Présentation d`une soumission du gouvernement du Canada de l

Présentation d’une soumission du gouvernement du Canada de l’information reçue du
gouvernement du Québec – mars 2017
À titre de partie à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, le
Canada présente l’information ci-jointe aux termes de l’article 6 de l’Accord de Paris, reçue du
gouvernement du Québec. Les opinions exprimées dans cette soumission reflètent seulement le
gouvernement du Québec.
Le gouvernement du Canada voit d’un bon œil l’intérêt de ses provinces et territoires à
présenter des solutions visant à atteindre les objectifs de l’Accord de Paris, car il s’est engagé à
prendre des mesures ambitieuses relativement aux changements climatiques et à faire
progresser les travaux aux termes de l’article 6 de l’Accord.
Soumission du Québec / Canada à
l’Organe subsidiaire de conseil scientifique et technologique de la Convention-cadre des
Nations unies sur les changements climatiques
Mars 2017
Le gouvernement du Québec souhaite présenter à l’Organe subsidiaire de conseil scientifique et
technologique (OSCST) des remarques sur les orientations que ce dernier sollicite concernant le
paragraphe 2 de l’article 6 de l’Accord de Paris. Comme mentionné dans la soumission transmise
précédemment1 à l’OSCST en septembre 2016, le système québécois de plafonnement et
d’échange de droits d’émission (SPEDE) de gaz à effet de serre (GES) a été mis en fonction en
2013 et a été lié au programme de plafonnement et d’échange de l’État de la Californie le
1er janvier 2014, dans le cadre du forum collaboratif connu sous l’appellation Western Climate
Initiative (WCI). Le voisin canadien du Québec à l’ouest, l’Ontario, a mis en place son propre
SPEDE le 1er janvier 2017 et entend lier ce dernier au sein du marché du carbone de la WCI en
2018. Le partenariat de la WCI englobera alors une population de plus de 60 millions d’habitants
et son produit intérieur brut représentera 58 % et 14 % respectivement du PIB du Canada et des
États-Unis.
Le gouvernement du Québec est d’avis que, conformément à l’esprit du paragraphe 6.2 de
l’Accord, les gouvernements exploitant des SPEDE qui transfèrent des droits d’émission de part
et d’autre de frontières internationales devraient être en mesure de démontrer que l’intégrité
environnementale est un élément primordial de la conception et de l’exploitation desdits
systèmes. Par la présente, le gouvernement du Québec souhaite ainsi réitérer le contenu de la
soumission de septembre 2016 et l’élaborer davantage en mettant en lumière les
caractéristiques principales de son SPEDE qui en garantissent l’intégrité environnementale.
La construction de l’intégrité environnementale du système québécois de plafonnement et
d’échange
Les règles assurant l’intégrité environnementale du marché du carbone de la WCI figurent dans
le cadre de mise en œuvre du programme régional de la WCI de 2010. Ces règles et ce cadre
communs font en sorte que tout candidat à la liaison doit exploiter un système de rigueur
équivalente, assurant ainsi l’intégrité environnementale du marché du carbone dans son
ensemble. Ce cadre est également souple puisqu’il permet de prendre en compte les
circonstances et priorités de chaque gouvernement, ainsi que les profils particuliers d’émissions
de GES et d’activité industrielle. Les systèmes de chacun des partenaires de la WCI couvrent
environ 85 % de leurs émissions territoriales (incluant les émissions attribuables aux
combustibles fossiles). Chaque partenaire de la WCI a su démontrer son ambition d’atteindre
des cibles similaires de réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) à moyen et long
terme. Quant au SPEDE du Québec, il prévoit des plafonds décroissants et des réductions
1
Cette soumission porte en particulier sur la transparence du système québécois de plafonnement et
d’échange, ainsi que sur les normes d’intégrité environnementale qui y sont sous-jacentes et qui
s’appliquent à la délivrance de crédits compensatoires. Plus particulièrement, elle porte sur l’exigence
selon laquelle ces crédits doivent mener à des réductions d’émissions de GES qui sont « réelles »,
« vérifiables », « permanentes » et « additionnelles », tout en évitant leur « double comptage ». Ces
termes sont également définis relativement au système québécois de plafonnement et d’échange de
crédits compensatoires.
2
absolues d’émissions de GES visant à aider le Québec à atteindre son objectif réglementaire de
20 % sous le niveau de 1990 d’ici 2020, applicable à l’ensemble de son économie. Le
gouvernement du Québec s’affaire actuellement à établir les plafonds en vue d’atteindre la cible
de réduction d’émissions de GES du Québec à l’horizon 2030 : 37,5 % sous le niveau de 1990. Il
s’agit de cibles ambitieuses, compte tenu du fait que la presque totalité de l’électricité
consommée au Québec provient déjà de sources renouvelables.
