examen des performances environnementales de la pologne

P R O G R A M M E D E L ' O C D E S U R L ' E N V I R O N N E M E N T
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EXAMEN DES PERFORMANCES ENVIRONNEMENTALES
DE LA POLOGNE
SYNTHESE
Depuis 1989, la Pologne a subi une profonde transformation économique, marquée par le
passage d'une économie planifiée à une économie de marché. La croissance économique
s'est accompagnée d'une restructuration de l'économie (par exemple, privatisation de
nombreux secteurs d'activité importants, libéralisation du marché de l'électricité). En 2001, le
secteur des services représentait 64% du PIB et l'industrie près de 33%, les industries
moins consommatrices d'énergie et de matières et les activités de transformation occupant
une place de plus en plus grande. Après deux années de récession suivies d'une reprise
économique progressive, la croissance du PIB a atteint un taux record de 6.9% en 1995,
avant d'être ramenée à 4.3% en 2000 et 1.1% en 2001. L'état des finances publiques de la
Pologne suscite actuellement de sérieuses préoccupations.
Depuis le début des années 90, la Pologne a enregistré de remarquables progrès dans le
domaine de l'environnement, puisqu'elle a atteint la plupart de ses objectifs
environnementaux et qu'elle est parvenue à découpler un certain nombre de pressions
environnementales de la croissance économique. Ces progrès reflètent à la fois la refonte
de l'économie et le renforcement des politiques environnementales du pays. Depuis
l'examen des performances environnementales réalisé par l'OCDE en 1995, le processus
d'adhésion à l'UE, qui exige la transposition des directives européennes, a façonné la
stratégie de la Pologne en matière de gestion de l'environnement. A plusieurs égards,
cependant, le cheminement vers la convergence environnementale au sein de l'UE
s'annonce long. Tout en poursuivant un développement durable conciliant les
préoccupations économiques, environnementales et sociales, la Pologne pourrait encore
améliorer son classement parmi les pays de l'OCDE pour un certain nombre d'indicateurs de
l’intensité de pollution par unité de PIB. Les problèmes d'environnement prioritaires
comprennent la prévention de la pollution, l'épuration des eaux usées, la gestion des
déchets, la préservation de la biodiversité et des paysages, et la protection du climat.
Face à ces défis, la Pologne va devoir : i) renforcer son infrastructure environnementale (par
exemple pour le traitement des déchets et l'épuration des eaux usées) et poursuivre la mise
en œuvre de ses politiques environnementales ; ii) mieux intégrer les considérations
d'environnement dans les décisions économiques et sociales ; et iii) renforcer la coopération
internationale dans le domaine de l'environnement.
Le présent rapport examine les progrès réalisés par la Pologne depuis le précédent examen
des performances environnementales que lui a consacré l'OCDE en 1995, et évalue dans
quelle mesure le pays a atteint ses objectifs nationaux et respecté ses engagements
internationaux. Il examine également les progrès réalisés dans le contexte de la Stratégie de
l'environnement de l'OCDE. Quelque 46 recommandations de nature à contribuer au
renforcement des performances environnementales de la Pologne dans l'optique du
développement durable sont formulées.
Malgré d’importants
progrès
environnementaux…
La transition vers une économie de marché a entraîné ces dix dernières années de
profondes modifications des structures institutionnelles et économiques. Les réformes
engagées au début des années 90 ont permis de réviser et de mettre en œuvre la stratégie
de gestion de l'environnement et la législation en la matière, et d'améliorer l'intégration des
préoccupations environnementales dans les autres politiques. Adoptée en 1997, la
Constitution actuelle de la Pologne précise que le pays assurera “la protection de
l'environnement en s'inspirant du principe du développement durable”. Plus récemment, le
processus d'adhésion à l'UE a été le principal moteur de la poursuite des mutations
structurelles d'ordre institutionnel et économique. La transposition de la législation
communautaire dans le domaine de l'environnement a en particulier abouti à l'adoption de
toute une série de nouvelles dispositions réglementaires.

