Secteur minier

Avant-projet pour commentaires, août, 2000.
Secteur minier
R. Kunanayagam, G. McMahon, C. Sheldon, J.
Strongman, M. Weber-Fahr
Vue d’ensemble
Sommaire et Aperçu général
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Industrie minière et réduction de la pauvreté : Liens clés
1.1 Mines et possibilités économiques
1.2 Mines et possibilités
1.3 Mines et sécurité
1.4 Mines et pouvoir
1.5 Sommaire des liens
2
Suggestions de diagnostique pour la gestion des possibilités et des risques
de l’industrie minière dans l’intérêt des pauvres.
2.1 Diagnostics : Profils du secteur minier
2.2 Diagnostics : Mine à grande échelle
2.3 Diagnostics : Mine à échelle réduite
3
Gestion de l’influence de la mine sur les pauvres
3.1 Mines à grande échelle : Opportunité plus sûre pour les pauvres
3.2 Mines à échelle réduite : Opportunité plus sûre pour les pauvres
Annexe : Vue d’ensemble de l’industrie
1
Avant-projet pour commentaires, août, 2000.
Sommaire et Aperçu général
Industrie minière et le processus de réduction de la pauvreté
Industrie minière et réduction de la pauvreté
Ce chapitre donne les outils aux législateurs des pays où la mine, dans le contexte de
l’élaboration d’une politique de la mine, a la possibilité d’aider sensiblement à réduire le
niveau de pauvreté. L’industrie minière est une industrie unique de par l’impact
complexe qu’elle peut avoir sur le développement économique local, sur
l’environnement, sur les profils socioculturels souvent typiques des vastes zones
minières d’un pays ou d’une région particulière. Ce chapitre aborde les quatre aspects
de la pauvreté — opportunité économique, possibilités, sécurité et transfert de pouvoir
— dans le contexte de deux formes différentes de mines : 1) mines à grande échelle et
2) mines à échelle réduite ou artisanale. Les deux présentent un contexte très différent
d’opportunités et de risques associés à l’exploitation des ressources naturelles sur les
différents niveaux de pauvreté. Suivant le problème soulevé — par exemple l’eau,
l’environnement, la santé, les transports, le développement du secteur privé et la gestion
macro — économique, nous suggérons de consulter les chapitres spécialisés de
l’ouvrage de référence.
Qui doit utiliser ce chapitre ?
Ce chapitre est conçu comme une aide aux législateurs des pays où la mine a la
possibilité d’influencer sensiblement les profils de pauvreté régionaux et nationaux —
soit en aidant à réduire le niveau de pauvreté, soit, si elle n’est pas correctement gérée,
en créant des risques auxquels les pauvres seraient particulièrement exposés. La liste
de ces pays figure en annexe 1 à ce chapitre. Le secteur minier d’un pays aura une
influence sur la stratégie de réduction de la pauvreté si une ou plusieurs des situations
suivantes se présentent :
1)
•
•
La contribution du secteur minier dans l’ensemble de l’économie du pays est
suffisamment importante pour justifier une attention spéciale :
Car elle peut assurer au gouvernement des ressources budgétaires pour les
programmes de réduction de la pauvreté et a la possibilité d’agir comme un
catalyseur puissant dans le développement du secteur privé de la région.
Car par la suite d’une restructuration de la mine ou d’une fermeture, les
conséquences sociales et environnementales doivent être mitigées sous
risque de frapper sensiblement le pauvre ou d’augmenter les profils
régionaux de pauvreté.
Dans ce contexte, « Important » signifie que la part approximative du secteur
minier est une des suivantes : 1) > 5-10 pour-cent du revenu fiscal ; 2) >15-25
pour-cent des revenus à l’exportation ; 3) >3-5 pour-cent du produit national brut
(PNB) ou 4) >10-15 pour-cent de la main d’œuvre industrielle.
2)
Un pays n’a pas encore d’industrie minière ; toutefois, le développement de ses
ressources naturelles semble être la seule option, ou une option clé, pour son
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développement. Un exemple est le Mali qui en 1990 n’avait pas de mine en
exploitation ; dix ans plus tard, il y en a deux avec une troisième en cours de
développement, et l’exportation de minerais est devenue l’article d’exportation le
plus important, ce qui contribue sensiblement au revenu fiscal et aux résultats
économiques du Mali. Les indices d’une telle situations doivent être les données
géologiques qui devraient démontrer la possibilité pour un secteur minier de tenir
un rôle important dans l’économie du pays tel que donné sub 1) ci-dessus.
3)
Un pays a des noyaux de mines à échelle réduite, avec une population
essentiellement itinérante vivant dans des territoires vastes, et produisant un
revenu sous le niveau de subsistance, sans direction ni protection sociale ni
environnementale. Si ces noyaux constituent ensemble une population de 50 000
individus ou plus, un gouvernement pourrait envisager de consolider ces efforts en
une stratégie de réduction de la pauvreté car les conséquences sociales et
environnementales de même que les conflits culturels et politiques pourraient être
explosifs.
Comment développer un secteur minier pour un RSRP
Lors de la création d’une section sur l’industrie minière pour un Rapport sur la Stratégie
de Réduction de la Pauvreté (RSRP), le législateur doit concentrer son attention sur : 1)
Récolte des données importantes pour comprendre l’impact actuel et potentiel, les
risques, les opportunités de ce secteur dans son pays (voir aussi section 2 de ce
chapitre) et 2) discuter les résultats et identifier les priorités d’interventions dans le
processus de consultation. Suivant la société civile du pays, ceci comprend les
organisations environnementales non-gouvernementales (ONG), les syndicats, les
associations industrielles, et autres parties impliquées. Dans la plupart des cas, il serait
très utile que ce processus soit dirigé par le Ministère des Mines ou le Département des
Mines. En général, ces départements ont acquis une expérience de cette industrie et
seront prêts à participer à l’établissement d’une politique de réduction de la pauvreté.
Presque toujours une coopération constructive peut se créer entre le secteur privé des
mines à grande ou petite échelle de manière que les données et l’expérience
disponibles puissent être utilisés pour créer des possibilités réalistes de développement
d’un secteur minier dynamique. (Voir le chapitre Processus de Participation).
Industrie minière : Risques et Possibilités pour le pauvre
Impact positif possible pour le pauvre et les autres groupes vulnérables
L’industrie minière peut aider à réduire la pauvreté de diverses manières,
essentiellement par la génération de revenu et par la création d’opportunités de
développement d’industries latérales ou secondaires :
•
Impact fiscal et revenu en devises étrangères : Une industrie minière
commerciale peut représenter une source importante de revenu en devises pour un
gouvernement de même que de recette fiscale. Lorsqu’elles sont bien gérées, les
rentrées en devises et les taxes produites par la mine peuvent être utilisées par les
gouvernements pour la croissance économique générale et comme source de
financement pour supporter les budgets nationaux dans le secteur social et des
programmes de réduction de la pauvreté. L’impact fiscal important de la mine se
retrouve dans des pays tels que le Chili, le Mexique, Botswana, le Ghana, l’Afrique
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du Sud, et Papua Nouvelle Guinée. (Voir le chapitre sur la gestion macroéconomique).
•
Création de revenu : La mine à échelle réduite fournit de l’emploi à environ 13
millions de travailleurs et à leur famille de par le monde, en particulier dans des pays
tels que la Bolivie, le Brésil, Burkina Faso, la Chine, la Colombie, le Congo, le
Ghana, l’Équateur, l’Inde, l’Indonésie, Madagascar, la Tanzanie et la Thaïlande.
L’industrie minière commerciale assure de l’emploi et de la formation aux travailleurs
et peut représenter une source importante de services sociaux aux populations
lointaines. Toute forme d’industrie minière peut être accompagnée d’une croissance
de l’activité de petites et microentreprises, qui assurent les fournitures et services
aux compagnies minières, aux mineurs et à leur famille créant ainsi des revenus
supplémentaires importants.
•
Développement de l’économie locale : On peut voir que les grandes mines
investissent beaucoup dans le développement de l’économie locale en assurant la
formation, des services publics tels que éducation et services de santé et des biens
publics tels que eau propre, transports, énergie et infrastructure.
•
Source d’énergie : Dans les pays avec larges ressources en charbon, tels que
l’Afrique du sud, la Chine, et l’Inde, le charbon est une source d’énergie importante
qui contribue au développement économique. Dans les pays aux hivers rigoureux
tels que Russie, Ukraine, Mongolie et Kazakhstan, le charbon est essentiel au
chauffage (voir le chapitre sur l’Énergie ).
Impacts négatifs possibles sur le pauvre et autres groupes vulnérables
La mine, de même que la fermeture d’une mine lorsqu’elle n’est plus viable, peut
également créer la pauvreté et affecter dans le mauvais sens les conditions de vie du
pauvre et des autres groupes vulnérables.
