la gouvernance urbaine

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LA GOUVERNANCE URBAINE : ENTRE COMPLICATIONS ET
COMPLEXITES, COMMENT S’ORIENTER ?
Communication de Claude Jacquier présentée lors du colloque « Vers une
Nouvelle Gouvernance des Territoires » organisé le 15 septembre 2008 à Reims par
JM Beaupuy, président de l'intergroupe Urban-Logement au Parlement
européen.
LA GOUVERNANCE URBAINE : ENTRE COMPLICATIONS ET
COMPLEXITES, COMMENT S’ORIENTER ?
Claude Jacquier
Directeur de recherche au CNRS
[e-mail]
15 septembre 2008
Communication présentée pour le colloque « Vers une Nouvelle Gouvernance des Territoires »
« Towards New Territorial Governance » Urban.logement, 15 septembre 2008 Reims
Sommaire
1 - La gouvernance, la pluralité des acceptions ....................................................................... 2
2 - La gouvernance urbaine, pourquoi ? ................................................................................... 3
3 - La gouvernance en quête de démocratie ............................................................................ 5
4 - Conclusion ........................................................................................................................... 7
Mots-clés :
Gouvernance, complexité, villes, région urbaine, développement soutenable, coopération

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1 - Gouvernance, la pluralité des acceptions
1.1 La notion de gouvernance est fréquemment utilisée, et dans des sens fort variés, par les
spécialistes des relations internationales, par les experts des systèmes politico-
administratifs, par des politologues, des sociologues et des économistes. Sous le
qualificatif de «bonne gouvernance», elle est même devenue un label distribué par les
organisations internationales.
1.2 Multiplicité des utilisateurs et multiplicité des usages, donc multiplicité du sens et des
définitions possibles, la notion de gouvernance est parfois convoquée pour rendre compte
de réalités opposées. Par exemple chez certains économistes
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, promoteurs de cette
notion il y a quelques décennies, elle qualifie les modes de coordination de la firme lui
permettant d’échapper aux coûts de transaction que lui impose le marché. Sous la
formulation «corporate governance», gouvernance d’entreprise, elle est apparue dans les
années quatre-vingt-dix lors de la révélation des nombreux scandales financiers (cf. Enron)
pour réaffirmer la nécessité d’un contrôle des mandants (les actionnaires) sur les
mandataires (les instances de management). Dans son usage plus récent par les
politologues, elle désigne une action publique qui déploie des formes de partenariat public-
privé afin de mieux intégrer les mécanismes du marché (voir en particulier les sociétés à
capital mixte, les délégations et concessions de services publics, etc ). Bref, la
gouvernance, notion commune à plusieurs disciplines ne désigne pas forcément la même
réalité, le même objet de recherche et ne donne donc pas naissance à une définition
stricte partagée et adoptée par tous.
1.3 Pour la science politique, la sociologie, voire la géographie et l’urbanisme, disciplines qui
nous intéressent plus particulièrement ici, la notion de gouvernance qualifie un processus
de transformation et de recomposition des modes d’action publique mettant en jeu la
construction de mécanismes de régulation des acteurs au sein des sociétés locales. Le
succès de cette notion se manifeste en accompagnant deux mouvements concomitants :
d’une part, un retrait relatif des pouvoirs centraux et des formes traditionnelles de
gouvernement et, d’autre part, une montée en puissance des collectivités territoriales et de
leurs instruments (sociétés d’économie mixte, agences, etc.), au sein des régions et
notamment des grandes villes, d’où la notion de gouvernance urbaine. Cette notion qui
souvent s’articule et parfois s’oppose aux modes traditionnels de gouvernement
(centralisés, hiérarchisés, descendants «top-down», procéduraux) postule et parfois
promeut une approche fondée sur des réseaux d’action publique et des mécanismes de
coopération, de régulation, voire d’intégration dans des systèmes et dispositifs d’action
d’une large diversité d’acteurs publics et privés (systèmes polycentrés, réticulaires,
horizontaux, transversaux, processuels, ascendants «bottom-up»)
1.4 Dans cette dernière formulation intégrative, la gouvernance est à rapprocher de la première
définition donnée par les économistes en matière de coûts de transaction. Mais alors qu’il
s’agit pour eux, grâce aux firmes, de créer un espace à l’abri des coûts de transaction, pour
les autorités publiques, il s’agit au contraire de nouer précisément des relations avec
d’autres acteurs présents sur les marchés (cf. partenariat public-privé). La perspective est
bien une meilleure coordination des acteurs publics et privés qui opèrent de manière
relativement autonome sur un territoire et dans des champs de contraintes qui leur sont
propres. Cette intégration est souvent l’objectif poursuivi par les nouvelles politiques
urbaines, politiques partenariales, transversales et territoriales qui cherchent à dépasser la
traditionnelle sectorisation de l’action publique ainsi que les logiques bureaucratiques et
corporatistes qui la caractérise. Ces politiques visent la coproduction de la ville par les
acteurs urbains, quels qu’ils soient. Il faut mentionner toutefois que peu nombreuses sont
les définitions politiques de la gouvernance qui font explicitement référence aux
mécanismes démocratiques que pourtant la seconde définition de la gouvernance
suggérée par les économistes (contrôle des mandataires par les mandants, contrôle et
régulation des pouvoirs et des intérêts potentiellement en conflit).
