L`économiste et le régulateur

tifiaient l’extension du secteur pu-
blic par les « externa lités » et les
situations de monopole naturel
dont ils discernaient la présence
un peu partout. Aujourd’hui, ils
voient surtout les distorsions in-
troduites par les interventions pu-
bliques et donnent la priorité aux
mécanismes de marché. De fait,
c’est à partir d’une réflexion cri-
tique sur l’Etat que l’analyse éco-
nomique définit les paramètres de
la régulation moderne 1.
La régulation est peut-être l’un
des rares domaines où la théorie
économique ait influencé, avec
un certain succès, le dessin des
institutions politiques et adminis-
tratives. L’efficacité de l’action
publique en constitue le fil direc-
teur. Cet apport a cependant reçu
des traductions diverses en fonc-
tion des cultures et des cir -
constances nationales.
Selon la théorie, l’optimum écono-
mique est atteint lorsque le bien
ou service est vendu à un prix égal
à son coût marginal, c’est-à-dire au
coût de production de la dernière
unité produite. Toutefois, dans
l’hypothèse d’un monopole public
opérant dans la zone des rende-
ments croissants, où le coût moyen
est par définition supérieur au coût
marginal, cette règle de tarifica-
tion conduirait à une situation dé -
82
Sociétal
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4etrimestre
2000
L
La théorie économique exerce depuis longtemps une in-
fluence notoire sur la gestion des
entreprises publiques françaises.
On pourrait y voir la trace du
pouvoir qu’exercent dans ce sec-
teur les corps d’ingénieurs de
l’Etat issus de Polytechnique. En
réalité, ce ne sont pas les corps
d’ingénieurs, les Jules Dupuit et
Marcel Boiteux, qui ont imposé
une approche économique des
entreprises du secteur public :
c’est plutôt l’économie qui s’est
imposée à eux comme la seule
approche cohérente pour gérer
ces firmes. Celles-ci constituent,
en effet, des entités hybrides, à la
fois entreprises, insérées dans un
réseau de rapports de marché, et
organismes publics, largement
coupés du marché.
Pour gérer de telles entités, il a
fallu trouver une approche ration-
nelle qui puisse se substituer aux
tâtonnements du marché, qui soit
cohérente par rapport aux objec-
tifs poursuivis, et qui soit enfin
politiquement acceptable. C’est
ainsi que le calcul économique,
défini comme l’économie des
moyens par rapport aux objectifs,
s’est imposé. Sa contribution re-
flète aussi bien l’évolution des
idées à l’égard du secteur public
que celle de la pensée écono-
mique. Hier, les économistes jus -
L’économiste
et le régulateur
PHILIPPE TRAINAR *
La régulation est devenue un des thèmes de pré-
dilection de la théorie économique. Celle-ci s’est
intéressée d’abord aux monopoles publics,
notamment pour les aider à bâtir une tarifica-
tion efficace. Elle s’est interrogée ensuite sur les
moda lités de l’ouverture à la concurrence, et a
dessiné le profil des agences de régulation indé-
p e n d a n t e s .
Un chapitre capital de la réflexion sur les rôles
respectifs de l’Etat et du marché.
D O S S I E R
RÉGULATION
* Economiste, Fédération française des sociétés d’assurances.
1Voir Elie Cohen
et Claude Henry
(1997) :
« Service public
et secteur
public », Rapport
du Conseil
d’analyse
économique n° 3,
Documentation
française, et
Jean Bergougnoux
(2000) :
« Services publics
en réseau :
concurrence
et nouvelles
régulations »,
Rapport du
Commissariat
général au Plan,
Documentation
française.

83
Sociétal
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4etrimestre
2000
L’ÉCONOMISTE ET LE RÉGULATEUR
ficitaire. Pour résoudre cette diffi-
culté tout en restant dans le cadre
du monopole, les économistes ont
donc proposé deux règles de tari -
fication, dite de « second rang »,
qui permettent de se rapprocher
de l’optimum économique sous la
contrainte de l’équilibre financier2.
La première, la plus couramment
utilisée depuis les années 1930,
suggère de vendre chaque bien ou
service à un prix égal à son coût
moyen, en accordant au monopole
un taux de rendement de son ca-
pital supérieur au taux du marché.
Elle soulève toutefois deux pro-
blèmes fondamentaux : d’une part,
la sur-rémunération du capital in-
cite au sur-investissement ; d’autre
part, la prise en compte systéma-
tique des coûts dans les tarifs n’in-
cite pas l’entreprise à réduire ses
coûts de production.
