Droit de la Fonction Publique Semestre 1 Introduction : Organisation

Droit de la Fonction Publique
Semestre 1
Introduction :
 Organisation
La fonction publique est la traduction de l’administration publique en ressources humaines.
En effet, pour fonctionner, une administration doit d’abord avoir une organisation et ensuite
des moyens.
L’organisation de la FP est un ensemble de règles qui précise le statut de l’administration
publique et sa place au sein des pouvoirs publics.
L’Administration est un terme qui désigne plusieurs contenus, polysémique.
L’Administration désigne les services des différents ministères : Administration des Finances
En revanche, l’administration désigne une activité, l’activité des personnes publiques :
l’administration communale.
Les administrations peuvent soit avoir la personnalité morale, ou pas. Il existe 3
catégories de personnes morales de Droit Public :
- L’Etat
- Les collectivités territoriales
- Les Etablissements publics
Une personne morale de droit public est une structure qui a la personnalité juridique,
comme une personne physique :
- Une vie juridique propre
- Un patrimoine propre
- Elle peut être traduite en justice
D’autres administrations n’ont pas la personnalité morale :
- Ce sont des services au sein d’une personne publique.
- L’IAE est un service au sein de l’université.
- Le ministère est aussi un service qui appartient à l’Etat.
 Organisation
Les administrations ont 3 types de moyens :
-
Les moyens financiers : Chaque personne publique a son propre budget. Le
budget est voté par l’Assemblée délibérante (Conseil régional, général, municipal).
Pour l’Etat c’est le Parlement (Annualité, Spécialité, Unité budgétaire).
-
Les moyens matériels : Ils résident dans le domaine des collectivités qui
comprend :
o Le domaine public : utilisé par la collectivité pour le SP. Il est
inaliénable et imprescriptible (pas vendu ni loué) ni de prescription :
durée au terme de laquelle une situation précaire est juridiquement
consolidée, on ne peut pas acquérir le titre de propriété).
o Le domaine privé : C’est un domaine qui rapporte financièrement à la
collectivité. Il n’est pas inaliénable ni imprescriptible. Les forêts
domaniales font parti du domaine privé des collectivités.
-
Les moyens humains : La ressource humaine est l’administration publique est
constituée de millions d’agents. Elle est qualifiée de fonction publique :
o L’activité des fonctionnaires a pour objet d’assurer les fonctions qui
relèvent de l’administration publique.
o Publique, car les fonctionnaires se rattachent à une personne publique.
Il existe 3 différences essentielles entre les fonctionnaires et les salariés d’une entreprise :
- Les fonctionnaires sont soumis à un texte législatif, le statut général de la FP.
- En revanche les salariés de l’entreprise sont soumis au code du travail.
-
-
En cas de litige avec l’employeur, le fonctionnaire dépose un recours devant le
TA.
En revanche, dans l’entreprise privée, le salarié s’adresse au Conseil des
Prud’hommes.
Le régime de protection applicable : Le fonctionnaire dispose d’un régime
spécial de SS et de retraite. Il dispose aussi d’un régime de 30 jours de congés
maladie payés à temps plein. Il dispose de la garantie de l’emploi, il ne peut pas
être licencié. Il peut être révoqué lorsqu’il commet une faute grave.
 La Fonction Publique
La FP est une institution, un ensemble de personnes physiques, un environnement
professionnel et enfin un budget.
 Une institution : La FP est une structure au service des administrations publiques.
Chaque personne publique se dote d’une fonction publique, qui n’est pas soumise
au droit du travail :
o Une fonction publique de l’Etat
o Une fonction publique territoriale
o Une fonction publique hospitalière
Cette institution est dirigée par l’exécutif de l’Etat ou des autres collectivités. Le 1er Ministre
est le supérieur hiérarchique de tous les fonctionnaires de l’Etat (révocation, mutation).
Mais il délègue la plupart de ses pouvoirs.
Le Maire est le supérieur hiérarchique de tous les fonctionnaires de la commune.
En tant qu’institution, la FP se distingue au sein de la masse salariale.
Les Fonctionnaires sont soumis à un droit exorbitant du droit commun :
- Le fonctionnaire est recruté par les concours de la FP, qui est strictement
organisé. Dans l’entreprise, le chef d’entreprise négocie le recrutement avec son
salarié, y compris le salaire.
- Sur la gestion de la carrière, le fonctionnaire a des droits. Les modalités de sa
carrière sont définies par le statut, comme l’avancement, d’échelon ou à
l’ancienneté, ou de grade.
-
Dans l’entreprise privée, le droit de grève s’exerce conformément aux dispositions
du code du travail. Dans la fonction publique, l’Administration établit une
conciliation entre le droit de grève des agents, et la continuité des services
publics. Certains agents publics sont privés du Droit de grève :
o Les policiers, militaires, magistrats.
La France est un état libéral du point de vue politique, elle respecte les libertés politiques
(libertés d’opinion, d’expression).
Il y a le libéralisme économique, qui consiste à laisser faire l’entreprise privée, dans le
respect de la loi. A contrario, l’Etat ne peut pas empêcher à une entreprise de se développer.
Dans un système libéral, le nombre de fonctionnaires est nécessairement limité au sein de la
masse salariale.
La France n’est pas une économie collectiviste, communiste.
En France, les agents publics (titulaire, contractuels, vacataires) représentent plus de 12% de
la population active, ce qui constitue la fourchette haute par rapport aux autres pays de l’UE.
 Un ensemble de personnes physiques
Le vocabulaire de l’Administration utilise plusieurs termes pour désigner la ressource
humaine :
- Fonctionnaire, Agent Public, Agent titulaire, Agent Contractuel, vacataire, emplois
aidés.
Il est important de bien différencier ces termes qui représentent chacun une réalité aussi bien
du point de vue sociologique que du point de vue juridique. En effet, la FP représente 5,2
millions agents, dont 1 million dans la FPH, 3 millions dans la FPE, et 1,2 million dans la
FPT.
Ces chiffres dénotent l’évolution des politiques publiques, car la FPE diminue au profit de la
FPT.
L’Etat consacre la moitié de son budget aux dépenses de personnels (rémunération,
dépenses induites (retraites, assurance maladie, couverture chômage)).
Ces agents représentent un poids sociologique important. La grève dans la FP est une
situation délicate pour le Gouvernement.
 Un environnement professionnel
Il est caractérisé par le Droit Public. De manière générale, l’administration est soumise à des
règles exorbitantes du Droit Commun.
En revanche l’administration est soumise au droit administratif, ce qui a des incidences sur
l’environnement professionnel des fonctionnaires.
Dans l’organisation :
- Les fonctionnaires sont gérés au sein de structures d’origines étatiques, qui
appliquent des règles identiques pour toute une catégorie de fonctionnaires. Ainsi,
les fonctionnaires de l’Etat appartiennent à des corps de fonctionnaires, qui
sont des structures pyramidales soumise au pouvoir hiérarchique de l’autorité
administrative (le corps préfectoral regroupe tous les préfets de France).
- Dans la FPT, les structures sont plus souples quand la FP de l’Etat, parce que
les collectivités territoriales bénéficient du principe de libre administration : l’Etat
ne peut pas imposer une décision à une collectivité territoriale. Si une collectivité
veut recruter un agent, elle bénéficie de ce principe. L’inconvénient est
l’éclatement de la FPT.
Pour compenser cela, il existe des structures de gestion pour chaque département
(CNFPT : Centre National de la FPT).
De même cet environnement professionnel imite les droits des agents :
- Dans le droit de grève. Il est interdit à la fin du 19ème siècle. Il est toléré en 20ème,
et en 1946, le droit de grève devient un droit. Mais il s’accompagne de
restrictions :
o Certains n’ont pas de droit de grève : Police, Aiguilleurs du ciel.
o Certains sont soumis à l’obligation de service minimum : Doivent prévenir
le moment de préavis.
o Les autres utilisent librement le droit de grève.
Les conditions d’accès à la fonction publique sont règlementées depuis 1946 :
- Fin du recrutement dans la famille des fonctionnaires : Népotisme
- Mise en place du concours interne et externe, et des personnes qui bénéficient
d’une activité sociale (président association, mutuelle).
L’environnement professionnel des administrations est déterminé par l’intérêt général.
 Financièrement
La France consacre la moitié de son budget annuel pour les dépenses de personnel
(rémunération et dépenses induites cotisation maladie, arrêt de travail, pensions).
En revanche l’administration influence l’économie parce que chaque année, elle dépense
plusieurs centaines de millions d’euros dans la commande publique, c'est-à-dire les achats
de l’administration aux entreprises : Matériel, Fournitures, Travaux.
PREMIERE PARTIE : ORGANISATION DE LA FONCTION PUBLIQUE
Chaque pays organise sa fonction publique par des principes juridiques qui subissent
l’influence du politique :
- Un Etat unitaire concentre les pouvoirs au centre. La Fonction publique est
structurée selon un modèle unique.
Cependant les nécessités de l’organisation dégagent des modèles d’organisation de la FP, qui
sont appliqués d’abord pour l’Etat, ensuite pour la FP décentralisée.
- Un Etat Fédéral confère beaucoup d’attributions aux exécutifs locaux. Chaque Etat
a son propre gouverneur, avec sa propre législation. Il y a donc une multitude de
systèmes locaux.
Chapitre 1 : Modèles d’organisations de la FP
Définition : Un modèle d’organisation de la fonction publique est une référence que l’on
utilise pour structurer la fonction publique et permettre l’activité des agents.
Initialement, il existe autant de modèle d’organisation de la FP, que de système politique.
Cependant les impératifs de gestion conduisent à dégager deux modèles :
- Le Système de la carrière
- Le Système de l’emploi
Section 1 : Le système de la carrière
Le système de la carrière est une organisation dans laquelle le fonctionnaire consacre
toute sa vie professionnelle à l’Administration. Ce système est en adéquation avec son
environnement institutionnel. Le Système de la carrière existe donc plutôt dans les Etats
unitaires. Il se caractérise par des règles exorbitantes du Droit Commun : Ce système
traduit une vision autoritaire de l’Etat.
Selon Vivien : « L’Etat, par la nomination d’un fonctionnaire, délègue une partie de son
pouvoir. Dès lors le système de la carrière comporte une organisation intégrée, qui comporte
des avantages et des inconvénients ».
1) Une organisation intégrée
Dans le système de la carrière, il existe une relation forte entre la FP et l’Etat. La FP est
intégrée dans les institutions. Cela se traduit par 4 caractéristiques successives.
a) Le pouvoir exécutif dispose d’importantes attributions vis-àvis de la fonction publique
Le 1er ministre est le supérieur hiérarchique de tous les fonctionnaires de l’Etat :
- Les magistrats n’obéissent pas au 1er ministre.
L’article 20 de la Constitution Française précise :
- Le Gouvernement dispose de l’Administration.
b) L’Agent peut réaliser une véritable carrière au sein de
l’administration
C'est-à-dire pas seulement une occupation professionnelle dans le long terme, mais une
progression dans les fonctions occupées, et dans les responsabilités.
c) La gestion des fonctionnaires est assurée dans le cadre de
structures fermées.
Ce sont des corps de fonctionnaires, avec une structure pyramidale.
d) Les Droits et les obligations du fonctionnaire sont
dérogatoires au droit commun
Notamment le droit de grève, ou encore le droit syndical, les mutations.
Loi Rostand de 1921 : Rapprochement des époux fonctionnaires pour la mutation
2) Les avantages du système de la carrière
Dans le système de la carrière, le fonctionnaire participe davantage à l’organisation et au
fonctionnement de l’administration, de sa collectivité.
De plus, le fonctionnaire a la garantie de l’emploi
a) Une plus grande participation de l’agent
- La participation est un principe au nom duquel les salariés sont associés à la prise de
décision, aussi bien dans l’organisation que dans le fonctionnement de leur collectivité.
C’est une forme de démocratie d’entreprise, car le salarié subit le pouvoir hiérarchique de son
supérieur, mais au nom de la participation il donne son point de vue.
Cependant la participation n’est pas de la cogestion : Il ne s’agit pas d’une décision
collégiale, mais d’une procédure de consultation des salariés.
- Les CAP sont des structures qui sont consultées avant toute décision individuelle
concernant les agents.
De même pour les sanctions disciplinaires, les CAP font office de conseil de discipline :
Elle se réunit pour entendre les fonctionnaires poursuivis.
b) Le système de la carrière offre à l’agent la garantie de
l’emploi au nom d’un principe qui est la distinction
du grade et de l’emploi
Le fonctionnaire est titulaire de son grade, et de tous les avantages qui lui sont attachés,
comme la rémunération, la carrière, les avantages sociaux et les responsabilités.
En cas de suppression de l’emploi de l’agent, l’Administration doit lui trouver un autre emploi
correspondant à son grade. Il n’existe pas de licenciement pour suppression d’emploi.
Cependant le licenciement peut se faire pour :
- Insuffisance professionnelle
- Révocation pour faute disciplinaire
3) Les inconvénients du système de la carrière
a) Pour l’agent
Il doit gravir un par un les échelons de son grade avant d’exercer des responsabilités.
La rémunération est indiciaire, on ne peut pas négocier son salaire.
b) Pour l’administration
Démotivation de l’agent, par un système trop complexe. Elle lutte donc contre
l’absentéisme : contrôle des congés maladies des fonctionnaires de l’Etat.
La complexité d’une gestion efficace de la FP. Le Gouvernement est incapable de donner le
chiffre exact des fonctionnaires en activité.
Section 2 : Le système de l’emploi
Le système de l’emploi est un mode d’organisation de la fonction publique dans lequel
l’agent est recruté sur un emploi qu’il occupe pendant toute la durée de son service dans
l’administration.
Dans ce cas, la situation professionnelle de l’agent a un caractère contractuel qui se
rapproche du droit commun. En effet, la suppression de l’emploi entraine le licenciement de
l’agent.
A) Une organisation éclatée.
A la différence du système de la carrière, le système de l’emploi présente une organisation
relativement éclatée de la fonction publique. En effet, les structures de gestion de la
fonction publique ne sont pas conçues uniquement pour assurer l’autorité de l’Etat. Elles ont
surtout un caractère fonctionnel.
1) La situation salariale de l’agent public.
Dans le système de l’emploi, la dimension professionnelle l’emporte sur l’aspect
institutionnel. On s’intéresse aux capacités professionnelles. Dès lors, l’agent négocie les
modalités de son recrutement ou son environnement professionnel, ou encore son
salaire. Il y a donc une contrepartie plus évidente entre le profil de l’agent et le post occupé.
Ce système existe dans les Etats fédéraux comme aux USA.
2) La gestion de la fonction publique.
Dans la fonction publique, l’importance des effectifs justifie une politique de gestion des
ressources humaines, qui n’est pas simplement de la règlementation.
La GRH suppose que soit pris en compte d’autres aspects que le juridique dans la situation
professionnelle de l’agent :
- L’aspect économique
- L’aspect sociologique
- L’aspect psychologique entre le supérieur et les subordonnés.
