en milieu urbain. Les nouveautés
portent sur la possibilité, en échange de diverses
facilités urbanistiques et fiscales, de taxer l’usage
du sol donné à bail, alors qu’auparavant, la terre
était sans valeur, seul le travail en ayant. Ce
premier coup de canif à l’idéologie ambiante en
1982 allait se transformer en coup de poignard
deux ans plus tard, lorsque fut acceptée l’idée
selon laquelle des différences du prix du sol
peuvent intervenir en fonction de la localisation
des parcelles au sein de l’agglomération. Le
dogme de la prohibition de l’appropriation
individuelle du sol continuait à s’appliquer,
mais une large brèche était désormais ouverte,
dans laquelle se sont engouffrés les partisans de
réformes plus poussées. À partir de 1986, avec
l’adoption de la première Loi d’administration
du foncier, suite à une décision de la VIe session
plénière du Congrès du Comité central du PCC,
la pratique qui consistait à allouer, gratuitement,
des terrains aux unités de production, les fameux
danwei, fut abolie.
- Un deuxième train de réformes culmina avec
l’adoption de deux réformes constitutionnelles,
l’une adoptée le 12 avril 1988, l’autre le 24 mars
2004, toutes deux débouchant sur le dispositif
actuel de l’article 10 de la Constitution, lequel
stipule que : « Dans les villes, la terre est
propriété d’État. À la campagne et dans les
banlieues des villes, elle est propriété collective,
exception faite de celle qui, en vertu de la loi,
est propriété d’État ; de même les terrains pour
construire des logements et les parcelles de
terre cultivable ou montagneuse réservées à
l’usage personnel sont propriété collective. Dans
l’intérêt public, l’État peut, selon les dispositions
de la loi, exproprier et réquisitionner la terre
pour cause d’utilité publique et moyennant
indemnité. Nulle organisation, nul individu
ne peut s’approprier des terres, les vendre, les
acheter ou les céder illicitement à autrui sous
diverses formes. Le droit d’utiliser des terres
peut être cédé conformément à la loi. Toute
organisation et tout individu faisant usage de
la terre doivent le faire rationnellement ». Pour
qui veut bien lire entre les lignes, cela signifie
que la propriété privée est désormais reconnue
comme inviolable. Cela signifie aussi qu’en
cas d’expropriation ou de réquisition de biens
privés par l’État, une indemnisation est due.
Cela signifie surtout que pour peu que l’on cède
l’usage de ses droits d’utilisation des terrains au
plus offrant, moyennant finance et de manière
licite, la fortune sourira aux audacieux ; et cela
en toute légalité.
- Le troisième temps fort remonte au 17 e
Congrès du PCC en 2007, à l’occasion duquel
un droit « à la ville » a été reconnu à tout un
chacun, et notamment en faveur des paysans
chassés de leurs terres par une urbanisation
quasiment débridée et peu conforme à la voie
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Monde chinois, été 2010, n° 22
« d’urbanisation à la chinoise » comme il est
dit dans le passage suivant de l’acte final du
17e Congrès : « Le déplacement du surplus de
la main-d’œuvre rurale vers les secteurs non
agricoles et les villes ou bourgs constitue une
tendance inévitable de l’industrialisation et de la
modernisation. Il faut améliorer graduellement
le niveau de l’urbanisation, assurer un rapport
de développement harmonieux entre les grandes,
moyennes et petites villes d’une part, et les
bourgs de l’autre : bref, il s’agit de suivre une
voie d’urbanisation à la chinoise. L’implantation
des bourgs doit se baser sur les chefs-lieux de
district existants et les bourgs administratifs
ayant réuni les conditions requises, en veillant
à ce qu’elle se fasse selon un plan scientifique
et une répartition rationnelle et soit combinée
avec le développement des entreprises rurales
et des services ruraux. Supprimer, en matière
de structure et de politique, tout ce qui entrave
l’essor de l’urbanisation, et orienter de manière
rationnelle et ordonnée le déplacement de la
main-d’œuvre rurale flottante ».