La seconde règle, dite règle de
Ramsey-Boiteux, suggère d’autori-
ser le système des prix à s’écarter
du système des coûts marginaux
en proportion inverse de l’élasti-
cité de la demande aux prix sur
les différents segments du marché.
Les prix sont donc modulés en
fonction des consommateurs :
ceux d’entre eux qui ont davan-
tage besoin du produit offert, et
dont la demande varie peu lorsque
les prix augmentent, paieront un
prix plus élevé que les autres.
Cette règle soulève, elle aussi,
deux problèmes majeurs : d’une
part, comme la précédente, elle
n’incite pas à la minimisation des
coûts ; d’autre part, elle repose
sur un principe de discrimination
tarifaire, politiquement délicat à
faire accepter, et suffisamment
complexe pour empêcher le régu-
lateur de vérifier si l’entreprise
n’en fait pas un usage abusif pour
maximiser son profit aux dépens
du bien-être collectif.
Se fondant sur l’existence d’une
asymétrie d’information entre le
régulateur et l’entreprise
publique3, les économistes ont
montré que la régulation optimale
consistait à proposer un ensemble
de « contrats de gestion » aux en-
treprises publiques, dont les choix
révèleraient leurs caractéristiques
cachées. Pour cela, l’ensemble des
contrats proposés doit se situer
entre les deux termes de réfé-
rence suivants : à une extrémité,
on trouve les contrats, dénom-
més cost plus, où les prix sont dé-
terminés de façon à couvrir tous les
coûts de production de l’entre-
prise en appliquant l’une des deux
règles de la tarification de second
rang présentées plus haut ; à l’autre
extrémité, les contrats, dénommés
price cap ou budget cap, où la
moyenne des prix est plafonnée à
un niveau indépendant des coûts
de production.
LE RÉGULATEUR FACE
AU MONOPOLE
La première formule est un re- mède efficace contre le risque
d’anti-sélection, puisque l’entre-
prise n’a aucun intérêt à afficher
ex ante, au moment de la négocia-
tion du contrat, des prix trop
élevés, sachant qu’ex post, seuls les
coûts effectifs seront couverts. En
revanche, elle n’incite pas à l’effort
et comporte un risque d’aléa
moral, puisque l’entreprise ne
conserve pas le produit de son
effort – qui est transféré au
consommateur. En outre, cette
solution suppose que les coûts
transmis ex post au régulateur pour
valider les prix pratiqués ne sont
pas manipulés.
La seconde formule, celle du price
cap, constitue un instrument de
lutte contre l’aléa moral : le prix
étant fixé a priori, l’entreprise est
incitée à minimiser ses coûts, sa-
chant qu’elle conservera le pro-
duit de ses efforts. En revanche,
cette solution est plus coûteuse
pour le consommateur que celle
du cost plus, puisque l’Etat laisse
délibérément une rente à l’entre-
prise – le prix étant supposé supé-
rieur au coût moyen de produc-
tion. L’entreprise peu performante
choisira la première formule, ce
qui est optimal du point de vue du
régulateur, dans la mesure où il se-
rait inefficace de lui accorder une
rente qui n’aurait guère de contre-
partie en termes de performance.
L’entreprise performante choisira
la seconde formule, ce qui est aussi
optimal du point de vue du régula-
teur, sachant qu’elle saura faire le
meilleur usage de la rente qui lui
est accordée.
Ce mécanisme peut toutefois se
révéler inopérant si, dans le cadre
du contrat price cap, le régulateur
n’est pas en mesure de fixer les
plafonds de prix indépendamment
des coûts de l’entreprise. Dans
cette hypothèse, en effet, le régu -
lateur se trouve confronté à un
risque d’anti-sélection, sachant,
par ailleurs, que les contrats price
cap n’incitent pas l’entreprise à
révéler ses vrais coûts de produc-
tion. Il ne peut contourner cet
obstacle qu’en rapprochant la se-
conde formule de la première,
c’est-à-dire en s’engageant à
couvrir une proportion prédéter-
minée des coûts de production ef-
fectifs. En contrepartie, l’incitation
à l’effort est réduite d’autant.
Cette hypothèse n’a malheureuse-
ment rien de théorique : d’une
part, l’existence d’un monopole in-
terdit souvent au régulateur de se
référer, au départ, à d’autres expé-
riences que celles du monopole
lui-même pour fixer les plafonds
de prix ; d’autre part, même si des
références extérieures sont dispo-
nibles (comme par exemple British
Telecom pour France Telecom),
elles perdent en général de leur in-
térêt lorsque l’entreprise concer-
née a rattrapé l’essentiel de son
retard initial par rapport au bench-
mark. C’est pourquoi les écono-
mistes considèrent en général que
la seule issue à ce dilemme, à long
terme, se trouve dans l’ouverture
du monopole, les concurrents
constituant alors la référence re-
cherchée par le régulateur4.