Le système de l’emploi se prête davantage à la GRH que le système de la carrière :
- Dans le système de l’emploi, les fonctionnaires sont gérés dans le cadre de
structures allégées, et non pas dans une organisation hiérarchisée. Il existe en France
certains agents publics qui sont gérés selon le système de l’emploi, c’est ce qu’on appelle les
administrations de mission : l’agence de l’eau ou le commissariat au plan.
B) Mais un système en accord avec son environnement.
Compte tenu de la souplesse qui le caractérise, le système de l’emploi permet à
l’administration de s’adapter plus facilement à son environnement économique et social,
notamment pas rapport au marché du travail.
1) Un système qui répond au marché du travail
Il est recruté selon ses capacités, mais si son emploi est supprimé l’agent est licencié. Ce
système permet à l’administration d’accompagner les fluctuations du marché du travail qui est
un avantage :
- Lorsque l’offre d’emploi privée se développe, l’administration peut alléger ses
effectifs, sans conséquences sociales.
Le système de l’emploi permet à l’administration d’accompagner le marché du travail sans
trop de conséquences au niveau social.
2) Les insuffisances du système de l’emploi
Pour un pays de grande taille, la généralisation du système de l’emploi comporte des
inconvénients :
- L’administration a du mal à assurer la transparence dans la gestion du
personnel = gestion compliquée.
- Il existe des fonctions pour lesquelles l’administration a besoin d’une
disponibilité immédiate des agents, et programmation des recrutements dans le
long terme, comme dans la POLICE ou dans l’Education Nationale.
Pour l’agent, le système de l’emploi comporte aussi des inconvénients :
- L’agent n’a pas la garantie de son emploi. S’il perd son emploi dans une période
de chômage, il a du mal à retrouver un emploi.
- L’administration peut procéder à des licenciements massifs,
Section 3 : Le modèle français de fonction publique
La France pratique le système de la carrière, mais elle y apporte un certain nombre de
correctifs qui traduit son histoire et sa sociologique
A) Les origines du modèle français
Le système français de la fonction publique s’alimente à deux matrices, le courant
autoritaire, et courant participatif.
1) Le courant autoritaire
La France est un Etat Unitaire (Il concentre tous les pouvoirs au centre, c'est-à-dire dans les
mains de l’Etat (législatif, exécutif et judiciaire)) avec une tradition de centralisation des
pouvoirs.
Dès lors, la fonction publique est conçue comme une institution soumise au pouvoir
hiérarchique de l’exécutif de l’Etat.
La Constitution française rappelle que « Le Gouvernement dispose de l’Administration ».
Le 1er ministre est le supérieur hiérarchique de tous les fonctionnaires de l’Etat.
Il y a donc unification de la FP sous l’autorité de l’exécutif et notamment du 1er ministre.
2) Le courant participatif
Dans la FP, l’importance des effectifs provoque un effet de masse, et donc des revendications
collectives. Si bien que progressivement les fonctionnaires bénéficient de conquêtes
sociales :
- La loi le chapelier interdisait la réunion des fonctionnaires
- Reconnaissance du syndicalisme devenu constitutionnel en 1946.
- Le droit de grève en 1946.
La participation est un principe au nom duquel les agents sont consultés sur les décisions
relatives soient à l’organisation des services, soit à une situation individuelle.
Cette participation se traduit par les Commissions administratives paritaires.
B) Les caractéristiques du modèle français
La France a créé un modèle original de fonction publique, qui est bien intégré dans l’Etat,
mais qui tient compte des spécificités juridiques nationales.
1) L’intégration du système français de fonction publique
La France a proclamé le principe de souveraineté nationale. Tous les pouvoirs
appartiennent à la Nation.
La Nation est une entité abstraite, elle a tous les pouvoirs. Elle n’a pas de personnalité
juridique, elle a tous les pouvoirs.
La Nation délègue à l’Etat l’exercice de ses pouvoirs, qui est une personne juridique,
notamment par son Administration.
L’administration de l’Etat assure la mise en œuvre des principes de la souveraineté
nationale par les fonctionnaires.
La FP est étroitement intégrée dans l’Etat :
- Le fonctionnaire dispose de prérogatives de puissance publique. Il peut imposer
aux administrés des décisions indépendamment de leur consentement : L’inspecteur du
travail peut visiter une entreprise et dresser un PV.
- Les dommages causés par l’agent dans l’exercice de ses fonctions, n’engage pas sa
responsabilité. Ils sont considérés comme une faute de service, sauf il commet une faute
personnelle.
2) Un fondement statutaire
Les fonctionnaires sont soumis à un statut général, et non pas au droit du travail. Le statut est
un texte législatif et règlementaire qui précise :
- La situation juridique entre l’administration et l’agent.
- L’organisation de la FP
- Les droits et les obligations des fonctionnaires de la loi du 13 juillet 83,
complété par les lois de 84 et 86.
Chapitre 2 : Organisation de la Fonction publique de l’Etat
Introduction :
La FPE est organisée selon le modèle de la carrière aménagée pour tenir compte des
spécificités françaises. Cette organisation est influencée par des évènements historiques et
politiques. En effet, chaque changement de régime politique conduit la nouvelle majorité à
vouloir modifier les institutions et l’administration. Il en est ainsi :
- En 1946 (4ème République, nouvelle constitution, nouveau statut).
- En 1959 (5ème République, avec vision autoritaire du pouvoir et de l’administration
qui renforce le pouvoir de l’exécutif sur l’administration.
- 1983 : Avènement de la gauche au pouvoir : Création de la FPT, développement
des droits des fonctionnaires.
A chaque période historique correspond une conception de la FP et un nouveau statut.
Section 1 : Le statut général de 1946
En 1946, la question statutaire est résolue par l’assemblée nationale constituante. Mais cette
interrogation existe depuis le 19ème siècle.
- En effet, les partisans d’un statut estiment que l’administration doit pouvoir disposer
dans les meilleures conditions de ses agents. Dès lors, ils doivent être soustraits au code
du travail, dont les dispositions peuvent entraver l’action de l’administration.
De même, le droit du travail traduit un conflit d’intérêt entre l’employeur et le salarié. Il s’agit
de protéger le salarié contre le pouvoir du chef d’entreprise. En revanche, dans
l’administration il n’y a pas conflit d’intérêt entre le fonctionnaire et le chef de service,
au contraire ils sont tous les deux associés dans l’intérêt général. Il est donc exclu
d’appliquer le droit du travail dans l’administration.
- Les adversaires du statut estiment que celui-ci permettra d’assujettir le fonctionnaire de
manière excessive, et de limiter l’exercice des libertés publiques dans l’administration.
1er statut général des fonctionnaires en 1946, qui comportement des innovations
statutaires et des procédures pour la gestion des agents.
1) Innovations statutaires
Avant 1946, la FP française sa caractérise par une forme d’amateurisme, népotisme,
paupérisation.
Si bien qu’en 1946, sont introduites des innovations qui permettent de démocratiser et
de perfectionner la fonction publique.
A) La distinction du grade et de l’emploi
La distinction du grade et de l’emploi est introduite pour améliorer les conditions
d’emploi des fonctionnaires. Ce principe est posé dans le statut de 1946, confirmé en 1959.
1) Le principe de la distinction
Selon le statut général des fonctionnaires « le grade est distinct de l’emploi ». Cette
distinction profite aussi bien à l’agent qu’à l’administration. Elle met en valeur deux notions
pour les distinguer.
a) Le grade
Le grade est un titre professionnel qui est personnellement conféré aux fonctionnaires. Le
grade résulte d’un acte juridique qui est la titularisation. Seul le fonctionnaire titulaire peut
prétendre à un grade et à tous les avantages qui se rattache au grade :
- Le traitement de l’agent
- L’avancement
- La retraite
- Les avantages de carrière
b) L’emploi
Il est le poste de travail sur lequel l’agent est affecté. Cette affectation résulte d’un acte
juridique qui est la nomination.
Les droits de l’agent sont limités quant à la nomination sur un emploi. L’administration
décide discrétionnairement sur quel emploi l’agent sera affecté. La nomination intervient
non pas selon l’intérêt de l’agent, mais selon l’intérêt du service.
c) La distinction
Le statut général protège le grade, mais il existe une liaison entre le grade et l’emploi.
L’administration décide des affectations selon l’intérêt du service.
En revanche, cette affectation ne peut pas porter atteinte au grade : L’agent doit être nommé
sur un emploi qui permet de préserver les caractéristiques de son grade.
2) Limites de la distinction
Le statut général établit une certaine liaison entre le grade et l’emploi puisque « le grade
confère à son titulaire vocation à occuper l’un des emplois qui lui correspond » : Pour
chaque grade de l’administration publique, il existe un éventail limité d’emplois sur
lesquels l’administration procède à la nomination.
Le fonctionnaire titulaire d’un grade ne peut pas prétendre occuper un emploi déterminé. En
revanche, il peut refuser un emploi qui est contradictoire avec son grade (emploi
d’exécution pour un cat A).
Exceptionnellement, le statut supprime la distinction du grade et de l’emploi :
- Pour les préfets, la distinction est atténuée car à chaque grade du corps préfectoral
correspond un emploi dans l’administration territorial.
- Pour les magistrats, la distinction de grade et d’emploi est supprimée car ils
sont inamovibles, ils ne peuvent pas être mutés sans leurs consentements.
B) La mobilité des fonctionnaires
C’est une règle d’organisation qui impose de changer d’emploi aux fonctionnaires.
1) les différentes formes de mobilité
Le statut général organise la mobilité des agents. Chaque nouvelle affectation prend la forme
d’une nomination (l’acte par lequel l’administration confère un emploi) à l’agent.
Il existe deux formes de mobilité : Géographique et Professionnelle :
- Géographique : consiste à changer de lieu d’affectation
- Professionnelle : Permet à l’agent d’occuper des emplois diversifiés soit dans le
même service ou dans un autre service.
Les deux mobilités sont souvent combinées. Cela permet de développer une carrière et
parfois par l’accès à des emplois supérieurs.
Il existe une mobilité sur demande : l’agent peut demander à occuper un autre emploi.
Il existe aussi une mobilité imposée : les élèves de l’ENA.
2) les procédures de mutation
Loi du 11 janvier 1984, article 60 : « L’autorité compétente procède au mouvement des
fonctionnaires, après avis des conditions administratives paritaires ».
Conformément à l’article 60 du titre 2, la décision de mutation est prise par l’administration
sur demande de l’agent. Cette décision tient compte de l’intérêt du service et après
consultation de la CAP.
Certaines administrations ont des tableaux périodiques de mutations :
- Soit parce que les effectifs sont très importants
- Soit parce que certains emplois sont plus demandés que d’autres.
La loi du 26 juillet 1994 organise les procédures de mutation en tenant compte des
situations difficiles rencontrées par certains fonctionnaires :
- notamment, les agents qui servent dans les quartiers urbains, considérés comme
difficiles, qui sont désormais prioritaires.
- De même le rapprochement des époux fonctionnaires, constitue une priorité pour
l’administration.
- Enfin, les fonctionnaires handicapés sont aussi prioritaires
Enfin, certains agents sont protégés de l’exécutif, soit au nom de la séparation des
pouvoirs, soit au nom de l’indépendance de leur profession. En conséquence ils ne
peuvent pas être mutés indépendamment de leur consentement :
- Les magistrats du siège
- Dans les CRC ou les TA les magistrats sont aussi inamovibles.
- Les professeurs d’université au nom de l’indépendance intellectuelle.
2) La Réorganisation de la Fonction Publique
En 1946, la France se dote du 1er statut général des fonctionnaires.
A) Les concours de recrutement
En 1946, la généralisation des concours de recrutement correspond à une volonté de
démocratisation du recrutement et perfectionnement des fonctionnaires.
La loi du 19 octobre 1946 fait du concours de recrutement le principe dans la FP. Cependant
quelques exceptions sont introduites :
- Pour la Constitution initiale d’un corps (Nomination au début)
- Et pour certains emplois d’exécution de catégorie C et D.
Par ailleurs, les concours se subdivisent en 2 catégories :
- Le concours interne est réservé aux agents qui disposent d’une certaine
ancienneté dans l’Administration. Il s’agit d’une forme de promotion interne pour
les agents les plus méritants.
- Le concours externe est ouvert aux candidats issus de la formation initiale. Les
épreuves comportent une dimension culturelle avec des connaissances.
Depuis 1989, le législateur a introduit le 3ème concours qui est réservé aux personnes qui
bénéficient d’une expérience d’activité sociale (mutualiste, dirigeants d’associations,
animateurs sociaux, et les chefs d’entreprises) :
- Cela permet d’ouvrir l’administration à la société civile, de lui donner une
perception différente du fonctionnement de la société.
Le JA contrôle le déroulement du concours, et donc l’administration doit respecter la
règlementation qui organise le concours :
- Notamment l’administration ne peut pas limiter le concours à une seule épreuve
orale : Avis du CE du 21/12/93.
B) Les cadres de la fonction publique
L’adoption du statut général en 1946 suppose que les fonctionnaires soient gérés dans des
structures fermées, parce que la France adopte le système de la carrière.
Dès lors, 3 notions sont introduites en 1946 pour structurer la FP :
- Les catégories
- Les grades
- Les statuts particuliers
1) Les catégories de fonctionnaires
La FP est un ensemble pléthorique. Elle regroupe plusieurs millions d’agents qui exercent des
fonctions extrêmement diverses.
Dès lors, les catégories de fonctionnaires sont introduites pour classer les agents publics par
groupes fonctionnels. En effet, Les catégories sont des ensembles d’emplois de
fonctionnaires qui supposent une qualification professionnelle identique ou comparable.
En 1946, le législateur définit 4 ensembles qui correspondent à 4 groupes de fonctionnaires :
- Les fonctionnaires de catégorie A : Fonction de conception (planification,
définition des objectifs, OGS).
-
Les fonctionnaires de catégorie B : Fonction d’application
Catégorie C : Exécution spécialisée
Catégorie D : Exécution non spécialisée.
Cela correspond aussi à une échelle de rémunération et un niveau de responsabilité.
Problème d’inadéquation entre la qualification pédagogique des entrants et les concours.
2) Le grade
C’est un titre juridique qui est conféré aux fonctionnaires et qui a deux significations :
- Le grade indique sa spécialisation et sa compétence : Inspecteur du Trésor,
Professeurs des écoles.
- Le grade matérialise le lien juridique entre l’administration et l’agent, alors
que l’emploi concrétise plutôt le lien professionnel.
3) Les statuts particuliers
Le statut de 1946 est un statut général qui s’applique ainsi à tous les fonctionnaires. Mais,
compte tenu de la diversité des fonctions et des emplois, certaines dispositions statutaires
s’appliquent difficilement à certains agents.
STOP
Dès lors, les fonctionnaires sont regroupés en corps qui correspondent à un domaine de
compétence particulier et le corps est subdivisé en grades.
Chaque corps de fonctionnaire est soumis à un statut particulier, c'est-à-dire un texte
règlementaire qui précise les modalités, les fonctions exercées pour chaque corps.
