Histoire des Epl - Fédération des EPL

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Histoire des Epl
Si quelques précurseurs sont nés en Alsace, au début du
XXe siècle, sous le statut de sociétés communales de droit
allemand, les « Stadtwerke » - c’est le cas de la Compagnie
des transports strasbourgeois, devenue Sem en 1912, et
de Gaz de Strasbourg, en 1914 - ce sont les décrets-lois
Poincaré qui, en 1926, autorisent pour la première fois les
communes à souscrire jusqu’à 40 % au capital de sociétés
de construction de logements sociaux et d’exploitation de
services publics.
La première vague de Sem a essentiellement une mission de
construction, mission encouragée par la « loi Loucheur » du
13 juillet 1928 qui  xe à 500 000 le nombre de logements à
construire en dix ans. La seconde grande vague de création
de Sem aura lieu après la guerre. Leur mission sera alors non
seulement de reconstruire (grande loi de reconstruction du
28 octobre 1946), mais également d’aider le pays à relancer
sa croissance économique et à se moderniser dans le
cadre du « Plan Monnet 1947-1953 ». Si Paris et Marseille
et ensuite les Dom - par l’e et de la loi sur l’Outre-mer de
1946 - exploitent cette solution pour réaliser des grands
ensembles immobiliers, la formule Sem ne fait que peu
d’émules pendant plus de 20 ans. Seules 20 Sem se créent
jusqu’en 1955, date à laquelle le décret Bloch-Lainé ouvre
aux Sem le champ de l’aménagement du territoire, étend
aux départements les possibilités o ertes aux communes
et porte la participation maximale des collectivités locales
à 65 % du capital.
Aussi longue que riche et intimement liée à celle de la décentralisation, l’histoire des Epl témoigne de
leur implication majeure dans la France des XXe et XXIe siècle. Elle met également en lumière une grande
capacité d’adaptation qui leur a permis de relever les grands dé s nationaux comme de répondre à
l’évolution des besoins des collectivités locales. Aujourd’hui, comme hier, s’il est facile de mettre en
parallèle émancipation des collectivités locales et développement de l’économie mixte, c’est que les
Epl présentent des atouts rarement réunis dans d’autres structures : maîtrise des décisions stratégiques
par la collectivité, transparence totale dans l’action et une alliance unique entre atouts du privé et
valeurs du service public. Guidées par la performance et l’intérêt général, les Epl reposent sur des
modèles d’une extraordinaire modernité. Avec la consécration des Sociétés publiques locales (Spl) en
2010 et des Sociétés d’économie mixte à opération unique (SemOp) en 2014, s’écrit une nouvelle page
de l’histoire des Entreprises publiques locales longtemps alimentée par les seules Sociétés d’économie
mixte (Sem).
1926-1955
La naissance

Histoire
1956-1982
L’essor
1983-1992
Objectif décentralisation
L’économie mixte prend un nouveau tournant et les
années 54 et 55 verront la création des  liales de la Caisse
des dépôts (Scic et Scet) pour accompagner l’arrivée de
nouvelles Sem, davantage axées sur la politique urbaine et
l’aménagement du territoire.
L’Etat ne peut, en e et, faire face à lui seul aux chantiers
de la reconstruction. Les collectivités et leurs Sem sont
une nouvelle fois appelées en renfort. C’est l’ère des
grands travaux avec les Sem d’aménagement et les Sem
d’autoroutes ainsi que des infrastructures hydrauliques
avec les sociétés d’aménagement régional. Une ère de
prospérité pour ces sociétés puisque la barre des 300 Sem
est atteinte dès 1963.
La Caisse des dépôts (et ses  liales, la Scic et la Scet) ainsi
que les groupes Suez et Paribas (et leurs  liales communes
Saci et Saref) joueront un rôle majeur. A cette époque,
le contrôle de l’Etat reste prédominant, sa présence est
obligatoire dans les instances dirigeantes et tous les textes
régissant le fonctionnement des Sem sont des documents
types pris sous la forme de décrets en Conseil d’Etat.
Le premier choc pétrolier de 1972 et les jours maussades
qui s’ensuivent pour l’aménagement, qu’il soit urbain, rural,
industriel ou touristique, impactent l’économie mixte qui
connaît elle aussi une période di cile marquée par la  n
des grandes opérations d’équipement, une réorientation
des politiques d’aménagement vers des objectifs plus
modestes et un désengagement  nancier de l’Etat.
L’économie mixte se développe alors dans l’exploitation
des services urbains. C’est l’éclosion des premières Sem
dites « de services », essentiellement positionnées à cette
époque dans les déplacements.
Les lois de décentralisation (lois Deferre et la loi du 7 juillet
1983) qui donnent l’essentiel des pouvoirs de construction,
d’urbanisme et d’action économique aux collectivités
locales, donnent aussi un sou e nouveau à l’économie
mixte et signent en quelque sorte la consécration des Sem
comme « outils privilégiés des collectivités territoriales ».
Les Sem connaissent une croissance exponentielle jusqu’en
1994. Leur domaine d’activité est étendu aux champs de
compétences des collectivités locales et la participation,
désormais obligatoirement majoritaire, de ces dernières
est portée au plafond de 80 %. Ces sociétés, qui avaient
déjà anticipé sur la décentralisation en permettant aux
élus, grâce à leur statut juridique, d’être présents dans
les opérations menées sur le territoire, même si elles
étaient alors décidées, programmées et  nancées par
l’Etat, accompagnent activement cette grande mutation
et se retrouvent, très naturellement, dans la plupart des
domaines de la compétence des collectivités.
Plus de 900 Sem, essentiellement de services, sont créées en
dix ans dans des domaines très variés : tourisme de loisirs,
tourisme d’a aires, culture, transports, stationnement,
environnement, sport et loisirs, mais aussi eau, énergie et
communication… Les Sem apportent ainsi des réponses
aux besoins naissants des collectivités en métropole
comme en Outre-mer. Si l’économie mixte occupe dès lors
une place privilégiée en France, elle existe également sous
d’autres formes dans plusieurs pays d’Europe où elle est
perçue comme une solution d’avenir.