•
Environnement : Des dommages à l’environnement sont possibles par la petite et
la grande exploitation minière. La pollution et la restriction de l’eau, la gestion de la
fermeture, le bruit, la poussière, et la perturbation du paysage sont des questions qui
peuvent affecter la santé et la vie du pauvre et des groupes vulnérables qui sont peu
mobiles et sans moyen de combattre les impacts négatifs.
•
Développement humain et santé : Les conditions de vie très souvent dures des
mineurs dans les petites et les grandes mines, en parallèle avec un manque
d’information et d’éducation sur la prévention peuvent contribuer à une prolifération
du SIDA et autres maladies contagieuses parmi les mineurs et leur famille. De
même, les accidents du travail et les risques de maladies — cancer du poumon par
exemple — réduit l’espérance de vie du mineur et souvent met les familles dans des
situations précaires.
•
Gouvernement, gestion macro-économique et corruption : Tous les pays offrant
des ressources naturelles importantes n’offrent pas nécessairement un cadre attirant
pour les investissements directs étrangers pour profiter des possibilités de création
de revenu fiscal; non plus, les compagnies minières, en particulier lorsqu’elles sont
nationalisées, ne sont pas toujours gérées avec l’efficacité financière et industrielle
correcte. Les économies dépendant sur leurs ressources minérales ont plus souvent
des problèmes de gouvernement et de corruption que les économies non minières.
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Avant-projet pour commentaires, août, 2000.
De plus, les conséquences négatives d’une mauvaise gestion macro-économique
peuvent se faire sentir plus durement dans le cadre d’une économie minière que non
minière. La présence d’une mine va gonfler les salaires et maintenir un taux de
change élevé ce qui empêchera d’autres secteurs d’être compétitifs
internationalement et de participer à la croissance à l’exportation. Le coût d’une
mauvaise gestion macro-économique est élevé lorsqu’on considère l’apport fiscal
important de la mine et en particulier si on pense que les ressources minières ne
sont pas renouvelables.
•
Impact Socioculturel : Les activités minières peuvent avoir un impact négatif sur le
mode de vie des indigènes, avec des conflits socioculturels au moment du
développement de la mine dans des zones rurales ou « sauvages ».
•
Développement économique : Les salaires plus importants des mineurs peuvent
provoquer une augmentation des prix locaux — avec le pauvre à la traîne ; et de
plus, le pauvre et la population des non mineurs peuvent n’avoir qu’un accès limité
aux services fournis par la mine.
•
Obstacles à la restructuration économique et fermeture de mine : Les pertes
énormes des mines nationalisées, spécialement le charbon, ont été un obstacle
important à la restructuration économique et au redressement surtout dans l’Europe
de l’est et l’ex Union Soviétique. La fermeture de mines non rentables a ajouté à la
pauvreté spécialement dans les communautés à économie unique et régions
minières. Outre les pertes de travail pour la population locale, les services essentiels
originalement assurés par la mine — transport, énergie et eau par exemple —
cessent, avec un effet particulier sur le pauvre et les groupes vulnérables. Les
fermetures de mines ont également affecté d’autres pays comme la Zambie, la
Bolivie, la Namibie et les Philippines.
Que peuvent faire les pays pour maximiser les bénéfices de la mine pour réduire
la pauvreté
Les pays peuvent passer par six étapes pour retirer le bénéfice maximum de la mine en
vue de réduire la pauvreté.
•
Récolte des données sur l’industrie minière et ses conséquences fiscales,
économiques, sociales et environnementales. Ceci comprend la récolte et le
classement de données précises pour une industrie minière à l’échelle commerciale
et petite ou artisanale. Ces données peuvent comprendre la dimension des mines,
leur emplacement, la production, les chiffres d’affaire, les investissements, la main
d’œuvre, les exportations, les importations, les ressources locales en matériel et les
résultats financiers. Veuillez noter que l’absence de données géologiques peut
freiner les investissements privés dans le secteur minier d’un pays négligeant ainsi
l’utilisation de ressources existantes pour le développement économique. De même,
les pays doivent surveiller les impacts sociaux et environnementaux dans les
communautés et les régions affectées par les mines, et en particulier par la
fermeture des mines.
•
Établir un système sain de réglementations minières et d’octroi de licences
pour les mines importantes. Ceci signifie un accord équitable avec accès facile et
5
Avant-projet pour commentaires, août, 2000.
dégagement responsable, une politique fiscale saine et l’élimination des mines
nationalisées subsidiées (MNS), ou, si elles existent, leur privatisation.
•
Garantir des politiques macro-économiques saines de manière que les pays
riches en ressources minérales profitent de l’impact que leur développement peut
avoir sans bloquer les secteurs non miniers et perdre des opportunités.
•
Attirer les investissements du secteur privé et encourager les développements
privés par le biais de lois et réglementations appropriées. Les questions de
propriété, utilisation des terres et de l’eau, les normes socio-environnementales, et
les responsabilités doivent être clairement définies et correctement appliquées et
surveillées. Dans un cadre réglementaire fiable, il y a un potentiel important de
développements en aval, et d’activités économiques parallèles avec les fournisseurs
et raffineurs, en particulier pour les entreprises petites et moyennes, qui à leur tour
peuvent créer des possibilités d’emploi pour les non mineurs des zones
avoisinantes.
•
Insister sur un plan de fermeture de mine le plus tôt possible — de préférence
avant le début de l’extraction, en aidant à la création du cadre local de gestion et
d’administration et en créant et mettant en application les règlements appropriés et
la supervision de la fermeture de la mine.
•
Alléger les risques socioculturels, sanitaires et environnementaux pour la
population de la mine par l’information et l’éducation, de même que par des accords
avec la compagnie minière pour qu’elle assure des conditions de travail acceptables
en aidant à l’établissement d’une infrastructure de communauté, de santé et
d’éducation correcte et accessible. La clé à l’allégement de ces risques est
l’instauration et la surveillance de normes appropriées. Il est important toutefois de
ne pas demander à la compagnie d’investir dans des services qui sont typiquement
de la responsabilité du gouvernement tels que par exemple santé et éducation, mais
plutôt de trouver un accord de partenariat public / privé qui fait bon usage de la
capacité d’investissement de la compagnie sans qu’elle ne prenne le contrôle du rôle
de l’état.
1
Industrie minière et réduction de la pauvreté — Liens clé
Liens entre mine et pauvreté
Cette partie du chapitre étudie les liens entre la mine et les quatre dimensions de la
pauvreté — possibilités économiques, capacité, sécurité et remise de pouvoir — dans le
cadre de deux formes différentes : 1) mine à grande échelle et 2) mine petite ou
artisanale. Les possibilités de même que les risques commencent avec la phase
d’exploration et continuent au cours de la construction de la mine, de son opération et
de sa fermeture ou de la cessation de son exploitation. D’après les problèmes soulevés,
par exemple l’eau, l’environnement, la santé, le développement du secteur privé, et la
gestion macro-économique, nous recommandons de consulter les chapitres spécifiques
du livre de référence.
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Avant-projet pour commentaires, août, 2000.
1.1 Mine et possibilités économiques
Mine à grande échelle
Toute exploitation minière à grande échelle à la possibilité d’affecter sensiblement et
positivement les chances économiques des pauvres dans la région où la mine est
située, de même que dans l’ensemble du pays. Dans la région où l’exploitation est
située, elle peut assurer : 1) des possibilités importantes d’emploi supplémentaire —
avec possibilité de revenus plus élevés que la plupart sinon tous les autres emplois de la
région ; 2) formation de la main-d’œuvre locale avec un effet d’osmose sur l’ensemble
de la population locale ; et 3) investissements dans l’infrastructure, les biens et services
publics de base qui ne savent pas être offerts sans y donner accès au grand public —
par exemple, eau, transports et énergie.
Au niveau national, les revenus créés par le gouvernement par les impôts provenant
des exploitations minières — représentant souvent une partie substantielle du revenu
fiscal du gouvernement — peuvent être utilisés pour des interventions prouvées et
envisagées dans la lutte contre la pauvreté. Le revenu fiscal d’une société minière
unique peut représenter jusque 20 % du revenu fiscal d’un pays (p. ex. Ok Tedi en
Papouasie-Nouvelle-Guinée). Toutefois, ce potentiel peut ne pas toujours être utilisé
aussi efficacement que possible, où il y a des problèmes de gouvernement et de
corruption et dans le cas de mines nationalisées. La réforme et la privatisation des
compagnies minières nationalisées constituent en conséquence souvent le premier pas
vers l’accomplissement de l’impact fiscal par une augmentation sensible de l’efficacité
des opérations et de la gestion, de même que par l’augmentation des responsabilités.
