Repenser le principe d`éducation comme bien public
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Organisation des Nations Unies pour l’éducation, la science et la culture RECHERCHE ET PROSPECTIVE EN ÉDUCATION RÉFLEXIONS THÉMATIQUES juillet 2016 17 Repenser le principe d’éducation comme bien public Barbara Daviet1 Département des sciences de l’éducation Université Paris-Descartes RÉSUMÉ Introduction L’éducation comme bien public : une notion polysémique Limites de la transposition du concept économique de bien public à l’éducation Le principe d’éducation comme bien public mis à rude épreuve dans un paysage éducatif en mutation Conclusion Depuis 1945 au moins, l’éducation a été considérée comme un droit humain et un bien public dans les politiques publiques au niveau mondial. Une telle conception a été développée et promue par les organisations internationales, en particulier par les agences de l’ONU, dont l’UNESCO. Or le paysage éducatif a considérablement changé depuis l’après-guerre et est aujourd’hui caractérisé par un investissement croissant des acteurs non étatiques, y compris des organisations à but lucratif. Dans un tel contexte, cet article analyse l’actualité du concept de bien public, ancré dans la théorie économique, et interroge sa capacité à contrer les effets de la privatisation et de la marchandisation de l’éducation. Après une revue des fondements théoriques du concept de bien public et de ses limitations, l’article avance qu’une lecture philosophique des principes sous-tendant ce concept semble pertinente dans le contexte actuel. L’auteur propose ainsi la notion d’éducation comme bien commun pour dépasser les perspectives utilitaristes et permettre de concevoir l’éducation comme un engagement collectif dans une perspective humaniste. 1 Adresse couriel de l’auteur : [email protected] ED-2016/WP/1 2 RECHERCHE ET PROSPECTIVE EN ÉDUCATION • RÉFLEXIONS THÉMATIQUES INTRODUCTION Dans les décennies qui ont suivi la Seconde Guerre mondiale, dans le contexte d’un État-providence s’étendant progressivement à tous les domaines de la vie économique et sociale, l’éducation a été largement considérée comme un bien public, c’est-à-dire un bien devant être pris en charge par l’État. Ancrée dans la théorie économique, cette conception de l’éducation comme bien public sous-tend, conjointement avec le principe du droit à l’éducation, l’approche humaniste de l’éducation adoptée par des organisations internationales telles que l’UNESCO2 et le Comité des droits de l’enfant des Nations Unies. Cette approche humaniste est fondée sur les principes de respect de la vie, de la dignité humaine, de la diversité culturelle et de la justice sociale. Elle s’attache au plein épanouissement de l’individu et tient compte des dimensions culturelle, sociale, économique, éthique et civique de l’éducation. Or, bien qu’il existe un consensus sur le droit à l’éducation primaire, le rôle de l’État, même au niveau primaire, est de plus en plus contesté par les partisans du marché, qui se fondent sur l’économie néoclassique. Parallèlement, l’approche humaniste de l’éducation perd du terrain au profit d’un discours strictement économique et utilitariste, qui envisage l’éducation comme un bien privé, une marchandise. La conception de l’éducation comme bien public est aussi remise en question par les transformations du paysage éducatif, caractérisées notamment par l’implication croissante d’acteurs non étatiques, y compris des acteurs commerciaux, dans ce qui a longtemps été considéré comme relevant des prérogatives de l’État. Ces changements ont lieu dans un contexte marqué par des défis majeurs, parmi lesquels des « modes de production économique et de consommation non durables » ainsi qu’« une résurgence de l’intolérance culturelle et religieuse […] », et « la vulnérabilité, l’inégalité, l’exclusion et la violence […] aussi bien au sein des sociétés que d’une société à l’autre » (UNESCO, 2015). Dans ce contexte, il est nécessaire d’établir un principe normatif permettant à l’approche humaniste et holistique de l’éducation de répondre aux défis posés par l’évolution du contexte mondial et les transformations du paysage éducatif et intellectuel, mais aussi de repenser les finalités de l’éducation et d’établir un nouveau modèle de développement. Le concept de bien public fournit-il le fondement normatif indispensable à l’approche humaniste3 de l’éducation ? Le présent article examine tout d’abord les fondements théoriques du principe d’éducation comme bien public et met en lumière ses différentes interprétations. Il expose ensuite les limites théoriques du concept de bien public d’un point de vue humaniste. Troisièmement, il passe en revue les principaux défis posés au principe d’éducation comme bien public au niveau national par les changements qui affectent le paysage éducatif. Il s’achève sur les avantages du concept philosophique de bien commun par rapport au concept économique de bien public face aux défis que les évolutions actuelles posent à l’approche humaniste de l’éducation. L’ÉDUCATION COMME BIEN PUBLIC : UNE NOTION POLYSÉMIQUE Bien qu’il se fonde sur une notion économique rigoureusement définie, le principe d’éducation comme bien public prête à confusion. Non seulement il repose sur une conception du bien public différente de la définition économique classique à laquelle il renvoie, mais il s’écarte également de cette définition classique de différentes manières, devenant ainsi une notion polysémique. Généralement attribuée à Samuelson, qui en a énoncé une formalisation mathématique (1954, 1955), la définition classique du bien public a été forgée par Musgrave (1941, 1959, 1969). Cette définition est très restrictive : un bien public, défini par opposition à un bien privé, est « un bien dont la consommation ne réduit pas la quantité disponible pour d’autres consommateurs » (Samuelson, 1954). La théorie classique du bien 2 Voir par exemple la position adoptée par le Conseil exécutif de l’UNESCO lors de sa 194e session : « L’éducation est un bien public. L’État est le garant du principe selon lequel l’éducation est un bien public » (p. 2). 