Il y a 3 catégories de statuts particuliers :
- Ordinaire : Aménage les dispositions du statut général, l’avancement ainsi que
toutes les obligations auxquels sont soumis les agents.
- Dérogatoire : Certains corps de fonctionnaires présentent une spécificité telle qu’il
est difficile de leur appliquer directement le statut général. Le statut prévoit ainsi
une liste de corps qui peuvent déroger au statut général.
o Les membres du CE
o Le corps diplomatique et consulaire
o L’administration préfectorale
o Le corps enseignant
Pour ces corps certaines dispositions ne sont pas applicables : 35 heures pour un
enseignant, ou Préfet avec durée limitée de travail dans le temps ou encore le droit de grève.
- Spéciaux : Ils sont applicables pour les fonctionnaires soumis à des contraintes
particulières, comme la Police :
o Privation du droit de grève
o Fonctionnement ininterrompu
-
Des statuts autonomes pour les magistrats et fonctionnaires des assemblées
parlementaires qui sont soustraits au gouvernement en raison de la séparation des
pouvoirs.
Section 2 : Le statut général de 1959
La 5ème république a considérablement modifié les institutions et les relations entre
l’Etat et son administration. En effet, la Constitution de 1958 prévoit un nouvel
aménagement des compétences en matière de FP, et aboutit à l’ordonnance du 4 février
1959.
1) La répartition des compétences en matière de FP
Principe : Le droit français est un droit écrit dans lequel les règles sont hiérarchisées selon la
théorie de la formation du droit par degré de Kenzan.
Au rang supérieur la Constitution, puis la Loi, le Règlement, Circulaire.
Cette hiérarchisation s’applique pour la FP. Il existe des règles constitutionnelles, législatives
et à caractères règlementaires.
A) L’encadrement constitutionnel de la FP
Les règles constitutionnelles expriment des valeurs supérieures qui ne peuvent pas être
méconnues, qui doivent être respectées par toutes les autorités.
3 groupes :
Le Préambule de 1946 organise certains droits relatifs à la FP :
- Le principe d’égal accès aux emplois publics.
- Il interdit la discrimination entre les sexes de la FP.
- Le droit de grève, la liberté syndicale.
Le corps de la Constitution :
- L’article C20 de 1958 précise que le Gouvernement dispose de
l’Administration. C’est le gouvernement qui précise l’organisation et les
modalités de fonctionnement de l’Administration Publique. Le 1er ministre est le
supérieur hiérarchique de tous les fonctionnaires de l’Etat.
Dans la Constitution :
- Le Président de la République exerce des attributions particulières sur la FP, et
notamment en vertu de l’article 13 alinéa 1, il nomme aux emplois civils et militaires de
l’Etat. Cependant il est compétent uniquement pour les emplois supérieurs, comme les
recteurs, ambassadeurs, préfets, directeurs d’administration centrale.
Les autres fonctionnaires de l’Etat sont nommés par le 1er ministre.
Il existe un décret qui établit des emplois qui relève du Président de la République :
- En cas de cohabitation, ce décret fait l’objet d’un conflit. Le Président a tendance
à amplifier la liste pour se protéger. Le décret qui fixe la liste des emplois nommés par le
Président, car celui lui permet d’influence la mise en œuvre de la politique du gouvernement,
et donne lieu à une opposition.
B) Les règles législatives en matière de FP : Art 34.
« La loi fixe les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux
fonctionnaires civils et militaires ».
Il appartient au législateur d’introduire toutes les garanties dont dispose le fonctionnaire dès
lors que ces garanties ne sont pas déjà dans la constitution :
- La distinction du grade et de l’emploi est une garantie fondamentale à
caractère législatif. Elle figure dans la loi du 13 juillet 1983.
- Les garanties des non titulaires figurent dans la loi.
Toutes les garanties qui ne figurent pas dans la constitution relèvent de la Loi.
C) Le cadre règlementaire de la FP
Le pouvoir règlementaire est une aptitude reconnue au Gouvernement qui lui permet
d’édicter des règles générales et impersonnelles, et qui prend la forme d’un règlement
(de Police).
Les règlements sont donc suivis d’actes individuels. L’acte individuel applique à une
personne nommément désignée, les dispositions du règlement :
- Une nomination
- Une sanction disciplinaire
Le Gouvernement utilise son pouvoir règlementaire pour organiser la FP. En effet, dans la
Constitution de 1958, le pouvoir règlementaire n’est pas limité : Si une matière n’est pas
explicitement introduite dans le domaine de la loi, elle relève du pouvoir règlementaire.
Toutes les règles de la FP qui ne constituent pas une garantie fondamentale relèvent du
pouvoir règlementaire, du gouvernement :
- L’organisation des services
2) L’ordonnance du 4 février 1959
Depuis 1958, la Constitution délimite le domaine de la loi (art C34) : Le législateur ne peut
pas sortir de ce domaine.
Les autres matières relèvent du règlement.
Pour la mise en œuvre de son programme, le Gouvernement peut être exceptionnellement
autorisé à prendre une règle dans le domaine de la loi : loi d’habilitation pour une durée
limitée. C’est ce qu’on appelle une ordonnance.
A) L’adoption du statut général
Le 1er ministre, Michel Debré, présente le projet de statut de la FP, en janvier 59. Le
Gouvernement a la nécessité de mettre en place très rapidement les institutions. Le projet est
présenté sous forme d’ordonnance. Il évite ainsi les discutions parlementaires, surtout de la
part du Sénat.
B) Le contenu du statut général
L’article C34 permet au législateur de fixer les garanties fondamentales reconnues aux
fonctionnaires. Les autres matières relèvent du Gouvernement.
Mais s’agissant de mettre en place un nouveau statut, il était difficile et surtout compliqué
de mettre en pratique cette distinction, si bien que le Parlement habilite le
Gouvernement de Debré à élaborer le nouveau statut de la FP : Le statut de l’ordonnance
du 4 février 1959.
Section 3 : Le statut général de 1983
Les élections législatives et présidentielles de mai 1981 produisent un revirement politique sur
la 5ème République. C’est la 1ère fois que la Gauche parvient au pouvoir.
Le nouveau Gouvernement de Mauroy entame la préparation d’un nouveau statut. Le Pors, 1er
ministre, est chargé de préparer le nouveau statut. Ce statut a une inspiration totalement
différente :
- Il accorde davantage de droits aux fonctionnaires.
- Il tient aussi surtout compte de la décentralisation intervenue avec la loi du 2
mars 1982.
1) Le rythme de la réforme
Après l’arrivée de la Gauche au pouvoir, les réformes institutionnelles sont nombreuses et
rapprochées :
- La loi du 7 mai 1982 sur l’accès des femmes à la FP, qui interdit les
recrutements exclusifs d’hommes ou de femmes.
- De même, la loi du 19 octobre 1982 sur les retenus pour faits de grèves dans la
FP, qui introduit les retenus proportionnelles contrairement à la règle du 30ème
indivisible.
2) La Nouvelle architecture statutaire
Il existe un véritable statut général applicable à tous les agents publics :
- Titre 1 comprend la loi du 13 juillet 1982 : Droits et obligations du fonctionnaire.
- Titre 2 : loi du 11 janvier 1984 : FP de l’Etat.
- Titre 3 : loi du 9 janvier 1986 : FPH
Il est complété par les statuts particuliers, ordinaires, dérogatoires qui s’appliquent pour
chaque corps de fonctionnaires.
Chapitre 3 : Organisation de la fonction publique décentralisée
Semestre 2
La fonction publique est le prolongement de l’étude du droit administratif général.
L’objet est d’étudier un des moyens d’action de l’administration, qui lui permet de remplir sa
mission qui est la satisfaction de l’intérêt général. Il s’agit des moyens en personnel.
Les moyens juridiques sont les actes unilatéraux et contraintes administratives.
Il existe aussi des moyens administratifs spécialisés, comme l’urbanisme, l’environnement.
Etude du régime juridique applicable, et aussi identification du personnel.
Introduction :
I)
Notion de fonction publique
La fonction publique désigne l’ensemble des personnels exerçant une activité au service des
personnes publiques.
Ces personnels se trouvent dans des situations juridiques très variées. Le noyau dur de ce
personnel sont les fonctionnaires qui sont les importants, qui sont soumis à un régime
juridique spécifique.
A coté des fonctionnaires, se trouvent des agents qui ont des activités très variées, comme les
contractuels de droit privée ou publics, des vacataires, intérimaires, stagiaires.
Il ne faut pas confondre fonction publique et fonctionnaire
Il faut que l’activité exercée par la personne, soit à titre professionnel.
- Certaines personnes qui travaillent au service des personnes publiques ne font pas parti de
la fonction publique, comme les autorités politiques : chef d’Etat, parlementaire, élus locaux.
Ces personnes n’exercent pas à titre professionnel, ils ont un mandat politique avec des
indemnités.
- On peut aussi penser aux bénévoles, comme les visiteurs de prison, ou dans des situations
d’urgences comme un incendie.
- Il y a aussi les magistrats non professionnels, comme dans les prud’hommes ou les tribunaux
de commerce, ou les huissiers, les notaires. Ils collaborent seulement.
A travers la notion de fonction se cache 3 fonctions publiques :
- La fonction publique d’Etat
- La fonction publique territoriale
- La fonction publique hospitalière
II)
Problématiques juridiques générales de la fonction publique
Cela pose un certain nombre de problème de bases, avec un rapport entre la fonction
publique et la pouvoir politique.
Il s’agit aussi des rapports entre fonction publique et droit du travail.
On distingue 2 systèmes de fonctions publiques dans le monde :
- Le système de l’emploi
- Le système de la carrière
Il s’agit des rapports entre fonction publique et pouvoir politique :
Dans la conception de la séparation des pouvoirs, l’administration est subordonnée au pouvoir
politique. Son seul rôle est donc d’exécuter les décisions politiques.
Le Gouvernement dispose de l’administration et de la force armée. Cette subordination se
traduit que les membres du Gouvernement sont à la tête de la fonction publique d’Etat.
Au sein des collectivités territoriales, les exécutifs ont un rôle de direction de leur
administration.
Ce principe de subordination est prolongé par le principe de neutralité politique de la fonction
publique, plus ou moins strictes selon les systèmes.
En France, la conception de la neutralité est assez stricte, qui s’exprime de différentes
manières :
- Les fonctionnaires ne sont pas élus, mais sont recrutés par concours, sans
considération de leurs opinions politiques, philosophiques, religieuses.
- Les fonctionnaires sont tenus à une stricte neutralité dans l’exercice de leur
fonction.
- Les fonctionnaires bénéficient de la stabilité de l’emploi, garantie par leur statut.
Ils ne sont pas affectés par les changements politiques. (Aux USA, l’équipe
gagnante arrive avec sont administration).
Fonction publique et droit du travail :
Est-ce que les agents de l’administration doivent-ils se voir appliquer un droit spécifique, ou
bien doivent-ils être assujetti aux mêmes règles que dans le secteur privé.
Pour les personnes de l’administration, on retrouve un statut dérogatoire, et une partie
soumise au droit commun du travail.
Il y a deux systèmes qui s’opposent selon le degré pris par chaque régime :
- D’un coté on trouve les USA et l’Italie. Dans ces Etats , les agents de
l’administrations sont soumis au droit commun du travail sauf certaines catégories
d’agents.
- La conception de la fonction publique qui a prévalu est celle d’un régime
dérogatoire de la fonction publique, qui va opposer la fonction publique aux
salariés du secteur privé. Cette conception est en France, en Allemagne, en GB et
en Espagne.
Selon cette conception, cela justifie que les agents qui le font fonctionner sont soumis à un
régime dérogatoire.
Ce régime est dérogatoire car il comporte d’importantes contraintes : obligation de neutralité
des agents publics, un devoir de loyalisme, d’obéissance hiérarchique, interdiction de faire
grève jusqu’en 1946.
Mais, compensé par la garantie de l’emploi.
Dans ces systèmes, les fonctionnaires sont soumis à un statut particulier, qui va déroger au
droit commun.
Selon le type de réponse apporté aux deux problématiques, les Etats adoptent un des deux
modèles, soit l’emploi ou la carrière.
Ce sont deux modèles très distincts :
-
Dans le système de l’emploi, l’agent est recruté pour un emploi déterminé, il est
placé dans une situation contractuelle. L’agent n’a pas vocation à rester dans
l’administration. Ce système est pratiqué aux USA, au Canada, en Italie. Très
récemment, le Portugal est passé au système de l’emploi.
-
Dans le système de la carrière, les agents publics sont recrutés pour travailler dans
l’administration, de façon permanente et pour y faire carrière. L’agent n’est pas
recruté pour occuper un emploi précis, mais va être recruté dans un corps, au sein
duquel il pourra changer d’emploi. Dans ce système, l’agent public est placé dans
une situation légale et réglementaire, et non pas contractuelle. Il est recruté par
concours, pratiqué en GB, en Espagne, en Allemagne, en Autriche et en France.
Ces Etats pratiquent le système de la carrière, mais on y retrouve la mixité. Seuls les
fonctionnaires relèvent du système de la carrière, qui représentent en nombre le plus
important. Pour les autres, ils relèvent du système de l’emploi puisqu’ils sont recrutés pour
occuper un emploi particulier.
Ce système est également pratiqué dans la fonction publique communautaire. Ils ne sont pas
nombreux : 30 000 agents, comparé aux USA. Ces fonctionnaires obéissent à un statut,
recrutement par concours, intégré dans un corps. Néanmoins, il existe aussi des contractuels,
Chapitre 1 : La Fonction Publique, approche globale du modèle français.
Section 1 : La Diversité juridique de la fonction publique française.
1) Diversité des catégories de personnels de l’administration
La fonction publique n’est pas constituée seulement de fonctionnaires, puisque les régimes
juridiques sont très variés.
Avant la seconde guerre mondiale, la plupart étaient des fonctionnaires mais, l’accroissement
du personnel qui a accompagné l’Etat providence a entrainé une diversification des situations
juridiques.
Il faut procéder à plusieurs distinctions :
- Fonctionnaire et personnel non fonctionnaire
- A l’intérieur des non fonctionnaires, il existe des agents publics, et des agents de
droit privé. Juge différent en cas de contentieux : administratif en public et prud’
hommes en privé.
2) L’existence de trois fonctions publiques
Jusqu’en 1983, les agents de l’Etat, des collectivités territoriales et des collectivités publiques
étaient soumis à des règles très différentes.
Le statut général de 1983, va rapprocher les 3 fonctions publiques. La loi du 13 juillet
1983, qui constitue le titre 1 du statut des fonctionnaires, s’applique aux 3 fonctions publiques
et énonce les principes qui leur sont communs. Mais il n’y a pas eu d’unification, elles
demeurent distinctes, car le statut les distingue clairement.
Les agents de l’administration relèvent d’une des 3 fonctions publiques.