Dès qu’un gouvernement décide de cesser de s’occuper lui-même de la gestion des
mines, soit directement soit indirectement, il y a des implications budgétaires
importantes et positives : 1) la réduction ou l’élimination des subsides au secteur minier
peut libérer des ressources importantes qui deviennent maintenant disponibles pour les
programmes de lutte contre la pauvreté, 2) les taxes et redevances des mines
privatisées ont tendance à être plus élevées que celles des mines nationalisées ou des
firmes quasi nationalisées et 3) la privatisation de mines antérieurement nationalisées
crée souvent une activité accrue d’exploration par le secteur privé et contribue ainsi à la
croissance économique et à l’augmentation du revenu fiscal.
Une exploitation minière réussie peut être un catalyseur pour un afflux subséquent
d’investissements privés dans un pays ou une région qui offre un contexte encourageant
caractérisé par un cadre de réglementations fiables. De même, outre l’impact direct
d’une exploitation minière sur l’emploi, il y a un potentiel important d’activité économique
secondaire et parallèle avec les fournisseurs et raffineurs, en particulier pour les petites
et moyennes entreprises qui à leur tour créent des possibilités d’emploi pour les non
mineurs des zones adjacentes. Typiquement, l’emploi créé indirectement par une mine
représente 4 à 6 fois le nombre d’employés directs, et dans certains cas jusque 20 fois
(p. ex. Yanacocha au Pérou, Ok Tedi en Papouasie-Nouvelle-Guinée).
Toutefois, le pauvre court un grand risque de ne pas participer aux possibilités de la
mine tout en supportant de nombreuses charges résultant de l’introduction d’une mine
dans une zone en voie de développement. Une exploitation minière importante exige un
apport de capital substantiel en infrastructure, technologie, services et emploi. La
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Avant-projet pour commentaires, août, 2000.
possibilité qu’a le pauvre de participer à cet investissement est limitée par son éducation
et ses aptitudes. La mine va utiliser des ressources naturelles telle que terre et eau
desquelles le pauvre peut dépendre. Les droits à la terre et les droits des indigènes
peuvent également en souffrir. On discutera plus loin de ces risques de même que de la
manière de les diminuer.
Mine petite et artisanale
La mine à échelle réduite (MER) et la mine artisanale peuvent représenter une source
importante d’emploi et de revenu pour les travailleurs, leur famille et la communauté.
Les revenus générés peuvent être importants et critiques au développement
économique futur par la croissance de microentreprises aux environs, pour alimenter les
mineurs et leur famille. Toutefois, ceci peut être une option forcée due à une diminution
de l’économie dans d’autres secteurs ou zone géographique. Dans ce cas, souvent les
mineurs et leur famille s’exposent à des conditions de travail pénibles pour un salaire
minimum dans un cadre à risque élevé, mettant souvent en danger leur santé et
l’environnement. La structure locale d’une activité minière à échelle réduite, décrite cidessous, détermine si la pauvreté des mineurs et de leur famille est dramatique et exige
une intervention extérieure ou si la mine est une activité qui améliore leur situation
économique comparé aux autres membres de la communauté:
•
La mine « du pauvre » Cette exploitation, pratiquée par une population
essentiellement itinérante, peu éduquée et avec peu d’autres possibilités d’emploi.
Conséquence typique de la perte récente d’un autre emploi dans un autre secteur ou
une autre région, par exemple en Mozambique ou en Bolivie. Une grande part du
potentiel économique est gaspillée par l’absence d’un cadre législatif ou fiscal, mais
également à causes de techniques rudimentaires de production, de traitement et de
vente. Le travail est généralement dangereux, insalubre, précaire et paie mal. Les
conditions de vie et les conditions sanitaires de la communauté sont très mauvaises.
Comme peu de ces mineurs travaillent avec une vision à long terme, les méthodes
utilisées infligent souvent des dégâts sévères à l’environnement.
•
La mine du type « Ruée vers l’or » provoque souvent une concentration de courte
durée de mineurs de mines petites ou artisanales, comprenant ceux qui travaillent
normalement dans le secteur et ceux qui quittent temporairement leur région et leurs
occupations traditionnelles telles que l’agriculture ou petites entreprises. La
concentration se produit lorsque la mine promet, souvent erronément, d’être
beaucoup plus lucrative que quoi que ce soit auquel les mineurs sont actuellement
employés. Comme dans la mine « du pauvre » l’absence de plan à long terme incite
souvent à des méthodes d’extraction qui causent des sérieux dégâts à
l’environnement.
•
La mine petite et artisanale « saisonnière » peut offrir une source de revenus
régulière et de longue durée, dans le cadre d’un travail saisonnier. Hors saison, la
main d’œuvre agricole se déplace vers les zones minières, généralement pour
l’extraction de minéraux de valeur tels qu’or et pierres précieuses. Outre le revenu
créé directement, la mine peut générer des petites entreprises privées parmi les
mineurs, les commerçants et les magasins qui alimentent la communauté minière.
Par la création de revenus au-dessus du niveau de subsistance, les économies
peuvent représenter une source de fonds pour le développement d’autres affaires.
8
Avant-projet pour commentaires, août, 2000.
•
Mine petite et artisanale permanente : De nombreux mineurs dans les petites
mines y travaillent toute l’année durant la plus longue partie de leur carrière
productive. Parfois ils vont passer toute leur vie active dans la même région ;
d’autres fois, ils vont déménager vers d’autres région au fur et à mesure que les
possibilités se présentent — donnant parfois l’impression de ruées vers l’or. Bien
qu’il soit difficile de classer ces mineurs, souvent ils ont des revenus nettement
supérieurs que ce qu’ils auraient dans d’autres activités. Dans ce cas, les fonds
dépassant le niveau de subsistance peuvent être utilisés pour des développements
d’affaires personnelles et pour l’éducation des enfants.
1.2 Mines et Possibilités
Industrie minière à grande échelle
Toute exploitation minière à grande échelle offre la possibilité d’augmenter sensiblement
et positivement les possibilités des pauvres comme un groupe, dans une région
particulière où la mine est située. À moyen terme, la formation fournie aux mineurs et
aux autres ouvriers spécialisés aura probablement un effet d’osmose sur la main
d’œuvre et la population environnante. Les compagnies minières peuvent également
offrir une formation aux sociétés qui leurs fournissent biens et services de manière à les
amener à des standards internationaux de qualité et de fiabilité. Au cours du processus
d’octroi de droits d’exploration et d’extraction, un gouvernement peur également
négocier des accords avec la société minière pour d’autres contributions. Ces
contributions peuvent être sous la forme de : 1) investissements dans les services de
santé et l’éducation offerts au début aux employés de la mine, et étendus ensuite au
grand public ; 2) investissements dans d’autres services ou activités communautaires
souvent en accord avec les autorités locales. Ceci peut en arriver au point où la
compagnie remplace le financement gouvernemental des services de base d’une région,
ce qui représente une bonne excuse pour la déficience du gouvernement. Ceci peut être
une conséquence fortuite de programmes de développement communautaires bien
intentionnés et bien préparés, mais qui doivent être surveillés de prêt par les autorités
responsables et la compagnie.
Mine petite et artisanale
Souvent il n’y a pas de services publics ou privés pour assurer les services de santé et
d’éducation élémentaires aux mineurs de petites entreprises, souvent femmes et enfants
— même si de tels services sont relativement bien organisés dans d’autres régions du
pays. Dû à la nature souvent capricieuse de la petite mine, les structures
gouvernementales locales et les systèmes de financement nécessaires à assurer de tels
services ne sont pas mis en place à temps lorsque les mineurs se retrouvent dans un
secteur déterminé pour l’exploitation des ressources découvertes. En quelques années,
des zones souvent antérieurement inhabitées voient leur population monter à 50 000 ou
100 000 mineurs et leur famille sans eau, transports, éducation ou services de santé.
Les autorités régionales, s’il y en a, sont généralement incapables d’intervenir ou ont
l’impression qu’elles n’ont pas l’obligation d’intervenir dans le cadre de développements
tellement vastes et incontrôlables. D’autre part, dans les régions qui ont eu de tout
temps des communautés de petites exploitations minières, les revenus élevés et la
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Avant-projet pour commentaires, août, 2000.
population dense, souvent résultat de ces opérations, rendent plus facile l’établissement
et le financement privé des soins de santé primaires et de l’éducation.
1.3 Mine et sécurité
Mine à grande échelle
La mine à grande échelle peut contribuer, grâce aux revenus plus élevés, à une
meilleure alimentation et une meilleure éducation, améliorant ainsi les profils de santé
d’une communauté. Toutefois, la possibilité existe également de voir une exploitation
minière exposer la population locale, et en particulier le pauvre, à des risques sanitaires
et de bien-être sérieux, de même qu’à leur sécurité d’emploi, revenu et pouvoir d’achat.