3 La vision humaniste de l’éducation de l’UNESCO a été présentée dans deux publications majeures : Apprendre à être (1972), (Rapport Faure), et L’éducation : un trésor est caché dedans (1996), (Rapport Delors). La première publication souligne que l’apprentissage tout au long de la vie doit s’inscrire en tant que concept de base dans les politiques éducatives, tandis que la deuxième publication propose une vision holistique et intégrée de l’éducation fondée sur le paradigme de l’apprentissage tout au long de la vie et sur les quatre piliers de l’apprentissage : apprendre à être, apprendre à connaître, apprendre à faire et apprendre à vivre ensemble. Une approche humaniste de l’éducation est réaffirmée dans le préambule de la Déclaration d’Incheon Éducation 2030 : Vers une éducation de qualité inclusive et équitable et un apprentissage tout au long de la vie pour tous, qui a été adoptée le 21 mai 2015 au Forum mondial sur l’éducation 2015 : « Nous réaffirmons que l’éducation est un bien public, un droit fondamental et un préalable à l’exercice d’autres droits ». 3 RECHERCHE ET PROSPECTIVE EN ÉDUCATION • RÉFLEXIONS THÉMATIQUES public considère deux critères4 : la non-rivalité (une fois produit pour une personne, le bien est à la disposition des autres usagers sans coût additionnel) et la non-exclusion (on ne peut empêcher quiconque d’utiliser le bien une fois qu’il a été produit). Compte tenu de ces caractéristiques, les individus ont tendance à agir comme des « passagers clandestins » : ils risquent de dissimuler leur préférence pour ces biens afin d’éviter d’être taxés pour leur utilisation et de laisser les autres payer pour eux. Par conséquent, le marché ne peut évaluer correctement la demande et ces biens sont sous-financés. Les biens publics sont donc considérés comme une défaillance du marché et justifient un financement de l’État. Tout le monde, par exemple, bénéficie de l’éclairage public, y compris ceux qui ne payent pas pour son usage. L’éclairage public pourrait donc ne pas être assuré si sa fourniture était laissée à des entrepreneurs privés, qui ne peuvent facturer son utilisation. L’éducation ne correspond pas à cette définition étroite d’un bien public pur, c’est-à-dire d’un bien portant les deux caractéristiques de non-rivalité et de non-exclusion. Il est techniquement possible d’exclure un élève de l’école, tandis que du fait des limites de capacité des salles de classe, l’éducation est rivale : la scolarisation d’un enfant peut se faire au détriment de celle d’un autre. Pourtant, les théories de l’éducation comme bien public renvoient plus ou moins explicitement à cette définition classique. Ces théories enrichissent la définition classique du bien public de considérations éthiques étrangères à sa logique, ou bien complètent sa logique par d’autres théories économiques. Une première approche, très courante, consiste à élargir la théorie du bien public de l’intérieur en l’enrichissant par des considérations éthiques. Cette approche fait explicitement référence à la théorie du bien public tout en l’interprétant librement : l’éducation est considérée comme un bien non exclusif, non pas pour des raisons techniques, mais pour des raisons éthiques et/ou juridiques. L’approche fondée sur les droits de l’homme appartient à cette catégorie et offre une justification éthique au caractère obligatoire de l’école. Selon cette perspective l’éducation est un bien public impur, étant donné que seul le critère de non-exclusion est rempli ; le problème de sous-financement de l’éducation justifiant l’intervention de l’État ne résulte plus des comportements de « passager clandestin » mais de la nature privée de l’offre éducative. En effet, compte tenu de la possibilité technique d’empêcher quelqu’un d’accéder à l’école, les acteurs privés risquent de dispenser un enseignement aux seuls enfants dont les parents peuvent payer les frais de scolarité. L’intervention de l’État est dès lors nécessaire pour garantir l’équité. Les théories alternatives de l’éducation comme bien public élargissent la définition classique de l’extérieur, en s’appuyant sur d’autres théories économiques des dépenses publiques. De la théorie classique, elles conservent le lien entre la défaillance du marché et la nécessité de l’intervention de l’État face au risque de sous-financement, mais se fondent sur des logiques complémentaires pour justifier cette intervention. La défaillance du marché envisagée n’est plus liée au problème de « passager clandestin » mais aux notions économiques d’irrationalité des acteurs économiques, d’information imparfaite et d’externalités. Le premier ensemble de justifications théoriques à la prise en charge de l’éducation par l’État, c’est-à-dire à la conception de l’éducation comme bien public, est la défaillance du marché due à l’information imparfaite et/ou à l’irrationalité des acteurs économiques. Cette logique rejoint le concept de bien tutélaire proposé par Musgrave5 (1959), qui désigne un bien devant être subventionné ou fourni gratuitement sur d’autres fondements que le choix du consommateur, dans la mesure où l’accès d’un 4 5 En effet, compte tenu de la possibilité technique d’empêcher quelqu’un d’accéder à l’école, les acteurs privés risquent de dispenser un enseignement aux seuls enfants dont les parents peuvent payer les