Histoire
1993-2005
Les Sem, entre crise et nouveaux dé s
2006-2014
La gamme Epl prend forme
Au début des années 90, l’économie mixte vit une
nouvelle période di cile sur fond de crise immobilière. Les
disparitions progressent et les créations stagnent. Elle se
remet progressivement en question et la loi Sapin de 1993
l’y poussera davantage : les Sem de services entrent dans le
champ concurrentiel.
Ce nouveau dé est aisément relevé puisque, sur 10 Sem
qui se créent aujourd’hui, 7 sont des Sem de services. Les
Sem se consolident à nouveau et tous les autres indicateurs
sont à la hausse, qu’il s’agisse du chi re d’a aires, de la
capitalisation ou de la création d’emplois. Déontologie,
rigueur et performance promues par la Fédération des Epl
(ex Fédération des Sem) portent leurs fruits.
Les Sem entrent régénérées dans le XXIe siècle, fortes de
ces valeurs. La relance de la décentralisation et la mise en
place de l’intercommunalité en 2002 ouvrent de nouveaux
champs. La solution Sem a de nouveau le vent en poupe.
L’heure est au retour à la croissance et à la con ance. De
nombreux projets de création de Sem émergent.
Créées en juillet 2006 à l’initiative de la Fédération des
Epl, les Sociétés publiques locales d’aménagement (Spla)
sont venues enrichir la gamme des solutions à disposition
des collectivités locales pour développer leurs territoires.
Ce sont des sociétés anonymes créées et exclusivement
détenues par des collectivités territoriales et ayant l’amé-
nagement comme terrain de prédilection. 4 ans plus tard,
sur la base d’un bilan positif de cette expérimentation,
c’est au tour des Sociétés publiques locales d’être créées, à
l’unanimité du Parlement, avec un champ d’action identi-
que à celui des Sem. La gamme Epl prend ainsi forme avant
de s’enrichir en 2014 avec la naissance des Sem à opéra-
tion unique - les SemOp - dont la principale plus-value est
d’o rir une relation pérenne et équilibrée entre collectivi-
tés locales et opérateurs privés.
Complémentaires, les Spl se distinguent des Sem, notam-
ment au niveau de la composition du capital social et des
relations contractuelles avec leurs collectivités actionnaires.
Dans le cas des Sem, le capital est mixte, alors que pour les
Spl, les collectivités locales détiennent la totalité du capital.
Sur le plan des relations contractuelles, et contrairement
aux Sem, les Spl sont assimilées à des opérateurs internes
aux collectivités locales et peuvent se voir con er des mis-
sions en direct, sans mise en concurrence.
Le développement, aux côtés des Sem, des Sociétés
publiques locales ne s’est pas fait attendre puisque la barre
des 200 entreprises est franchie  n 2013. Celui des SemOp
ne devrait pas se faire attendre tant les collectivités et les
élus sont en attente de solutions permettant de maîtriser
les missions et projets d’intérêt général tout en s’appuyant
sur l’expertise et les capacités  nancières des opérateurs
privés.