Ces risques sont débattus ci-dessous car ce sont des éléments clé à considérer par les
gouvernements lorsqu’ils établissent les normes sociales et environnementales pour les
investissements miniers.
Les risques sanitaires individuels liés à l’exploitation minière à grande échelle
consistent essentiellement en accidents du travail et risques pour la santé, de même
qu’une exposition accrue aux maladies infectieuses. Les possibilités d’emploi et les
revenus plus élevés peuvent également créer des problèmes sociaux tels que les
migrations, alcoolisme et une augmentation des maladies vénériennes et du SIDA.
L’impact sanitaire négatif indirect affecte surtout la femme — à cause de ses
responsabilités au sein d’une famille étendue, pour s’occuper des enfants, des malades,
des vieillards et des invalides. Finalement, l’apport d’argent et la disponibilité de l’alcool
de même que la migration, peut augmenter le risque de violence surtout parmi les
femmes.
Les dégâts à l’environnement peuvent représenter un risque sanitaire supplémentaire
pour diverses raisons, depuis la pollution ou la restriction de l’eau jusqu’à la poussière,
le bruit et les affaissements. Dans le cadre de la fermeture d’une mine, les mines
abandonnées ou sans contrôle sont préoccupantes car elles peuvent continuer à polluer
et représenter un danger public. Les conditions sanitaires et environnementales n’ont
peut-être pas été établies à la mise en exploitation de la mine ou n’ont pas été
surveillées. Il est facile de montrer comment le manque de préparation pour la fermeture
de la mine alors qu’elle est en exploitation peut augmenter l’impact négatif sur
l’environnement local et les économies régionales, affectant ensuite les budgets
gouvernementaux et la stabilité sociale.
Le développement économique positif qui accompagne souvent l’établissement d’une
exploitation minière peut également avoir un impact négatif sur le niveau de
consommation du pauvre. Les salaires plus élevés du mineur, particulièrement dans les
zones isolées, peuvent provoquer une augmentation des prix locaux, laissant le pauvre
à la traîne.
L’arrêt soudain des possibilités économiques offertes par une exploitation minière,
dans le cadre de sa fermeture, surtout lorsqu’elle n’a pas été planifiée, a tendance à
augmenter dramatiquement le niveau de pauvreté ; une fermeture peut également priver
la population locale des services sociaux les plus élémentaires et à l’accès aux biens
publics tels que eau propre, énergie et transports, si ceux-ci étaient préalablement
fournis par la société minière. L’absence de ces services et biens affectent les groupes
vulnérables plus dramatiquement que les autres. Les implantations souvent distantes
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Avant-projet pour commentaires, août, 2000.
des mines rendent encore plus compliqués les développements économiques locaux
après la fermeture de la mine, car les ressources gouvernementales sont difficiles à
libérer pour ces zones. Les problèmes sociaux et environnementaux légués par la mine
peuvent compromettre les avantages économiques passés.
Risques macro-économiques : Les conséquences négatives d’une mauvaise gestion
macro-économique peuvent être plus graves dans le cadre d’une industrie minière que
dans une économie non minière : un secteur minier peut augmenter le niveau des
salaires et maintenir un taux de change élevé, ce qui peut empêcher d’autres secteurs
de devenir compétitifs sur le marché international et empêcher leur croissance à
l’exportation. Les coûts d’une mauvaise gestion macro-économique sont élevés, surtout
si une large partie des revenus fiscaux de la mine sont gaspillés, et si on considère que
les ressources minières ne sont pas renouvelables.
Industrie minière à échelle réduite
D’après la situation, (voir section 1.1) les avantages de la MER peuvent être effacés par
ses répercussions négatives, touchant essentiellement les pauvres en les exposant à
des risques qu’ils courent soit comme individus, soit comme membres d’un groupe. Les
risques individuels provenant de la mine à échelle réduite sont surtout des risques
sanitaires et liés à la pauvreté, d’accidents de travail, et de la prolifération de maladies
telles que le SIDA de même que les pertes de terres dues à l’invasion des mineurs.
Les risques pour le groupe trouvent leur origine dans les dégâts environnementaux et
dans les conflits socioculturels. Comme ils n’ont pas de perspective à long terme pour
leur opération, les mineurs de MER ne se préoccupent que peu ou pas de
l’environnement. La pollution des eaux est souvent très répandue et aussi variée que les
déversements dans les rivières du mercure utilisé dans les traitements que les alluvions
importantes causées par le dragage des lits des rivières. Ces dégâts peuvent avoir des
effets économiques et sanitaires sur les communautés environnantes. Dans les zones
où les mineurs envahissent les terres des populations indigènes ou tribales, des conflits
sévères peuvent se produire à la limite de la guerre culturelle ; les mineurs sont
considérés comme un groupe amenant la démolition de l’environnement et des maladies
dans une région précédemment équilibrée.
Dans un environnement sans réglementations, les mineurs de MER risquent également
de perdre leurs propriétés et leurs gains futurs. Où il n’y a pas de cadre légal pour établir
des droits d’exploitation sûrs, le pauvre se trouve exposé à tous types de comportement
corrompu ou criminel qui mettent sa vie en danger de même que sa possibilité de
profiter financièrement de son investissement personnel dans l’activité.
L’extraction du diamant, à petite échelle ou autre, est connue pour avoir aidé au
financement des conflits régionaux en particulier en Afrique. Des cas en Sierra Leone,
Angola et Congo suggèrent fortement une relation entre l’intensité des conflits régionaux
et les ressources provenant du commerce illégal du diamant. A ce point, peu d’efforts
systématiques ont été faits pour créer des instruments de réglementation pour
combattre cette tendance ; toutefois, les initiatives les plus efficaces semblent être celles
qui introduisent plus de clarté et de concurrence dans un négoce qui a toujours été très
secret et fermé à la curiosité du public.
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Avant-projet pour commentaires, août, 2000.
1.4 Mine et pouvoir
Mine à grande échelle
Les efforts continus de consultation du public et la publication des informations au début
des activités minières de même que durant ces activités, se sont prouvés très efficaces
pour faciliter les contacts entre la compagnie minière et les communautés affectées par
son opération. Les grandes compagnies minières ont de plus en plus pris l’habitude de
consulter le public au sujet de leurs investissements courants et futurs, et les
gouvernements ont introduits des exigences similaires dans les ensembles légaux et
réglementaires.
Cette consultation est particulièrement importante en cas de fermeture. De nombreuses
questions socio-économiques et environnementales qui représentent un impact potentiel
important sur le pauvre peuvent être inconnues des autorités et des consultations bien
orientées, seront une mesure efficace en vue d’une fermeture idéale. À cause de
l’éloignement typique des sites d’extraction, ceci pourrait être la première fois que les
autorités locales et les communautés affectées seront impliquées dans un processus de
consultation systématique et un effort de mise au courant. L’éducation et la création de
possibilités locales peuvent être les effets secondaires bénéfiques pour des groupes qui
sans cela seraient marginalisés.
Toutefois, le respect de ces pratiques exige souvent un contrôle régulier, et les
gouvernements peuvent jouer un rôle clé en s’assurant que les pauvres aient un accès
correct au processus de consultation et d’information. En tenant compte de l’opinion du
pauvre dans les plans et activités de la mine, les gouvernements peuvent augmenter
sensiblement les services et infrastructures disponibles pour le pauvre.
Mine à échelle réduite
Les institutions, structure et gouvernements locaux sont typiquement sous-développés
dans les zones ou régions qui ont une importante activité minière à petite échelle, ce qui
laisse les mineurs et leur famille à eux-mêmes, avec des possibilités limitées d’un effort
collectif pour améliorer leur situation. Les coopératives sont souvent le seul moyen à la
disposition des mineurs de petites mines d’améliorer leur situation en gérant, et
réduisant les risques environnementaux, sociaux et culturels, ou en facilitant l’accès aux
technologies ou structures de marketing qui peuvent augmenter leurs chances de
développement économique.
La question du pouvoir existe également. Lorsque les mineurs de petites mines
réclament leurs terres avec insistance, les populations indigènes peuvent voir leur
culture et leurs moyens d’existence mis en danger. Ces groupes n’ont en général peu ou
pas accès aux institutions ou aux structures administratives qui leurs permettraient de
participer au processus de prise de décision au sujet de l’utilisation des terres et de la
protection de leurs droits.
12
Avant-projet pour commentaires, août, 2000.