Section 2 : La Gestion des personnels de la fonction publique
1) Effectifs de la fonction publique
Il y a une incertitude sur les effectifs exacts des 3 fonctions publiques, liée à la définition
même d’une fonction publique et à l’ambivalence de cette fonction. Les effectifs sont
différents : Si on s’en tient à la définition étroite de la fonction publique, liés aux seuls
fonctionnaires, ce n’est pas le même résultat. De plus, est-ce qu’on intègre les stagiaires ou
pas ?
Des chiffres en 2007-2008 : (exclus les agents soumis au privés). Ce rapport se base sur les
chiffres à la fin de l’année 2006.
- 5,2 millions de personnes, d’agents publics. (20 %). Ces chiffres stagnent
puisque sur la dernière décennie, progression de 1,4 %, puis 0,3% en 2006.
o La fonction publique d’Etat regroupe 50 % de l’ensemble soit 2,5
millions d’agents :
 1 millions d’agents dans l’éducation nationale.
 300 000 militaires.
Elle est en régression : - 1,2 %
o La fonction publique territoriale emploi 1,6 million avec augmentation
de 3,1% en 2006.
o La fonction publique hospitalière : 1 million, avec - 0,1%
Sur les 5,2 millions, les ¾ sont des fonctionnaires, le ¼ restant étant des contractuels,
vacataires.
120 milliards de dépenses induites de l’Etat, dont la moitié pour le personnel de la fonction
publique de l’Etat.
Pour les collectivités territoriales plus difficiles à évaluer……environ 25%, et environ 60%
pour les hôpitaux publics.
Un phénomène marquant est la croissance de ces effectifs, au cours du 20ème. Les effectifs
sont 4 fois plus élevés aujourd’hui qu’au début du 20ème siècle puisqu’on est passé en 1900 de
650 000 agents à 2,5 millions aujourd’hui.
Raisons :
- Augmentation de la population française, qui a stagné de la fin 19ème jusqu’à la seconde
guerre mondiale. De 40 millions de 1890 a 1945 à 63 millions today.
- L’interventionnisme public accru depuis les années 20. C’est le passage d’un Etat gendarme
(domaines régaliens) à un Etat providence, effectué pendant l’entre deux guerres.
- Politique de décentralisation menée en France à partir de 1982. Elle va conduire à augmenter
les effectifs de la fonction publique territoriale.
Les effectifs de la fonction publique on régulièrement augmenté grâce à l’Etat providence :
environ 1% par an de 1992 à 2003. Cependant un ralentissement par rapport aux années
précédentes : 0,3% l’année dernière.
La fonction publique hospitalière et d’Etat sont en régression au contraire des collectivités
territoriales toujours à 3%.
2) Difficultés de gestion de la fonction publique
La France est dotée d’une des meilleures fonctions publiques au monde :
- Compétente, en témoigne que les fonctionnaires sont plus diplômés que dans le
secteur privé.
Ceci dit, il y a des difficultés de gestion dans la fonction publique. Ces 5 millions d’agents
publics sont soumis à un cadre juridique uniforme. Le système de gestion des rapports
collectifs de travail est très opposé à celui du secteur privé :
- En droit du travail, il y un rôle très important joué par les conventions collectives,
pour venir compléter ce code.
- Ce système de gestion est différent dans le secteur public : Les accords publics qui
résultent de cette négociation sont dépourvus de force juridique.
Ce cadre juridique est unilatéral, et manque de réactivité et de souplesse.
- On reproche à cette gestion d’être trop centralisée, y compris pour la fonction
publique hospitalière et territoriale, puisque les statuts demeurent des statuts nationaux et il
manque de décentralisation.
- Gestion insuffisamment décentralisée, et individualisée : Il n’y a pas assez de
différenciation entre les agents publics qui va encourager les moins investis et inversement.
Cela se traduit dans la notation, qui est toutefois très uniforme. Il y a très peu de sanctions
disciplinaires. Il va de même pour les primes qui sont bizarrement distribuées. Difficile de
mal noter ses subordonnées.
- Une gestion qui pèse d’importantes contraintes et notamment des contraintes
budgétaires.
Les textes récents visent à remédier à ces difficultés de gestions :
- La loi du 2 février et du 19 février 2007 :
- Note remplacé par un entretien professionnel
- Réforme plus générale : livre blanc sur l’avenir de la fonction publique. Ce
livre blanc présente 40 propositions regroupées autour de 6 orientations stratégiques :
- Préciser, diffuser et faire vivre les valeurs de la fonction publique
- Rénover le management de la Fonction publique
- Réformer le statut et notamment remplacer les corps par des cadres
statutaires.
- Elargir la place du contrat
- Rendre plus attractive et mobile la carrière des agents des trois
fonctions publique et permettre une véritable GRH.
- Renforcer le pilotage général de la fonction publique.
3) Les organes de gestion
Pendant la période suivant la seconde mondiale, l’organisation publique va être réformée dans
deux directions. Jusqu’en 1945, politique menée en matière de fonction publique par le
ministère des finances. L’ordonnance du 9 octobre 1945 va répondre au souci de permettre la
détermination d’une politique de la fonction publique qui ne soit pas exclusivement
financière.
Elle créée la direction de la fonction publique en 1945, qui est un organe central, non
financier, d’étude et de proposition, rattaché au 1er ministre. Elle s’appelle aujourd’hui la
direction générale de l’administration et de la fonction publique.
L’esprit de la fonction publique va évoluer vers le dialogue et la décision discutée : Le
principe hiérarchique va être assoupli pour permettre la participation des fonctionnaires, aussi
bien s’agissant des projets de réformes des textes, que les décisions individuelles qui touchent
les fonctionnaires.
Cette nouvelle conception de la fonction publique va se traduire par la mise en place
d’organismes de concertation. Ces organismes ont un pouvoir de consultation
1) Les principes organes de décision
a)
Définition de la politique générale de la
fonction publique
Cette définition relève de l’Etat, et plus particulièrement, certaines autorités qui sont chargés
de cette politique générale de la fonction publique :
- Il faut préparer les textes relatifs à la fonction publique (réformer les statuts).
- Proposer les réformes d’ensembles, ou encore négocier avec les syndicats,
notamment en application de l’article 8.
Ce rôle est dévolu au Président de la République et au 1er ministre. Ils disposent du pouvoir
réglementaire général.
L’article 20 dispose que le Gouvernement dispose de l’Administration, et donc la fonction
publique est placé sous l’autorité du 1er ministre. Il en découle plusieurs compétences :
- Il préside le conseil supérieur de la fonction publique.
- Dans chaque gouvernement, il existe un ministre où un secrétaire d’Etat chargé de la
fonction publique, qui sont chargé de suivre l’ensemble des questions relatives à la politique
générale de la fonction publique.
Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique
André Santini, secrétaire d’Etat chargé de la fonction publique.
Fonction publique hospitalière : Ministère de la santé compétente pour la politique générale
Le 1er ministre et le ministre de la fonction publique sont assistés dans cette tache par la
direction générale de l’administration et la fonction publique (DGAFP) qui exerce 3
types d’attributions :
- Elle étudie les problèmes d’organisation des services, afin d’améliorer les méthodes
de travail et les rendements des agents.
- Elle étude les problèmes de statut et de rémunération
- Elle anime la gestion de ressources humaines de l’Etat.
Cette direction est soit rattaché au 1er ministre, soit au ministre chargé de la fonction publique.
Actuellement, au ministre chargé de la fonction publique.
b)
Les organes de gestion quotidienne de la
fonction publique
1) Les organes de gestion quotidienne de la
fonction publique d’Etat.
Il y a une distinction entre les plus hauts emplois de la fonction publique d’Etat et les autres.
Il y a un partage selon la Constitution, entre le président et le 1er ministre : Tous deux
nomment aux emplois civils et militaires : Article 21 et 13 pour le Président.
Cela inclus aussi les pouvoirs disciplinaires, et de mettre fin aux fonctions de l’agent. La
Constitution privilégie le 1er ministre.
Par exemple : les préfets, directeur d’administration centrale.
L’article 13 renvoi à une loi organique. Cette loi a été adoptée par ordonnance du 28
novembre 1958. Cette ordonnance prévoit que sont également nommés en conseil des
ministres, les procureurs généraux, et les dirigeants des principales entreprises publiques.
L’article 2 de l’ordonnance, prévoit que sont également nommé par le Président de la
République, mais sans passer par le conseil des ministres, par décret simple, un certain
nombre de hauts fonctionnaires, comme les profs d’université, les magistrats, ou les officiers
des armées.
Cette liste établie fait qu’en réalité le Président nomme les postes clés. Environ 70 000 sont
pourvus par le Président. Il a la possibilité de contrôler l’accès aux postes clés de
l’administration.
L’article 13 a été modifié le 23 juillet 2008. Cela s’insère dans un cadre plus vaste. Cela vise
à revaloriser le Parlement et encadrer les pouvoirs du Président de la République.
Ce nouvel alinéa conduit le Parlement à donner un avis, et à s’opposer à certaines
nominations. Désormais, des commissions parlementaires vont donner un avis.
Il reste au 1er ministre à nommer les agents placés sous son autorité :
- Les différents services de Matignon.
- La direction des journaux officiels.
Chaque ministre est le supérieur hiérarchique des personnels de son département ministériel, y
compris les services déconcentrés.
Les décisions individuelles relatives aux fonctionnaires de l’Etat ne sont pas toute prises par
les ministres. Il y a des délégations accordées au Préfet ou au recteur.
En matière de gestion des personnels de l’Etat, la déconcentration est restée très limité. En
1992, généralisation du principe de déconcentration.
2) Les organes de gestion quotidienne de la
fonction publique hospitalière
Relève des organes dirigeants des établissements publics hospitaliers, c'est-à-dire conseil
d’administration et directeur des hôpitaux.
L’Etat assure la gestion des personnels de direction.
3) Les organes de gestion quotidienne de la
fonction publique territoriale
a) Les autorités locales
L’article 4 de cette loi dispose que les fonctionnaires territoriaux sont gérés par la collectivité
ou l’établissement dont ils relèvent, partagés entre les exécutifs locaux : Maire, Président
Conseil Régional et Départemental.
b) Le CNFPT
C’est un établissement public national rattaché à l’Etat, qui à vocation à s’occuper de la
gestion de toutes les collectivités territoriales, tous les établissements publics locaux.
Il comprend 34 membres, selon une composition paritaire : La moitié sont des élus, et l’autre
moitié sont des représentants du personnel.
Il y a 28 délégations régionales ou départementales.
Ce CNFPT a une double fonction :
- De Gestion
- De Formation
Il l’exerce pour le compte des employeurs locaux.
C’est une institution critiquée : reproché la centralisation, cout trop important, gestion trop
lourde, et la cour des comptes a constaté en 2006, des difficultés de gestion.
Toutes ces critiques ont contribué à un déclin de ses prérogatives au bénéfice des centres de
gestion.
La loi du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale. Elle recentre le
CNFPT sur ses missions de formation :
- Enlève les missions de gestion au profit des missions de formation.
S’agissant de la gestion, le CNFPT n’assure plus que la gestion des agents de catégorie A+.
Cette gestion comporte aussi l’organisation des concours, publicités des vacances d’emplois,
reclassement des fonctionnaires de catégories A+, ainsi que le répertoire nationale des
emplois de direction.
Au niveau de la formation, le CNFPT, s’occupe de la préparation des concours, des
examens, la formation initiale ou continue.
STOP
Il y a un certain nombre d’écoles rattachés au CNFPT :
- L’ENACT : chargées de la formation initiales et continue des cadres territoriaux.
- L’INET : Institution national des études territoriales.
c) Les centres de gestion
Centres gestions dirigés par un conseil d’administrations composées d’élus.
L’affiliation au centre de gestion pour les petites structures, qui emploient moins de 350
agents publics, facultative au dessus.
A la réforme de 2007, les centres de gestion deviennent les pivots de la GRH s’agissant de la
fonction publique.
Désormais ses attributions :
- Aident à la gestion des personnels
- Organisent les concours de catégorie A, B et C (sauf A+, CNFPT).
- Gèrent les conseils de discipline, les CAP et les CTP
- Assurance la publicité des créations et vacances d’emplois
- Chargés de la prise en charge des fonctionnaires de catégorie A, B et C, privés
d’emplois
- Peuvent dispenser des formations.
4) Les principales instances participatives
1) Les conseils supérieurs de la Fonction publique
4 instances
a) Le CSFP d’Etat
Composé de 40 membres selon une logique mixte et paritaire, puisque 20 représentants de
l’administration et du personnel. Présidé par le 1er ministre. Seulement des attributions
consultatives. Il ne prend pas de décision.
Il rédige un rapport annuel sur l’Etat de la fonction publique, transmis au parlement
b) Le CSFP territoriale et CSFP hospitalière
Ils sont issus du dernier statut 83-84-85-86. Ils ont une composition mixte et paritaire. Présidé
par un élu local, et un conseiller d’Etat.
Les attributions sont du même ordre. Les attributions disciplinaires sont cependant confiées à
des conseils de discipline de recours.
c) Le CSFP militaire
Crée en 1969, composé de représentants de militaires, et a pour rôle de donner son avis sur les
problèmes généraux de la condition et du statut des personnels militaires.
2) Les conseils supérieurs de la Fonction publique
Ce sont des répliques au niveau des services des conseils supérieurs, dans le sens où elles ont
des compétences consultatives à l’égard des questions d’ordre général.
a) Les comités techniques paritaires (CTP).
Institués en 1946, et sont mises en place dans chaque département ministériel, un dans chaque
collectivité territoriale, et établissement public hospitalier (comité technique d’établissement
maintenant). Ces comités obéissent à cette logique mixte et paritaire, représentant de
l’administration et du personnel.
Ils ont des fonctions d’organisation et de fonctionnement des services, et aussi des projets de
statut particulier.
Ils sont très critiqués, accusés de formalisme et de pratique la langue de bois.
b) Les comités d’hygiène et de sécurité (CHS)
Institués en 1984, qui prévoit la création de ces comités dans chaque département ministériel.
Pas d’obligation, à l’initiative des comités techniques paritaires.
Les représentants du personnel sont majoritaires :
- Ils sont saisis de tout ce qui touche à l’hygiène et à la sécurité dans l’organisation du
travail.
- Ils analysent les risques professionnels auxquels sont soumis les agents. - Ils
enquêtent aussi sur les accidents et maladie professionnelles
- Peuvent également proposer des mesures pour améliorer la sécurité et l’hygiène.
3) Les commissions administratives paritaires
Elles procèdent de la volonté d’un examen paritaire, s’agissant des questions d’ordre
individuel, relative à la carrière des fonctionnaires.
La Géographie des CAP :
- Pour la fonction publique d’Etat, chaque corps de fonctionnaire comporte une
commission administrative paritaire.
- Dans la fonction publique territoriale, les CAP sont créées au niveau des centres de
gestion. (A, B et C).
Ces commissions n’ont qu’une compétente consultatives. Composé pour moitié de
représentants de l’administration et du personnel.