L’intégrité environnementale en guise de condition préalable à la liaison complète
Des plafonds décroissant et réglementés de même que des systèmes conçus pour être
compatibles sont des facteurs particulièrement importants pour réussir à lier et intégrer
complètement les systèmes de la WCI et à assurer le fonctionnement efficace du marché du
carbone. En effet, la WCI n’envisage de lier des systèmes de plafonnement et d’échange que
lorsque les candidats sont réputés disposer de paramètres équivalents d’intégrité
environnementale. Bien que le Québec et la Californie aient conçu leur système à partir d’une
matrice similaire, il leur restait à harmoniser leurs réglementations pertinentes respectives afin
de les lier complètement. Pour ce faire, les deux gouvernements se sont engagés dans un
examen, ligne par ligne, de leur réglementation. Un tel examen s’est révélé nécessaire afin
d’éviter que des variations dans les libellés réglementaires donnent lieu à des différences dans
la mise en œuvre par les partenaires du marché du carbone conjoint et modifient l’intégrité
environnementale de ce dernier. En premier lieu, ce processus d’examen a été abordé en
répertoriant les dispositions réglementaires qui :
o
o
o
devaient être identiques (comme les règles des ventes aux enchères conjointes, les
règles régissant les échanges de droits d’émission et le marché, ou encore l’utilisation
d’un système commun de suivi des droits d’émission, appelé Compliance Instrument
Tracking System Service (CITSS), nécessaire afin d’assurer une comptabilisation
rigoureuse, d’éviter le double comptage et de prévenir la manipulation du marché et la
fraude, etc.);
pouvaient être différentes tout en produisant des résultats équivalents (comme la
déclaration des émissions et les exigences de vérification) ou similaires (définition de
l’autorité gouvernementale nécessaire afin de faire respecter les lois et règlements, les
protocoles de crédits compensatoires de rigueur équivalente, etc.);
pouvaient être différentes sans toutefois influer sur l’intégrité globale du marché du
carbone, y compris l’intégrité environnementale (comme les niveaux d’allocation
gratuite, l’utilisation des revenus des ventes aux enchères, les secteurs et les gaz visés,
la durée des périodes de conformité, etc.).
À l’heure actuelle, le Québec et la Californie se sont engagés dans le même processus visant à
lier entièrement leurs systèmes à celui de l’Ontario. Cependant, forts de leur expérience, les
deux gouvernements prévoient que ce processus prendra la moitié moins de temps qu’il n’en a
fallu pour établir la liaison de leur propre système. En parallèle, les partenaires de la WCI
accueillent toute manifestation d’intérêt de la part d’autres territoires en Amérique du Nord et,
éventuellement, dans le monde, qui ont pu mettre en place un système similaire ou envisagent
de le faire.
3
L’application de l’intégrité environnementale à l’exploitation du système québécois de
plafonnement et d’échange
La liaison des systèmes du Québec et de la Californie a permis la fongibilité complète2 des droits
d’émission. Ceux-ci n’existent que sous forme électronique et leur origine ne peut être retracée
par aucun participant inscrit. Ainsi, le numéro de série de ces droits d’émission ne révèle aux
participants inscrits que le type de droits et l’année de leur création. Ils peuvent être échangés
par les participants inscrits au système soit directement, soit par l’entremise d’une bourse ou
d’un courtier en utilisant le CITSS. Seuls les gouvernements du Québec et de la Californie
connaissent l’origine des droits d’émission échangés et peuvent en suivre la circulation au sein
du CITSS quel que soit le profil du participant au marché et son territoire.