1.5 Sommaire des liens
Figure 1. Liens entre grande mine et pauvreté
Dimensions
pauvreté
Opportunité
économique
Effet positif clé
•
•
•
•
•
Capacités
•
•
Mine à
grande
échelle :
Liens avec
la situation
du pauvre
•
Sécurité
•
Revenu fiscal et taux de change
importants
Création d’emploi et de
formation
Investissement dans
l’infrastructure locale, transport,
énergie, eau, pour
développements économiques
futurs
Développements secteur privé :
activités en aval et secondaires
— fournisseurs et raffineurs
Si charbon : source d’énergie
importante pour croissance
économique (voir chap.
Énergie)
Effet d’osmose de la formation
et de l’éducation par la
compagnie
Formation des fournisseurs en
gestion de qualité et fiabilité
Investissement en santé,
éducation et activité commun.
avec accès universel.
Si charbon : Survie par
chauffage dans les climats
sévères (voir chap. Énergie)
Effet négatif clé
•
Système de concessions et
régulations pas clair, ainsi que
nationalisation peut créer
corruption et ingérence dans
le secteur
•
Risque de maladies
professionnelles, prolifération
du SIDA, alcoolisme, et
problèmes de sexe.
Risques sanitaires et
environnementaux durant et
après l’exploitation (fermeture
et gestion des déchets, eau,
poussière particules,
perturbation des terres)
Changement dans la
consommation : + haut
revenus des mineurs =
inflation avec le pauvre à la
traîne.
À la fermeture, fin soudaine
des possibilités économiques
et de l’emploi
Risques macro-économiques :
Inflation des salaires et du
taux de change dus aux
exportations de minerai affecte
le secteur non minier.
•
•
•
•
Pouvoir
•
•
Consultation et information
publique prennent en compte
les besoins du pauvre dans les
activités de la mine.
Le processus de consultation
des mines éduque et développe
les capacités.
13
Avant-projet pour commentaires, août, 2000.
Figure 2. Liens entre mine à échelle réduite et pauvreté
Dimension
pauvreté
Opportunité
économique
Effets positifs clés
•
•
•
•
Effets négatifs clés
Création d’emplois
Peut créer des revenus plus
élevés que d’autres secteurs
Peut être une source de
revenu saisonnier souvent
pour la femme
Développement du secteur
privé avec son emploi :
activités aval et secondaire —
fournisseurs et raffineurs
•
Capacités
•
Sécurité
•
Petite mine :
Liens avec la
situation du
pauvre
Si charbon : Survie par
chauffage dans les climats
sévères
•
•
•
•
•
•
Pouvoir
•
Les actions collectives et
coopératives sont des
instruments clés pour les
mineurs et leur famille pour
améliorer leur situation et les
possibilités économiques
14
•
Manque de soins et
d’éducation pour les mineurs
dans le cadre d’un
environnement sans
réglementation
Utilisation importante de main
d’œuvre enfantine affecte
santé et éducation
Risques sanitaires
professionnels, prolifération
du SIDA, alcoolisme, et
problèmes associés
Environnement — et risques
sanitaires associés pour le
mineur, sa famille et la
communauté en particulier
par usage et pollution de l’eau
Risque de perte de propriété
et de revenu où les droits
miniers ne sont pas
réglementés et protégés
Invasion par la mine des
terres des indigènes
Risque de conflits culturels
sérieux entre mineurs et
indigènes
Si diamant : risque de négoce
illégal du diamant pour
financer les conflits régionaux
Les mineurs et leur famille
ont peu accès au processus
de décisions publiques par
manque de structures
gouvernementales locales
Avant-projet pour commentaires, août, 2000.
2 Diagnostiques suggérés pour gérer risques et opportunités
par la mine dans l’intérêt du pauvre
2.1 Diagnostiques : Profils du secteur minier
La plupart des pays qui ont un secteur minier possèdent déjà les informations
nécessaires à une bonne compréhension de l’industrie, et de ses impacts fiscaux,
économiques, sociaux et environnementaux. Les ministères des mines et leurs services
récoltent et organisent souvent les données sur les mines larges ou artisanales et
petites tels que dimension, emplacement, production, ventes, investissements, emploi,
exportations, importations, sources d’approvisionnements locaux, et performances
financières. Le manque de données géologiques peut freiner les investissements
miniers dans le secteur minier d’un pays, empêchant ainsi la bonne utilisation de
ressources existantes pour le développement économique.
Dans le but d’établir un Rapport sur une Stratégie de Réduction de la Pauvreté (RSRP),
il sera peut-être nécessaire de classifier les informations disponibles dans la perspective
de la pauvreté avec une attention particulière sur les groupes vulnérables, et leurs
risques et opportunités dans le cadre de la mine. En particulier, le contrôle des impacts
sociaux et environnementaux sur la communauté et les régions affectées par la mine ou
par sa fermeture, devra peut-être être entrepris systématiquement. Les informations
générales nécessaires relatives à la pauvreté, doivent se concentrer sur le statut et les
tendances de l’emploi, par exemple grande et petite mine, femmes, enfants, pauvres, et
en données régionales importantes tels que profils de la pauvreté dans les régions
minières. Basé sur ces informations, des questions plus détaillées doivent se poser,
comme expliqué ci-dessous.
Une étude diagnostique typique peut durer jusque six mois et peut comprendre un
économiste, un ingénieur, un docteur en droit et un sociologue. Bien que toutes les
sections définies ci-dessous sont importantes pour une bonne compréhension de
l’impact du secteur minier sur la pauvreté, les sections clés pour une bonne étude
diagnostique sont marquées « priorité ».
2.2 Diagnostiques : Mine à grande échelle
Possibilités économiques
•
Impact fiscal : Alors que l’impact fiscal d’une grande mine aux niveaux nationaux,
régionaux et locaux peut être important, en particulier pour les économies modestes,
la dimension réelle de cet impact est souvent mal comprise. Les gouvernements
doivent se rendre compte de l’impact net, c.-à-d. revenus directs, de même que
coûts. Ceci exige le démêlage d’une trame souvent complexe de conditions
gouvernementales ou quasi gouvernementales, de concessions spéciales et de
permissions.
•
Impact économique local et régional : Les gouvernements doivent étudier s’il y a
des possibilités d’accords avec les compagnies minières qui peuvent être
mutuellement profitables, en particulier pour les développements économiques
locaux et régionaux. Ceci peut comprendre des accords de licences, compensations
priorité
15
Avant-projet pour commentaires, août, 2000.
aux propriétaires terriens et gouvernement, priorités à l’emploi de travailleurs locaux
et nationaux, infrastructure, promesses de services sociaux, y compris programmes
d’abattements fiscaux. Dans ce contexte, il est possible d’évaluer l’impact sur
l’emploi net en tenant compte des pertes possibles d’emploi par l’exploitation d’une
grande mine dans le secteur de la petite mine. Des activités économiques en aval ou
secondaires ont-elles été développées ? Si non, pourquoi ?
•
Cadre légal et réglementaire pour le secteur privé : Dans le but de saisir si les
lois et règlements d’un pays donné sont conçus pour attirer les investissements
miniers et pour maximiser les profits tout en minimisant les risques, cinq points
doivent être examinés : 1) La base statutaire et constitutionnelle des droits et
obligations de la mine est-elle objective ? 2) L’accès privé au droit d’exploitation est-il
octroyé ? 3) Les titres de mines sont-ils sûrs ? 4) Comment quantifier les obligations
légales d’entretien ? 5) La liberté de vente et de change est-elle compétitive et
stable ?
•
Cadre légal et réglementaire pour les investissements : Lors de la réforme d’un
système existant de lois et réglementations, les questions supplémentaires doivent
comprendre : 1) Le cas échéant, quelles sont les lois et réglementations qui
empêchent les investissements ? 2) Quelles réformes des règlements ou initiatives
législatives ont le plus de chance d’augmenter l’attrait du pays au secteur privé ? 3)
Les organisations financières internationales et autres organisations peuvent-elles
être partenaires dans la promotion du secteur pour les investissements ? 4) Quelles
leçons apprises en traitant avec les investisseurs privés pour la mine peuvent être
mises à profit dans d’autres secteurs et avec d’autres investisseurs.
priorité
priorité
Possibilités
•
Impact direct sur la situation du pauvre : Quelles initiatives des compagnies
minières qui profitent à la situation et aux possibilités du pauvre peuvent être
encouragées et supportées par le gouvernement ? Qu’est-ce qui peut améliorer la
qualité de vie du pauvre de même que celle des employés de la mine ? Les
questions à considérer peuvent comprendre les services de santé, les écoles et
l’éducation, mais aussi les sports, la culture, le genre et le développement d’affaires
locales.
Sécurité
priorité
•
L’impact environnemental direct de la mine doit être analysé sous six aspects de
manière que les lois et réglementations et les accords directs avec les sociétés
minières de même que les interventions proactives puissent être créées : 1)
utilisation des terres et de l’eau, 2) gestion des déchets, 3) produits chimiques et
polluants, 4) évacuations résiduelles, 5) risques sanitaires humain, et 6) risques
potentiels pour l’environnement et plans pour éliminer ces risques.