Ces CAP se prononcent à titre consultatif sur les cas individuels, notamment en matière de
titularisation, d’avancement, de notation, de licenciement.
- Leur intervention est obligatoire.
- L’influence considérable dans la gestion des carrières, puisque la commission dispose du
pouvoir de décision, dans la mesure où ses avis sont suivis. Ce qui explique un fort taux
d’élection, 70%.
CHAPITRE 2 : LES PERSONNELS NON TIULAIRES DE L’ADMINISTRATION
Section 1 : La distinction entre agents publics et agents de droit privé.
Toutes les activités de l’administration ne sont pas soumises au droit public. Une partie obéit
au régime de droit commun.
Les deux grands critères sont service public ou puissance publique.
A) Intérêt de la distinction
1) Au point de vue du régime juridique applicable
- En effet, les agents publics obéissent à un régime de droit public.
- A l’inverse, les agents de Droit Privé sont toujours des agents contractuels, liés à
l’administration par un contrat de travail, et obéissent à un régime de droit commun de travail.
- Cela inclus aussi les personnels des entreprises à statut, qui sont les grandes
entreprises publiques, dotés d’un statut, tel que la SNCF, EDF ou encore Air France.
Cependant, ils ont une situation hybride, avec un statut règlementaire.
2) Au point de vue de la compétence contentieuse
Pour déterminer quelle est la juridiction compétente, il faut déterminer si on est face à un
agent public (tribunal administratif – Conseil d’Etat) ou privé (Prud’ Homme, Cours de
cassation).
B) Critères de la distinction
Deux critères jurisprudentiels ont été dégagés qui permettent d’opérer la distinction entre
agent public et agent de droit privé.
- L’un organique : Lié à la personnalité juridique de la personne morale
employeur. Critère primordial mais insuffisant.
- L’autre matériel : Il tient à la nature du service au sein duquel l’agent exerce sa
fonction.
1)
La personnalité de l’organisme employeur : Critère primordial mais
non suffisant.
a) Le principe
- L’agent public est nécessairement employé par une personne publique.
- Les agents employés dans les organismes de droit privée, même ceux chargé de missions de
service publics, n’ont pas le statut d’agent public.
b) Les dérogations légales
Les dérogations sont légales, édictées par le législateur, notamment dans le cadre de
privatisation : personne publique en personne privée, la logique voudrait que les agents
employés changent de statut.
La SEITA : Elle était d’abord une régie directe, puis une EPIC en 1959, puis une SEM en
1980, puis privatisation du capital en 1995. Puis en 1999, absorbé par Altadis.
Idem pour l’Imprimerie Nationale, ancien service du ministère des finances, devenue SA
en 1993, avec capital détenu majoritairement par l’Etat.
France Télécom était à l’origine une administration centrale : les PTT. 2003, privatisation
économique. 70 000 employés et 80 000 fonctionnaires.
Tous les employés des personnes publiques, ne sont pas des agents publics. En effet, certains
personnels sont soumis au droit du travail (droit privée).
2)
Le critère lié à la nature du service
Il faut distinguer la nature du service. Les agents des SPA (service public administratif) sont
des agents publics, et les agents des SPIC (service public industriel et commercial) sont des
agents de droits privés.
Critère effectué en 1921, mais critère dégagé en 1956 par le Conseil d’Etat.
Exige la réunion de 3 éléments pour qu’un service public soit qualifié de SPIC :
- Les modalités de financement, lorsque le service public est payé par une redevance :
ticket….. indice de SPIC
- Les modalités de fonctionnement, la prise en charge en régie.
- L’objet des services
a) Les agents des SPA
Une partie des agents sont titulaires, les fonctionnaires. Le problème se pose pour les agents
contractuels.
Avant 1996, critère de la participation directe de l’agent à l’exécution du service public. Ce
critère a été dégagé par le Conseil d’Etat, arrêt Bertin et Grimoire: Contrats de recrutement
des agents. Ce critère sera élargi à toutes les administrations.
L’Etat était considéré comme agent public, si ses fonctions le faisaient participer directement
au service public. Les fonctions doivent correspondre à la spécialité du service.
Gruska chargé de l’entretien de l’entretien des hôpitaux, a considéré que ce sont des agents
publics. (Opérer dans une salle sale……..C’est dangereux).
Le chef cuisinier à l’ambassade de France à Londres : Une bonne cuisine participe à
l’ambassadeur.
Arrêt Berkani / Crous de 1996 : Cet arrêt va simplifier l’ensemble puisque tous sont des
agents de droit publics dans les SPA, quelques soit leur emploi.
Les personnels non statutaires sont des agents contractuels de droit public.
Désormais c’est le critère organique qui prévaut. On a plus à distinguer les fonctions confiées
par contrat.
Tous les personnels employées dans les SPA gérer par des personnes publiques sont des
agents publics, qu’ils soient titulaires ou non titulaires, quelque soit leur emploi : Arrêt Gonin
et Commune de Cereste.
Ce changement de qualification concernait 20 000 agents : 15 000 dans la fonction publique
d’Etat et 5000 dans la territoriale.
Cela avait un impact budgétaire non négligeable. Loi ralliée à la jurisprudence du 12 avril
2000, qui entérine la jurisprudence Berkani (agent public)
Cette loi ouvre aux intéressés le choix pendant un an, soit agent public, soit droit du travail.
Des dérogations subsistent, et cela est fait à plusieurs reprises. L’objectif est d’assurer une
certaine souplesse dans la gestion des personnels :
- C’est le cas pour les personnes d’insertion ou de réinsertion professionnelle qui
bénéficient des emplois aidés que les gouvernements ont mis en place. L’employeur peut être
une personne publique qui gère un SPA, mais cela peut être un contrat de droit privé (objectif
de malléabilité).
- Contrat emploi solidarité (CES), remplacé par les contrats accompagnement à
l’emploi.
- Emploi jeune, droit privé aussi.
- Contrat d’avenir….etc
b) Les agents des SPIC
Le principe posé par la jurisprudence est que les SPIC sont soumis à un régime de droit
privé : arrêt de 1923 : De Robert Lafreygère.
Une exception jurisprudentielle, posé en 1957 dans l’arrêt Jalenques de Labeau. Le directeur
de l’ensemble du service et le chef de comptabilité ont la qualité d’agents publics.
Le conseil d’Etat a souhaité que soit soumis un statut de droit public, ceux qui assurent la
liaison entre l’autorité administrative et le service, de façon qu’en cas de litige, le juge
administratif traite le litige, afin de satisfaire l’intérêt général.
Il peut se passe que, le législateur, au moment de la création de certains EPIC, ne touche pas
au statut des personnels :
- Ca été le cas de l’ONF (office national des forêts), auparavant une administration
d’Etat, transformé en 1964, en EPIC.
- Idem pour la Poste, crée sous la forme d’EPIC par la loi du 2 juillet 1990. A partir
de 1990, la Poste conservait un ensemble de fonctionnaire et pouvait recourir à des
contractuels de droit privé : Encore 300 000 dont 200 000 fonctionnaires. Mais, elle ne peut
plus recruter de fonctionnaire.
- Idem FT, devenu EPIC puis SA.
Les personnes ont conservé leur qualité d’agent public, et même de fonctionnaire.
Section 1 : Les agents publics non titulaires
Ils sont soumis à un régime de droit public, mais présente des disparités dans les régimes
juridiques.
A) Les stagiaires
Ce sont les futurs fonctionnaires, c'est-à-dire les agents nommés dans un emploi permanent,
ayant vocation à être titularisé après une période probatoire, et où une période de formation.
-Tous les futurs fonctionnaires font un stade d’un an en général. Si les résultats du
stage le justifient, l’agent est titularisé, sinon il refait un stage ou exclusion. La personne va
être mise en situation.
- Ces écoles sont l’ENA, l’IRA, et les écoles normales supérieures.
La titularisation dépend de l’autorité hiérarchique, qui va apprécier l’attitude professionnelle
du stagiaire.
Si refus de titularisation : Le contrôle restreint (de l’erreur manifeste d’appréciation), le juge
ne va sanctionner que l’erreur grossière.
B) Les ouvriers de l’Etat
Ils sont employés dans les établissements publics industriels de la défense nationale dans la
majorité, c'est-à-dire les arsenaux, manufactures d’armes ou poudreries.
Ils sont nommés, et sont considérés comme des agents publics, même si ils remplissent les
critères jurisprudentiels d’agents de droit privé.
Des règles s’appliquent à eux :
- Ils bénéficient d’une stabilité de l’emploi
- Un régime spécial de retraite.
C) Les auxiliaires
Les auxiliaires constituent le personnel d’appoint de l’administration, recrutés sur des
emplois qui ne sont pas susceptibles d’être occupé par des fonctionnaires, soit car les
emplois correspondent à des tâches occasionnelles, soit remplacement d’un fonctionnaire,
gréviste, maladie. Il peut aussi s’agir d’emplois étrangers à la spécialité des corps de
fonctionnaire existant.
Ces emplois se distinguent nettement des fonctionnaires.
Cette règle a été perdue de vue dès la 1ère guerre mondiale, avec l’Etat providence, extension
de l’interventionnisme. A partir de là, il y a de plus en plus d’auxiliaires recrutés pour des
tâches de fonctionnaires :
- Licenciements plus faciles ou renouvellement de contrat
- Moins payés
- Concours chers
Ils représentent une part importante de la fonction publique :
- 1,2 million d’auxiliaires selon les syndicats.
- Pour l’observatoire de l’emploi public, c’est 15% ce qui fait moins (750 000) :
- 20 % dans la fonction publique territoriale
- 12,7 % dans la fonction publique d’Etat
- 10,7 % dans la fonction publique hospitalière.
Ils constituent une catégorie d’agents très hétérogènes.
Au sens strict, les auxiliaires constituent le personnel d’appoint nommé par
l’administration.
Ces agents non titulaires nommés étaient plus nombreux que les contractuels.
Certains auxiliaires sont nommés : Agent des cabinets ministériels, chargés de TD.
Les contractuels et aujourd’hui la plupart des auxiliaires sont recrutés par contrat, mais en
réalité situation légale et règlementaire.
Cela a entrainé des revendications syndicales, les pouvoirs publics ont adopté des textes, soit
des lois ou règlements.
Le contrat de droit public doit respecter les règles supérieures : Loi, PGD, règlement.
1) La législation applicable aux auxiliaires
S’agissant de la législation, le législateur est intervenu à partir de 1983, dans deux directions,
qui visent à résorber la précarité :
- Au sein du statut général du fonctionnaire, le législateur a édicté les conditions de
recrutement des auxiliaires, qui sont restrictives.
- La titularisation de l’auxiliariat.
a) Les conditions de recrutement des auxiliaires
Il est interdit à l’administration de recruter des non titulaires, pour occuper des emplois
permanents : Les emplois permanents sont réservés aux fonctionnaires.
La loi du 11 janvier 1984 prévoit un certain nombre de dérogations. Il y a des emplois précis,
visé par la loi. (Voir feuille), comme les emplois discrétionnaires.
Jusqu’à récemment, les contrats de recrutements étaient nécessairement des CDD. Le Conseil
d’Etat avait considéré qu’une tacite reconduction du CDD, ne le transformait pas en CDI mais
sur un nouveau CDD (arrêt Bayeux) (inverse au privé).
Néanmoins, protection accrue des auxiliaires : directive communautaire du 28 juin 1999.
Cette directive dispose que les CDI resteront la forme générale de relation d’emploi entre
employeurs et travailleurs.
A partir de là, deux lectures possibles du droit français :
- Satisfaite, puisque le recours aux titulaires est limité.
- Le principe du CDD était contraire au droit communautaire.
C’est la solution retenue par les pouvoirs français, puisque la loi du 26 juillet 2005, va
transposer cette directive et désormais, cette loi prévoit que les agents publics contractuels
sont recrutés par CDD d’une durée maximale de 3 ans.
Ces contrats, ne peuvent être reconduits que par reconduction expresse, et la durée maximum
des contrats successifs ne peut dépasser 6 ans. Au bout de ces 6 ans, l’administration ne peut
reconduire le contrat qu’en CDI.
L’autre dérive est que l’administration pourra être tentée de contourner le statut des
fonctionnaires, plus facilement par contrat, et transformer ces contrats en CDI au bout de 6
ans.
b) Les tentatives de titularisation des auxiliaires
Différents textes ont été adoptés pour tenter de titulariser les auxiliaires. (Transformer des
auxiliaires en fonctionnaires). Une quinzaine de textes ont été adopté pour titulariser les
auxiliaires.
Parmi les lois les plus importantes :
- Loi du 11 juin 1983 : Le Pors : 100 000 auxiliaires titularisés.
- Loi du 16 décembre 1996 : Perben : Mise en place de concours spécifiques
(60 000)
- Loi du 3 janvier 2001 : Sapin : Résorption de l’emploi précaire, qui a titularisé.
2) Les PGD applicables aux auxiliaires
Les textes s’inspirent des PGD, et le juge les révèlent.
- Interdiction de licencier une auxiliaire enceinte.
- Percevoir une rémunération au moins égale au SMIC.
- Interdiction de cumuler les indemnités de congés payés avec le salaire.
- Droit pour un agent suspendu, à rémunération si aucune sanction prononcé à son encontre.
- Interdiction pour les agents publics de recevoir une rémunération directe et personnelle.
3) La règlementation applicable aux auxiliaires
Un certain nombre de droits et avantages apparus à partir des années 1980, et qui va
s’appliquer aux auxiliaires, en les soumettant à un certain nombre de règles communes, qui va
concerner :
- La SS
- Les accidents du travail
- Le régime d’assurance chômage
- Des règles en matière de congés et de discipline.
- En matière de licenciement qui emprunte au droit commun et public du travail.
Dates de décret, voir feuille.
Une circulaire du 26 novembre 2007 synthétise l’ensemble des dispositions législatives et
règlementaires applicables aux agents non titulaires de l’Etat.
CHAPITRE 3 : LES FONCTIONNAIRES, AGENTS PUBLICS TITULAIRES
A la qualité de fonctionnaire l’agent public titulaire, c'est-à-dire l’agent public nommé
investi à titre permanent d’un emploi permanent et intégré dans un grade de la
hiérarchie administrative.
Le recrutement par contrat exclue la qualité de fonctionnaire. Les fonctionnaires sont
uniquement nommés de façon unilatérale par l’administration.
Ce qui caractérise le contrat est l’accord de volonté.
Jusqu’en 1946, la situation juridique du fonctionnaire était incertaine car le CE avait une
jurisprudence ambiguë, car le fonctionnaire était dans une situation contractuelle de droit
public.
Le 1er statut général des fonctionnaires, est que le fonctionnaire est dans une situation
statutaire et règlementaire : art5 du statut de 1946.
Ces dispositions ont été reprises dans les statuts successifs.
Sa nomination a pour effet de le rendre applicable à un statut.
Le fonctionnaire occupe de façon permanente un emploi permanent. Cela exclue de cette
catégorie, les auxiliaires, intérimaires, vacataires.