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La gestion de l'environnement de la Pologne repose sur de solides institutions et
compétences environnementales. Deux politiques nationales de l'environnement ont été
adoptées en 1991 et 2000, périodes de mutations rapides. La Deuxième politique nationale
de l'environnement définit des objectifs à court terme (2000-02), moyen terme (2002-10) et
long terme (2010-25) pour la gestion des ressources naturelles, l'amélioration de la qualité
de l'environnement, le renforcement des moyens d'action en matière de gestion de
l'environnement et la coopération relative aux problèmes d'environnement de portée
internationale. Parallèlement à la transformation des structures économiques, ces efforts ont
contribué à améliorer la situation de la Pologne sur plusieurs fronts (par exemple, réduction
des émissions de polluants atmosphériques classiques, des prélèvements d'eau, des rejets
d'éléments nutritifs et de la production de déchets non municipaux). La capacité d'inspection
et de contrôle de la Pologne a été préservée (au sein de l'Inspection nationale de la
protection de l'environnement), mais il serait possible de renforcer le suivi assuré par les
procureurs. Les dépenses de lutte contre la pollution, qui ont représenté de 1.5 à 2% du PIB
tout au long des années 90, ont été en grande partie financées par les fortes redevances de
pollution et amendes (infligées, par exemple, au titre de la pollution atmosphérique)
redistribuées dans le cadre du Fonds national pour la protection de l'environnement et la
gestion de l’eau et d'un certain nombre d'autres fonds environnementaux en place aux
niveaux régional et local. Entre 1990 et 2000, la Pologne a eu de plus en plus recours aux
instruments économiques pour mettre en œuvre sa politique de l'environnement et
récupérer les coûts d'exploitation des services environnementaux (par exemple,
approvisionnement en eau potable, épuration des eaux usées). L'accès aux services
environnementaux varie sensiblement d'une région à l'autre, et les investissements dans ce
domaine devraient être ciblés de manière à ce que les normes sociales et sanitaires de
base soient respectées sur l'ensemble du territoire national. L'augmentation des prix
concernant les services aux ménages (distribution d'eau, énergie, transports, etc.) a eu un
effet incitatif non négligeable, malgré certains effets régressifs sur la répartition des revenus.
Conformément à la Convention d'Aarhus, des bases juridiques ont été établies concernant
l'accès à l'information et aux tribunaux.
…la Pologne doit faire
face à des besoins
importants en
infrastructure
environnementale
Toutefois, malgré d'indéniables progrès en ce qui concerne la réduction des émissions et
rejets de polluants dans l'environnement, la Pologne est distancée par la plupart des autres
pays de l'OCDE pour un certain nombre d'indicateurs environnementaux. Ayant beaucoup
fait pour résoudre les problèmes d'environnement hérités du passé, la Pologne ambitionne
désormais d'atteindre un autre niveau de qualité de l'environnement et de parvenir à la
convergence environnementale avec les autres pays européens. Il reste donc nécessaire de
consacrer d'importants investissements à l'infrastructure environnementale. On estime en
particulier que le respect des critères d'adhésion à l'UE nécessitera un investissement
environnemental représentant entre 1.2 et 2.7% du PIB par an pendant dix ans. Le
financement de cet investissement demeure incertain malgré les aides qui devraient
provenir de fonds européens. La Pologne doit clarifier le processus d'établissement des
priorités en matière d'environnement et veiller à ce que le rapport coût-efficacité occupe une
place centrale dans les critères de décision. Les efforts en cours pour accroître la
transparence et la responsabilisation dans les décisions prises par les fonds
environnementaux devraient être poursuivis. L'introduction du système européen de
prévention et de réduction intégrées de la pollution et la récente décentralisation de la
gestion environnementale imposeront la poursuite du renforcement des institutions
environnementales. Il y a lieu d'étudier la possibilité de recourir à des dispositifs d'échanges
de droits d'émission pour réduire la forte intensité de pollution atmosphérique de la Pologne.
D'autres efforts sont aussi nécessaires afin que les plans d'aménagement du territoire à
l'échelle locale correspondent à ceux établis au niveau régional, et qu'ils reflètent dans les
deux cas les objectifs environnementaux définis à l'échelle nationale. L'utilisation
d'indicateurs environnementaux quantitatifs pour éclairer le processus de formulation des
politiques, communiquer avec les acteurs concernés et contrôler l'efficacité des politiques
revêtira aussi de l'importance.