•
Convenance des protections environnementales et sociales lors de l’exploration,
l’établissement, l’exploitation et la fermeture de la mine : Ces protections sont-elles
correctes, respectées et appliquées et savent-elles être surveillées ? Peuvent-elles
servir d’outils pour promouvoir le secteur à des investisseurs potentiels en réduisant
leurs risques et en facilitant leurs opérations ?
16
Avant-projet pour commentaires, août, 2000.
•
Les risques d’une fermeture soudaine de la mine peuvent être quantifiés, au
départ et en cours d’exploitation, en analysant ou négociant les plans de fermeture
de la mine, la structure de l’économie locale de même que les possibilités de
l’administration locale. Des bons exemples de planning de fermeture anticipée sont
Rossing Mine (uranium) en Namibie, Misina Mines (or) en Papouasie-NouvelleGuinée, et Kelian Equatorial Mining (or) en Indonésie.
•
•
•
Calendrier et structure : Est-il possible de faire d’un plan de fermeture une
condition indispensable à l’octroi d’une concession ? Des inspections et une
surveillance sur place sont-elles prévues pour mettre à jour et analyser les
changements de situation et le suivi ? La gestion post-fermeture et les
mécanismes de surveillance sont-ils décidés d’avance et mis en place ? Les
normes et accords de fermeture peuvent-ils être négociés avec les exploitations
existantes à une date ultérieure ?
Aspects sociaux et économiques : Quelles responsabilités sociales et
économiques continuent pour l’exploitant après la fermeture ? Y a-t-il des
accords de transfert pour l’infrastructure socio-économique dans le cas d’une
fermeture ? Y a-t-il des fonds suffisants engagés par la compagnie minière pour
garantir que ce transfert prenne place ? Quels différents mécanismes financiers
existent pour libérer ces fonds ? Est-ce que d’autres risques futurs sont pris en
ligne de compte tels que les fluctuations des prix des métaux qui peuvent
soudain accélérer la fermeture de la mine ? Y a-t-il une expérience étrangère
intéressante ?
Aspects environnementaux : Les responsabilités environnementales sont-elles
définies pour les sites abandonnés et pour la décontamination des terres ?
Quelle est la définition de fermeture, revalorisation et nettoyage ? Quelle est la
définition de réhabilitation–par exemple, ramener des terres perturbées à leur
état avant développement ou utilisation alternative ? À quels accords peut-on
arriver sur l’utilisation des terres après fermeture, en particulier pour la
réhabilitation des terres ? Les questions de sécurité, tel que les débordements
de bassins à résidus dans le contexte post-fermeture sont-elles prises en
considération ?
•
Profil de dépendance : Quelle part des activités économiques locales ou régionales
dépend de la mine, directement ou indirectement ? Y a-t-il des industries ou secteurs
avec potentiel de croissance qui ne dépendent pas directement de la mine ? Quels
biens ou services publics sont assurés ou maintenus par la compagnie minière ?
Quelles sont les possibilités d’utiliser l’infrastructure construite pour la mine comme
« locomotive » pour les développements futurs ? Comment assurer l’entretien et
l’opération de cette infrastructure après la fermeture de la mine ? Quelle est la
compétence des gouvernements locaux et régionaux ? Doivent ils être préparés
pour la prise en charge de certains services et biens ?
•
Planning de développement : Le scénario de fermeture de la mine est-il compris
dans le plan de développement des autorités nationales, régionales et locales ? Y at-il des clauses qui garantissent que les bénéfices créés par la mine seront utilisés
pour supporter des initiatives de développement orientées vers la fermeture ?
•
Emploi : Quels genres d’interventions sur le marché de l’emploi seront nécessaires
en cas de fermeture ? Un planning bien à l’avance peut améliorer l’efficacité des
interventions.
priorité
17
Avant-projet pour commentaires, août, 2000.
Pouvoir
•
priorité
Consultation et coopération : Y a-t-il eu des consultations sur l’exploitation de la
mine au début ou durant les opérations ? Y a-t-il un plan d’information publique ?
Quelles parties intéressées doivent être inclues dans le processus de consultation et
d’information ? La compagnie minière respecte-t-elle le processus agréé, les
calendriers et les sujets de consultation et de divulgation ? Le gouvernement est-il
capable d’absorber le flot d’informations de la compagnie vers les communautés
impliquées ? Les informations sont-elles présentées de manière à ce que les
communautés locales puissent y avoir accès et en comprendre les implications ?
Figure 3.
Informations clés nécessaires à la création d’une politique
d’intervention pour les mines à grande échelle
Aspects clés
Possibilités
économiques
Questions à poser
•
•
•
•
Capacités
Sécurité
•
•
•
•
•
•
•
Pouvoir
•
•
Revenu fiscal et coûts d’exploitation bien clarifiés ?
Accords avec la compagnie pour supporter les développements
économiques locaux et régionaux ?
Des activités économiques en aval ou secondaires ont-elles été
développées ?
Environnement légal et réglementaire pour attirer
investissement et développements privés ? Droits et obligations
de la mine clairs, quantifiables et sûrs ? Liberté de ventes et de
change et structures fiscales compétitives ?
Ressources disponibles pour continuer les services sociaux et
d’éducation même en cas de fermeture ?
Analyse de l’impact environnemental direct ?
Les protections sont-elles adéquates, respectées et
surveillables ?
Y a-t-il un plan de fermeture ? Les ressources sont-elles
suffisantes et les responsabilités établies ? Quid des terres
abandonnées ?
Quel est le profil de dépendance de la région ? Y a-t-il un risque
d’effondrement de l’économie locale en cas de fermeture ?
Le plan de développement régional est-il approprié ?
Que faut-il comme intervention sur le marché de l’emploi ? Quid
des groupes vulnérables ?
Y a-t-il une politique adéquate de consultation et d’information ?
Respect ?
Tous les intéressés sont compris ?
18
Avant-projet pour commentaires, août, 2000.
2.3 Diagnostiques : Mine à échelle réduite
Bien qu’il soit important de concevoir des interventions appropriées à chaque situationen particulier pour la motivation originale d’exploitation — mine « permanente »,
« saisonnière », « du pauvre », « ruée vers l’or » — l’information nécessaire pour la
conception et le processus de décision s’applique à tous les types, et aide à la
compréhension des différences entre types de petites mines.
Opportunités économiques
•
Autre source de revenu pour les mineurs et revenu relatif à la mine en oppositions
aux autres sources : Quelles autres options ont les mineurs ? La mine rapporte-t-elle
tellement plus que les autres occupations au point que le mineur ne va l’abandonner
que si le gouvernement use la force ? Ou la mine n’est utilisée que comme
« dernière chance » par des populations migrantes d’autres régions où l’économie
se détériore ?
•
Canaux et méthodes de vente pour le minerai : À qui les mineurs vendent leur
production ? Est-ce un marché concurrencé ? Quelle est la position relative des
mineurs dans les négociations sur les prix, de même que dans les négociations avec
les fournisseurs de matériel requis par la mine ? Les femmes sont-elles
particulièrement désavantagées lorsqu’elles s’occupent de vente ou de marketing ?
•
Impact économique des activités minières sur les communautés locales : Les
mineurs achètent-ils le matériel et les consommables localement ? Y a-t-il eu une
augmentation importante du commerce dû à la mine ? Les mineurs investissent-ils
leurs économies localement ?
Capacités
•
Éducation et santé : Est-ce que les structures du gouvernement sont
opérationnelles dans les régions d’exploitation minière ? Y a-t-il des écoles ou des
centres de santé ? Quel gouvernement local ou régional aurait la responsabilité de
s’en occuper ?
•
Développement humain : À quel point les femmes et enfants sont actifs dans la
mine ? Le travail des enfants est-il un problème ? Les femmes profitent-elles
économiquement de la mine ? Y a-t-il des femmes enceintes occupées à la mine ?
Sécurité
•
Structure des droits à la propriété : Les mineurs ont-ils un titre légal pour leur
concession : peuvent-ils le transférer ou l’utiliser comme garantie ? Y a-t-il des lois et
régulations différentes pour petites et grandes mines ?
•
Application des règlements : L’absence de titre légal freine-t-il la MER ? Est-ce
que les autorités appliquent et surveillent les règlements, en particulier, sur les
dégâts environnementaux et invasion des propriétés par les grandes mines ?
19
Avant-projet pour commentaires, août, 2000.
L’absence d’action du gouvernement est-elle due au laisser-aller ou à un manque de
fonds ?