1.5 Esquissons une définition large de la gouvernance permettant de regrouper différentes
variations sur ce thème. La gouvernance serait la constitution délibérée de coalitions
1
- COASE, Ronald.H (1991).- The Nature of the Firm.- in «The nature of the firm : origins, evolution and
development» edited by Oliver E. Williamson, Sidney G. Winter, New York : Oxford University Press, 235 p.

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formelles ou informelles d’intérêts ou d’acteurs divers afin d’assurer la fourniture de
biens et de services qui ne pourrait l’être par l’action indépendante d’acteurs isolés. Elle
suppose de nouveaux modes de décision à diverses échelles, fondés sur des relations
multilatérales entre acteurs dans des contextes organisationnels perçus comme étant de
plus en plus complexes et fragmentés. Une telle définition devrait donc faire toute sa place
à la dimension démocratique représentative, participative ou encore, tel que nous le
suggérons dans cet article,… contractuelle.
2 - La gouvernance urbaine, pourquoi ?
2.1 De nombreuses hypothèses sont généralement avancées pour expliquer l’émergence de
cette notion. Ces hypothèses sont portées par les phénomènes et les transformations des
sociétés dont cette notion essaie de rendre compte.
2.2 La première hypothèse généralement avancée met l’accent sur l’essoufflement des
grands modèles explicatifs et la reconfiguration partielle des logiques d’action autour
d’approches réellement pluridisciplinaires. Il s’agit plutôt d’une remise en question de
modèles trop simplificateurs de la réalité, une réalité qui apparaît plus complexe que ce que
pouvaient en dire ces analyses sommaires. Ainsi, la notion de gouvernance serait moins
élaborée pour rendre compte de processus de régulation de sociétés devenues plus
complexes que pour prendre en compte, enfin, une complexité largement occultée
jusqu’ici. Les représentations de la réalité ne se réduisaient-elles pas jusque-là au
fonctionnement de quelques mécanismes abstraits parmi lesquels la toute puissance
supposée de l’intervention étatique, la domination du capital, voire… des puissances
divines ?
2.3 La seconde famille d’hypothèses renvoie à quelques évolutions majeures survenues dans
le gouvernement des sociétés occidentales. La première hypothèse concerne l’éclatement
apparent des structures de pouvoir dans les sociétés capitalistes avancées, l’Etat n’étant
plus le seul garant de l’intérêt général (thèses néo-libérales). La fragmentation et la
redistribution des pouvoirs, la multiplication des centres de décision seraient la norme.
Cette perte de centralité de l’Etat qui affecte particulièrement certains pays
s’accompagnerait de la montée en puissance d’autres instances, notamment des grandes
compagnies industrialo-financières (thématique de la mondialisation et de la globalisation),
des instances supra-nationales (par exemple l’Union européenne) ainsi que des
collectivités territoriales parmi lesquelles, les grandes villes. Jadis, territoires d’application
des politiques sectorielles imaginées par l’Etat (politiques sociales, politiques urbaines), les
villes seraient donc désormais placées en première ligne pour jouer un rôle innovant dans
la recomposition et l’élaboration des politiques publiques.
2.4 Les villes et les régions urbaines apparaissent ainsi comme le lieu privilégié de la
régulation des contradictions qui affectent des sociétés mondialisées enracinées dans
des cultures et des territoires singuliers. C’est en effet, à leur échelle et sur leurs territoires
que doivent être régulées les tensions au sein d’un triple système d’interactions, voire de
contradictions entre les piliers constitutifs du développement soutenable (économique,
social et environnemental) régulations qui reposent sur des mécanismes de coopération
conflictuelle, une notion apparentée aux «luttes-coopérations» de François Perroux
2
:
- Le premier système d’interactions à réguler par de telles coopérations concerne les
rapports entre l’économie et le social. Les économies participant activement à la
compétition mondiale, créatrice de richesses sont aussi génératrice de chômage et
d’exclusions. Il leur faut donc assurer le maintien de la cohésion sociale de leur territoire
au risque de limiter, par les prélèvements fiscaux, l’efficacité et la réactivité des acteurs
économiques. C’est la dimension équitable du développement soutenable.
- Le second système d’interactions à réguler concerne les rapports entre l’économie et
l’environnement. Les économies en compétition génèrent une fragmentation de leurs
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- PERROUX F (1964).- L’économie du XXème siècle.- PUF.