frais de scolarité. L’intervention de l’État est dès lors nécessaire pour garantir l’équité. Dans son article de 1954, Samuelson ne tient compte que du critère de non-rivalité. La seconde caractéristique du bien public définie par Musgrave, la non-exclusion, est implicitement ajoutée dans l’article de Samuelson de 1958. Toutefois, alors que Musgrave considérait la non-exclusion comme la principale caractéristique des biens publics, Samuelson affirmait que la caractéristique la plus importante était la non-rivalité (Desmarais-Tremblay, 2015b). Le concept de bien tutélaire prend sa source dans les écrits de Smith (Ver Eecke, 2003) ainsi que dans ceux de Mill (Desmarais-Tremblay, 2015a). Adam Smith, le père du libéralisme économique, affirme que l’éducation doit être assurée tous les individus, quel que soit leur niveau de richesse. En effet, il pense que l’éducation des masses bénéficie à la société tout entière, dans la mesure où elle permet de former de meilleurs citoyens et de promouvoir la tranquillité domestique, en particulier dans les nations démocratiques, au sein desquelles les masses participent au gouvernement (Smith, 1776). Pour Mill, le « laisser-faire […] devrait être la pratique générale » (Mill, 1848). Il accepte toutefois des exceptions à cette règle, notamment lorsque l’individu n’est pas le meilleur juge de son propre intérêt. C’est le cas pour l’éducation, où « les personnes non cultivées ne sont pas aptes à juger la culture » (ibid). Le concept de bien tutélaire a néanmoins été assez négligé par la théorie économique néoclassique. 4 RECHERCHE ET PROSPECTIVE EN ÉDUCATION • RÉFLEXIONS THÉMATIQUES individu à ce bien est considéré comme ne devant pas dépendre de sa capacité et/ou de sa volonté à payer6. De nombreux individus, par manque d’information ou de rationalité, ne veulent en effet pas payer pour l’éducation, étant inaptes à évaluer correctement et donc à apprécier les bénéfices qu’ils en tirent et/ou étant myopes, c’est-à-dire maximisant leur utilité à court terme sans considération pour les bénéfices à long terme. Selon Musgrave, « les avantages de l’enseignement sont mieux perçus dans les milieux bien informés que là où l’information est défaillante » (Musgrave, 1959) et les individus peu instruits risquent de ne pas investir suffisamment dans l’éducation, même s’ils en ont les moyens. Ainsi l’État peut-il être plus à même de juger de ce dont les individus ont besoin, et être amené à prendre en charge l’éducation pour des raisons sociales et éthiques. La myopie des individus justifie également l’intervention de l’État lorsque l’on considère les retombées de l’éducation. L’éducation génère des bénéfices collectifs, appelés « externalités positives », qui dépassent de loin les bénéfices individuels. Les avantages collectifs englobent notamment la croissance économique, la capacité d’innovation, la compétitivité, ainsi que la cohésion sociale et les valeurs communes d’un pays. Ces avantages ne sont généralement pas pris en compte par les individus qui, devant payer pour aller à l’école ou à l’université, s’arrêtent généralement à des niveaux d’éducation trop faibles pour maximiser les bénéfices collectifs. En termes économiques, il s’agit d’un cas de défaillance du marché et la prise en charge de l’éducation par l’État est alors nécessaire pour que les coûts et les avantages privés correspondent aux coûts et avantages pour la société. De ce point de vue, l’éducation est un bien public, qui exige l’intervention de l’État. L’éducation génère des bénéfices collectifs, appelés « externalités positives », qui dépassent de loin les bénéfices individuels. Les avantages collectifs englobent notamment la croissance économique, la capacité d’innovation, la compétitivité, ainsi que la cohésion sociale et les valeurs communes d’un pays. Il existe un point commun entre ces différentes théories du bien public (la définition classique ainsi que les théories alternatives de l’éducation comme bien public). Ce point commun peut être résumé par l’enchaînement logique suivant : Défaillance du marché ➟ Sous-financement ➟ Fourniture par l’État Malgré ce point commun, une certaine confusion découle de ce que les différentes théories justifiant la prise en charge de l’éducation par l’État diffèrent substantiellement les unes des autres, tout comme elles se distinguent de la théorie classique du bien public. Le concept de bien public, emprunté à une théorie dont la principale caractéristique était la rigueur, prête désormais à confusion de par sa polysémie. LIMITES DE LA TRANSPOSITION DU CONCEPT ÉCONOMIQUE DE BIEN PUBLIC À L’ÉDUCATION En plus de prêter à confusion, le concept économique de bien public a été contesté, du point de vue théorique, comme ne fournissant pas de guide pour l’action. Sa transposition à l’éducation a par ailleurs des implications qui vont à l’encontre de l’approche humaniste de l’éducation : non seulement ce concept ne tient pas compte des dimensions sociale, culturelle et éthique de l’éducation, mais il peut également servir de justification à la privatisation et à la marchandisation de l’école. Dans son sens le plus étroit, le concept de bien public tel que défini par Samuelson et Musgrave est « d’un intérêt analytique, et donc pratico-politique, limité » (Kaul, 2001). Samuelson conçoit les biens publics comme 6 Concernant les services qui devraient être fournis à chacun indépendamment de sa capacité à payer, le concept de bien tutélaire intègre des considérations éthiques qui vont au-delà de la simple défaillance du marché. Le concept, de bien tutélaire, proche de celui de bien primaire (Rawls, 1971), représente alors un autre moyen de fonder les approches de l’éducation qui se réfèrent aux droits de l’homme et à la justice sociale. 