•
Contacts avec la grande mine : À quel point les petites mines opèrent-elles sur les
concessions des grandes mines ? L’invasion des concessions est-il un gros
problème ? Les compagnies minières opérant des grandes mines et les petites
mines coopèrent-elles à trouver une solution ? Quel rôle jouent le gouvernement et
la police dans ces questions ?
•
Types of minerai extrait et nombre de mineurs : Les divers minerais ont des
impacts environnementaux et commerciaux différents. L’amplitude du problème est
plus que probablement liée au nombre de mineurs.
•
Les techniques d’excavation et de traitement utilisées par les mineurs et dégâts
environnementaux associés : Des techniques différentes ont des effets différents sur
la pollution. Y a-t-il des techniques plus conviviales pour l’environnement ? Les
mineurs les utilisent-elles et si non, pourquoi ?
•
Types et gravité des problèmes de santé et des problèmes de sécurité et
d’accidents du travail liés aux activités minières.
•
Origine des divers groupes dans le contexte des activités minières : Où sont
les communautés d’origine des mineurs ? Viennent-ils de zones près de la mine ou
sont-ils des immigrants d’autres régions ou pays ? L’étendue des problèmes sociaux
et culturels dépendra en grande partie du fait que les mineurs ont immigrés dans la
région. Des conflits peuvent éclater à cause de différences régionales et culturelles
entre les mineurs eux-mêmes.
•
Relations entre les groupes dans le contexte des activités minières : Quelles
sont les relations entre les mineurs et les membres des communautés locales ? Y at-il des conflits entre groupes culturels ? Y a-t-il des tensions entre les mineurs et les
membres de la communauté locale dues à des problèmes environnementaux,
sociaux ou socio-économiques ? Y a-t-il des problèmes culturels sévères entre
mineurs et indigènes ?
Pouvoir
•
Consultation publique : À quel point les structures gouvernementales « normales »
sont absentes des zones minières ? A quel point existent-ils des mécanismes
différents, non officiels d’autodétermination et de prise de décision par le public ?
•
Développements par la communauté : À quel point y a-t-il des structures
communautaires qui ont déjà pris la direction de certains services publics tels que
sécurité et transports ? À quel point ces groupes pourraient être impliqués dans la
création d’interventions du type coopératif ? Y a-t-il des groupes de femmes ou
d’autres groupes d’intérêts spéciaux ? Quel est le profil des groupes culturels et
indigènes ? (Voir ci-dessus).
20
Avant-projet pour commentaires, août, 2000.
Figure 4. Information clé requise pour la création d’une politique de la MER
Aspects clés
Opportunité
économique
Questions à poser
•
•
•
•
•
Capacité
Sécurité
•
•
•
•
•
•
Pouvoir
•
•
•
•
Y a-t-il des sources de revenus alternatives ?
Position de la MER dans la chaîne de production ?
Impact sur l’économie locale ?
Y a-t-il eu des développements d’activités économiques en aval
ou secondaires ?
Cadre légal et réglementaire ? Droits et obligations des mines
clairs, quantifiables et sûrs ? Droits terriens ?
Éducation et services sanitaires de base disponibles ?
Éducation ou informations sur les questions de santé
disponibles ?
Travail des enfants ? Questions de sexe ?
Types de minerai, techniques, nombre de mineurs ?
Types de maladies et gravité ? Causes ?
Droits de propriété protégés ? Rapport entre la MER et la
propriété des indigènes ? Rapports entre MER et grande mine ?
Les règlements sont-ils appliqués en particulier les protections
pour l’environnement ? Savent-ils être contrôlés ?
Origine des mineurs ? Diversité culturelle ? Tensions ?
Structure de gouvernement local non officiel ? Communautés ?
Groupes spéciaux — p. ex. femmes, groupes régionaux ?
Consultation à la conception d’une intervention ? Tous les
intéressés sont impliqués ?
Potentiel d’augmenter les actions communautaires ? Quels
seront les groupes importants — p. ex. femmes, groupes
indigènes ?
21
Avant-projet pour commentaires, août, 2000.
3
Gestion de l’impact de la mine sur le pauvre
3.1 Mine à grande échelle : Possibilité plus sûre pour le pauvre
Cadre réglementaire : « Mise en scène »
Les lois et règlements pour les grandes mines doivent viser à promouvoir les
investissements privés dans le secteur minier d’une manière économiquement,
environnementalement et socialement viable. Il y a une concurrence sérieuse pour les
investissements dans l’extraction des minerais ; les lois et systèmes fiscaux doivent
donc être internationalement compétitifs pour attirer ces investissements, tout en
assurant la protection de l’environnement et des structures sociales. On a vu qu’une
réforme des lois sur les mines augmente sensiblement les investissements. De plus en
plus les compagnies minières acceptent la relation entre un cadre réglementaire correct
et la limitation du risque de leurs investissements à long terme ; en fait, une réforme des
lois et règlements peut être utilisée activement pour promouvoir le secteur sur le marché
international. Ce cadre doit comprendre une consultation adéquate et l’implication de
tous les intéressés, y compris les communautés locales et le pauvre.
•
Au niveau national, les instruments peuvent être : 1) création d’un potentiel de
législation, y compris gestion de l’environnement et questions de sécurité ; 2)
perception correcte et distribution équitable des revenus fiscaux ; 3) dans le cadre
des contrats de licences : accord avec la compagnie minière sur les responsabilités
socio-économiques et environnementales locales et régionales, en particulier,
emploi, formation, fourniture de biens et services publics, normes sanitaires et
environnementales — p. ex. quantité et qualité de l’eau, et autres investissements
dans le développement communautaire ; 4) examen et réforme du cadre légal et
réglementaire pour attirer les investissements privés dans la mine et autres
industries ; 5) privatisation des entreprises nationalisées du secteur, le cas échéant,
et clarification des clauses de services publics dans les activités de la compagnie
minière pour éviter ou éliminer la corruption et l’inefficacité du secteur et pour
augmenter les responsabilités.
•
Au niveau régional les instruments peuvent être 1) création d’un potentiel de
gestion de l’infrastructure régionale et des revenus fiscaux ; et 2) lier le
développement de la mine au plan de développement régional.
•
Au niveau local les instruments peuvent être 1) création d’un potentiel de
gouvernement local et communautaire pour gérer l’infrastructure locale, les services
sociaux, les revenus fiscaux, en particulier, dans le cadre d’un plan stratégique de
développement local ; 2) promotion et priorité à l’industrie locale et aux possibilités
d’emploi local ; 3) assurance d’une représentation et consultation adéquate de la
communauté locale dans les projets de la mine.
22
Avant-projet pour commentaires, août, 2000.
Gouvernement : Un environnement dynamique avant, pendant et après la
fermeture de la mine
Les gouvernements doivent évaluer une exploitation minière existante ou à venir non
seulement sur ce qu’elle peut contribuer au niveau national, mais également sur sa
contribution à des améliorations viables dans le bien-être socio-économique, et la
qualité de vie des communautés dans la zone d’exploitation. Ces contributions peuvent
comprendre des améliorations dans des domaines tels que l’infrastructure, la santé,
l’éducation, et la stimulation de l’économie locale. Étant donné que le minerai est une
ressource naturelle non renouvelable, il est important d’insister sur la viabilité de ces
améliorations ; ceci est primordial pour garantir que la population pourra maintenir ses
moyens d’existence après la fermeture de la mine. Le plan de fermeture doit être une
part importante des négociations du gouvernement avec les compagnies minières.
Il est primordial de noter que la fermeture de la mine exige une série d’interventions
mieux organisées entre gouvernement, le secteur privé et la société civique. Étant
donné la complexité des conséquences et des répercussions de la fermeture sur la
situation socio-économique et sur l’environnement, les interventions prises par une
seule de ces trois parties a peu de chance de succès à long terme.
•
Lois et règlements : Les interventions peuvent comprendre 1) établir un processus
d’octroi de licence soigneusement étudié qui exige qu’un plan de fermeture de la
mine fasse partie de la création de la mine, et que ce plan soit mis à jour
régulièrement au cours de la vie de la mine ; 2) incorporer dans les lois et
réglementations minières les clauses et procédures nécessaires qui assureront des
pratiques de fermeture correctes, y compris obligations aux exploitants de créer les
réserves nécessaires à une fermeture bien menée.
•
Développement économique local et régional : En incorporant les besoins et
activités des opérations minières dans le plan d’activités régionales, les
gouvernements ont la possibilité d’augmenter sensiblement les services et
infrastructure disponibles pour le pauvre. On a vu que les gouvernements locaux et
régionaux sont des éléments clés pour maintenir les bénéfices apportés par la mine
dans une région donnée. Les activités principales à poursuivre dès le début
comprennent : 1) création des capacités, au niveau des gouvernements et des
communautés locales, pour permettre à la communauté locale et régionale de
planifier et de se préparer en vue de la fermeture tout en évitant un climat de
dépendance, 2) à la première occasion, intégrer les plans de la mine dans les plans
de développement régional, 3) prévoir les besoins pour maintenir et financer les
services sociaux après la fermeture en encourageant le gouvernement local à
éventuellement prendre en main les systèmes de protection sociale, si besoin est,
dans le contexte d’une décentralisation fiscale.