Dans la mesure où ces principes comme
les textes nationaux sont très généraux, les
échelons décisionnels de base des collectivités
territoriales ont une grande latitude pour gérer
les ressources foncières urbaines à leur guise et
dans l’intérêt communal.
Le florilège des pratiques locales
Qui sont ces responsables locaux, dont on sait
qu’ils sont à l’origine des pratiques en question ?
La réponse est d’abord à trouver dans la
Constitution, mais aussi dans diverses décisions
ponctuelles des pouvoirs publics, inspirées au
plan local par des responsables du PCC.
L’article 30 de la Constitution dispose que
« la division administrative de la République
populaire de Chine revêt la forme suivante :
1/ le pays est divisé en provinces, régions
autonomes et municipalités relevant directement
de l’autorité centrale ; 2/ les provinces et les
régions autonomes sont divisées en départements
autonomes, districts, districts autonomes, et
municipalités ; 3/ les districts et les districts
autonomes sont divisés en cantons, cantons
de nationalité, et communes. Les municipalités
relevant directement de l’autorité centrale et
les municipalités relativement importantes sont
divisées en arrondissements et districts, et les
départements autonomes en districts, districts
autonomes, et municipalités. Les régions
autonomes, les départements autonomes et les
districts autonomes sont tous des territoires
d’autonomie nationale ».
À cette première liste de collectivités
territoriales de droit commun s’en ajoute
une autre qui inclut toutes les collectivités
territoriales de statut spécial, que les pouvoirs
publics ont créées essentiellement dans le but
de prendre en compte commodément, mais sur
des territoires restrictivement délimités, les
mécanismes de la gestion foncière et urbanistique
privée. Les plus connues sont les fameuses Zones
spéciales de développement économiques, au
nombre d’une dizaine. Ce sont les plus vastes
zones d’urbanisme dérogatoire par rapport à la
légalité socialiste foncière, puisqu’elles peuvent
englober toute une agglomération et son
hinterland immédiat, comme Shenzhen, créée
il y a une vingtaine d’années et qui compte de
nos jours de 14 à 15 millions d’habitants. À une
échelle territoriale plus réduite, il faut désormais
compter aussi avec des zones, au statut assez
proche des ZAC françaises, à la différence
qu’elles ont leurs propres édiles. Elles portent
le nom de Economic Technological Development
Areas (comme celles que l’on trouve à Pékin ou
à Tianjin). Enfin, à un niveau d’administration
territoriale encore plus petit, celui du « district »,
on trouve les Eco-Industrial Parks comme ceux
qui se multiplient le long des côtes 3.
Au plan de la procédure décisionnelle
dans le champ de l’aménagement foncier, les
responsables politiques à la tête de ces divers
échelons de l’administration territoriale sont
tenus de respecter ce qu’on pourrait appeler, en
écho au règlement national d’urbanisme français,
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Le huron à la Cité interdite
une sorte de règlement national d’aménagement
foncier chinois. Mais, ce document semble peser
moins lourd, dans la balance décisionnelle, que
le jeu des acteurs politiques locaux 4. Il y a lieu,
sinon de démonter ce mécanisme, du moins d’en
présenter les grandes lignes :
- S’agissant de l’encadrement des politiques
foncières locales par les autorités publiques
au moyen de ce qui tient lieu de règlement
national d’aménagement foncier, il repose sur
les procédures d’attribution des terrains urbains.
En l’occurrence, deux mécanismes sont prévus :
soit l’allocation de parcelles (huabo), soit le
« transfert onéreux » (churangi). Les parcelles
peuvent être ainsi « allouées » aux utilisateurs
sans but lucratif (ce sont essentiellement
des services publics d’État ou de l’Armée) ;
elles peuvent être aussi « transmises » à des
utilisateurs commerciaux, moyennant paiement
d’une redevance dont le montant varie en
fonction de l’usage appelé à en être fait, en
application des documents d’urbanisme en
vigueur ou en préparation et de la tarification
foncière. À l’intérieur des périmètres urbains
découlant des documents en question, les baux
portant concession d’usage des sols en vue d’un
usage résidentiel, commercial, ou industriel
s’appliquent sur des durées de 40, 50 ou 70
ans. Quant au prix des terrains, il est déterminé
par l’État en application de principes explicités
notamment dans le « plan général d’utilisation
des sols » 5.