PERROUX F (1990).- Dictionnaire économique et social.- Hatier, Paris.

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territoires, des gaspillages et des pollutions et il faut, au risque d’exacerber les
concurrences pour l’occupation de l’espace, mettre en œuvre des politiques publiques
de cohésion territoriale financées elles aussi par des contributions qui pèsent sur le
dynamisme économique. C’est la dimension viable du développement soutenable.
- Enfin, le troisième système d’interactions porte sur les rapports entre le social et
l’environnement. Les politiques publiques de cohésion sociale et de cohésion
territoriale sont loin d’être toujours compatibles entre elles. L’équilibre social de certains
territoires ne peut s’établir que sur le renoncement à satisfaire les exigences de
certaines demandes ce qui se manifeste par des confrontations sociales au sein des
territoires urbains (voir le réflexe NIMBY), mais aussi au sein des coalitions socio-
politiques nécessitant des arbitrages délicats au sein des arènes locales. C’est la
dimension vivable du développement soutenable.
Les pouvoirs urbains doivent répondre à ces trois grandes exigences en ayant peut-être,
plus que d’autres, la nécessité de renforcer la citoyenneté et la démocratie sur leur territoire
dans des environnements socio-économiques et politiques en rapides mutations (choc
asymétrique des pays émergents).
2.5 La prise en compte de ces trois systèmes d’interaction interroge les niveaux et les modes
de régulation les plus appropriés. Leur régulation ne peut se faire, en effet, ni par le recours
aux seuls mécanismes marchands, ni par la seule édiction de normes centrales. En effet, si
on admet que le social et l’environnement ne se limitent pas à une simple option correctrice
des «dégâts» ou des «horreurs» économiques, mais qu’ils sont des champs d’activités et
d’enjeux à part entière alors, le marché et les conventions juridiques ne sont pas vraiment
en mesure de réguler ce triple entrelacs contradictoire. Sa coordination et sa mise en
cohérence reposent en fait sur des choix politiques déployés aux diverses échelles
locales, régionales, nationales ou continentales, le plus souvent de manière combinée
et subsidiaire à partir d’interventions politiques notamment à l’échelle des communautés
locales, des villes, des régions ou des systèmes urbains réticulés. Il n’y a pas de territoire
politico-administratif pertinent. A chacun de ces niveaux, des compromis doivent être
trouvés sur lesquels édifier des coalitions socio-politiques pertinentes mais il apparaît
clairement que villes et régions urbains sont de plus en plus les acteurs collectifs majeurs
capables d’organiser ces systèmes de régulations. Pour le moment, malgré de
nombreuses initiatives prises par la Commission européenne,
3
les Etats-nations restent
réticents à leur reconnaître un pouvoir qui pourrait, dans un partenariat en direct entre UE
et régions urbaines, aboutir à ce que ces Etats perdent un peu plus la main.
2.6 Une troisième hypothèse explicative trop souvent négligée peut être convoquée pour
expliquer l’émergence des nouvelles formes de gouvernance urbaine. Elle concerne les
transformations que le développement urbain a connues avec le passage du «faire la
ville» à l’époque du boom de l’urbanisation (grosso modo des années 30 aux années 70)
au «faire avec la ville», avec ses territoires, ses populations et les acteurs qui y
interviennent. Cette mutation se caractérise par le passage d’un aménagement du territoire
reposant sur une intervention «productiviste» en sites «vierges» (l’urbanisation massive
des premières ceintures agricoles périphériques) dont les caractéristiques sont peu ou prou
niées à une reconquête d’espaces anciennement urbanisés (restauration immobilière,
requalification et renouvellement urbain) qui nécessite de faire avec les composantes de
base des territoires, à savoir les lieux, les populations qui y sont localisées et les institutions
3
- Voir certaines communications de la Commission publiées en 1997 et en 2006 ainsi que l’initiative de la
Présidence Allemande en 2007 sous l’impulsion des villes et des lander (Charte de Leipzig).
COMMISSION EUROPEENNE (1997). Cadre d’action pour un développement urbain soutenable dans
l’Union européenne. Communication (Forum de Vienne 1998), un document-clé qui explicite les enjeux
concernant l’économique, le social et l’environnement (soit les trois piliers du développement soutenable) et
surtout qui met l’accent sur une quatrième dimension qui est la gouvernance des interactions entre ces trois
piliers, une dimension essentielle trop souvent oubliée. Elle est devenue une référence majeure dans toutes les
politiques structurelles européennes (confère communication de Bristol en 2006 et la Charte de Leipzig en 2007).
Cette formulation doit beaucoup aux travaux menés dans le cadre des réseaux de villes et aux contributions que
ces réseaux ont fait en 1993 au « Carrefour des villes » présidé par Jacques Delors alors président de la
Commission. De ce Carrefour des villes est issu le Programme européen « URBAN » en 1994.