•
Accords avec la compagnie minière : 1) définir la période de surveillance et
s’assurer d’une surveillance acceptable et du respect des clauses post-fermeture ; 2)
définir qui sera le responsable final pour le site et les installations après fermeture.
•
Consultation : En insistant que la compagnie minière consulte et informe
correctement; et en incluant systématiquement le pauvre dans ce processus de
consultation, les gouvernements auront l’assurance que le pauvre tirera profit de la
23
Avant-projet pour commentaires, août, 2000.
mise en route d’une exploitation minière tout en ne pâtissant pas de ses
conséquences sur la structure socio-économique de la région.
•
Interventions du marché de la main d’œuvre : Les interventions peuvent aller de
l’organisation de recyclage et de services d’emploi, tels que recherche d’emploi,
jusqu’à la mise en place d’emplois alternatifs et possibilités de création de revenu,
en coopération avec le secteur privé et en menant une campagne de marketing de la
région pour les investisseurs étrangers.
Secteur privé : Préparer ressources et capacités ensemble avec la communauté
locale
•
La préparation de la fermeture doit faire partie des étapes de développement initial
d’une exploitation minière et va influencer le concept de la mine et l’infrastructure y
relative, les avantages sociaux, et les programmes de développement
communautaire de la mine. En particulier, les profits de la mine de même que
l’ensemble des salaires doivent être étudiés avec la perspective à long terme
d’économiser et d’investir pour la période post-fermeture.
•
Capacités locales : Les compagnies minières peuvent aider à éviter l’apparition
d’une culture de dépendance où la plupart des services communautaires et des
activités économiques dépendent de la mine. Elles peuvent également aider à la
création de capacités locales de manière que les communautés soient mieux à
même de prévoir et de se gérer elles-mêmes.
•
Consultation : Les compagnies minières devraient consulter les communautés
locales dès le début de l’exploitation, divulguant les informations à tous les
intéressés, à temps, avec précision et d’une manière compréhensible. Elles peuvent
également faciliter la participation d’autres acteurs dans le développement, ONG, et
autres organisations communautaires de la région.
Société civique — Communautés et ONG : Consultation et planning
•
Développement d’une direction et de capacités communautaires non basées
sur la générosité d’autrui et de plus en plus indépendantes de la mine pour les
services et les activités économiques. Ici les ONG peuvent jouer un rôle important —
souvent de concert avec la mine et le gouvernement — pour le développement de la
communauté et le dialogue avec la mine. La création de cette capacité peut se faire
en utilisant les bénéfices de la mine pour construire des biens communautaires.
•
Participation active à tous les stades du processus général de planning pour la
zone et la région, ayant dès le début des perspectives à long terme d’investissement
d’une part des profits de la mine pour la période post-fermeture.
•
Prise en charge des responsabilités pour certains biens et infrastructure du site
lorsqu’ils conviennent et peuvent contribuer aux capacités ou à la mission des
communautés locales ou des ONG.
•
Rester engagé avec le gouvernement et la compagnie et dans le planning à long
terme de développement régional.
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Avant-projet pour commentaires, août, 2000.
3.2 Mine à petite échelle : Possibilités plus sûres pour le pauvre
L’intervention gouvernementale appropriée dans le contexte de la mine petite ou
artisanale dépendra de chaque pays, plus particulièrement sur le type d’exploitation de
même que sur des facteurs tels que technologies utilisées, prédominance d’extraction
en roche dure ou alluviale, accessibilité aux zones d’extraction et conflits culturels. Une
intervention typique, toutefois, est la régularisation des activités du secteur de la MER
dans un cadre légal. Ceci serait le type d’intervention indispensable et le plus important
qui offre le potentiel de réduire la pauvreté, de créer des opportunités de croissance et
d’améliorer le développement social. Dans de nombreux pays la MER est illégale ou
freinée. Ceci signifie que souvent les mineurs n’ont pas de titre légal adéquat pour leur
concession, ce qui provoque une exploitation du type « touche-à-tout » sans précautions
pour l’environnement, la santé et la sécurité. Ceci signifie également que les mineurs ne
peuvent pas utiliser leur concession ou mine comme garantie. De plus, une exploitation
non réglementée crée la corruption entre mineurs et bureaucrates ou inspecteurs.
D’autre part, des répercussions négatives sont probables également si la MER doit
respecter le même cadre légal que la mine à grande échelle. Ces réglementations
peuvent, si elles ne sont pas appliquées dans une version simplifiée, être inapplicables
pour la MER en particulier pour les redevances et normes sur l’environnement, de santé
professionnelle et de sécurité. Dans ce cas, ces réglementations seraient tout
simplement contournées, non appliquées ou ignorées. De toute manière, un cadre
réglementaire du secteur est une étape nécessaire mais loin d’être suffisante.
Les autres interventions gouvernementales doivent être taillées à la mesure de la
situation identifiée par les diagnostiques discutés dans la section 2.3. Ces interventions
comprennent plus particulièrement :
•
Contrôle du respect de l’environnement et encouragement aux procédés d’extraction
et de traitement meilleurs pour l’environnement.
•
Assurer la communication et la formation sur les maladies vénériennes, les pratiques
sanitaires et la santé et la sécurité.
•
Limiter ou réglementer le travail des enfants en parallèle à des services de santé,
d’alimentation spécifique et une intervention dans l’éducation.
•
Introduction de techniques plus productives, pratiques et économiques.
•
Identifier les « points chauds » culturels possibles suivi d’une réaction rapide pour
limiter les MER dans ces zones.
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Avant-projet pour commentaires, août, 2000.
Annexe: Vue d’ensemble de l’industrie
Vue d’ensemble de l’industrie
Il y a plus de 50 pays en voie de développement où la mine est ou pourrait devenir une
activité économique importante. Ceci comprend les pays producteurs importants de
minerai sur le marché international, des pays considérés comme producteurs modestes
suivant les standards internationaux, mais où la mine représente une contribution
importante à l’économie nationale ou régionale, et les pays où la mine petite ou
artisanale assure un emploi important dans les communautés rurales ou lointaines. Ces
pays sont repris au tableau 1.
Tableau 1. Pays où le secteur minier a ou pourrait avoir un impact sur la
pauvreté, basé sur les ressources minérales existantes
Amérique latine et Antilles
Argentine
Bolivie
Brésil
Chili
Colombie
Équateur
Guyane
Jamaïque
Mexique
Pérou
Venezuela
Afrique et Afrique du Nord
Angola
Botswana
Burkina Faso
République
Centrafricaine
Congo
Érythrée
Éthiopie
Ghana
Liberia
Madagascar
Mali
Mauritanie
Maroc
Mozambique
Namibie
Niger
Sierra Leone
Afrique du Sud
Tanzanie
Tunisie
Zambie
Zimbabwe
Europe, MoyenOrient et Asie
Bhutan
Bosnie
Chine
Fiji
Inde
Indonésie
Jordanie
Kazakhstan
République Kyrgys
Malaisie
Mongolie
Pakistan
PapouasieNouvelle-Guinée
Philippines
Pologne
Roumanie
Russie
Iles Salomon
Sri Lanka
Thaïlande
Turquie
Ukraine
Ouzbékistan
Vietnam
Yougoslavie
Mine à grande échelle : Les grandes mines produisent à peu près 85 % des minerais
non fossiles du monde et plus que 95 % de la production mondiale totale de minerai.
Cette industrie emploie environ 2,5 millions de travailleurs de par le monde et est
dominée par environ 50 grandes sociétés de mines et métallurgie, avec des ventes
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Avant-projet pour commentaires, août, 2000.
d’environ 4,3 milliards de $US chacune en moyenne. Ces compagnies opèrent à une
échelle mondiale et leur origine est concentrée dans 4 pays : USA, Afrique du Sud,
Australie et Canada.
Mine à échelle réduite : La mine petite ou artisanale produit environ 15 % des minerais
non fossiles du monde tout en représentant une source de revenu importante — dans
environ 30 pays de par le monde — pour probablement au moins 13 millions de
personnes, desquelles une partie importante sont des femmes et des enfants. Entre 80
et 100 millions de personnes dépendent de la mine à échelle réduite comme moyen
d’existence. Bien que la définition de mine à échelle réduite varie fortement, la main
d’œuvre est en général estimée à moins de 50 personnes par site. La production exige
une main d’œuvre considérable avec très peu de mécanisation et très rudimentaire.
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