2Jean-Jacques Laffont
(1991) : « Théorie
des incitations
et nouvelles formes
de réglementation »,
Communications
et stratégies,
4etrimestre.
3Jean-Jacques Laffont
(2000) :
« Etapes vers
un Etat moderne :
une analyse
économique »,
Conseil d’analyse
économique.
4Nicolas Curien
(2000) : « Economie
des réseaux »,
Editions
La Découverte,
et Claude Henry
(1997) :
« Concurrence
et services publics
dans l’Union
européenne », PUF.

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Sociétal
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4etrimestre
2000
D O S S I E R
LE RÉGULATEUR
ET LA COMPÉTITION
Pour ouvrir un monopole public à la concurrence, plusieurs
formules sont envisageables :
lLa première consiste à faire
éclater celui-ci verticalement en
plusieurs entités, en charge res-
pectivement de la gestion des in-
frastructures (qui reste en situa-
tion de monopole), et des services
utilisateurs de ces infrastructures
(qui sont ouverts à la concur-
rence). Elle est particulièrement
adaptée en cas de monopole
naturel incontournable, par
exemple pour certaines infra-
structures de réseau (transport
ferroviaire).Toutefois, étant donnée
l’imbrication des différentes acti -
vités avant l’éclatement, la sépa -
ration peut se révéler difficile.
lUne variante de cette formule
consiste à autoriser le gestion-
naire des infrastructures à parti -
ciper à l’offre de services utili -
sateurs. Elle permet de ne pas
confiner l’ancien monopole à la
gestion des segments les moins dy -
namiques et les moins rému né ra -
teurs. Mais comment tarifer l’accès
des concurrents aux infrastruc-
tures ? Ce problème est d’autant
plus redoutable qu’il
se double d’un risque
de concurrence dé-
loyale sur les services
mis en concurrence,
par le biais de sub -
ventions croisées, au sein de l’an-
cien monopole, entre la gestion
des infrastructures et les activités
en concurrence.
lUne troisième formule est de
faire éclater horizontalement le
monopole historique en plusieurs
monopoles régionaux, compa-
rables entre eux. Deux sous-for-
mules sont alors envisageables :
l’une consiste à utiliser les coûts
des entreprises concurrentes
comme référence pour déter -
miner le plafond de prix qui s’im-
pose à chaque entreprise ; l’autre,
qui peut se révéler la plus efficace
pour minimiser la rente laissée à
l’entreprise, mais qui est aussi plus
contraignante pour les firmes
concernées, consiste à mettre aux
enchères le droit de devenir un
monopole régional.
lLa quatrième formule consiste,
elle aussi, à faire éclater horizonta-
lement le monopole, mais en des
entités directement concurrentes
entre elles. Cette solution n’a de
sens que si elle est poussée jusqu’à
son terme, les nouveaux concur-
rents étant totalement autonomes
sur le plan des budgets et des sa-
laires, faute de quoi la concur-
rence risquerait de n’être que for-
melle et de ne pas constituer une
référence utile pour le régulateur.
lLa cinquième formule, enfin,
consiste à encourager la concur-
rence sur des biens ou services de
substitution (le transport aérien ou
routier par rapport au transport
ferroviaire, par exemple). Mais elle
doit être utilisée avec précaution,
car la frontière entre l’incitation et
la prédation5est difficile à appré-
cier a priori dans les industries à
coûts fixes élevés.
Cependant, quelle que soit la for-
mule retenue, sa mise en œuvre
pose, sur le long terme, de redou-
tables problèmes.