Malgré des progrès
dans le découplage et
l’intégration des
préoccupations
environnementales
Les mécanismes et mutations économiques opérant dans des secteurs importants comme
l'industrie, l'énergie, les transports et l'agriculture influencent fortement l'état de
l'environnement et son évolution. Ils peuvent accentuer ou restreindre les avantages
procurés par les politiques environnementales et le progrès technique. Il est donc
nécessaire de poursuivre l'intégration des politiques économiques et sectorielles afin de
s'acheminer en Pologne vers un développement durable et une protection de
l'environnement qui soient efficaces par rapport aux coûts.

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dans les décisions
économiques…
… beaucoup reste à
faire dans l’énergie, les
transports et
l’agriculture
Alors que le PIB de la Pologne a progressé de 45% entre 1990 et 2001, un fort découplage
a été opéré entre, d'une part, la croissance économique et, d'autre part, les émissions de
plusieurs polluants atmosphériques (comme les SOx, les NOx ou le CO2), la consommation
de ressources en eau et l'utilisation d’intrants agricoles (engrais azotés ou pesticides, par
exemple). La production de déchets municipaux, dont la progression a été quatre fois plus
lente que celle du PIB pendant cette période, a aussi été faiblement découplée de la
croissance économique. Les restructurations économiques, les réformes opérées dans les
secteurs industriel et énergétique et les politiques de l'environnement expliquent ces
tendances. Le processus de privatisation en cours, combiné à une proportion élevée
d'investissements étrangers directs, accélère l'introduction de procédés de production moins
polluants et de produits plus propres. La Pologne a mis en place une politique nationale et
des cadres institutionnels en faveur du développement durable. Des stratégies de
développement économique et sectoriel (par exemple, transports, développement rural et
agriculture) intègrent de façon relativement systématique les objectifs environnementaux.
Ces derniers ont aussi été pris en compte dans certains domaines de la politique fiscale
(avec, par exemple la modulation des taxes sur les véhicules à moteurs et les carburants).
Les études d'impact sur l'environnement sont utilisées pour évaluer et atténuer les
répercussions dommageables pour l'environnement des grands projets d'infrastructures
(autoroutes, par exemple).
Malgré ces progrès, la pollution générée par l'économie polonaise en fait l'un des pays de
l'OCDE où les émissions de SOx, NOx et CO2 par unité de PIB sont les plus fortes. Des
mesures complémentaires sont tout particulièrement nécessaires pour réduire les émissions
imputables aux secteurs énergétique et industriel (par exemple aux grandes installations de
combustion). Si l'utilisation de charbon a quelque peu diminué, les aides accordées aux
charbonnages faussent les signaux du marché, ce qui ralentit les progrès relatifs à la
réduction des rejets d'effluents salins dans les eaux de surface, et à l'adoption par les
sources fixes de combustibles à moindre teneur en carbone. Les taxes sur les combustibles
sont pour le moment très limitées, et n'incitent guère à économiser l'énergie ou à se tourner
vers des formes d'énergie moins polluantes. Les substitutions interénergétiques modérées
qui ont été opérées résultent principalement de la modernisation des équipements, ainsi que
des redevances et amendes infligées au titre des émissions atmosphériques. Les pressions
exercées par les secteurs des transports et de l'agriculture ont été relativement faibles entre
1990 et 2000 (comparées, par exemple, aux moyennes de l'OCDE et de l'UE), mais elles
sont sans doute appelées à augmenter sensiblement sous l'effet de la croissance ou de
l'intensification de ces secteurs. Il n'y a guère eu d'intégration des préoccupations
environnementales dans les autres domaines d'action lors du processus d'adhésion à l'UE.
Les autorités polonaises devraient mieux intégrer ces préoccupations dans les réformes
sectorielles et les projets de développement, ainsi que dans l'aménagement du territoire.
Des efforts constants en faveur d'une tarification rationnelle des ressources naturelles et des
services environnementaux permettraient à la Pologne d'améliorer son efficience
économique globale ; les préoccupations sociales (par exemple, accessibilité) devraient être
prises en compte.
