L`économiste et le régulateur

DOSSIER
RÉGULATION
L’économiste
et le régulateur
PHILIPPE TRAINAR *
L
1
Voir Elie Cohen
et Claude Henry
(1997) :
« Service public
et secteur
public », Rapport
du Conseil
d’analyse
économique n° 3,
Documentation
française, et
Jean Bergougnoux
(2000) :
« Services publics
en réseau :
concurrence
et nouvelles
régulations »,
Rapport du
Commissariat
général au Plan,
Documentation
française.
Sociétal
N° 30
4e trimestre
La régulation est devenue un des thèmes de prédilection de la théorie économique. Celle-ci s’est
intéressée d’abord aux monopoles publics,
notamment pour les aider à bâtir une tarification efficace. Elle s’est interrogée ensuite sur les
modalités de l’ouverture à la concurrence, et a
dessiné le profil des agences de régulation indép
e
n
d
a
n
t
e
s
.
Un chapitre capital de la réflexion sur les rôles
respectifs de l’Etat et du marché.
L
a théorie économique exerce
depuis longtemps une influence notoire sur la gestion des
entreprises publiques françaises.
On pourrait y voir la trace du
pouvoir qu’exercent dans ce secteur les corps d’ingénieurs de
l’Etat issus de Polytechnique. En
réalité, ce ne sont pas les corps
d’ingénieurs, les Jules Dupuit et
Marcel Boiteux, qui ont imposé
une approche économique des
entreprises du secteur public :
c’est plutôt l’économie qui s’est
imposée à eux comme la seule
approche cohérente pour gérer
ces firmes. Celles-ci constituent,
en effet, des entités hybrides, à la
fois entreprises, insérées dans un
réseau de rapports de marché, et
organismes publics, largement
coupés du marché.
Pour gérer de telles entités, il a
fallu trouver une approche rationnelle qui puisse se substituer aux
tâtonnements du marché, qui soit
cohérente par rapport aux objectifs poursuivis, et qui soit enfin
politiquement acceptable. C’est
ainsi que le calcul économique,
défini comme l’économie des
moyens par rapport aux objectifs,
s’est imposé. Sa contribution reflète aussi bien l’évolution des
idées à l’égard du secteur public
que celle de la pensée économique. Hier, les économistes jus-
2000
* Economiste, Fédération française des sociétés d’assurances.
82
tifiaient l’extension du secteur public par les « externalités » et les
situations de monopole naturel
dont ils discernaient la présence
un peu partout. Aujourd’hui, ils
voient surtout les distorsions introduites par les interventions publiques et donnent la priorité aux
mécanismes de marché. De fait,
c’est à partir d’une réflexion critique sur l’Etat que l’analyse économique définit les paramètres de
la régulation moderne 1.
La régulation est peut-être l’un
des rares domaines où la théorie
économique ait influencé, avec
un certain succès, le dessin des
institutions politiques et administratives. L’efficacité de l’action
publique en constitue le fil directeur. Cet apport a cependant reçu
des traductions diverses en fonction des cultures et des circonstances nationales.
Selon la théorie, l’optimum économique est atteint lorsque le bien
ou service est vendu à un prix égal
à son coût marginal, c’est-à-dire au
coût de production de la dernière
unité produite. Toutefois, dans
l’hypothèse d’un monopole public
opérant dans la zone des rendements croissants, où le coût moyen
est par définition supérieur au coût
marginal, cette règle de tarification conduirait à une situation dé-
L’ÉCONOMISTE ET LE RÉGULATEUR
ficitaire. Pour résoudre cette difficulté tout en restant dans le cadre
du monopole, les économistes ont
donc proposé deux règles de tarification, dite de « second rang »,
qui permettent de se rapprocher
de l’optimum économique sous la
contrainte de l’équilibre financier 2.
La première, la plus couramment
utilisée depuis les années 1930,
suggère de vendre chaque bien ou
service à un prix égal à son coût
moyen, en accordant au monopole
un taux de rendement de son capital supérieur au taux du marché.
Elle soulève toutefois deux problèmes fondamentaux : d’une part,
la sur-rémunération du capital incite au sur-investissement ; d’autre
part, la prise en compte systématique des coûts dans les tarifs n’incite pas l’entreprise à réduire ses
coûts de production.