5 RECHERCHE ET PROSPECTIVE EN ÉDUCATION • RÉFLEXIONS THÉMATIQUES un « cas polaire », c’est-à-dire comme un concept idéal défini par opposition au cas polaire des biens privés7. Les biens publics sont définis de façon si restrictive que la réalité s’en écarte fortement. La théorie classique du bien public est donc inadaptée en tant que modèle positif, dans la mesure où la plupart des biens fournis par l’État ne correspondent pas à cette définition8. Le concept économique de bien public est inadapté en tant que modèle positif, même lorsqu’il est défini dans un sens plus Le concept économique de large qui tienne compte de l’enchaînement logique reliant la bien public est inadapté en prise en charge du bien par l’État à la défaillance du marché. Ce tant que modèle positif, même concept économique de bien public est un élément de la théorie lorsqu’il est défini dans un sens néoclassique, théorie qui sépare l’économie de la politique pour plus large qui tienne compte fonder une « théorie économique pure ». De ce point de vue, le périmètre de l’État est délimité de manière presque passive selon de l’enchaînement logique des considérations techniques. L’une est l’impossibilité technique reliant la prise en charge du d’empêcher une personne de bénéficier d’un bien public si elle bien par l’État à la défaillance ne paie pas pour son usage (non-exclusion), une autre est la du marché. caractéristique technique qu’a un bien public de produire des externalités. Les considérations éthiques, politiques ou sociales sortent du cadre de la théorie néoclassique9 et ne sont par conséquent pas prises en compte par le concept économique de bien public10. Or, la frontière entre biens publics et biens privés n’est pas délimitée selon des critères fixes, mais est socialement construite : les sociétés choisissent de rendre les biens privés ou publics pour des raisons non seulement techniques, mais également sociales ou politiques. L’enseignement primaire, par exemple, est un bien privé au regard de ses caractéristiques techniques (rivalité et exclusion) mais la plupart des pays en ont fait un service public gratuit, non-exclusif, universel et même obligatoire. En outre, le périmètre d’intervention de l’État varie selon les pays et les époques. Dans la plupart des pays occidentaux, durant les décennies qui ont suivi la Seconde Guerre mondiale, l’État a joué un rôle majeur dans l’économie en fournissant de nombreux bien privés, alors que depuis les années quatre-vingt, le curseur s’est déplacé dans le sens d’un rétrécissement de ses prérogatives. Par conséquent, une théorie positive des dépenses publiques devrait pénétrer « les eaux troubles de la sociologie politique »11 (Margolis, 1955) et « analyser les politiques publiques au regard de valeurs claires, et non pas cachées derrière le concept apparemment technique de bien public » (Malkin et Wildawsky, 1991). Outre l’inaptitude du concept économique de bien public à offrir un guide pour l’action, ses fondements théoriques sont contraires aux principes qui sous-tendent l’approche humaniste de l’éducation. La théorie néoclassique, sur laquelle se fonde le concept de bien public au sens large, repose sur un ensemble d’hypothèses théoriques interdépendantes, parmi lesquelles l’individualisme méthodologique et l’utilitarisme. L’individualisme méthodologique prend pour unité d’analyse un individu standard et abstrait. La société est envisagée comme une juxtaposition d’individus interchangeables qui vivent dans un vide social et prennent des 7 Musgrave, pour qui une théorie se devait d’être réaliste, a proposé une définition des biens publics plus nuancée que celle de Samuelson. Il a examiné « le cas polaire d’un bien social pur » et suggéré une certaine généralisation aux biens mixtes (Musgrave, 1969). Toutefois, même dans ses écrits, les biens publics restent un type idéal qui ne peut pas être observé directement. 8 Samuelson a fait l’objet de vives critiques dans l’année qui a suivi la publication de son article, en 1954. Enke (1955) considérait que les économistes avaient la responsabilité morale de fournir des orientations aux gouvernements plutôt que de créer des théories purement conceptuelles peu en lien avec le monde réel. Samuelson a admis que « l’empiriste prudent reconnaîtra que la plupart – mais pas la totalité – des cas réalistes d’activités publiques peuvent être utilement analysés comme une sorte de mélange de ces deux cas polaires extrêmes » (Samuelson, 1955). Il a ajouté : « mon modèle de biens publics purs s’est avéré être un cas polaire irréaliste » (Samuelson, 1958). En 1969, il a même « exprimé le regret que son analyse ait été effectuée en termes de cas polaires de biens de consommation collectifs et de biens de consommation privés » (Hammond). 9 Samuelson considère que « la consommation de biens collectifs n’est guidée par aucune pensée collective mystique » (Samuelson, 1954) et construit son modèle sur la base d’« une fonction de bien-être social représentant un ensemble de préférences éthiques parmi tous les états possibles du système. Ce n’est pas une tâche « scientifique » de l’économiste de « déduire » la forme de cette fonction » (Samuelson, 1954). 10 Les approches de l’éducation fondées sur les droits de l’homme susmentionnées, qu’elles élargissent la théorie classique de l’intérieur ou qu’elles s’appuient sur le concept du bien tutélaire de Musgrave, font exception à cette affirmation, dans la mesure où elles reposent sur des principes éthiques. Il est toutefois paradoxal de fonder une approche éthique de l’éducation sur la définition économique du bien public car cela revient à conjuguer deux cadres théoriques antithétiques. Dans la suite de cet article, l’analyse se centre sur le concept économique de bien public, en excluant ces approches fondées sur les droits de l’homme. 