Dans les contextes
mondiaux et
européens, la Pologne
doit faire face à des
engagements
internationaux
exigeants
La Pologne a renforcé ses engagements internationaux en matière d'environnement, aussi
bien au niveau mondial (par exemple, ratification de la CCNUCC et du Protocole de Kyoto)
qu'au niveau européen, dans le cadre du processus d'adhésion à l'UE (par exemple,
transposition des directives communautaires dans la législation nationale). Depuis 1990, elle
a réduit de 16% ses émissions de CO2 liées à la consommation d’énergie, grâce à des
restructurations économiques, des économies d'énergie et des substitutions
interénergétiques. En participant à plusieurs projets pilotes de mise en œuvre conjointe, elle
a contribué à enrichir l'expérience internationale des mécanismes de flexibilité de Kyoto.
Ces dernières années, la Pologne a réduit sa contribution à la pollution transfrontière
régionale en diminuant considérablement ses émissions de polluants atmosphériques
acidifiants, conformément aux protocoles à la Convention de la CEE-ONU sur la pollution
atmosphérique transfrontière à longue distance (Oslo, Sofia, Göteborg, Aarhus) qu'elle a
signés mais pas encore ratifiés. Elle a également notablement réduit les quantités de
polluants qu'elle déverse dans les cours d'eau transfrontières et la mer Baltique. La Pologne
a aussi modifié son cadre juridique régissant les transports transfrontières de déchets
dangereux afin de l'aligner sur la Convention de Bâle, ainsi que de renforcer et étoffer les
moyens dont elle dispose pour faire respecter la réglementation.

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En dépit des quelques mesures prises pour intégrer les préoccupations en matière de
protection du climat dans la politique énergétique, la Pologne n'a pas encore adopté de
politique nationale cohérente dans ce domaine. Une telle politique aiderait à repérer les
mesures de protection du climat propres à réduire les émissions de GES et d'autres
polluants atmosphériques (comme les SOx, les NOx ou les COV) de manière efficace par
rapport aux coûts, ce qui contribuerait à rationaliser l'utilisation des ressources limitées dont
dispose le pays pour lutter contre la pollution. Par unité de PIB, les émissions de polluants
acidifiants (par exemple, SOx, NOx) de la Pologne demeurent parmi les plus élevées des
pays de l'OCDE. Pour s'acquitter pleinement de ses engagements auprès de la Commission
d'Helsinki (HELCOM), il va lui falloir continuer à réduire les quantités d'éléments nutritifs
déversées dans les eaux côtières, notamment en achevant la construction de réseaux
d'épuration des eaux usées dans les bassins de la Vistule et de l'Oder, et en veillant à
l'utilisation d'installations portuaires de réception des déchets. Compte tenu de la
surexploitation d'un certain nombre de stocks de poissons importants dans la mer Baltique,
la Pologne devrait améliorer sa gestion des stocks de poissons partagés (en renforçant par
exemple les mesures de surveillance et d'inspection) et prendre de nouvelles dispositions
pour réduire la capacité de sa flottille de pêche.
Pour vous procurer l’Examen des performances environnementales de la Pologne ou d’autres publications de
l’OCDE, vous pouvez vous connecter à la librairie en ligne de l’Organisation (OCDE Online Bookshop,
http://www.oecd.org/bookshop) ou envoyer un courrier électronique à [e-mail]
Pour plus d’informations sur la collection des examens par pays des performances environnementales, publiée par
l’OCDE, veuillez contacter M. Christian Avérous, Chef de Division, Division des Performances et de l'Information
Environnementales, Direction de l’environnement. [e-mail], Télécopie : [phone].
Pour des informations générales sur le Programme de l’OCDE sur l’environnement, vous pouvez vous rendre sur
notre site Internet : http://www.oecd.org/env/ ou envoyer un courrier électronique à [e-mail]

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Annexe: 46 Recommandations*
Gestion
environnementale
• poursuivre la mise en œuvre des principes pollueur payeur et utilisateur payeur afin d'améliorer
l'efficience des services environnementaux et contribuer à leur financement, en tenant compte des
considérations sociales ;
• accroître et maintenir les dépenses environnementales aux niveaux nécessaires pour se mettre en
conformité avec l'acquis communautaire, en recourant davantage à des financements privés (par
exemple, redevances d'utilisation) et aux fonds européens pour financer les investissements
environnementaux ;
• continuer d'améliorer la transparence, la responsabilisation et l'efficacité des fonds environnementaux
(à l'échelle nationale, régionale et locale) ;
• développer l'utilisation d'instruments économiques pour améliorer le rapport coût-efficacité de la gestion
de l'environnement ; évaluer le rôle potentiel des permis d'émission négociables ;
• continuer à renforcer la mise en application des réglementations environnementales, en étoffant le rôle
et les ressources de l'Inspection de la protection de l'environnement et des procureurs, conformément à
leurs nouveaux domaines de compétence (par exemple, mise en œuvre de la prévention et de la
réduction intégrées de la pollution, décentralisation des compétences en matière de gestion de
l'environnement) ;
• renforcer l'intégration des objectifs environnementaux dans l'aménagement du territoire et améliorer la
cohérence des plans locaux et régionaux ;
• intensifier l'utilisation d'indicateurs quantitatifs pour évaluer les pressions exercées sur l'environnement
et l'efficacité des mesures prises par les pouvoirs publics pour y faire face.