COMMISSION EUROPEENNE (2006). Cohesion Policy and Cities : the Urban Contribution to Growth and
Jobs in the Regions Com 385 de juillet 2006 (connue sous le nom de Communication de Bristol)
PRESIDENCE ALLEMANDE (2007).- Charte de Leipzig sur les villes durables européennes.

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censées réguler leurs interactions. Cette reconquête suppose donc, à la fois, de tenir
compte de ces composantes des territoires urbains et de veiller à une plus grande
complémentarité et simultanéité des interventions des différents acteurs.
2.7 Pour l’action publique, cette mutation a de multiples conséquences qui sont au cœur de ce
que l’on appelle la gouvernance et qui emprunte à des manières de faire initiées il y a
parfois fort longtemps dans les divers pays européens au niveau local. Le nouveau n’est
bien souvent qu’un habillage de l’ancien. On passe ainsi :
- du principe de fragmentation et de balkanisation des espaces urbains au principe de
coopération territoriale (cf. l’intercommunalité), mouvement amorcé en Europe,
d’ailleurs dès la fin du 19ème siècle ; ce mouvement de recomposition des territoires
politico-administratifs ne s’est jamais interrompu et se prolonge au niveau européen
avec la coopération transfrontalière, transrégionale ou transnationale (cf. INTERREG),
ou pour la période 2007-2013 la coopération territoriale européenne avec la mise en
place récente des Groupements européens de coopération territoriale –GECT),
- du principe de hiérarchisation au principe de subsidiarité et d’intégration verticale
(approches contractuelles, multilevel mariant top-down et bottom-up), une tendance
amorcée partout en Europe et ailleurs outre-Atlantique au cours de la décennie
soixante-dix.
- du principe de sectorisation et de cloisonnement au principe de transversalité et
d’intégration horizontale (partenariat, interministérialité, interservice, réseau)
2.8 De toutes les formes de coopération que nous venons de présenter, cette dernière est sans
doute la plus difficile à mettre en œuvre et tous les pays buttent en la matière sur des
résistances. Alors que les deux premières coopérations conduisaient à un élargissement
des pouvoirs et des prérogatives de l’appareil politico-administratif, la troisième conduit à
une mise en tension des champs de compétence politique traditionnels et surtout des
cultures professionnelles, des déontologies, des routines et des logiques bureaucratiques.
Personne n’est vraiment prêt à céder une parcelle de pouvoir et de territoire. La
gouvernance serait donc, dans cette hypothèse, une manière de contourner le
fonctionnement traditionnel des administrations (selon les logiques d’appareil) par la mise
en réseaux des acteurs qui les composent. Les logiques autoritaires, dirigistes,
généralement top down (pouvoir d’un centre sur une étendue et un territoire bien délimité
par une frontière) doivent céder le pas à la coopération contractuelle (territoriale, verticale
et surtout horizontale) entre acteurs publics et privés au sein d’espaces moins homogènes
et parfois plus fragmentés dont les limites et les frontières sont devenues plus floues. Tout
cela relève pour paraphraser la conspiration des modernisateurs de Pierre Grémion, d’une
conspiration réformiste.
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De nombreuses initiatives prises par les pays européens
offrent des occasions pour que se manifestent de telles formes de coopérations. Ainsi, les
approches intégrées de développement urbain soutenable qui voient le jour dans la plupart
des pays européens depuis le milieu des années quatre-vingt relayées depuis le milieu des
années quatre-vingt-dix par l’Union européenne (PIC Urban 1 et 2, orientations
Communication de la Commission en 1997 et Forum de Vienne 1998, Communication de
la Commission de 2006, Charte de Leipzig 2007) constituent certainement des laboratoires
particulièrement probants pour la construction de ces nouvelles formes de gouvernance.
3 - La gouvernance en quête de démocratie
3.1 Les recherches sur la gouvernance ne font pas explicitement de la question de la
démocratie un thème majeur de leurs analyses alors que cette thématique est au cœur des
débats urbains contemporains. Et pourtant, en bousculant le champ où opèrent des
autorités publiques et en introduisant des possibilités de discussions, de confrontations et
de négociations entre divers acteurs publics et privés, la gouvernance offre la possibilité de
4
- GREMION P (1987).- L’échec des élites modernisatrices.- Esprit, Novembre, n° 11, pp. 3-8.
JACQUIER C. (2005).- On relationship between integrated policies for sustainable urban development and
urban governance.- in Beaumont J., Musterd S Governance, Decentralization and the Rise of Local
Participatory Democracy?., Tijdschrift voor Economische en Sociale Geografie Vol. 96, No. 4, the Royal Dutch
Geographical Society KNAG, Blackwell Publishing, Oxford