La seconde règle, dite règle de
Ramsey-Boiteux, suggère d’autoriser le système des prix à s’écarter
du système des coûts marginaux
en proportion inverse de l’élasticité de la demande aux prix sur
les différents segments du marché.
Les prix sont donc modulés en
fonction des consommateurs :
ceux d’entre eux qui ont davantage besoin du produit offert, et
dont la demande varie peu lorsque
les prix augmentent, paieront un
prix plus élevé que les autres.
Cette règle soulève, elle aussi,
deux problèmes majeurs : d’une
part, comme la précédente, elle
n’incite pas à la minimisation des
coûts ; d’autre part, elle repose
sur un principe de discrimination
tarifaire, politiquement délicat à
faire accepter, et suffisamment
complexe pour empêcher le régulateur de vérifier si l’entreprise
n’en fait pas un usage abusif pour
maximiser son profit aux dépens
du bien-être collectif.
Se fondant sur l’existence d’une
asymétrie d’information entre le
r é g u l a t e u r e t l ’ e n t re p r i s e
publique3, les économistes ont
montré que la régulation optimale
consistait à proposer un ensemble
de « contrats de gestion » aux entreprises publiques, dont les choix
révèleraient leurs caractéristiques
cachées. Pour cela, l’ensemble des
contrats proposés doit se situer
entre les deux termes de référence suivants : à une extrémité,
on trouve les contrats, dénommés cost plus, où les prix sont déterminés de façon à couvrir tous les
coûts de production de l’entreprise en appliquant l’une des deux
règles de la tarification de second
rang présentées plus haut ; à l’autre
extrémité, les contrats, dénommés
price cap ou budget cap, où la
moyenne des prix est plafonnée à
un niveau indépendant des coûts
de production.
LE RÉGULATEUR FACE
AU MONOPOLE
L
a première formule est un remède efficace contre le risque
d’anti-sélection, puisque l’entreprise n’a aucun intérêt à afficher
ex ante, au moment de la négociation du contrat, des prix trop
élevés, sachant qu’ex post, seuls les
coûts effectifs seront couverts. En
revanche, elle n’incite pas à l’effort
et comporte un risque d’aléa
moral, puisque l’entreprise ne
conserve pas le produit de son
effort – qui est transféré au
consommateur. En outre, cette
solution suppose que les coûts
transmis ex post au régulateur pour
valider les prix pratiqués ne sont
pas manipulés.
La seconde formule, celle du price
cap, constitue un instrument de
lutte contre l’aléa moral : le prix
étant fixé a priori, l’entreprise est
incitée à minimiser ses coûts, sachant qu’elle conservera le produit de ses efforts. En revanche,
cette solution est plus coûteuse
pour le consommateur que celle
du cost plus, puisque l’Etat laisse
délibérément une rente à l’entreprise – le prix étant supposé supérieur au coût moyen de produc-
tion. L’entreprise peu performante
choisira la première formule, ce
qui est optimal du point de vue du
régulateur, dans la mesure où il serait inefficace de lui accorder une
rente qui n’aurait guère de contrepartie en termes de performance.
L’entreprise performante choisira
la seconde formule, ce qui est aussi
optimal du point de vue du régulateur, sachant qu’elle saura faire le
meilleur usage de la rente qui lui
est accordée.
Ce mécanisme peut toutefois se
révéler inopérant si, dans le cadre
du contrat price cap, le régulateur
n’est pas en mesure de fixer les
plafonds de prix indépendamment
des coûts de l’entreprise. Dans
cette hypothèse, en effet, le régulateur se trouve confronté à un
risque d’anti-sélection, sachant,
par ailleurs, que les contrats price
cap n’incitent pas l’entreprise à
révéler ses vrais coûts de production. Il ne peut contourner cet
obstacle qu’en rapprochant la seconde formule de la première,
c’est-à-dire en s’engageant à
couvrir une proportion prédéterminée des coûts de production effectifs. En contrepartie, l’incitation
à l’effort est réduite d’autant.
Cette hypothèse n’a malheureusement rien de théorique : d’une
part, l’existence d’un monopole interdit souvent au régulateur de se
référer, au départ, à d’autres expériences que celles du monopole
lui-même pour fixer les plafonds
de prix ; d’autre part, même si des
références extérieures sont disponibles (comme par exemple British
Telecom pour France Telecom),
elles perdent en général de leur intérêt lorsque l’entreprise concernée a rattrapé l’essentiel de son
retard initial par rapport au benchmark. C’est pourquoi les économistes considèrent en général que
la seule issue à ce dilemme, à long
terme, se trouve dans l’ouverture
du monopole, les concurrents
constituant alors la référence recherchée par le régulateur 4.
