QUESTIONS ESSENTIELLES SUR LA LEGISLATION DE L

QUESTIONS ESSENTIELLES SUR LA LEGISLATION
DE L’ECONOMIE CIRCULAIRE
SUN YOUHAI,
Docteur, membre de la Commission nationale des informations de l’environnement,
directeur du bureau des lois de la Commission de la protection de l’environnement et
des ressources de l’Assemblée populaire nationale ainsi que professeur de l’Université
de la science politique et des lois
I. Le contexte et le développement de la législation de l’économie circulaire
Depuis la réforme et l’ouverture de la Chine nouvelle, la construction économique
chinoise a eu déjà de très grands succès. Même avec le développement économique
rapide, les questions de l’environnement et des ressources sont devenues de plus en
plus importantes. Si on continue à développer l’économie extensive, les ressources
naturelles seraient extrêmement utilisées et l’environnement serait gravement pollué.
Et la méthode de ‘polluer avant et aménager après’ ne pourrait pas être utilisée en
Chine. La situation actuelle nous demande de trouver un nouveau chemin, et ce chemin,
est clairement défini par le « Projet du 11ème quinquennat de l’économie nationale et du
développement social » ( on l’appelle brièvement « Projet »).
Le développement de l’économie circulaire demande le soutien des lois. Le
Président chinois Hu Jintao a indiqué en mars 2005, lors du forum central de la
population, des ressources et de l’environnement, qu’on devrait diffuser la notion de
l’économie circulaire et accélérer l’établissement des lois qui concernent l’économie
circulaire.
L’Assemblée populaire nationale de Chine attache d’une grande importance au
travail de législation de l’économie circulaire. On sait que les programmes législatifs
de la 10ème conférence de la commission permanente de l’Assemblée populaire
nationale ne comportait pas celui de l’économie circulaire. Selon la nouvelle situation,
la commission permanente de l’Assemblée populaire nationale a décidé de suppléer
l’établissement de la loi de l’économie circulaire dans le programme de législations de
la 10ème conférence de la commission permanente de l’Assemblée populaire nationale,
de rédiger par la commission de l’environnement et des ressources de l’Assemblée
populaire nationale, en demandant de soumettre l’avant-projet de loi à la commission
permanente de l’APN. Depuis lors, la commission de l’environnement et des
ressources de l’APN a créé le groupe de rédaction de législation, dirigé par Feng
Zhijun, vice-directeur de la commission de l’environnement et des ressources de
l’APN, ayant pour membres Wang Maorun, Ni Yuefeng, Jiang Yuekai et Jiang Yunbao.
Sous la direction de Mao Rubai, directeur de la commission de l’environnement et des
ressources et Feng Zhijun, chef du groupe, tous les membres de la commission ont
rédigé les travaux préparatoires de la législation. Les autres dirigeants de la
commission de l’environnement et des ressources de l’APN en tenant compte de
l’établissement de la loi de l’économie circulaire, ont formulé des propositions.
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Après l’établissement du groupe de l’ « esquisse de législation », la commission
de l’environnement et des ressources de l’APN a chargé, à partir de la deuxième partie
de 2005, la commission nationale du développement et de la réforme et
l’administration nationale de l’environnement de faire des propositions sur les
législations. Elle a également demandé à plusieurs experts économiques et politiques
venus des universités de faire des recherches sur les problématiques essentielles qui
concernent la législation de l’économie circulaire. Ces universités sont : l’Université
de Tsinghua, l’Université de Beijing, l’Université de science politique et des lois de
Chine, l’Université des peuples de Chine, l’Université de Chongqing, le centre du
développement du Conseil des affaires d’État et l’Université de Shanghai. La Banque
mondiale a spécialement financé les recherches chinoises sur la législation de la loi de
l’économie circulaire. Les hauts fonctionnaires de la commission nationale du
développement, de la réforme et de l’administration nationale de l’environnement
attachent tous une grande importance dans cette législation.
Depuis quelques mois, certains secteurs dont la commission nationale de
l’environnement et des ressources de l’APN et la commission du développement et de
la réforme, ont visité à plusieurs fois à des « entreprises d’essai », de Beijing, Shanghai,
Shangxi, Sichuan, Chongqing, Shangdong, Fujian, en faisant des séminaires avec des
assemblées locales, des gouvernements locaux et des entreprises, pour faire des
recherches sur la législation. Après plusieurs modifications et séminaires entre experts,
le groupe a obtenu la rédaction préliminaire de la législation de la loi de l’économie
circulaire.