- Au vu de ce montage, et compte tenu
du caractère très général des dispositions
juridiques en vigueur au plan national, on
devine l’importance primordiale du rôle des
acteurs locaux dans l’aménagement foncier
à l’intérieur de leur sphère territoriale de
compétence. Ce sont eux qui jouent les premiers
rôles dans la détermination du marché foncier
urbain. Ne sont-ils pas aussi juges et parties
dans les procédures de contrôle de l’affectation
des terres 6 ? Mais l’importance primordiale de
leur rôle dans l’aménagement foncier urbain
ne signifie pas pour autant qu’ils détiennent un
monopole de la maîtrise d’ouvrage. En réalité,
ce sont les professionnels de l’aménagement
foncier qui sont les véritables maîtres d’ouvrage
des grandes opérations de développement
urbain. N’ont-ils pas le droit, en vertu de
l’article 10 de la Constitution précédemment
cité, de revendre librement les terrains qu’ils
ont achetés à l’État, pourvu que la transaction
soit « licite » ?
- La mécanique institutionnelle ainsi résumée
a fait la preuve de son efficacité : comme
chacun le sait, nulle part au monde, sinon en
Chine, les tours, les autoroutes urbaines ou les
parcs industriels ne se construisent avec une
telle rapidité. Mais cette efficacité a un revers
désormais bien connu : elle est la cause de
l’appauvrissement de ces nombreux villageois,
qui ont eu le simple tort de cultiver des terres non
loin des métropoles. Par voie de conséquence,
elle explique les graves et fréquents troubles
à l’ordre public occasionnés par ces mêmes
villageois, devenus victimes expiatoires de
l’explosion urbaine 7.
Comme on l’a vu précédemment, le 17 e
Congrès du PCC en 2007 a pris conscience de ces
dérives. On peut donc s’attendre à de nouvelles
réformes.
Vers l’émergence d’un nouveau
droit de l’urbanisme et de
l’aménagement foncier ?
La Chine vient de se doter d’une nouvelle loi
sur l’urbanisme, entrée en vigueur le 1er janvier
2008 8. Mais rien n’interdit juridiquement que
celle-ci ne cède rapidement la place à de
nouvelles règles (pas nécessairement nationales,
mais locales) en matière de développement
urbain. En écho aux décisions du 17e Congrès
du PCC, les réformes, susceptibles d’intervenir,
pourraient être caractérisées par un plus grand
respect pour les paysans et elles pourraient
jouer en faveur d’une voie d’urbanisation « à
la chinoise », pour reprendre les termes mêmes
de la déclaration finale du 17e Congrès.
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D’un point de vue strictement juridique, les
réformes pourraient se présenter sous la forme
de nouvelles catégories nationales de servitudes
d’utilité publique, pour utiliser le jargon du
droit français de l’urbanisme. Comme il existe
de toute évidence, dans la culture architecturale
et urbanistique chinoise, une forte tradition de
scientisme et de fonctionnalisme, il n’est pas à
exclure que des écoles de pensée réussissent à
diffuser, dans les villes et les campagnes, l’idée
qu’il existe des règles de bonne composition
urbaine, auxquelles nul ne saurait déroger. Des
textes pourraient intervenir pour les préciser
et les rendre opposables à tout un chacun.
Nombreuses ont été les communications, lors
du 3 e Forum France-Chine à Tianjin, à aller
dans ce sens. L’impression domine aussi que
le droit de l’urbanisme appelé à se mettre en
place va désormais puiser son inspiration
dans le droit de l’aménagement du territoire,
puisqu’il vise essentiellement à résoudre « en
amont » les problèmes du monde rural confronté
au phénomène sans précédent de l’explosion
urbaine.