2
Jean-Jacques Laffont
(1991) : « Théorie
des incitations
et nouvelles formes
de réglementation »,
Communications
et stratégies,
4e trimestre.
3
Jean-Jacques Laffont
(2000) :
« Etapes vers
un Etat moderne :
une analyse
économique »,
Conseil d’analyse
économique.
4
Nicolas Curien
(2000) : « Economie
des réseaux »,
Editions
La Découverte,
et Claude Henry
(1997) :
« Concurrence
et services publics
dans l’Union
européenne », PUF.
Sociétal
N° 30
4e
trimestre
2000
83
DOSSIER
LE RÉGULATEUR
ET LA COMPÉTITION
5
Une subvention
attribuée
aux producteurs
de biens
substituts,
si elle force
l’entreprise
publique à casser
ses prix en deçà
du niveau du coût
de production
associé
à la meilleure
technologie
disponible sur
le marché,
constitue
un exemple
de prédation.
6
Jean-Jacques
Laffont et
Jean Tirole
(1998) :
« Competition
in Telecommunication », Münich
Lectures.
7
Voir « Lexique »,
p. 81.
8
Sur le rôle
des coûts
dans la régulation
française
du secteur
des télécommunications, voir
Xavier Delache
et Eliès Chitour
(1999) :
« Ouverture
à la concurrence
et évaluation
des coûts
dans le secteur
des télécommunications »,
3es entretiens de
l’ART, à paraître
dans la
Revue française
d’économie.
Sociétal
N° 30
4e trimestre
2000
84
P
RÉGULATION
l’entreprise, mais qui est aussi plus
contraignante pour les firmes
concernées, consiste à mettre aux
enchères le droit de devenir un
monopole régional.
l La quatrième formule consiste,
elle aussi, à faire éclater horizontalement le monopole, mais en des
entités directement concurrentes
entre elles. Cette solution n’a de
sens que si elle est poussée jusqu’à
son terme, les nouveaux concurrents étant totalement autonomes
sur le plan des budgets et des salaires, faute de quoi la concurrence risquerait de n’être que formelle et de ne pas constituer une
référence utile pour le régulateur.
l La cinquième formule, enfin,
consiste à encourager la concurrence sur des biens ou services de
substitution (le transport aérien ou
routier par rapport au transport
ferroviaire, par exemple). Mais elle
doit être utilisée avec précaution,
car la frontière entre l’incitation et
la prédation5 est difficile à apprécier a priori dans les industries à
coûts fixes élevés.
our ouvrir un monopole public
à la concurrence, plusieurs
formules sont envisageables :
l La première consiste à faire
éclater celui-ci verticalement en
plusieurs entités, en charge respectivement de la gestion des infrastructures (qui reste en situation de monopole), et des services
utilisateurs de ces infrastructures
(qui sont ouverts à la concurrence). Elle est particulièrement
adaptée en cas de monopole
naturel incontournable , par
exemple pour certaines infrastructures de réseau (transport
ferroviaire).Toutefois, étant donnée
l’imbrication des différentes activités avant l’éclatement, la séparation peut se révéler difficile.
l Une variante de cette formule
consiste à autoriser le gestionnaire des infrastructures à participer à l’offre de services utilisateurs. Elle permet de ne pas
confiner l’ancien monopole à la
gestion des segments les moins dynamiques et les moins rémunéraCependant, quelle que soit la forteurs. Mais comment tarifer l’accès
mule retenue, sa mise en œuvre
des concurrents aux infrastrucpose, sur le long terme, de redoutures ? Ce problème est d’autant
tables problèmes.
plus redoutable qu’il
se double d’un risque Comment réduire
Comment réduire au
de concurrence déminimum la rente
au minimum la rente
loyale sur les services
laissée aux opéramis en concurrence, laissée aux opérateurs ? teurs, ainsi que les
par le biais de subcoûts de produc ventions croisées, au sein de l’antion ? Comment contrôler l’ancien
cien monopole, entre la gestion
monopole et l’empêcher d’user
des infrastructures et les activités
de sa puissance pour réduire la
en concurrence.