Afin d’atténuer le risque de fuite d’émissions de carbone et d’éviter la perturbation de l’intégrité
environnementale à l’échelle mondiale, le système québécois permet l’allocation gratuite de
droits d’émission, dans certaines conditions, à des industries à forte consommation d’énergie et
exposées au commerce national et international. Cette allocation gratuite correspond à des
cibles d’intensité de réduction d’émissions de GES et est calculée selon les niveaux réels de
production annuelle de chaque installation assujettie, lesquels sont vérifiés par une entité
indépendante. L’allocation de droits d’émission sur la base de la production réelle constitue
aussi un moyen de prévenir les fuites d’émission de carbone et permet d’éviter de récompenser
des entités visées pour des réductions de production. En outre, il importe de souligner que,
depuis 2015, la proportion d’unités d’émission par unité de production (fondée sur l’intensité)
allouée gratuitement aux entités admissibles décroît annuellement de 1 % ou 2 %. Cette
proportion s’applique notamment aux émissions de GES liées à la combustion, dans le but
d’encourager ces émetteurs à améliorer leur rendement, par exemple, en devenant plus
écoénergétiques, en améliorant leurs méthodes de production ou en optant pour des sources
d’énergie plus propres. Les producteurs d’électricité au Québec et les distributeurs de
combustibles fossiles sont assujettis au SPEDE du Québec, mais ne sont pas admissibles à
l’allocation gratuite puisqu’ils peuvent transférer les augmentations de prix à leurs
consommateurs. D’ailleurs, ils doivent acheter tous les droits d’émission dont ils ont besoin pour
couvrir leurs émissions lors de ventes aux enchères ou sur le marché du carbone.
Dans le but de prévenir la fraude et la manipulation du marché susceptibles de compromettre
l’intégrité environnementale du système, les partenaires de la WCI partagent un système de
suivi commun des droits d’émission. Ce dernier leur permet d’assurer, d’une part, le suivi
conjoint des achats de droits d’émission lors des ventes aux enchères et, d’autre part, des
échanges de droits d’émission et de crédits compensatoires sur le marché secondaire. Le
système de suivi contribue également à assurer le respect des dispositions réglementaires
relatives aux limites de possession de droits d’émission dans les comptes et aux limites d’achat
lors des ventes aux enchères. Les activités conjointes de surveillances du marché sont
nécessaires à la mise en place et l’application uniformes de la réglementation au sein du marché
commun. Les sanctions en cas de non-respect de la réglementation sur le plafonnement et
l’échange sont sévères : trois droits d’émission supplémentaires devront être remis au
gouvernement pour chaque droit d’émission non remis afin de couvrir une tonne d’émissions de
GES libérés dans l’atmosphère au cours d’une période de conformité, ainsi que de possibles
2
Tous correspondent à une tonne métrique de CO2équ. et sont reconnus par chaque gouvernement à des
fins de conformité réglementaire.
4
pénalités financières. Cependant, il importe de souligner qu’il n’a pas été nécessaire d’imposer
de telles sanctions à la fin de la première période de conformité du SPEDE québécois (20132014), puisque tous les participants assujettis se sont conformés à la réglementation.
Le réinvestissement de tous les revenus tirés du SPEDE québécois vise la lutte contre les
changements climatiques
Tous les revenus découlant du système québécois de plafonnement et d’échange sont utilisés
exclusivement pour mettre en œuvre les nombreuses mesures d’atténuation et d’adaptation
contenues dans le Plan d’action 2013-2020 sur les changements climatiques du Québec. Parmi
ces mesures, on retrouve trois initiatives de coopération climatique3 qui visent à aider des pays
en développement, pour la plupart francophones, à atténuer leurs émissions de GES et à
s’adapter aux impacts d’un climat changeant. À ce jour, les revenus provenant du SPEDE du
Québec totalisent près de 1,5 milliard de dollars canadiens.
L’application du libellé et des principes de l’article 6 en vue du flux net des droits d’émission
transférés au niveau international
Le gouvernement du Québec a fait de son SPEDE la pierre angulaire de son approche exhaustive
et intégrée visant à réduire les émissions de GES. Par conséquent, il entend prendre en compte
le flux net des droits d’émission échangés avec ses partenaires de la WCI dans le cadre de
l’atteinte de ses cibles de réduction d’émissions de GES, étant entendu que la valeur d’un droit
d’émission se matérialise uniquement, dans une perspective d’intégrité environnementale, une
fois qu’il a été remis au gouvernement aux fins de conformité et retiré de la circulation par ce
dernier. À ce titre, les gouvernements du Québec et de l’Ontario ont envoyé au gouvernement
fédéral canadien une lettre décrivant leur intention de créer un cadre de comptabilisation des
flux nets de droits d’émission au sein du marché du carbone de la WCI, lequel serait susceptible
d’éclairer l’interprétation et la mise en œuvre des dispositions et des principes prévus au
paragraphe 6.2. Conformément à ce paragraphe, ce cadre cherchera à « applique(r) un système
fiable de comptabilisation, afin notamment d’éviter un double comptage ».
3
Dans le cadre de ces initiatives de coopération climatique, le gouvernement du Québec a versé 6 millions
de dollars canadiens au Fonds pour les pays les moins avancés du Fond pour l’environnement mondial en
août 2016.
5