II. L’Objectif de législation et fil directeur de la loi sur l’économie circulaire
a. L’Objectif
On pense qu’il y a trois objectifs principaux à la législation sur l’économie
circulaire : économiser et utiliser avec une grande efficacité les ressources ; protéger
l’environnement ; promouvoir le développement économique.
Dans le passé, on a dépensé beaucoup d’énergie aux traitements et aux sanctions
des affaires polluantes. Cependant, on ne pouvait pas résoudre totalement les
problèmes d’environnement. Pour résoudre ce genre de problèmes, on devait améliorer
nos esprits de développement, changer le moyen de développement, et se consacrer au
développement de l’économie circulaire. Le développement de l’économie circulaire
pourrait augmenter l’efficacité de l’utilisation des ressources, ce qui pourrait donc
diminuer la production des déchets, afin d’économiser les ressources, de protéger
l’environnement et de promouvoir le développement économique. Sur cette base, on a
défini l’objectif de législation de l’économie circulaire : augmenter l’efficacité de
l’utilisation des ressources, protéger et améliorer l’environnement, promouvoir la
construction d’une économie des ressources et de l’amitié environnementale, ainsi que
garantir le développement durable de l’économie et de la société.
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b. Établir le fil directeur de la loi sur l’économie circulaire
La législation devrait avoir tout abord un fil directeur. Il devrait être représenté par
ces points suivants : pratiquer la politique du développement complet, coordonné,
durable, et à la base de l’humain, défini par le gouvernement central ; à partir de la
situation actuelle chinoise, résoudre des obstacles et des questions essentielles durant
le développement de l’économie circulaire ; apporter plus de facilités au
développement des entreprises et à de la société.
III. Les principes de l’économie circulaire
Il s’agit de principes s’imposant à l’ensemble de l’économie circulaire.
La ‘Réduction’ signifie la diminution de dépense des ressources et de production
des déchets, dont la priorité est d’augmenter l’efficacité de l’usage des ressources ; la
‘réutilisation’ signifie le prolongement de l’utilisation des productions ; le ‘devenir des
ressources’ signifie la prise en compte des ressources comme devenant des déchets, et
ce afin de diminuer la dépense des ressources naturelles et l’évacuation des polluants.
La phase de production dont on parle ici, comporte l’exploitation des ressources,
la production des produits et les constructions de base. On parle au cours de cette phase,
de développement de l’économie circulaire ; par exemple, on a parlé de l’utilisation
synthétique des ressources dans le développement industriel. Ce qu’on devrait
souligner ici, c’est qu’on tient compte de l’importance de la phase de consommation.
Actuellement, tous les pays attachent une grande importance au développement de
consommation durable. Il est clair que jusqu’à présent, il existe un problème de coût
quant à la production des ressources recyclées, ce qui est défavorable à la concurrence
du marché. Si l’État établissait des politiques encourageant à acheter des productions
issues des ressources recyclées, les entreprises qui utilisent des ressources
renouvelables pourraient trouver leurs propres chemins de développement, et
pourraient vivre sur le marché. Donc, l’encouragement de la consommation durable est
nécessaire au développement de l’économie circulaire.
On devait également mettre l’accent sur l’économie des ressources et la
diminution de la dépense des énergies dans la phase du traitement des déchets et
l’allègement de la pollution environnementale, ce qui éviterait de remplacer un
polluant par un autre, c’est-à-dire les doubles pollutions.
IV. Les domaines concernés par l’économie circulaire et la Notion d’économie
circulaire
a. Domaines
Les domaines doivent être précisés quand on établit une loi. Les domaines de la
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loi de l’économie circulaire ne pourraient pas être trop vastes ou trop limités.