11 Compte tenu de l’écart entre les implications de son modèle de dépenses publiques optimales et la réalité des choix gouvernementaux en la matière, Samuelson a pris de la distance par rapport à son « modèle » normatif, estimant que les dépenses publiques et la réglementation découlent de considérations qui englobent les questions de redistribution, les politiques paternalistes légitimées par la démocratie et les cas de rendements croissants ainsi que les situations d’économies et de déséconomies externes généralisées. Il a également commencé à émettre des réserves quant à la capacité de la théorie économique à contribuer au débat sur les dépenses de l’Etat. « La théorie économique doit apporter ce qu’elle peut à notre compréhension des activités publiques. Je rejoins les critiques en espérant que ses prétentieuses affirmations ne décourageront pas les autres approches économiques, les contributions des disciplines voisines et les recherches empiriques concrètes » (Samuelson, 1955). « Pour le théoricien, la théorie des finances publiques n’est qu’une partie de la théorie générale du gouvernement, et pour définir cette frontière, les formules faciles de l’économie classique n’éclairent plus notre chemin » (Samuelson, 1958). 6 RECHERCHE ET PROSPECTIVE EN ÉDUCATION • RÉFLEXIONS THÉMATIQUES décisions sans référence à un groupe ou à une culture. L’intérêt général est considéré comme étant l’agrégation d’intérêts individuels. En complément de cette approche, la théorie utilitariste de l’homo oeconomicus envisage les individus comme des êtres rationnels et égoïstes qui cherchent à maximiser leur utilité, mesurable en termes monétaires, en rapportant les avantages d’une décision à ses coûts. Cette analyse coût-avantage12 vaut également pour l’État : le collectif étant l’agrégation d’intérêts individuels, une bonne politique vise à maximiser la somme des utilités individuelles au moyen d’une analyse de rentabilité. La théorie néoclassique a plusieurs implications qui vont à l’encontre de l’approche humaniste de l’éducation. Elle valorise ce qui peut être évalué en termes monétaires, comme les bénéfices économiques, au détriment de ce qui ne peut être chiffré. Ainsi, l’approche néoclassique de l’éducation prédominante, la théorie du capital humain (Becker, 1964), envisage l’éducation comme un investissement qui confère de simples avantages économiques, au niveau individuel (revenus plus élevés) comme au niveau collectif (croissance économique, productivité et compétitivité accrues, etc.)13. En outre, la perspective individualiste qui sous-tend la théorie néoclassique a tendance à ignorer ou à sous-estimer les dimensions collectives pourtant essentielles de l’éducation, notamment ses aspects éthiques, culturels, civiques et sociaux, dans la mesure où ces dimensions sont généralement négligées par des individus centrés avant tout sur leur propre intérêt. Cette valorisation des bénéfices individuels de l’éducation par rapport à ses bénéfices collectifs sert de justification à une approche qui envisage les élèves comme des consommateurs et l’éducation comme une marchandise, approche qui présente de sérieuses menaces pour l’équité et pour le plein développement de l’individu. ... la perspective individualiste qui sous-tend la théorie néoclassique a tendance à ignorer ou à sous-estimer les dimensions collectives pourtant essentielles de l’éducation, notamment ses aspects éthiques, culturels, civiques et sociaux, dans la mesure où ces dimensions sont généralement négligées par des individus centrés avant tout sur leur propre intérêt. Enfin, la théorie néoclassique définit le domaine d’intervention de l’Etat comme étant résiduel par rapport au secteur privé et au marché, censé être le mode de régulation de référence. L’État en tant que tel n’est pas considéré comme qualifié pour jouer un rôle positif dans le domaine économique et social, mais est envisagé comme une option par défaut, qui doit être aussi circonscrite que possible. Or dans le champ de l’éducation, un marché est techniquement possible, étant donné que le critère de non-exclusion ne s’applique pas et que les externalités qu’elle génère peuvent être traitées par d’autres moyens que l’intervention de l’État14. Le principe de bien public, tel que défini dans la théorie néoclassique, peut dès lors servir à justifier la privatisation de l’éducation. En somme, le principe d’éducation comme bien public présente des limites théoriques d’un point de vue humaniste, dans la mesure où il ne peut être dissocié de la théorie néoclassique qui le fonde : il ne fournit aucun guide pour l’action, ne tient pas compte de dimensions essentielles de l’éducation et peut servir à justifier sa privatisation et sa marchandisation. LE PRINCIPE D’ÉDUCATION COMME BIEN PUBLIC MIS À RUDE ÉPREUVE DANS UN PAYSAGE ÉDUCATIF EN MUTATION Outre sa polysémie et ses limites théoriques d’un point de vue humaniste, le principe d’éducation comme bien public est mis à rude épreuve par les transformations du paysage éducatif. Quelle est la nature de ces 12 « [L’économie politique] ne considère pas l’ensemble de la nature de l’homme, ni son comportement global dans la société, comme étant modifiés par l’état social. Elle l’envisage uniquement comme un être qui désire posséder des richesses et qui est capable d’évaluer l’efficacité des moyens pour parvenir à cette fin » (Mill, 1836). 