Air • parachever et mettre en œuvre la stratégie nationale de gestion de l'air et les plans d'action sectoriels
correspondants, en les assortissant de mécanismes d'examen appropriés ;
• poursuivre les efforts visant à réduire les émissions de SOx, NOx, COVNM, particules et produits
chimiques organiques toxiques provenant de sources tant fixes que mobiles, afin de respecter les
engagements pris à l'échelle nationale et internationale et réduire au minimum les "points noirs" de
pollution atmosphérique locale ainsi que la pollution chronique par les oxydants photochimiques ;
• renforcer le rôle des instruments économiques (par exemple, échanges de droits d'émission, extension
de l'utilisation des droits d'accise sur les combustibles) dans la panoplie de mesures destinées à
améliorer le rapport coût-efficacité de la gestion environnementale ;
• continuer à intégrer les préoccupations environnementales dans les politiques énergétiques,
notamment en favorisant l'amélioration de l'efficience énergétique, l'élimination progressive des
subventions dommageables pour l'environnement, et le renforcement des incitations en faveur d'une
production moins polluante ;
• accélérer la modernisation des réseaux de surveillance de la qualité de l'air et en rationaliser la gestion.
Eau • mobiliser les ressources financières nécessaires pour moderniser et développer les infrastructures
urbaines et rurales d'assainissement, d'épuration des eaux usées et de distribution d'eau potable, en
prenant en considération la participation accrue du secteur privé ;
• appliquer plus rigoureusement les principes utilisateur payeur et pollueur payeur aux services de l'eau,
en tenant compte de considérations sociales ;
• poursuivre la mise en œuvre de la législation communautaire et celle du nouveau cadre institutionnel
de gestion de l'eau mis en place par la loi sur l'eau de 2001 ;
• définir précisément les priorités en matière de gestion de l'eau, en les assortissant d'objectifs chiffrés et
d'échéances précises, et en veillant tout particulièrement à réduire au minimum les coûts de réalisation
des objectifs de qualité de l'environnement ;
• poursuivre la mise en œuvre des programmes et plans de prévention des inondations et d'atténuation
de leurs conséquences, notamment en protégeant les plaines alluviales et les zones tampons
naturelles ;
• introduire des mesures visant à favoriser l'utilisation de détergents sans phosphates (par exemple,
redevances sur produits, retrait progressif).
Déchets • parachever et mettre en œuvre le plan national de gestion des déchets, en instaurant un mécanisme
d'examen régulier des progrès réalisés ;
• faire rigoureusement respecter les normes techniques applicables aux décharges et fermer sans délai
un certain nombre de sites non conformes ; renforcer les mesures prises pour faire respecter
l'interdiction des dépôts sauvages ;
• examiner les solutions envisageables pour accroître le financement privé et public de la modernisation
et de l'expansion des installations de traitement des déchets ; prendre les mesures nécessaires pour
combler l'important déficit de financement attendu en raison de la mise en œuvre de la législation
communautaire sur les déchets, ainsi que de la législation nationale relative à la contamination des
sols ;
• continuer à améliorer les dispositions relatives aux mouvements et au traitement des déchets
dangereux, en étoffant la capacité de destruction des PCB et des pesticides obsolètes ;
• renforcer les mesures destinées à accroître les taux de valorisation des déchets municipaux, en
donnant plus de poids aux initiatives des pouvoirs publics concernant la collecte sélective et la création
de marchés viables du recyclage.
* Ces recommandations ont été approuvées formellement par le Groupe de Travail de l'OCDE sur les performances environnementales.