L’intégration dans un grade de la hiérarchie administrative, qui résulte de la titularisation, qui
a pour conséquence l’intégration dans un grade, et donc dans un corps.
Cette notion de corps, est une notion centrale de la hiérarchie administrative. Seul les agents
intégrés sont des fonctionnaires.
Section 1 : La situation juridique des fonctionnaires
1) Les sources du droit des fonctionnaires.
1) Evolution et diversité des sources
Le Droit administratif c’est un droit d’origine jurisprudentielle, et il reste encore un droit
essentiellement où fondamentalement jurisprudentiel.
Les notions de bases on été dégagés par le juge :
- La notion d’acte unilatéral en droit administratif
- La notion d’agent public
- Le domaine public.
Le droit administratif a connu dans ses sources une évolution importante, puisqu’on a assisté à
une diversification de la norme écrite. Cette norme écrite a des origines diverses :
- Constitutionnelle.
- Européenne.
- Législative ou règlementaire.
A) Européanisation du droit de la fonction publique
Le droit européen joue un rôle de plus en plus important, et il faut signaler une influence du
droit communautaire, et du droit européen sur les droits nationaux de la fonction publique.
1) L’influence du droit communautaire
Deux principes qui ont modifié les règles nationales concernant la fonction publique.
 Le principe de libre circulation des travailleurs
Principe applicable à la plupart des emplois publics, ce qui fait que les fonctions publiques
nationales on été obligé de s’ouvrir au recrutement des ressortissants communautaires.
Statut modifié en 1991 et 2005 (portant des mesures de transpositions, qui modifient les règles
de recrutement).
 Le principe d’égalité des sexes
- S’agissant du recrutement, puisque tous les corps de fonctionnaires sont ouverts aux
femmes,
- De rémunération, d’avancement, de retraites.
La CJCE a considéré que les pères de 3 enfants ont les mêmes avantages que les mères de 3
enfants, en matière de droit à la retraite : 29/11/2001 Griesmar.
La loi du 26 juillet 2005, qui porte sur la promotion de l’égalité entre les Hommes et les
Femme.
2) L’influence de la CEDH
2 articles :
- Article 6 qui garanti le droit à un procès équitable, délai raisonnable de jugement,
droit à un procès public.
La CEDH considère que cet article est applicable au contentieux de la fonction publique et
notamment au contentieux disciplinaire.
Sont concerné les agents qui participent à l’exercice de la puissance publique :
Vilho Eskelinen / Finlande.
Appel de 2007, Mr S, article 6 s’agissant des fonctions disciplinaires à l’encontre d’un
magistrat du siège.
L’article 14, interdit les discriminations, le CE trouve incompatible le fait que les pensions
étaient revalorisés versés aux anciens fonctionnaires, ressortissant d’ancienne colonies,
devenues indépendantes.
La LFR de décembre 2002 modifie la loi française sur ce point, quelque soit la nationalité
B) Constitutionnalisation du droit de la fonction publique
 Règles de répartition des compétences
Article 34 : donne une liste exhaustive du domaine de la loi :
- Les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires
de l’Etat.
- La loi détermine les principes fondamentaux de la libre administration des
collectivités territoriales.
 Règles de fond :
Dans la DDHC de 1789, le juge va puiser dans ce texte, le principe d’égalité, la liberté
d’opinion, et la liberté de conscience.
Dans le préambule de 1946, le juge va chercher deux règles pour la fonction publique qui
sont :
- La liberté syndicale
- Le droit de grève.
Les principes fondamentaux du préambule :
- Principe d’indépendance des professeurs d’université
- laïcité, article 1 de la constitution.
- Continuité des services publics.
C) Développement de la norme législative et règlementaire,
avec le choix d’un statut général écrit de la fonction
publique.
De 1900 à 1950, la formation du droit à la fonction publique se caractérise par deux
phénomènes :
- La multiplication des statuts particuliers.
- Développement de la jurisprudence administrative.
Cela contribue à former un statut général non écrit.
Parmi les grands arrêts du Droit administratif :
- Pelletier : 1873
- Prince Napoléon : 1875
- Cadot : 1889
- Cames : 1895
- Lot : 1903
Le 1er statut général sera édicté en 1941, et ce statut va transporter les règles
jurisprudentielles, applicables à la fonction publique. Le choix qui a été fait est celui d’un
statut général écrit de la fonction publique, édicté par le législatif, qui constitue la principale
source du droit de la fonction publique.
2) Le statut général des fonctionnaires
De très nombreux textes règlementaires. Malgré l’adoption de ce statut général, le droit de la
fonction publique comporte toujours une part importante de jurisprudence.
La jurisprudence est intervenue pour compléter les textes.
A) Les dates clés du statut général : de 1941 au statut général
actuel (1983-1984-1986).
Le 1er statut général date du régime de Vichy, du 14 septembre 1941, fortement marqué par
l’idéologie de l’époque, avec une limitation importante des droits collectifs. Ce 1er statut écrit
de la fonction publique a été annulé à la libération.
Loi du 19 octobre 1946, statut général des fonctionnaires de l’Etat. Cette loi traduit un
profond renouvellement du régime de la fonction publique, en accordant davantage de
garanties aux fonctionnaires :
- L’organisation de la collaboration au sein d’organismes paritaires entre supérieur
hiérarchique et personnel subordonnés.
- La reconnaissance du droit de grève et du droit syndical dans la fonction publique.
Ces innovations ne seront jamais remises en cause.
Cette loi de 1946 sera remplacée par l’ordonnance du 4 février 1959, mais qui est un
simple changement formel, puisque la nouvelle loi prend simplement en compte la
constitution de 1958, et en particulier la nouvelle répartition des compétences entre le
législateur et le pouvoir règlementaire.
Cette ordonnance va être remplacée par le statut général actuel, qui est plus complexe,
qui va intégrer les 3 fonctions publiques : d’Etat, territoriale et hospitalière, en sachant que le
titre 1er comporte un certain nombre de règle communes aux 3 fonctions publiques.
 Titre 1 : Loi du 13 juillet 1983, portant droit et obligations des fonctionnaires : il
énonce les principes communs aux fonctionnaires civils des 3 fonctions publiques.
 Titre 2 : loi du 11 janvier 1984, portant dispositions statutaires relatives à la fonction
publique de l’Etat.
 Titre 3 : Loi du 26 janvier 1984, relative à la fonction publique territoriale
 Titre 4 : Loi du 9 janvier 1986, portant dispositions statutaires relatives à la fonction
publique hospitalière.
B) Le domaine d’application du statut général
Ce domaine est ambitieux quant à son champ d’application, et répond au souci d’unité et
d’harmonisation des 3 fonctions publiques.
Ce statut général constitue un tronc commun, mais son application est nécessairement limitée
et que ses limitations sont importantes, et il faut tenir compte de la diversité des fonctions que
remplissent les fonctionnaires.
Cela aboutit à un ensemble statutaire complexe et on peut se demander si la complexité ne
l’emporte pas sur la cohérence, qui était affiché en 1983.
1) Un champ d’application large
Sont concernés près de 4 millions d’agents, les fonctionnaires d’Etat, des collectivités
territoriales et établissements publics hospitaliers.
S’agissant des fonctionnaires d’Etat, sont inclus dans ce statut les fonctionnaires qui
exercent leurs activités dans des SPIC (la Poste) et des sociétés privées (France télécom).
Il y a environ 2 millions de fonctionnaires d’Etats.
S’agissant des collectivités territoriales et des établissements publics, il s’agit des
fonctionnaires des communes, départements et régions et de leurs établissements publics, à
l’exception des établissements publics hospitaliers.
On y compte 55 000 employeurs, qui emploient 1,2 millions de fonctionnaires,
Les établissements publics hospitaliers et les organismes assimilés : Il s’agit des
personnels administratif et paramédicaux employés par les services hospitaliers et assimilés
(maison de retraite, hospices), qui représentent 700 000 fonctionnaires employés par 24 000
établissements en France.
2) Les limites de l’application du statut général.
Elles sont de 3 ordres :
- Certains fonctionnaires ne sont pas du tout régies par le statut général. Ils ont un
statut autonome
- Certains fonctionnaires ne relèvent que partiellement du statut général.
- Les fonctionnaires sont régis par des statuts particuliers ou spéciaux qui viennent soit
compléter le statut général, soi le déroger.
a) Les fonctionnaires ne relevant pas du statut
général
Ils ont un statut autonome, même si ces statuts contiennent des dispositions comparables au
statut général :
 Ce sont les magistrats de l’ordre judiciaire. Ils sont 6500. Ils forment un corps
unique malgré le fait qu’ils remplissent plusieurs fonctions. « Ordonnance du 22
décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature ».
Art C64 : Garantir l’indépendance de la magistrature.
 Les militaires de carrières, de la loi du 24 mars 2005 qui abroge l’ancien statut du 13
juillet 1972. Statut autonome pour tenir compte de la défense nationale, qui a des
répercutions sur les fonctionnaires et notamment ils ont moins de droit (grève ou
syndicat). C’est un régime disciplinaire distinct avec les punitions.
 Les fonctionnaires des assemblées parlementaires : Ce ne sont pas les assistants des
députés et des sénateurs, qui sont au nombre de 2350. On garantie leur autonomie.
Ordonnance du 17 novembre 1958 : Les statuts de ces fonctionnaires sont déterminés
par une résolution de leur bureau.
 Les chambres consulaires : de commerce ou d’industrie, d’agriculture, ou des
métiers. Ce sont des établissements publics de l’Etat, nationaux, régis par un statut
autonome, qui est la loi du 10 décembre 1952.
 Les personnels de la DGSE (Directeur Général de la sécurité extérieure) : Décret
du 27 novembre 1967, jamais publié au J.O.
b) Les fonctionnaires ne relevant que
partiellement du statut général
Ce sont les magistrats des tribunaux administratifs et des Cours administratives d’appel
(loi du 6 janvier 1986 et du 10 juillet 1982)
Ces lois édictent des dispositions de garantir leur indépendances, et renvoi le reste au statut
général pour tout ce qu’elle ne règle pas.
c) Les statuts particuliers
Le statut général ne peut pas régler en détail intégralement le régime juridique de tous les
fonctionnaires, il y a trop de diversité notamment dans les missions assignées aux
fonctionnaires, trop de corps aussi. Chaque corps est donc doté d’un statut particulier, édicté
en Conseil d’Etat.
 Les statuts particuliers ordinaires
Ils ne font que compléter le statut général, en précisant les modalités d’application du statut
général.
- Par exemple ils vont préciser les modalités d’organisation des concours permettant
d’accéder au corps.
- Ils vont préciser dans quelle catégorie ils vont classer le corps.
- Le nombre de grades, d’échelons.
 Les statuts particuliers extraordinaires
- Les statuts particuliers dérogatoires : Pour certains corps, les statuts particuliers peuvent
déroger au statut général, qui ne correspondrait pas aux besoins. (Voir liste).
- Les statuts spéciaux : Leur existence tient au retrait ou à la limitation des droits de grève.
(Voir liste)
2) Les conséquences de la situation statutaire (légale et réglementaire) des
fonctionnaires
1) L’exclusion des aménagements particuliers
Les fonctionnaires soumis aux mêmes statuts, sont placés dans une situation identique. Le
statut s’impose tel quel.
CE 11 janvier 1946, Gérald qui estiment que les aménagements particulier en marge du statut,
sont nuls.
Mise en place de primes au mérite, une perspective pour la fonction publique.
2) La mutabilité de la situation des fonctionnaires
Ca découle du caractère légal et règlementaire de la situation des fonctionnaires. C’est une
situation qui est à tout moment et entièrement modifiable, par le législateur si c’est une loi, ou
l’autorité administrative si c’est un règlement.
Cependant, il y a la non rétroactivité des lois et règlements : normalement les modifications
apportés au statut ne s’applique que pour l’avenir
Le principe de sécurité juridique : l’administration doit aménager une phase transitoire pour
permettre aux personnes auquel la règle s’applique pour s’adapter à la règle.
Section 2 : La carrière des fonctionnaires
I) L’entrée dans un corps
1) Les corps et cadres d’emplois
A) Notion de corps
1) Définition
Corps : Groupe de fonctionnaires soumis an même statut particulier et ayant vocation
au même grade.
Les corps regroupent des fonctionnaires appelés à faire la même carrière, en concourant
entre eux pour l’avancement.
Les fonctionnaires territoriaux ne sont pas regroupés en corps mais en cadre d’emplois. Il en
existe 59. Terme différent pour souligner l’autonomie de gestion des fonctionnaires
territoriaux, en matière de recrutement.
Les fonctionnaires territoriaux parisiens sont regroupés en corps.
Les corps sont très nombreux, ils sont 700 pour la fonction publique d’Etat, 234 supprimés en
2006.
- Une trentaine de corps regroupe les 2/3 des fonctionnaires.
- Certains corps ne regroupent que quelques fonctionnaires
Il est projeté de les réduire à 500.
2) Changements de corps
Il est possible de changer de corps, soit d’une même catégorie, ou de passer dans une
catégorie supérieure, ou de passer d’une fonction publique à une autre.
Les frontières entre les corps sont de plus en plus perméables, au nom de la mobilité qui fait
parti des réformes de la fonction publique.
Mobilité qualifiée par la loi du 13 juillet 1983, article 14 : la mobilité est une garantie
fondamentale de la carrière des fonctionnaires. Mobilité facilitée par la réforme de 2007, par
détachement, concours, mais aussi utiliser la mise à dispositions pour changer de corps.
B) Les catégories de corps
3 catégories qui traduisent la structure hiérarchique. Ces catégories correspondent à un niveau
scolaire et universitaire et à un seuil de responsabilité.
Catégories A, B et C (voir plan).
Distinction entre catégorie A et A+ :
- Le CNFPT ne s’occupe que de la gestion des catégories A+
- Les corps de catégorie A+ désignent la haute fonction publique, c'est-à-dire tous les
corps issus de l’ENA, les professeurs d’université, les commissaires de polices ou les
administrateurs territoriaux.
Les candidats aux concours possèdent des diplômes nettement supérieurs à ceux exigés pour
se présenter.
Les corps de catégorie A représentent 45% de la fonction publique d’Etat, 13 % de la FPT et
8% des établissements hospitaliers.
La différence entre les catégories sont les niveaux de rémunération différents.
C) La structure interne des corps
Elle repose sur 3 notions :
- Grade, puisque chaque corps de fonctionnaire comprend 1 ou plusieurs grades.
Chaque grade peut être divisé en classes. Chaque classe est divisée en échelon.
- L’avancement du fonctionnaire va se traduire par son accès aux échelons supérieurs
et aux grades ou aux classes supérieures.
1) Les grades
Tout corps de fonctionnaires comprend un ou plusieurs grades. Le nombre de grades est lié à
celui des fonctions que les membres du corps sont appelés sont à exercer, fonctions
distinguées selon leurs niveaux hiérarchiques.
Le grade traduit un niveau hiérarchique.