L’expression « Economie circulaire » est très courante dans la société chinoise. On
pourrait dire que l’économie circulaire est pareille à une corbeille, et on y pourrait
mettre n’importe quoi dedans. Mais si on met une définition trop large, cette loi ne
pourrait pas être établie. On ne pourrait non plus donner une définition trop limitée, qui
ne pourrait résoudre uniquement la problématique du traitement des ordures. Pour la
définition, on doit se baser sur notre situation actuelle nationale. L’efficacité quant à
l’utilisation des ressources est déjà très élevée dans les pays industriellement
développés comme le Japon et l’Allemagne, leurs lois sur l’économie circulaire
attache plus d’importance à la réutilisation des ressources. La Chine en est toujours au
stade du développement de son industrie, dépense beaucoup d’énergie et par
conséquent pollue. La Chine ne peut pas, pour l’instant, concentrer ses efforts sur une
« Réduction » de cette pollution.
À la base de ces pensées, on définit les domaines de cette loi comme les points
suivants :
- Le principal. D’aucuns estiment que la loi de l’économie circulaire devrait être
limitée aux entreprises ce qui est la minorité. On pense plus largement que cette loi doit
imposer aux entreprises, gouvernements, et organisations le respect de ses objectifs, à
savoir, économiser les ressources et protéger l’environnement.
- La réglementation. La loi de l’économie circulaire doit couvrir trois activités : la
« production propre », l’utilisation synthétique, la consommation durable.
- La « production propre » : selon le deuxième article de « Règlement visant à
promouvoir la production propre », la production propre signifie l’utilisation des
énergies et des ressources propres, l’utilisation des techniques et des équipements
modernes, l’amélioration des gestions et l’utilisation synthétique, les activités pour
diminuer les polluants de ses sources, élever l’efficacité d’utilisation des ressources,
diminuer ou éviter la production ou l’évacuation des polluants durant la production, le
service et l’utilisation des produits, afin de diminuer ou éliminer les influences
défavorables à l’humain et à l’environnement. L’enjeu de la production propre est
d’augmenter l’efficacité de l’utilisation des ressources, éliminer la production des
polluants de leurs sources.
- L’ « Utilisation synthétique » couvre deux activités. Le recyclage des ressources
et l’utilisation raisonnable lors de l’exploitation des ressources, la production des
produits et les constructions essentielles. Il s’agit également du recyclage et de
l’utilisation raisonnable des polluants ou déchets durant la production. Faire en sorte
que les déchets deviennent de nouvelles ressources.
- Quant à la consommation durable, nous l’avons déjà évoquée dans les
précédents paragraphes.
b. La notion juridique de l’économie circulaire
Actuellement, il existe plusieurs types de synthèses de l’expression de
« l’économie circulaire », dont la plupart sont définies selon des aspects économiques ;
par exemples, certaines personnes définissent l’économie circulaire comme une forme
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de développement ou une stratégie de développement. Néanmoins, selon certains
aspects juridiques, les lois sont utilisées pour réorganiser les relations de la société,
mais d’une manière indirecte par des intermédiaires. D’après l’analyse des domaines
de cette loi, l’économie circulaire peut se définir comme : les activités économiques
durant les phases de production, de circulation, de consommation et de traitement des
déchets, qui respectent les principes écologiques et économiques, dont l’enjeu est
d’utiliser les ressources avec efficacité. Elles fonctionnent principalement par la
production propre, l’utilisation synthétique et la consommation durable.
Ce qu’on devait ajouter ici est que le respect des principes écologiques, devrait
avoir pour condition l’élimination des pollutions et la protection de l’environnement ;
et quand on souligne le respect des principes de l’économie circulaire, on devrait
résoudre les questions de ‘l’économie circulaire ne soit pas économique’, dont
certaines régions augmentent le coût des productions pour le prolongement de la
chaîne industrielle.
c. Les relations entre la loi de l’économie circulaire et d’autres lois
La contribution à la prévention et au traitement des pollutions de l’économie
circulaire se distingue des lois actuelles de la protection de l’environnement qui
tiennent compte du traitement du contentieux.
Le développement de l’économie circulaire fait participer toute la société
chinoise ; l’essentiel de la loi de l’économie circulaire ne peut se limiter aux activités
des entreprises. Donc, la loi de l’économie circulaire doit être distinguée de la loi
visant à promouvoir la production propre.
La « Réduction » met l’accent sur l’économe et l’augmentation de l’efficacité des
ressources dans toute la société ; elle couvre un domaine très large, donc, la loi de
l’économie circulaire doit être distinguée de la loi de l’économie des énergies.