Comment réduire au
minimum la rente
laissée aux opéra-
teurs, ainsi que les
coûts de produc -
tion ? Comment contrôler l’ancien
monopole et l’empêcher d’user
de sa puissance pour réduire la
concurrence ? Pour atteindre ces
objectifs, les économistes ont
suggéré de mettre en place des
agences de régulation indépen-
dantes de l’administration. En ef-
fet, une agence indépendante peut
faire ce dont aucun gouverne-
ment n’est capable : souscrire des
engagements crédibles de long
terme. Or, le succès des contrats
optimaux et de l’ouverture à la
concurrence dépend justement
de la capacité du régulateur à
souscrire de semblables engage-
ments6. On peut en donner trois
exemples :
– le contrat price cap (où les prix
sont plafonnés ex ante) n’est op timal
que si l’entreprise peut compter
conserver la rente que lui procure-
ront ses efforts de productivité ;
– l’ouverture à la concurrence n’a
de sens que si le régulateur est
capable d’empêcher le monopole
historique d’abuser de sa puis-
sance pour fixer des tarifs d’accès
trop élevés à ses infrastructures,
ou d’utiliser sa position de mono-
pole sur les infrastructures pour
subventionner ses autres acti -
vités, soumises, elles, à la concur-
rence ;
– le service universel ne peut at-
teindre ses objectifs de sécurité,
d’aménagement du territoire et
de cohésion sociale que si le
régulateur peut empêcher qu’il ne
soit transformé par l’ancien mo-
nopole en instrument de concur-
rence déloyale aux dépens des
nouveaux entrants.
A l’origine, lorsque les écono-
mistes ont recommandé de
mettre en place des agences de
régulation indépendantes, ils
avaient à l’esprit le succès des
banques centrales dans la lutte
contre les tentations inflation-
nistes des gouvernements. Cepen-
dant, le système de l’agence indé-
pendante ne résout pas tous les
problèmes. Il comporte notam-
ment deux risques :
– Le risque de dérive bureau -
cratique. Il est particulièrement à
craindre lorsque la régulation est
fondée sur des contrats de type
cost plus – comme c’est le cas dans
la directive européenne et dans la
loi française de réglementation des
télécommunications, qui impose
une tarification de l’inter -
connexion en fonction du « coût
moyen incrémentiel de long
terme »7. L’agence de régulation
peut être tentée de laisser grossir
ses services au-delà du raisonnable
pour acquérir une connaissance
toujours plus parfaite des coûts de
l’opérateur historique8.
RÉGULATION
5Une subvention
attribuée
aux producteurs
de biens
substituts,
si elle force
l’entreprise
publique à casser
ses prix en deçà
du niveau du coût
de production
associé
à la meilleure
technologie
disponible sur
le marché,
constitue
un exemple
de prédation.
6Jean-Jacques
Laffont et
Jean Tirole
(1998) :
« Competition
in Telecommuni -
cation », Münich
Lectures.
7Voir « Lexique »,
p. 81.
8Sur le rôle
des coûts
dans la régulation
française
du secteur
des télécommu -
ni cations, voir
Xavier Delache
et Eliès Chitour
(1999) :
« Ouverture
à la concurrence
et évaluation
des coûts
dans le secteur
des télé com mu -
nications »,
3es entretiens de
l’ART, à paraître
dans la
Revue française
d’économie.
Comment réduire
au minimum la rente
laissée aux opérateurs ?

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Sociétal
N° 30
4etrimestre
2000
L’ÉCONOMISTE ET LE RÉGULATEUR
9Jean-Jacques Laffont
(2000) : « Incentives
and Political
Economy », Oxford
University Press, et
Jean-Jacques Laffont
et David Martimort
(1999) : « Separation
of Regulators
against Collusive
Behavior »,
Rand Journal
of Economics,
n° 30.
10 Dominique Bureau
(1997) :
« Le gouvernement
des entreprises
publiques », Revue
française d’économie,
printemps.
11 Clifford Winston
(1993) : « Economic
Deregulation : Days
of Reckoning for
Microeconomists »,
Journal of Economic
Literature,
septembre,
et (1998) : « US
Industry Adjustment
to Economic
Deregulation »,
Journal of Economic
Perspectives, été.
12 James Peoples
(1998) :
« Deregulation and
the Labor Market »,
Journal of Economic
Perspectives, été.
– Le risque de capture. L’indé-
pendance ne prémunit le régula-
teur que contre le risque de cap-
ture politique. Mais un tel risque
peut venir aussi de l’un des
concurrents, que ce soit l’opéra-
teur historique ou les nouveaux
entrants. En fait, le risque le plus
sérieux vient de l’agence elle-
même. Pour elle, la meilleure fa-
çon de perdurer consiste à faire
en sorte que le secteur qu’elle
régule ne soit pas suffisamment
concurrentiel pour se passer du
régulateur. On peut détecter les
traces d’un tel comportement
lorsqu’une agence s’efforce, par
exemple, de préserver des rentes
au sein du secteur.