13 Les décisions relatives à l’investissement public dans le capital humain reposent sur l’évaluation des taux de rendement de ces investissements, c’est-à-dire sur la comparaison entre les revenus supplémentaires tirés de l’emploi d’individus mieux éduqués et le coût additionnel que représente un investissement accru dans l’éducation. Toutefois, des approches moins restrictives du capital humain prennent en compte les avantages non seulement économiques mais aussi sociaux de ces investissements, tels qu’une meilleure santé publique, une baisse de la criminalité ou un meilleur environnement. 14 Un axe de recherche en économie néoclassique a démontré que les externalités n’exigeaient pas nécessairement une intervention de l’État : il est possible d’y remédier au moyen de mesures telles que les droits de propriété, les taxes, les incitations, etc. (Pigou, 1924 ; Coase, 1960 ; Demsetz, 1964). Se fondant sur les conclusions de Pigou, Friedman (1955) envisage l’instauration par l’Etat de taxes plutôt que d’une offre éducative comme moyen de traiter les externalités positives que produit l’éducation. 7 RECHERCHE ET PROSPECTIVE EN ÉDUCATION • RÉFLEXIONS THÉMATIQUES transformations ? Quelles en sont les implications pour l’État et, par conséquent, pour la pertinence du principe d’éducation comme bien public ? Dans la plupart des pays, l’implication croissante dans l’éducation d’acteurs non étatiques de plus en plus diversifiés remet en question l’État dans son rôle d’offre et de financement de l’éducation. Dans les pays de l’OCDE, par exemple, la part du secteur privé dans les dépenses nationales d’éducation, qui provient essentiellement des ménages, est passée de 12,1 % en 2000 à 16,8 % en 2010 pour tous les niveaux d’enseignement15. Cette Cette tendance à l’engagement tendance à l’engagement accru des acteurs non étatiques accru des acteurs non étatiques dans l’éducation résulte principalement de l’écart entre une dans l’éducation résulte demande croissante, à tous les niveaux d’éducation, et les restrictions des dépenses publiques, dans un contexte de principalement de l’écart entre montée en puissance des organisations de la société civile une demande croissante, à et de libéralisation économique qui encourage l’implication tous les niveaux d’éducation, du secteur privé. L’engagement croissant des acteurs non et les restrictions des dépenses étatiques dans l’éducation prend de nombreuses formes, publiques, dans un contexte telles que la gestion privée d’écoles publiques (écoles sous contrat), les contributions du secteur privé tout au long du de montée en puissance des processus éducatif, les bourses et « chèques éducation », ou organisations de la société civile et le développement d’une offre éducative par des prestataires de libéralisation économique qui privés. Ces situations multiples sont généralement considérées encourage l’implication du secteur comme des formes de partenariat public-privé (PPP)16, terme privé. qui recouvre de nombreuses significations mais qui peut être défini, au sens large, comme une interaction public-privé permettant d’offrir un service17. Le partage des responsabilités de l’Etat avec d’autres acteurs ne concerne pas uniquement l’offre et le financement de l’éducation mais également la prise de décision. La montée en puissance d’une société civile de mieux en mieux informée et éduquée, grâce à la démocratisation de l’accès à l’enseignement et à internet, transforme les modes d’engagement social, citoyen et politique et suscite une demande pour « plus de responsabilisation, d’ouverture, d’équité et d’égalité dans la conduite des affaires publiques » (UNESCO, 2015). Ce processus, parallèlement à l’implication accrue du secteur privé et à l’influence croissante des organismes internationaux dans l’éducation18, se traduit, dans l’élaboration des politiques, par une réorientation « du gouvernement à la gouvernance » (Rosenau, 2005 ; Rhodes, 1997). Autrement dit, une transition s’opère d’une prise de décisions publique, hiérarchique, inscrite dans les structures étatiques, vers un fonctionnement en réseau des prises de décisions, qui incluent le secteur privé et les organisations non étatiques (Lingard and Rawolle, 2011)19. Dans ce contexte, les acteurs non étatiques se comportent comme des « entrepreneurs politiques » (Keck et Sikkink, 1999) : ce sont des acteurs majeurs qui jouent des rôles divers sur l’ensemble du spectre politique, de l’influence des décideurs à la prise de mesures indépendamment des États20. Quant au rôle de l’Etat, 15 Base de données de l’OCDE. Dans les pays de l’OCDE, l’augmentation des dépenses privées n’est généralement pas liée à une baisse des dépenses publiques consacrées à l’éducation et, en moyenne, le financement public représente près de 84 % dees fonds destinés aux établissements éducatifs. En ce qui concerne l’enseignement supérieur, les dépenses des ménages représentent la plus grosse part des dépenses privées dans la majorité des pays. 16 Cette classification des partenariats public-privé est celle de la Société financière internationale (SFI), membre du Groupe de la Banque mondiale. 17 Les PPP, encouragés par des organisations internationales telles que l’OCDE et la Banque mondiale, sont généralement définis comme des initiatives conjointes de gouvernements et d’entreprises commerciales ou à but lucratif. Cette approche a été élargie par l’introduction du concept de multipartenariat dans le domaine de l’éducation (MSPE), qui désigne des partenariats rassemblant un large éventail d’acteurs issus du secteur public, du secteur privé mais aussi de la société civile (Draxler, 2008). Ce concept est mis en avant par l’UNESCO. 18 La mondialisation constitue un enjeu majeur pour l’éducation. Toutefois, cette question, de même que celle de la gouvernance internationale de l’éducation, n’est pas examinée en tant que telle dans cet article, qui est centré sur les enjeux nationaux. 