Par conséquent, les rapports entre la loi de l’économie circulaire et les lois
relatives à l’environnement doivent être distinguées et traitées différemment.
V. Le cadre de l’économie circulaire
L’établissement du cadre de l’économie circulaire est le sujet qui a été le plus
débattu durant la rédaction de cette loi. Sur les options concernant le cadre de cette loi,
on a fait les choix suivants : premier : établir le cadre d’après le gouvernement, les
entreprises, les individus ; deuxième : établir le cadre d’après la première industrie, la
deuxième industrie, la troisième industrie ; troisième : établir le cadre d’après le cycle
des productions ; quatrième : établir le cadre d’après la « Réduction », la
« Réutilisation » et le « devenir des ressources » ; cinquième : établir le cadre d’après
le processus d’administration de l’économie circulaire dont l’établissement du projet,
l’examen, la désignation, la gestion du processus, la réception, la surveillance. Ces
cinq options ont toutes des valeurs importantes pour l’établissement du cadre et du
système juridique de l’économie circulaire, mais ne sont pas l’option finale.
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Le cadre de l’économie circulaire devrait avoir une composition raisonnable et une
logique claire. Il pourrait représenter correctement l’esprit dirigeant et l’objectif de
législation, en comportant toutes les institutions principales et pourrait être facilement
organiser et respecter. Selon ces critères, on pense que le cadre de l’économie
circulaire devrait être constitué par les sept parties suivantes :
Premièrement : principes généraux, qui règlent plus des affaires qui concernent
l’ensemble, les principes du développement de l’économie circulaire. Ils comportent :
l’objectif de législation, la définition juridique de l’économie circulaire, les domaines
juridiques, les principes essentielles, le système administratif, l’enseignement
propagandiste de l’économie circulaire, l’exemple du développement de l’économie
circulaire, la participation publique de l’économie circulaire, la rétribution de
l’économie circulaire.
Deuxièmement : responsabilités et gestions, qui règlent les responsabilités du
développement de l’économie circulaire des essentiels dont le gouvernement, ainsi que
les systèmes juridiques essentiels du développement de l’économie circulaire. Les
systèmes juridiques essentiels devraient être composés par : le système de projet de
l’économie circulaire, le système d’encouragement, de restriction et d’interdiction, le
système de priorité de l’utilisation renouvelable des productions, le système
d’extension des responsabilités des producteurs, le système d’examen de l’économie
circulaire. Les systèmes juridiques et les mesures principales, voir le rapport de M.
Zhou Changyi.
Troisièmement : l’économie circulaire dans la production et la construction, qui
règle les systèmes et des mesures durant la production et la construction, dont les
demandes du développement de l’économie circulaire dans la production et la
construction, la dépense des ressources et la gestion des limites d’évacuation des
déchets, l’utilisation renouvelable dans l’exploitation des ressources minérales,
l’utilisation renouvelable des déchets dans la production industrielle, des marques
matérielles sur des produits ou des emballages, la désignation et la production des
emballages des produits, les principes et les mesures au développement de
l’agriculture renouvelable.
Quatrièmement : l’économie circulaire dans la circulation et la consommation, qui
règle le processus de l’utilisation et le traitement des déchets, la construction du
système du recyclage des ressources renouvelables, la consigne des emballages, la
gestion d’importation des matériaux usés, l’examen des qualités des entreprises des
ressources renouvelables, la gestion du recyclage des ressources renouvelables, le
recyclage des voitures usées et des équipements électriques, le recyclage des
électroménagers usés, le recyclage des ordures quotidiennes et des matériaux usés, le
contingent des produits des ressources, l’utilisation d’économie des produits du service,
la consommation durable.
Cinquièmement : les mesures d’encouragement et d’aide. La loi de l’économie
circulaire devait établir des politiques et des mesures d’aide économique qui sont
favorable au développement de l’économie circulaire. Ces mesures sont : la préférence
des impôts, la tendance des investissements nationaux, les fonds spéciaux de
l’économie circulaire, l’aide financière, les achats gouvernementaux verts, la cotation
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raisonnable.
Sixièmement : devoirs juridiques, qui règlent des mesures de sanctions sur la
violation des règlements de devoirs et d’interdiction.