Pour limiter ces risques, certains
économistes9ont suggéré de
mettre en concurrence plusieurs
régulateurs, comme c’est encore
le cas lorsque la tutelle sur une
même entreprise publique est
exercée conjointement par plu-
sieurs ministères ou directions
d’administration centrale. La cap-
ture est alors moins tentante
pour chacun des régulateurs, et
plus coûteuse pour les entreprises
« corruptrices ».
LES FAILLES
DE L’ÉTAT-ACTIONNAIRE
Dans la foulée de l’ouverture des monopoles publics à la
concurrence se pose la question
de l’ouverture de leur capital et de
leur privatisation. Théoriquement,
ce dernier thème peut paraître
moins important que celui de la
concurrence et de la régulation,
surtout depuis que les grands
Etats industrialisés ont pris soin
de séparer, en leur sein, les fonc-
tions d’actionnaire et celles de
« réglementeur »10. En pratique,
pourtant, l’Etat actionnaire sou-
lève trois types de problèmes :
– L’Etat, en tant qu’actionnaire
majoritaire, ne peut pas s’engager
à ne pas exproprier les investisse-
ments spécifiques réalisés par les
gestionnaires lorsqu’une telle ex-
propriation est optimale ex post.
Les gestionnaires sont donc moins
incités à investir pour améliorer
la productivité de l’entreprise que
dans le secteur privé.
– De façon plus générale, l’Etat
n’est pas un bon gestionnaire de
risque. En tant qu’actionnaire de
référence, il n’est pas en mesure
d’orienter, avec la même efficacité
qu’un actionnaire classique, la po-
litique de l’entreprise lorsque
celle-ci est confrontée à un envi-
ronnement concurrentiel dyna-
mique.
– L’Etat-actionnaire impose des
formes sous-optimales de gouver-
nement d’entreprise. Même s’il
peut respecter certains principes,
comme la transparence, il n’est
pas en mesure de faire jouer au
conseil d’administration le rôle actif
qui est le sien dans les grandes
entreprises privées
– celui d’un lieu où
le président gagne
la confiance et le
soutien de ses pairs.
Le président d’une
entreprise publique
gagne la confiance
de son actionnaire majoritaire dans
les bureaux ministériels, et non au
sein du conseil d’administration,
où l’Etat est représenté par des
fonctionnaires et où des syndicats
majoritairement non gestionnaires
peuvent être conviés.
La nature de la propriété est
donc importante, car elle déter-
mine la façon dont seront gérés
les « contrats incomplets » qui
constituent la trame de l’entre-
prise. De ce point de vue, les
marchés financiers et les action-
naires privés semblent plus effi-
caces pour envoyer les bons si-
gnaux et fournir les bonnes
incitations aux gestionnaires.
Les analyses empiriques et la pratique ont, dans l’ensemble,
confirmé les intuitions de la théo-
rie économique sur les nouvelles
formes de régulation. On a ainsi
pu montrer que la deregulation
aux Etats-Unis – le pendant de
la « déréglementation » et de la
«régulation » en Europe – a per-
mis d’accroître la gamme des pro-
duits offerts, de réduire les coûts
de production, de baisser les prix,
d’améliorer la qualité du service
et d’accélérer la diffusion des in-
novations11, sans que cela se fasse
systématiquement aux dépens
de l’emploi ou des salaires12. La
diffusion rapide des téléphones
mobiles et d’Internet qui a suivi
l’ouverture de France Telecom à
la concurrence constitue une
illustration supplémentaire du bien
fondé de ces intuitions.
Il est clair que l’Etat ne peut plus
intervenir aujourd’hui comme il in-
tervenait dans le passé, et que sa
présence dans la production de
biens et services
doit être soumise à
un examen critique.
Cela ne l’empêche
pas de conserver une
place centrale dans
les quatre domaines
suivants :
– la définition du compromis so-
cial, qui suppose l’affirmation de
standards sociaux et la mise en
place d’une redistribution effi-
cace,
– la maîtrise des risques systé-
miques, qui repose sur la régula-
tion du secteur financier vis-à-vis
duquel l’Etat joue le rôle implicite
de prêteur et d’assureur en der-
nier ressort,
– la définition et la mise en œuvre
de la politique de la concurrence,
– l’éducation et la formation des
agents.
Surtout, l’Etat va devoir prêter
beaucoup plus d’attention aux in-
citations économiques suscep-
tibles de pousser ses propres
agents à valoriser au mieux leurs
compétences. De sorte que les in-
térêts de chacun correspondent
davantage à l’intérêt général. l
L’Etat conserve
une place centrale
dans la redistribution
et la maîtrise
des risques