19 Lingard et Rawolle définissent cette évolution comme un « redimensionnement des politiques éducatives. Ils citent comme l’un de ses facteurs explicatifs l’impact de la nouvelle gestion publique sur les modalités de fonctionnement de l’État au niveau national. Dans le domaine de l’éducation, la nouvelle gestion publique s’est accompagnée de nouvelles formes de reddition de comptes (Wiseman, 2010). 20 Adaptant la typologie des activités des ONG établie par Albin (1999), Nasiritousi et al. (2014) proposent neuf dimensions clés des activités de gouvernance des acteurs non étatiques : influencer les programmes, proposer des solutions, fournir des informations et une expertise, influencer les décisions et les décideurs, sensibiliser, prendre des mesures, évaluer les conséquences des politiques et des mesures, représenter l’opinion publique et les voix des marginalisés. Nasiritousi et al. (2014) établissent également une typologie des sources de pouvoir utilisées par les acteurs non étatiques pour acquérir de l’autorité dans la gouvernance : pouvoir symbolique (légitimité de revendiquer des principes moraux), pouvoir cognitif (savoir, expertise), pouvoir social (accès aux réseaux), pouvoir d’influence (accès aux acteurs clés et processus de prise de décision) et pouvoir matériel (accès aux ressources et position dans l’économie). 8 RECHERCHE ET PROSPECTIVE EN ÉDUCATION • RÉFLEXIONS THÉMATIQUES il évolue vers une fonction de réglementation et est amené à fixer des normes éducatives contraignantes ainsi qu’à établir des mécanismes de suivi dans un cadre national de reddition de comptes. Face aux vives préoccupations en termes d’équité et de non-discrimination que soulève l’implication croissante des acteurs à but lucratif dans l’éducation, l’État a tendance à assumer le rôle de garant en dernier ressort de l’éducation en tant que droit humain, c’est-à-dire d’une éducation non discriminatoire et équitable, dispensée gratuitement, au moins au niveau de l’enseignement primaire. Ces transformations impactent le principe d’éducation comme bien public sous trois aspects. La société civile met l’accent sur les questions d’équité et de justice sociale plutôt que sur la défaillance du marché comme facteurs déterminants de la décision politique. En outre, le partage des responsabilités de l’État avec un large éventail d’acteurs non étatiques assurant le financement, l’offre et la prise de décisions en matière éducative brouille les frontières entre le public et le privé (UNESCO, 2015). Ces deux tendances posent la question de la pertinence du principe d’éducation comme bien public, qui associe l’intervention de l’État à la défaillance du marché. Enfin, le processus décisionnaire est devenu central, avec l’apparition de nouvelles formes d’influences à l’intérieur des réseaux et entre eux. Or le principe d’éducation comme bien public, qui se concentre sur le rôle de l’Etat dans l’offre éducative, ne tient pas compte de ces changements dans les processus de prise de décision. Pour que le principe d’éducation comme bien public soit pertinent dans le contexte actuel, il est nécessaire de remplacer la chaîne logique qui le sous-tend (1) par un nouvel enchaînement (2) : (1) Défaillance du marché (2) Équité ➟ ➟ Sous-financement Processus de décision démocratiques ➟ ➟ Fourniture par l’État Différents prestataires (l’État étant le garant de l’équité) CONCLUSION Le paysage éducatif a connu de profondes mutations au cours des dernières décennies, avec la transformation des modes de gouvernance, la participation accrue des organisations de la société civile, et une tendance croissante à la privatisation et la marchandisation de l’éducation. Ces changements dans le paysage éducatif, ainsi que l’émergence de réalités complexes dans les domaines social, politique, économique, environnemental et intellectuel, appellent à adopter une approche humaniste et holistique de l’éducation qui dépasse « la vision étroite de l’utilitarisme et de l’économisme pour intégrer les multiples dimensions de l’existence humaine » (UNESCO, 2015). Face à ces nouvelles réalités, cette approche humaniste et holistique doit permettre de repenser les objectifs de l’éducation ainsi que le rôle de l’État, et favoriser l’établissement d’un nouveau modèle de développement. Le principe d’éducation comme bien public n’est plus pertinent en tant que principe normatif pour fonder une telle approche humaniste et holistique de l’éducation : il ne tient pas compte des dimensions sociale, culturelle et éthique de l’éducation21 et n’intègre pas la redéfinition du rôle de l’État résultant des transformations du 21 La notion de bien public constitue un rétrécissement e la conceptualisation économique de l’intervention publique. La tradition des finances publiques allemande (Finanzwissenschaft), par exemple, a élaboré une vision pluraliste du rôle de l’État, fondée sur une description globale de ses actions concrètes. Wagner, l’une de ses figures principales, reconnaissait de nombreux besoins collectifs spécifiques tels que les besoins religieux et moraux, l’instruction élémentaire, etc. (Wagner, 1892). Il insistait sur le fait que les biens fournis par l’État devaient être identifiés au moyen d’une analyse sociopolitique. Contrairement à cette approche large, le concept de bien public représente une réduction des préoccupations à des politiques de rétablissement de l’efficacité économique dans les cas de défaillance du marché. Même Musgrave, l’un des principaux contributeurs à la définition classique du bien public, n’était pas pleinement satisfait de cette définition. Il a inventé le concept de bien tutélaire en 1959 pour prendre en compte les considérations éthiques ainsi que les responsabilités de l’État qui avaient été laissées de côté par le concept étroit de bien public (DesmaraisTremblay, 2016). « Les finances publiques ont peut-être bien suivi une approche trop étroite […] Il reste un sentiment désagréable que quelque chose manque. Le concept de besoins tutélaires […] répond à cette lacune, mais beaucoup reste à faire pour résoudre de manière satisfaisante le problème des besoins communs » (Musgrave, 1996). Pour Ver Eecke (1998), le concept de bien tutélaire était un cheval de Troie dans l’économie qui a entraîné une « révolution éthique inachevée ». Une pleine acceptation du concept impliquerait un « changement de paradigme », d’une vision individualiste de l’économie à une perspective socio-économique. 