Septièmement : règlement des définitions des termes techniques, des précisions des
pratiques, des relations entre la loi de l’économie circulaire et les conventions signées
par la Chine, la date d’entrée en vigueur.
Si on établissait le cadre de législation d’après le principe de « Réduction », de
« Réutilisation » et du « devenir des ressources », on pourrait non seulement préciser
les pouvoirs et les devoirs de la société dans le développement de l’économie
circulaire.
VI. Le caractère, la position de la loi de l’économie circulaire et ses
constructions juridiques relatives
a. Le caractère de la loi de l’économie circulaire
Le domaine de la justice environnementale estime qu’elle est une loi de
l’environnement. Selon la classification des secteurs juridiques de l’Assemblée
populaire nationale, il est raisonnable de classer la loi de l’environnement comme une
loi économique. Car, la loi de l’économie circulaire représente la réorganisation et la
direction de l’État, ce qui suppose qu’elle ait le caractère d’une loi économique. Mais
ce qu’on devait préciser ici, est que le développement de l’économie circulaire est un
moyen essentiel pour résoudre des questions environnementales, la loi de l’économie
circulaire est donc différente des lois économiques traditionnelles, son établissement et
ses applications sont étroitement liés à la résolution des problèmes environnementaux,
elle est donc une loi économique étroitement liée à la protection de l’environnement.
b. La position de la loi de l’économie circulaire dans le système juridique
Il s’agit de sa place dans tout le système juridique de la Chine. Le développement
de l’économie circulaire est très important dans la construction de la société de
l’économie des ressources, de l’environnement, et dans le développement durable de la
Chine. On estime donc, la loi de l’économie circulaire comme étant la base du système
juridique chinois.
c. Les établissements des lois et des règlements concernés
La Chine possède un large territoire et une population nombreuse, les
développements régionaux sont à l’évidence assez disparates. En effet, le
gouvernement central ne promulgue que des lois et règlements d’ordre général, aux
gouvernements locaux d’établir des règlements plus précis. Le système juridique
chinois est établi sur le modèle « une loi, plusieurs règlements », les gouvernements
locaux et les secteurs différents devant établir leurs propres règlements, en combinant
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avec les situations régionales, pour appliquer des lois. Par conséquent, on devrait
perfectionner l’établissement et la procédure de modifications des règlements
concernés, quand on établit la loi de l’économie circulaire. Selon la disposition du
travail de l’Assemblée populaire nationale et le conseil des affaires d’État de Chine,
sur le travail des législations et des modifications, on devrait : établir la loi des
énergies ; modifier la loi de l’économie des énergies, la loi des charbons, la loi de
l’électricité ; établir des règlements tendant à économiser l’eau et les ressources ;
établir des règlements tendant à promouvoir le recyclage des appareils
électroménagers, à économiser le pétrole, à économiser l’énergie dans les
constructions ; établir des règlements tendant à promouvoir la réforme des matériaux
des murs, le recyclage des emballages et des pneus usés ; établir des règlements
concernant l’utilisation synthétique. Ceci afin de mettre en service une série de
règlements relatifs à la mise en valeur de la loi de l’économie circulaire.
L’application de la loi de l’économie circulaire devrait déployer des fonctions très
importantes pour économiser et utiliser avec efficacité les ressources, pour protéger
l’environnement et pour promouvoir le développement économique. Actuellement, on
est en train de mettre en place des expertises afin d’estimer l’investissement et l’intérêt
économique de cette loi. Après l’application de cette loi, on va continuer à organiser
des expertises afin d’estimer les effets de cette loi, et ce afin de modifier en temps
voulu des règlements ou des articles lorsque cela paraîtra nécessaire.
La loi de l’économie circulaire est une loi très importante pour économiser les
ressources, protéger l’environnement et promouvoir le développement économique. Le
« Séminaire sur la législation et des politiques de l’économie circulaire » nous a donné
une opportunité pour centraliser de bons esprits et se perfectionner. Nous espérons
pouvoir établir le cadre principal de la loi de l’économie circulaire durant ce séminaire,
afin de fonder une base stable pour le forum de l’économie circulaire de Wuhan, qui
aura lieu en novembre prochain et pour l’examen par l’Assemblée populaire nationale
en 2007.
Le 8 juillet 2006
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