Histoire
Chronologie des Epl et de leur Fédération
Histoire des Epl Histoire de la Fédération
1895
Apparition en Alsace Moselle de sociétés communales de
droit allemand, les « Stadtwerke ».
1926
Dans le contexte de la reconstruction de l’après-guerre et
de la défaillance de concessionnaires privés, les décrets-lois
Poincaré autorisent, pour la première fois, les communes à
souscrire jusqu’à 40 % au capital de sociétés de construc-
tion de logements sociaux et d’exploitation de services pu-
blics (transports principalement).
1946
La loi sur l’Outre-mer privilégie la Sem comme outil -
conjoint à l’Etat et aux collectivités locales – de développe-
ment de la France non métropolitaine.
1955
L’Etat souhaite associer les collectivités locales à son ambi-
tieux programme d’aménagement du territoire. Le décret
Bloch-Lainé étend les opportunités o ertes par les décrets
de 1926 aux départements, à l’aménagement et porte la
participation maximale des collectivités locales à 65 % du
capital. Apparition, aux côtés des Sem de construction,
dont le nombre s’est sensiblement accru dans le contexte
de reconstruction de l’après-guerre, des Sem d’aména-
gement (surtout urbain) d’autoroutes et des compagnies
d’aménagement régional. Le contrôle par l’Etat reste pré-
dominant : sa présence est obligatoire dans les instances
dirigeantes et tous les textes types régissant le fonctionne-
ment des 350 Sem (statuts, conventions avec les collectivi-
tés locales) sont des documents types pris sous la forme de
décrets en Conseil d’Etat.
1956
Création à Paris, à l’initiative de l’Union nationale des
coopératives de reconstruction et de quelques élus, de
la Fédération nationale des sociétés de construction. Son
but est de permettre à ces structures, spécialisées dans la
reconstruction (« dommages de guerre ») et qui sont pour
la plupart des Sem, d’intervenir dans l’ensemble du champ
du logement.
1957
Assemblée générale de Paris, la Fédération ouvre ses
statuts aux Sem d’aménagement.
1961
Premier congrès national des Sem.

Histoire
1964
Succédant à deux élus, le Préfet Paira devient président
dans le cadre d’un accord entre les principaux réseaux
d’appui aux Sem apparus depuis quelques années (CDC/
Paribas /ICP).
1977
Congrès de Strasbourg, les élus locaux réclament une
plus forte présence au sein des instances dirigeantes de la
Fédération.
1978
Assemblée générale de Paris, adoption des nouveaux
statuts, sous le nom de Fédération nationale des Sem. Les
élus obtiennent désormais, à égalité entre les 4 principales
familles politiques (PCF, PS, UDF, RPR) les 2/3 des sièges au
Conseil d’administration, et la présidence de la Fédération.
1979
La crise économique et le désengagement de l’Etat frappent
durement les Sem, surtout en Ile-de-France. Un projet de
réforme du Gouvernement réduirait considérablement
la possibilité de recourir aux Sem, sauf dans le logement.
Parallèlement les équipes municipales, considérablement
renouvelées après les élections de 1977, perçoivent les 650
Sem en activité comme l’un des rares outils leur permettant
de mettre en œuvre leurs programmes.
1980
Congrès d’Avignon, adoption de la Charte de l’économie
mixte qui réclame une modernisation et un assouplisse-
ment du statut des Sem.
1983
Dans le cadre des lois de décentralisation, vote à l’unanimité
de la loi sur les Sem qui les aligne pour l’essentiel sur le
droit des sociétés anonymes. Leur domaine d’activité est
étendu au champ de compétences des collectivités locales,
la participation - désormais obligatoirement majoritaire -
des collectivités locales au capital est portée au plafond de
80 %. Le contrôle a priori, la tutelle et les documents types
sont supprimés et remplacés par le contrôle a posteriori du
Préfet et de la Chambre régionale des comptes ainsi que
par l’ensemble des contrôles auxquels sont soumises les
sociétés anonymes. Essor des Sem de services.
1989
Le cap des 1 000 Sem est passé. Un pic sera atteint 5 ans
plus tard avec 1 529 Sem.
1990
1re conférence des Sem d’Outre-mer à La Réunion : lance-
ment d’une action dédiée aux Sem ultramarines.