Ex : Corps de Commissaire des polices qui comprend 3 grades :
- Commissaire
- Commissaire principal
- Commissaire divisionnaire
Il y a des corps où il n’y a pas de distinctions hiérarchiques dans les fonctions exercées :
- Les corps d’enseignants
Le changement de grade s’effectue par 2 types de procédés sélectifs :
- L’avancement au choix par l’inscription sur un tableau d’avancement, fait par le
supérieur hiérarchique qui note = Avancement hiérarchique, avec fonctions supérieures et
traitement supérieur.
- Le concours
L’effectif de chaque grade est limité par les statuts particuliers : un certain pourcentage des
effectifs du corps.
2) Les classes
Chaque grade est divisé en classes.
Il s’agit de récompenser les fonctionnaires les plus méritants en leur permettant au sein de leur
grade, un avancement plus rapide que l’avancement d’échelon.
Ca permet à l’intérieur d’un grade d’avancer plus vite. C’est utile pour les corps d’un seul
grade.
Mise en œuvre de procédé sélectif : Tableau d’avancement ou concours.
Le fonctionnaire n’a pas accès à des fonctions supérieures. En revanche, il a le droit à un
traitement supérieur.
3) Les échelons
Chaque grade ou classe est divisé en échelon. L’effectif de chaque échelon n’est pas limité
L’avancement d’échelon se fait à l’ancienneté et en fonction de la notation qui peu accélérer
l’avancement d’échelon.
9 échelons pour le corps d’un maitre de conférences :
- 1 seul classe.
- 1 grade
Les conditions d’entrées dans un corps
2) Les conditions d’entrées dans un corps
Il faut que deux conditions soient réunies :
- Que le candidat soit admissible aux emplois publics
- Qu’il fasse l’objet d’un recrutement
A) L’admissibilité aux emplois publics
Cette admissibilité est dominée par le principe d’égale admissibilité aux emplois publics.
L’accès à la fonction publique est soumis à certaines conditions exigées par les statuts.
1) Le principe d’égale admissibilité aux emplois publics
C’est un principe de valeur constitutionnelle, de droit international.
Le CE a également consacré ce principe dans un arrêt d’assemblée du 29 mai 1954
Divers articles…. : Pas de discrimination
a) La non discrimination en raison des origines
Elles tiennent aux origines ethniques, ou bien géographiques.
Désormais, c’est interdit, et inscrit dans le corps même de la constitution.
b) La non discrimination en raison des opinions politiques
Les candidats sont libres d’adhérer aux opinions politiques de leurs choix, en réservant une
réserve dans l’expression de ses opinions.
c) La non discrimination en raison des croyances religieuses
La question se pose en ce qui concerne l’accès au corps enseignant.
2 arrêts relatifs….
Sous réserve d’un comportement sain, et d’une tenue vestimentaire.
Voir articles… : Personnel laïc
Divers arrêts…
Spagnol : Réfus à un concours d’agrégation d’anglais pour un ecclésiastique.
Enseignement supérieur ouvert sans discrimination :
- Liberté et autonomie des enseignants chercheurs.
- Elèves majeurs et donc capable d’avoir leurs opinions.
d) La non discrimination en raison du sexe
Article 6 bis : Egale accès des hommes et des femmes à tous les corps civil de la fonction
publique civile.
Tous les corps sont mixtes. Il n’y a plus de corps réservés aux hommes.
La loi prévoit que des recrutements distincts peuvent être organisés pour un certain nombre de
corps :
- Fixation de quotas d’hommes et de femmes.
- Corps particulier :
- Encadrement administration pénitentiaire (direction, surveillance)
-…. Ecole légion d’honneurs.
Divers arrêt
Loi du 9 mai 2001 : S’agissant de la désignation des membres des jury de concours.
Mesure de discrimination douce, car non imposée. (Arrêt CE)
Féminisation de la fonction publique :
- 59 % de femmes
- Différent selon les corps : Administration, Social, Primaire, Secondaire.
- Selon le niveau hiérarchique : Défavorable aux femmes.
- Situation meilleure dans la fonction publique que dans le secteur privée pour
l’encadrement.
- Pas de discrimination pour les salaires.
- Minoritaire dans les grands corps : 16 % au CE.
13% à la Cour des comptes
7% à l’IGF
- majoritaire dans les IRA et ENM.
Article 6 quater : Prévoit que le gouvernement dépose tous les deux ans sur le bureau des
Assemblées parlementaire, un rapport sur la situation comparée des hommes et des femmes
dans la fonction publique.
2) Les conditions d’accès aux emplois publics
Le principe d’égale admissibilité n’exclue pas que l’entrée dans la fonction publique soit
subordonné à certaines conditions, dès lors que ces conditions ne concernent aucune
discrimination prohibée.
Article 5 du 13 juillet 1983, énonce 5 conditions pour accéder à la fonction publique :
a) La nationalité du candidat
Posséder la nationalité française, pour protéger l’intérêt général, contre l’emploi d’étrangers,
dont le loyalisme n’est pas garanti.
- Sauf, ressortissants étrangers, quelque soit leur nationalité.
- Possibilité de recruter étrangers en qualité de non titulaire. (Auxiliaires, contractuels).
- Sauf Légion étrangère….
- Possibilité de recruter des fonctionnaires étrangers, comme le corps du personnel de la
recherche,….etc : Accueilli les cerveaux.
- Ouverte de la fonction publique aux ressortissants des individus de la CE :
- Influence du droit communautaire qui a entrainé des modifications, en 2005.
Tous les corps et cadres d’emplois sont ouverts aux membres de l’UE. Mais pas accès aux
emplois de la souveraineté, PPP (prérogative de puissance publique), certains dans l’armée,
police, magistrature, fiscalité, préfecture.
b) Jouissance des droits civiques.
Etendue à l’ensemble des agents :
- Droit de vote
- Eligibilité
- Droit de témoigner en justice
- Droit d’être tuteur ou curateur.
Un fonctionnaire qui perd ses droits civiques, perd la qualité de fonctionnaire.
c) Le passé pénal du candidat
Voir…………..
Bulletin 1 : Délit de grande vitesse.
L’administration peut toujours refuser l’admission à concourir :
- Si la vie professionnelle révèle des faits incompatibles avec les fonctions postulées,
même si ses faits n’ont pas fait effet de sanction pénales :
15 février 96, Mme G, refus pour vol de champagne dans un magasin.
d) Les obligations de service national
Loi du 28 octobre 1997 : Recensement et appel de préparation à la défense.
e) L’aptitude physique à l’exercice des fonctions postulées
L’administration peut exclure des concours de la fonction publique pour des raisons tenant
aux inaptitudes physiques aux fonctions postulées. (Loi du 13 juillet 1983).
Le CE dans l’arrêt de juin 2008 a précisé que cette appréciation doit se faire au cas par cas,
sur la capacité de chaque candidat. L’administration doit tenir compte d’existence de
traitement pour bloquer ou guérir l’évolution.
Contrôle normal :
-Appréciation sur l’inaptitude justifie ou pas l’interdiction à concourir.
Divers exceptions………
Le législateur en faveur des handicapés a évolué Loi de 2005 sur l’égalité des droits et
des chances :
- COTOREP devenues commissions des droits et de l’autonomie des personnes
handicapées.
- CAPJ : créées dans chaque département, composés de représentants de l’Etat.
Le nombre d’handicapés doit être de 6% : discrimination positive :
- Today 4%
- Retard aussi dans le privé.
- Un fond pour l’insertion des personnes handicapées dans la FP payé par les
entreprises en retards d’handicapés : 90 millions en 2007.
Sur les 182 millions récoltés depuis 2005, 5 millions on été utilisés, soit 2,7% :
Crise de gouvernance entre les responsables du fonds.
La loi organise un recrutement spécifique envers les handicapés. Elles bénéficient d’un
mode de recrutement spécifique :
- Contrat d’1 an renouvelable.
- A l’issu du contrat, ils peuvent être titularisés, si ils montrent leurs aptitudes.
B) Les techniques de recrutement
1) Le procédé de recrutement de droit commun : le concours
Tous les fonctionnaires sont recrutés par concours sauf dérogation prévue par la loi.
Double avantage :
- Diminuer les risques de discrimination dans le choix des agents.
- Assure les garanties de qualification par le moyen d’une sélection technique des
candidats, qui se fait par le biais d’épreuves.
a) l’organisation des concours
Les concours ont lieu toute l’année.
Il y a entre 500 000 et 900 000 candidats chaque année, avec un taux de 12% par place.
30% d’absentéisme entre les inscrits et les présents.
L’Etat a organisé 3000 concours et examens professionnels : 110 millions d’€.
A chaque corps de fonctionnaire correspond 1 concours distinct.
Mais deux exceptions importantes :
- l’ENA : C’est un concours polyvalent, qui a été substituée en 1945 à de multiples
concours spéciaux, qui aboutissaient à un système de cooptation. L’ENA assure le
recrutement de plusieurs corps……….Le nombre de place à l’ENA est d’environ 100.
- Les IRA ont été mise en place en 1970 sur le même modèle que l’ENA. Il y a 5
IRA : Bastia, Lille, Lyon, Metz, Nantes qui assurent le recrutement d’une vingtaine de corps
de cat A.
b) La préparation aux concours
Depuis 1945, l’Etat doit prendre en charge la préparation aux concours. Un certain nombre
d’organismes publics préparent à ces concours :
- Les IUP (instituts d’études politiques) par ordonnance du 9 octobre 1945, préparant
au concours de l’ENA.
- IEJ (institut d’étude judiciaire) pour préparer à l’ENM (école nationale de la
magistrature).
- IPAG (rattaché à des universités) en 1985 et CPAG (rattaché à des IEP) en 1966,
pour préparer aux corps de catégories A de la FP d’Etat.
- CNFPT (centre national de la fonction publique territoriale) : aux concours
territoriaux.
c) L’appréciation des candidats par le jury
Appréciation opérée par un jury, constituée par application de la règlementation du concours.
Les membres sont nommés avant le début des épreuves.
Aucune personne étrangère au jury ne peut participer à ces travaux.
Ce jury doit présenter des garanties d’impartialités. Le JA veille à ce que ce principe soit
respecté :
- Arrêt Perrin.
- Arrêt CE Baysse : Une épreuve n’est pas viciée du seul fait qu’un membre du jury
connait un candidat.
Le jury doit respecter la règlementation du concours :
- Ajouter une épreuve non prévue à la règlementation, conformément au programme.
- Il ne peut inclure de documents en langues étrangères.
Application du principe de sécurité juridique :
- Arrêt CE 25/06/2007 :
Principe d’égalité devant les concurrents :
- Par écrit pour certains et oralement par d’autres CE Huet
- Photocopie défectueuse pour une candidate
- Appréciation des copies relèvent uniquement des jurys. Le JA ne contrôle pas cette
évaluation : Principe de la souveraineté des jurys de concours.
- Le jury n’a pas à motiver ses délibérations.
- les candidats ont droit à communication de leurs copies, de leurs notes, ou de leurs dossiers :
Arrêt d’Assemblée du 8 avril 1987 : Tête et Ullmo
- CE Mme Turroque 1988 : Interdiction consulter copies des concurrents
d) Les résultats du concours
- Le jury établit la liste des candidats reçus, et elle est proposée à l’administration qui nomme
les candidats.
- Les membres du jury ne peuvent pas être consultés.
- Le jury peut estimer qu’aucun candidat ne peut être reçu.
Arrêt Chauliat 1950 : Le jury peut déclarer reçu un nombre de candidats moindre que celui
des postes à pourvoir.
Les candidats reçus sont classés :
- S’agissant de la FPE et de la FPH (lois de janvier 84 et de janvier 86).
- Pour la FPT, liste par ordre alphabétique, et cela depuis la loi de 87.
Les jurys doivent établir une liste complémentaire pour éviter le recours aux contractuels, car
les candidats reçus vont choisir entre plusieurs concours réussis.
2) Les autres modes de recrutement
Disposer davantage de souplesse dans le recrutement, et cout financier moindre.
Essentiellement les emplois à caractères politiques, que ne permettent pas les concours.
Deux types de dérogations :
- Les dérogations qui permettent l’accès à un corps
- l’occupation d’un emploi sans nécessairement intégration dans un corps (emploi
discrétionnaires, fonctionnels).
b) L’accès à un corps sans concours
Il peut être réalisé sans concours.
Emplois réservés aux profits d’anciens militaires ou victime de la guerre.
Ce sont des emplois B et C.
Ils peuvent aussi bénéficier aux non titulaires, sans besoin de concours.
Idem pour les handicapés.
Recrutement direct de titulaires de catégories C, lorsque le statut particulier le prévoit.
Enfin, la nomination au « tour extérieur » = corps de catégories A et A+. Accès direct à
certain corps : CE, Cour des comptes, IGF. Cela permet de recruter des personnes
étrangères à l’administration, le but étant de diversifier les fonctionnaires de ces corps.
Mais risque de cooptation.
b) L’occupation des emplois à la décision des autorités
administrative (ou emploi fonctionnels, ou discrétionnaire).
On retrouve cela dans les 3 FP :
- Pour la FP d’Etat, quelques centaines d’emplois supérieurs, à la jonction du
politique et de l’administration. Ils doivent être confiés à des personnes qui ont l’entière
confiance du gouvernement.
Ils sont prévus par la loi du 11 janvier 84, qui prévoit ce type d’emplois, et la liste de ces
emplois est fixée par décret du 25 juillet 85 :
- SG du Gouvernement
- SG de la défense nationale
Emploi discrétionnaire pour le directeur général du CNRS.
Article 22 du 11 janvier 84 : Les nominations sont laissées à la décision du gouvernement
(privée ou public).
Ces emplois sont révocables par le Gouvernement.
S’agissant de la FPT :
- Directeur généraux des services et département et régions
- etc…
Idem pour les établissements hospitaliers….
3) Le déroulement de la carrière
I) La notation
La notation peut être exclue par les statuts particuliers. C’est le cas pour les enseignants de
l’enseignement supérieur.
A) Les modalités de la notation
Elle comprend une note chiffrée de 0 à 20 et une appréciation générale déterminée par le chef
de service.
Elle rend compte de la valeur professionnelle des agents et de leur comportement hors du
service (réserve, moralité).
Ces notations fonctionnent mal (17-20).
Donc, entrée en vigueur en 2002, un entretien d’évaluation des agents de l’Etat par leur
supérieur hiérarchique qui permet un échange.
Préfigure une rémunération à la performance.
Expérimentation dans l’hospitalier, du remplacement de la note chiffrée par un entretien
professionnel.
La notation est communiquée à l’agent sous peine d’illégalité des décisions, prise sur la
base de cette notation.
B) Le contrôle de la notation
1) Le contrôle exercé par les CAP (commission
administrative paritaire)
Les CAP se prononcent sur les mesures individuelles qui touchent les agents.
Si elle est saisie par le fonctionnaire, la CAP peut proposer une révision à l’autorité
compétente.