concurrence ? Pour atteindre ces
l Une troisième formule est de
objectifs, les économistes ont
faire éclater horizontalement le
suggéré de mettre en place des
monopole historique en plusieurs
agences de régulation indépendantes de l’administration. En efmonopoles régionaux, compafet, une agence indépendante peut
rables entre eux. Deux sous-forfaire ce dont aucun gouvernemules sont alors envisageables :
ment n’est capable : souscrire des
l’une consiste à utiliser les coûts
engagements crédibles de long
des entreprises concurrentes
terme. Or, le succès des contrats
comme référence pour déteroptimaux et de l’ouverture à la
miner le plafond de prix qui s’impose à chaque entreprise ; l’autre,
concurrence dépend justement
qui peut se révéler la plus efficace
de la capacité du régulateur à
pour minimiser la rente laissée à
souscrire de semblables engage-
ments6. On peut en donner trois
exemples :
– le contrat price cap (où les prix
sont plafonnés ex ante) n’est optimal
que si l’entreprise peut compter
conserver la rente que lui procureront ses efforts de productivité ;
– l’ouverture à la concurrence n’a
de sens que si le régulateur est
capable d’empêcher le monopole
historique d’abuser de sa puissance pour fixer des tarifs d’accès
trop élevés à ses infrastructures,
ou d’utiliser sa position de monopole sur les infrastructures pour
subventionner ses autres activités, soumises, elles, à la concurrence ;
– le service universel ne peut atteindre ses objectifs de sécurité,
d’aménagement du territoire et
de cohésion sociale que si le
régulateur peut empêcher qu’il ne
soit transformé par l’ancien monopole en instrument de concurrence déloyale aux dépens des
nouveaux entrants.
A l’origine, lorsque les économistes ont recommandé de
mettre en place des agences de
régulation indépendantes, ils
avaient à l’esprit le succès des
banques centrales dans la lutte
contre les tentations inflationnistes des gouvernements. Cependant, le système de l’agence indépendante ne résout pas tous les
problèmes. Il comporte notamment deux risques :
– Le risque de dérive bureaucratique. Il est particulièrement à
craindre lorsque la régulation est
fondée sur des contrats de type
cost plus – comme c’est le cas dans
la directive européenne et dans la
loi française de réglementation des
télécommunications, qui impose
une tarification de l’inter connexion en fonction du « coût
moyen incrémentiel de long
terme »7. L’agence de régulation
peut être tentée de laisser grossir
ses services au-delà du raisonnable
pour acquérir une connaissance
toujours plus parfaite des coûts de
l’opérateur historique8.
L’ÉCONOMISTE ET LE RÉGULATEUR
– Le risque de capture. L’indépendance ne prémunit le régulateur que contre le risque de capture politique. Mais un tel risque
peut venir aussi de l’un des
concurrents, que ce soit l’opérateur historique ou les nouveaux
entrants. En fait, le risque le plus
sérieux vient de l’agence ellemême. Pour elle, la meilleure façon de perdurer consiste à faire
en sorte que le secteur qu’elle
régule ne soit pas suffisamment
concurrentiel pour se passer du
régulateur. On peut détecter les
traces d’un tel comportement
lorsqu’une agence s’efforce, par
exemple, de préserver des rentes
au sein du secteur.
Pour limiter ces risques, certains
économistes 9 ont suggéré de
mettre en concurrence plusieurs
régulateurs, comme c’est encore
le cas lorsque la tutelle sur une
même entreprise publique est
exercée conjointement par plusieurs ministères ou directions
d’administration centrale. La capture est alors moins tentante
pour chacun des régulateurs, et
plus coûteuse pour les entreprises
« corruptrices ».