9 RECHERCHE ET PROSPECTIVE EN ÉDUCATION • RÉFLEXIONS THÉMATIQUES paysage éducatif22. Issu de la théorie néoclassique, il fournit enfin un argumentaire permettant de justifier la privatisation et la marchandisation de l’éducation. Une autre option, proposée par l’UNESCO (2015), consiste à revoir les bases théoriques qui sous-tendent l’approche humaniste de l’éducation. À cet égard, le concept de bien commun constitue une alternative prometteuse à celui du bien public. Ancré dans la tradition philosophique, ce concept présente une dimension collective intrinsèque qui permet de dépasser « le concept fondamental de bien public, dans lequel le bienêtre humain s’inscrit dans le cadre d’une théorie socio-économique individualiste » (UNESCO, 2015). Les biens communs sont les biens qui contribuent à l’intérêt général, en permettant de renforcer la société dans son ensemble et d’améliorer son fonctionnement, et en donnant aux individus les moyens de vivre mieux23. Ainsi les biens communs doivent-ils profiter à tous, et définir ce qu’est un bien commun est une décision collective qui implique l’État, le marché et la société civile24. Le concept de bien commun peut servir de fondement à une approche humaniste et holistique de l’éducation dans la mesure où il permet de prendre en compte ses dimensions sociale, culturelle et éthique. S’écartant d’une vision utilitariste de l’éducation, il réinscrit l’économie dans son contexte social et répond au problème de la marchandisation de l’éducation. Le concept de bien commun permet également de comprendre les changements qui affectent le paysage éducatif par la prise en compte de structures de gouvernance et d’offre éducative qui impliquent non seulement l’État mais aussi un large éventail d’acteurs non étatiques. Enfin, le concept de bien commun, qui englobe des préoccupations éthiques et politiques, offre un principe permettant de repenser les finalités de l’éducation. Il constitue ainsi une piste de réflexion prometteuse. 22 Kaul (2001) a proposé de rénover et d’élargir le concept de bien public. Elle a suggéré d’exiger que les biens publics soient inclusifs (publics en termes de consommation), qu’ils soient fondés sur un processus de décision participatif (publics en termes de gestion) et qu’ils offrent un compromis équitable pour tous (publics en termes de distribution des bénéfices), conformément à la chaîne logique suivante : Équité → Processus de décision démocratiques → Différents prestataires. Cependant, le concept de bien public, même élargi, est ancré dans l’économie néoclassique et est par conséquent porteur des hypothèses qui sous-tendent ce courant de pensée. 23 Mastromatteo et Solari définissent le bien commun comme « une évaluation intersubjective portant sur la réalisation des processus nécessaires pour satisfaire les besoins de la communauté. Il concerne « un ordre de société » qui n’est pas réductible aux besoins et aux désirs individuels et qui est politique par nature » (Mastromatteo et Solari, 2014). Par conséquent, « le bien commun est une notion intrinsèquement floue, qui ne peut être produite comme une marchandise, mais qui représente plutôt une force directrice pour l’action de tous les acteurs sociaux » (Desmarais-Tremblay, 2016). De ce point de vue, le concept de bien tutélaire de Musgrave est similaire à celui du bien commun : « Certes difficiles à définir et à concevoir, les préoccupations communes ont fait partie du paysage depuis Platon, et mon concept de biens tutélaires […] entend fournir une certaine reconnaissance de leur rôle » (Musgrave, 1997). 24 Le concept de bien public tel que rénové par Kaul correspond globalement à celui de bien commun. Par conséquent, les contributions de cet auteur peuvent être intégrées dans les réflexions autour du concept de bien commun. 10 RECHERCHE ET PROSPECTIVE EN ÉDUCATION • RÉFLEXIONS THÉMATIQUES RÉFÉRENCES Albin, C. (1999). Can NGOs enhance the effectiveness of international negotiation? International Negotiation, 4 (3), 371-387. 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La série Recherche et Prospective en Education produit et diffuse des aperçus de travaux en cours ou récemment achevés pour encourager les échanges d’idées sur l’éducation et le développement dans un monde d’incertitudes, de complexité et de contradictions. L’objectif de cette série est de rassembler des contributions à même d’éclairer les débats actuels sur les politiques et défis éducatifs, et de les présenter afin de contribuer à la poursuite ou à l’approfondissement du débat. Les noms des auteurs des articles doivent être mentionnés dans toute citation. Les opinions exprimées dans ces articles sont celles de leurs auteurs et ne reflètent pas nécessairement la position de l’UNESCO et de ses organisations affiliées, ni celle des gouvernements qu’elle représente. Pour citer l’article : Daviet, B. (2016). Repenser le principe d’éducation comme bien public. Recherche et prospective en éducation, No. 17. Paris : UNESCO. Disponible sur : https://fr.unesco.org/node/265310