La saisine de la CAP n’exclue pas la possibilité de saisir le juge. Ce n’est pas un recours
préalable obligatoire, le fonctionnaire peut aller directement au contentieux.
La saisine de la CAP conserve le délai de recours contentieux (2 mois).
2) Le contrôle juridictionnel de la notation
- C’est une mesure d’ordre intérieur au départ.
- Puis un acte préparatoire dès 1921 : Notations pas directement attaquable au contentieux,
mais que les décisions prises sur son fondement l’était.
- Dernière évolution en 1962 : Juge recevable les recours dirigé directement contre les
notations. Les notations peuvent être attaquées directement devant le JA.
La décision de notation procède du pouvoir discrétionnaire du chef de service. Cela signifie
que le JA n’exerce qu’un contrôle restreint (l’erreur manifeste d’appréciation) sur la notation
II) Les positions
A) L’activité
Position du fonctionnaire qui exerce effectivement les fonctions de l’un des emplois
correspondant à son grade.
1) le temps de travail
Depuis 2000, décret, 35heures.
FPH : 35h/ semaine, mais avec une certaine souplesse et des possibilités de dérogation, avec
compensations…
Ils peuvent être autorisé à travailler à temps partiel, dès lors que les services publics ne
s’y opposent pas. Il est cependant moins développé que dans le privé, mais davantage choisi,
retenu par les femmes :
- 15,2% des femmes travaillent à temps partiel
- 1,7% d’hommes.
2) les congés
Ils demeurent en position d’activité.
Différents congés………….
3) la mise à disposition
Qui permet au fonctionnaire d’être mis à la disposition d’une autre administration, ou d’un
organisme de droit privée chargé d’un intérêt général (association), ou une organisation inter
gouvernementale, ou un Etat étranger, tout en percevant leur rémunération.
Permet une mobilité, une respiration dans la carrière.
A ce titre, la loi du 2 février 2007, a modifié les règles applicables à cela, pour faciliter cela :
- On n’exige plus un arrêté mais une simple convention.
- Possibilité d’un simple mi-temps.
- Etat étranger
B) Les positions permettant une sortie temporaire du
corps d’origine
Le détachement : Membre de Gouvernement, mandat électoral ou syndical
La position hors cadre : prolongement du détachement
Disponibilité : Elever un enfant de moins de 8 ans, recherches d’intérêt général.
Congé parental : Elever un enfant pendant 3 ans ou plus.
III) La sortie définitive de fonction
Cela entraine la perte de la qualité de fonctionnaire.
1) La cessation anticipée des fonctions
Elle résulte soit de la démission soit de la cessation des fonctions à l’initiative de
l’administration.
a) La démission
Elle résulte d’une demande écrite de la part de l’agent, qui marque sa volonté de quitter
l’administration. Cette volonté est émise librement (contrainte interdite : CE 76, Ruy,
psychologique, physique..).
N’est pas valable, une démission dans un Etat de grave dépression nerveuse.
Elle peut être refusée par l’administration dans l’intérêt du service, et l’agent peut contester
devant le JA.
b) La cessation des fonctions à l’initiative de l’administration
 Le licenciement (pas pour faute), mesure administrative, 5 hypothèses :
- L’insuffisance professionnelle : inaptitude du fonctionnaire à exercer ses fonctions établit
au vue de son comportement général, qui rend difficile le bon fonctionnement du service.
Cette inaptitude provient de déficience répétée, et non pas de telle ou telle faute :
- CE 1994, maison de retraite, son cuisinier qui avait fait preuve de persistante
négligence dans la date de péremption des produits.
- CE Romain X : Licenciement d’un commissaire de police, devenu inutile, n’ayant
strictement rien fait.
- Inaptitude physique professionnelle : l’administration doit chercher à adapter le poste, ou
à reclasser l’agent. Le cas échéant, en disponibilité prononcée d’office…
Si toujours pas apte au terme de la disponibilité = licenciement
- Abandon de poste : Refus de réintégration à l’issue d’une mise en disponibilité ou d’un
congé.
(Retard répété, sorties………. = sanction disciplinaire seulement).
- Suppression d’emploi : L’administration doit procéder d’abord au reclassement.
- Pour perte de l’une des conditions d’entrée dans la FP : Nationalité, passé pénal.
 La révocation (4ème groupe des sanctions disciplinaires)
2) L’admission à la retraite
Entraine la rupture du lien entre l’administration et son fonctionnaire :
Distinction entre les fonctionnaires sédentaires et actifs :
- Sédentaires : limite d’âge de 65 ans (68 ans, vice président du CE, 1er Président de la
Cours des comptes, 70 ans pour le Président du Collège de France).
- Actifs : 55 et 60 ans (personnes de police, douaniers, facteurs, professeurs des
écoles). On considère que ces fonctionnaires sont exposés à des risques particuliers ou
fatigues exceptionnelles.
Possibilité de retraite au bout de 15 années de services civils ou militaires effectifs.
La mise à la retraite constitue une sanction disciplinaire du 4ème groupe, qui peut être
prononcé, dès lors qu’il justifie la durée minimum pour justifier au droit à pension de
retraite.
Section 3 : La déontologie des fonctionnaires
Le fonctionnaire est assujetti à des obligations diverses. Certaines ont un caractère particulier
et sont propres à certaines fonctions :
- Obligation de résidence pour les magistrats, ambassadeurs, préfets, enseignants
chercheurs…
- Obligation de demander une autorisation de se marier si le conjoint n’est pas français
pour un militaire
I) Les obligations générales des fonctionnaires
C’est de s’assurer que les fonctionnaires exercent bien leurs fonctions, et donc protéger le
service public.
1) l’obligation de servir
Deux obligations différentes :
A) L’interdiction de cumuler les activités professionnelles
Eviter que le fonctionnaire ne néglige ses fonctions de SP, au profit d’autres activités.
Eviter que les intérêts extérieurs interfèrent avec l’intérêt général.
Réforme récente le 2 février 2007, de modernisation de la fonction publique, qui a abrogé
le texte de octobre 36, relatif au cumul de retraite, de rémunération, et de fonction :
- L’article 25, réaffirme l’obligation pour les fonctionnaires et les agents publics non
titulaires de se consacrer exclusivement à leurs fonctions, et réaffirme l’interdiction
d’exercer une activité privée.
Dérogations au principe, élargies par la loi du 2 février 2007. Assurer davantage de mobilité,
de souplesse et de s’adapter à un environnement économique et social différent de 1936 :
- Les agents publics peuvent être autorisé à exercer à titre accessoire, une activité
lucrative ou non, lorsque cette activité est compatible avec les fonctions qui leurs sont
confiés, et n’affectent pas leur exercice.
- L’interdiction ne vaut pas pour ceux qui veulent créer une entreprise. Possibilité de
cumuler les deux pendant une année.
- Ne vaux pas pour les agents qui travaillent à temps incomplet.
STOP
- Idem pour la production des œuvres de l’esprit : livres, brochures, conférences,
plaidoiries…peintures…etc.
B) L’obligation d’obéir à son supérieur hiérarchique
Ce devoir est inscrit à l’article 28 de la loi du 13 juillet 1983, qui dispose que « tout
fonctionnaire doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique ».
Ce devoir d’obéissance a un triple contenu :
- Le devoir d’exécuter les ordres donnés par le supérieur, écrits ou oraux.
- Le respect des prescriptions relatives à l’organisation des services (horaires, respect
d’une tenue vestimentaire.
- L’obligation d’avoir une attitude respectueuse envers sa hiérarchie (CE, 29 mars
1993 : Ministre de l’intérieur / Mr B, Policier sanctionné pour s’être rendu à une convocation
en tenue de sport, alors même qu’il était en service.
Obligation stricte d’obéissance, alors que d’autres métiers plus relâchés comme les
universitaires qui n’obéissent qu’à leurs consciences.
Ce devoir est assorti d’une limite importante :
- Lorsque l’ordre donné est illégal et de nature à compromettre l’intérêt public.
Lorsque ces conditions sont réunies, devoir de désobéissance, et le fonctionnaire peut être
sanctionné s’il obéit :
- Arrêt Langneur 1944 : Agent municipal révoqué par le nouveau Maire élu parce
qu’il avait inscrit sur la liste des personnes ayant droits aux aides du chômage, des personnes
qui n’avaient pas le droit, sur l’ordre de l’ancien maire.
Le cumul des deux est rarement réuni, mais c’est souvent lorsque c’est une infraction pénale
(atteinte à la personne…).
2) l’obligation de neutralité
Cette obligation découle du principe de neutralité du SP, qui est une forme du principe
d’égalité.
- Les croyances religieuses ne peuvent être prises en compte dans le recrutement (arrêt
Barel de 1954).
- Idem pour les opinions politiques.
En contrepartie la neutralité du SP impose aux fonctionnaires une obligation stricte de
neutralité :
- Neutralité des orientations religieuses et politiques, syndicales, philosophiques.
Avis contentieux du 3 mai 2000 : Mlle Marteaux. Le CE avait été saisi à propos du port par
une surveillante dans un établissement scolaire du foulard islamique. Cela avait motivé la
rupture du contrat par arrêté du recteur. Le principe de neutralité s’oppose au port de
vêtements, coiffures et insignes, manifestant leurs convictions religieuses.
TA d’Amiens, 6 novembre 2003, Aoucha C, retrait d’agrément d’une assistante maternelle,
qui était motivé par le fait qu’elle ne fournissait que des repars obéissant aux prescriptions
d’une religion.
Cette obligation est assortie de deux limites :
- Lorsque la nature même des fonctions implique certaines manifestations d’opinions
(l’enseignement de la philosophie, des religions).
- Les universitaires ont une entière liberté d’expression, qui n’est pas illimité, puisque
le CE pense que cela doit respecter les principes de tolérance et d’objectivité, une des
composantes de la déontologie universitaire :
- 1998, Notin : Maitre de conférence qui avait écrit un article antisémite,
négationniste.
- CE 11 mars 2008 : Gollnish : Professeur de Lyon III, Commission sur le
négationnisme.
3) l’obligation de discrétion et de secret professionnel
Résulte de l’article 26 de la loi du 13 juillet 1983.
a) Secret professionnel
Destiné à protéger le secret des particuliers, et s’impose aux agents publics qui en raison de
leurs fonctions détiennent des renseignements confidentiels :
- Personnel des hôpitaux
- Magistrats
- Fonctionnaires des administrations fiscales
- Travailleurs sociaux.
Ils sont astreints au secret professionnel.
C’est passible de sanctions pénales (art 226 du Nouveau Code Pénal).
Exceptions: Lorsque la loi oblige le détenteur du secret à le divulguer, comme sévices sur
mineures de moins de 15 ans, violences sexuelles, maladies épidémiques ou vénériennes.
b) Obligation de discrétion
Cela vise à protéger les secrets de l’administration des personnes publiques, et cette
obligation interdit de divulguer à des tiers, tous faits, informations ou documents dont ils ont
eu connaissance dans le cadre de leurs fonctions :
- 30 Novembre 2007, Mr B. Le CE a été saisi d’un décret présidentiel qui avait exclue
pour une durée de 2 ans, un commissaire de Police pour avoir méconnu la discrétion
professionnelle. Il avait divulgué à un tiers une fiche du STIC (système de traitement des
infractions constatées), et des informations sur un entrepreneur en engageant des démarches
auprès de la division économique et financière.
Le CE a jugé légal, et souligne que cette obligation « s’impose avec une force particulière
aux fonctionnaires de police occupant des emplois de responsabilité ».
c) Obligation de bonne conduite
S’impose dans l’exercice des fonctions, mais de la vie privée du fonctionnaire. Il faut
aussi tenir compte de l’évolution des mœurs :
- Un prof d’université a entretenue une relation avec une étudiante, sanctionné.
L’enseignement avait porté atteinte à l’honneur de l’université et compromis la dignité des
professeurs.
- Affaire 1978 : Instituteur coupable de gestes indécents sur des fillettes de sa classe.
- 1986 : Ministre de l’intérieur / Boitteloup : CRS cohabitant avec une prostituée.
- 3 juin 1986 : Sekel : Porter une tenue vestimentaire négligée et coiffure, sont
incompatible avec les agents techniques forestiers.
- CA Paris, 9 mai 2001 : Mme S : A propos d’une policière ayant joué dans un film
XXXXXXXXXXX.
- CE, 1er février 2006 : Mr Touzzard : Commissaire de Police stagiaire, révoqué, car
pendant ses congés, ébriété, entrée en boite de nuit avec arme de service.
II) Les sanctions disciplinaires
Tout manquement à ses obligations, expose la fonctionnaire à sanction disciplinaire,
voire sanction pénale.
Ces sanctions, susceptibles d’être infligées sont énumérées par les statuts généraux. Il existe 4
catégories de sanctions, qui vont classer les 10 sanctions disciplinaires, de la 1ère avec les
sanctions les moins graves :
Catégorie 1 : Blâme et avertissement
Catégorie 4 : Révocation, et mise à la retraite d’office.
Sinon, abaissement d’échelon, rétrogradation, exclusion temporaire.
Avant de prononcer la sanction, l’AA doit respecter une procédure disciplinaire assez
contraignante (sans obligation de poursuivre), avec le respect des droits de la défense :
- Informer par écrit l’agent, des faits qui lui sont reprochés, et informer l’agent à être
assisté d’un ou plusieurs conseils (leur méconnaissance entache la procédure d’irrégularité).
- La communication préalable du dossier individuel du fonctionnaire, si il lui
demande, étant utile (pour organiser sa défense).
- Un conseil de discipline préalable indispensable. Saisine préalable (avec CAP
appartenant au fonctionnaire.
- Une audience est ensuite organisée, qui met en présente l’administration et le
fonctionnaire et ses conseils.
- Le fonctionnaire dispose de deux types de recours :
- Recours administratifs :
- Ordinaire (gracieux ou hiérarchique)
- D’appel, formé devant le Conseil Supérieur des 3 FP. Ils donnent des
avis, mais l’Administration ne peut pas donner une sanction plus sévère que l’avis rendu.
- Recours juridictionnels : Le JA exerce un contrôle restreint sur le choix de la
fonction. Il ne sanctionne que l’erreur manifeste d’appréciation.
Les droits de fonctionnaires :
- L’appartenance du fonctionnaire à la fonction publique, et par conséquent de sa
qualité de travailleur :
- Droits pécuniaires, traitement et pensions d’invalidité et de retraite.
- Droits à la protection fonctionnelle, lorsqu’il est victime de violence, d’injure,
de diffamation par l’administration : Prise en charge de frais d’avocats, ou indemnisations.
- Droit à la formation professionnelle tout au long de la vie, loi de 83 réécrit en
2007.
- Les droits qui résultent de la qualité de citoyen de fonctionnaire. Ce sont les
droits fondamentaux, protégés par la constitution ou les conventions internationales.
Depuis 1946, leur situation tend à se rapprocher des citoyens ordinaires, mais il existe
toujours quelques limitations, comme la liberté de penser, de conscience, ou les libertés
collectives :
- Liberté syndicale ou le droit de grève.