LES FAILLES
DE L’ÉTAT- ACTIONNAIRE
D
ans la foulée de l’ouverture
des monopoles publics à la
concurrence se pose la question
de l’ouverture de leur capital et de
leur privatisation. Théoriquement,
ce dernier thème peut paraître
moins important que celui de la
concurrence et de la régulation,
surtout depuis que les grands
Etats industrialisés ont pris soin
de séparer, en leur sein, les fonctions d’actionnaire et celles de
« réglementeur »10. En pratique,
pourtant, l’Etat actionnaire soulève trois types de problèmes :
– L’Etat, en tant qu’actionnaire
majoritaire, ne peut pas s’engager
à ne pas exproprier les investissements spécifiques réalisés par les
gestionnaires lorsqu’une telle exformes de régulation. On a ainsi
propriation est optimale ex post.
pu montrer que la deregulation
Les gestionnaires sont donc moins
aux Etats-Unis – le pendant de
incités à investir pour améliorer
la « déréglementation » et de la
la productivité de l’entreprise que
« régulation » en Europe – a perdans le secteur privé.
mis d’accroître la gamme des pro– De façon plus générale, l’Etat
duits offerts, de réduire les coûts
n’est pas un bon gestionnaire de
de production, de baisser les prix,
risque. En tant qu’actionnaire de
d’améliorer la qualité du service
et d’accélérer la diffusion des inréférence, il n’est pas en mesure
d’orienter, avec la même efficacité
novations11, sans que cela se fasse
systématiquement aux dépens
qu’un actionnaire classique, la pode l’emploi ou des salaires12. La
litique de l’entreprise lorsque
diffusion rapide des téléphones
celle-ci est confrontée à un envimobiles et d’Internet qui a suivi
ronnement concurrentiel dynal’ouverture de France Telecom à
mique.
la concurrence constitue une
– L’Etat-actionnaire impose des
illustration supplémentaire du bien
formes sous-optimales de gouverfondé de ces intuitions.
nement d’entreprise. Même s’il
peut respecter certains principes,
Il est clair que l’Etat ne peut plus
comme la transparence, il n’est
intervenir aujourd’hui comme il inpas en mesure de faire jouer au
tervenait dans le passé, et que sa
conseil d’administration le rôle actif
présence dans la production de
qui est le sien dans les grandes
biens et services
entreprises privées
doit être soumise à
– celui d’un lieu où L’Etat conserve
un examen critique.
le président gagne une place centrale
Cela ne l’empêche
la confiance et le
dans la redistribution
pas de conserver une
soutien de ses pairs.
place centrale dans
Le président d’une et la maîtrise
les quatre domaines
entreprise publique des risques
suivants :
gagne la confiance
– la définition du compromis sode son actionnaire majoritaire dans
cial, qui suppose l’affirmation de
les bureaux ministériels, et non au
standards sociaux et la mise en
sein du conseil d’administration,
place d’une redistribution effioù l’Etat est représenté par des
cace,
fonctionnaires et où des syndicats
– la maîtrise des risques systémajoritairement non gestionnaires
miques, qui repose sur la régulapeuvent être conviés.
tion du secteur financier vis-à-vis
duquel l’Etat joue le rôle implicite
La nature de la propriété est
de prêteur et d’assureur en derdonc importante, car elle déternier ressort,
mine la façon dont seront gérés
– la définition et la mise en œuvre
les « contrats incomplets » qui
de la politique de la concurrence,
constituent la trame de l’entre– l’éducation et la formation des
prise. De ce point de vue, les
agents.
marchés financiers et les actionnaires privés semblent plus effiSurtout, l’Etat va devoir prêter
caces pour envoyer les bons sibeaucoup plus d’attention aux ingnaux et fournir les bonnes
citations économiques suscepincitations aux gestionnaires.
tibles de pousser ses propres
es analyses empiriques et la
agents à valoriser au mieux leurs
pratique ont, dans l’ensemble,
compétences. De sorte que les inconfirmé les intuitions de la théotérêts de chacun correspondent
rie économique sur les nouvelles
davantage à l’intérêt général. l
L
9
Jean-Jacques Laffont
(2000) : « Incentives
and Political
Economy », Oxford
University Press, et
Jean-Jacques Laffont
et David Martimort
(1999) : « Separation
of Regulators
against Collusive
Behavior »,
Rand Journal
of Economics,
n° 30.
10
Dominique Bureau
(1997) :
« Le gouvernement
des entreprises
publiques », Revue
française d’économie,
printemps.
11
Clifford Winston
(1993) : « Economic
Deregulation : Days
of Reckoning for
Microeconomists »,
Journal of Economic
Literature,
septembre,
et (1998) : « US
Industry Adjustment
to Economic
Deregulation »,
Journal of Economic
Perspectives, été.
12
James Peoples
(1998) :
« Deregulation and
the Labor Market »,
Journal of Economic
Perspectives, été.
Sociétal
N° 30
4e
trimestre
2000
85