Tel ou tel orateur, sensible au triste sort
réservé aux paysans sans terre, a ainsi évoqué
la nécessité d’avoir des emplacements réservés
pour l’agriculture urbaine au sein même des
périmètres urbains, ou l’obligation de mettre en
œuvre une politique locale de réserves foncières
en leur faveur. Et tel ou tel autre, sans doute
sensible aux attraits d’une voie d’urbanisation
« à la chinoise » de rappeler le devoir de respect
à l'égard du patrimoine architectural historique
et des modes traditionnels de composition
urbaine, comme les hutong à Pékin – ces ruelles
si pittoresques, en plein cœur des villes et même
à deux pas de la Cité interdite.
Retrouvant précisément notre huron qui errait
dans les parages de ce haut lieu de l’histoire
de l’empire du Milieu, celui-ci nous a donné
l’impression qu’il espérait, à l’instar de son
illustre prédécesseur venu se prosterner face
contre terre dans la cour du Palais-Royal à
Paris, ne pas avoir à regretter, pour employer la
formule jurisprudentielle bien connue, quelque
nouvelle « erreur manifeste d’appréciation »
dans les réformes urbanistiques et foncières à
venir…

1. Jean Rivero, « Le huron au palais royal ou réflexions naïves sur le
recours pour excès de pouvoir », 1962, chron., p. 37.
2. Université du Commerce (Tianjin) - Maison des Sciences de
l’Homme (Paris), "The Third Sino-France Forum - Sustainable
Urbanization and Land Resources", Tianjin, 14-19 septembre 2009.
3. Pour plus de précisions sur le statut et les conditions de
fonctionnement des deux dernières formes de collectivités
territoriales spécifiques, voir dans les Actes du 3e Forum FranceChine les contributions de Liu Shuangliang : "On economic growth
and economical intensive land utilization of industrial construction
projects in Beijing Economic-Technological Development area",
pp. 152-159 ; et celle de Lin Yunlian & Wang Royan sur "Study on
transition from industrial parks to Eco-Industrial Parks in open
coastal economic area of China", pp. 409-414.
4. L'importance du rôle des acteurs locaux s'inscrit dans une tradition
remontant au début des années 1980. Voir notamment sur ce point
les excellentes remarques de François Gipouloux sur « la délégation
des pouvoirs de l'administration économique à l'échelon local », ou
encore « l'économie de fief » et « le protectionnisme local », dans
son ouvrage La Méditerranée asiatique, Villes portuaires et réseaux
marchands en Chine, Japon et Asie du Sud-Est XVIe-XXIe siècle, CNRS
Éditions, janvier 2009, pp. 340- 351.
5. Sur la détermination du prix des terrains urbains, voir Sun Yu
(Présidente de l’École d’administration publique de l’université du
commerce de Tianjin), Yang Wei et Yao Xiao Dong : "The discussion
about the relationship between land pricing and lay out", in Actes du
3e Forum France-Chine, pp. 81-86.
6. Li Yongjun, "Land management policy implementation : Topdown Government-led model perspective", in Actes du 3e forum
France-Chine, pp. 426-432. De son côté, François Gipouloux, dans
son étude précédemment citée, n'hésite pas à utiliser l'expression de
« balkanisation juridique » pour évoquer le rôle des acteurs locaux.
Ainsi écrit-il : « gouverner le pays selon la loi [...] est certes un impératif
dont la légitimité est en Chine nettement plus affirmée après trois
décennies de réformes. Mais le protectionnisme juridique, c'est-àdire les interférences des autorités locales pour faire obstruction à
l'exécution des lois, a prospéré », op. cit., p. 351.
7. Tout récemment Le Monde a relaté le cas de paysans chinois
qui « se mobilisent en faveur du meurtrier d’un cadre corrompu »,
indiquant que, « en Chine, dans les zones rurales où les émeutes
se multiplient, les villageois n’hésitent plus à contester la toutepuissance des potentats locaux et de la police », 28 janvier 2010.
8. Pour une présentation générale de cette nouvelle loi sur
l’urbanisme, voir la contribution de Liu Wun et Peng Chong au 3e
Forum France-Chine : "The impact analysis of the Town and Country
Planning Act on the smart growth of Chinese small cities : Case
study of Lianjang town’s master plan", pp. 236-243.
Cet article est paru dans le numéro 144 (mars-avril 2010) de la revue
études foncières éditée par l'Adef.
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