1- Le manque de pro-activité - Système de gestion
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Royaume du Maroc Ministère de la Fonction Publique et de la Modernisation de l’Administration Centre Africain de Formation et de Recherche Administratives pour le Développement Fondation pour le renforcement des capacités en Afrique 11ème Forum Panafricain sur la modernisation des services publics et des institutions de l’Etat Thème : « La gouvernance publique responsable et son rôle dans le renforcement et la consolidation de l’Etat de droit en Afrique » organisé en marge de la 53ème Session du Conseil d’Administration du CAFRAD LES INSTITUTIONS NATIONALES DE PROMOTION DE L’ETHIQUE ADMINISTRATIVE ET D’UNE GOUVERNANCE RESPONSABLE FONDEE SUR LES VALEURS DE L’ETAT DE DROIT Présenté par Dr SEDEGAN Emmanuel F. Conseiller Technique à l’Industrie du Président de la Chambre de Commerce et d’Industrie du Bénin 12-13 Octobre 2015 Marrakech (Maroc) 1 CENTRE AFRICAIN DE FORMATION ET DE RECHERCHE ADMINISTRATIVES POUR LE DEVELOPPEMENT (CAFRAD). 11ème Forum Panafricain sur la Modernisation des services publics et des Institutions de l’Etat. THEME CENTRAL « La gouvernance publique responsable et son rôle dans le renforcement et la consolidation de l’Etat de droit en Afrique » DATE ET LIEU : Les 12-13 Octobre 2015 à Marrakech (Maroc) COMMUNICATION: LES INSTITUTIONS NATIONALES DE PROMOTION DE L’ETHIQUE ADMINISTRATIVE ET D’UNE GOUVERNANCE RESPONSABLE FONDEE SUR LES VALEURS DE L’ETAT DE DROIT Présentée par : Dr SEDEGAN Emmanuel F. Conseiller Technique à l’Industrie du Président de la Chambre de Commerce et d’Industrie du Bénin. Ancien Conseiller Technique à la Réforme Institutionnelle au MTFPRA-DS. Géopolitologue, Economiste, Mathématicien, Universitaire, Ecrivain. E-mail: [email protected] Site Web :www.sedegan.com Tél (229) 95 342 909 WHATSAPP-VIBER/ (229)65787355 2 PLAN INTRODUCTION I- Etat des lieux et Clarification conceptuelle II- Problématique III- Les valeurs de l’éthique administrative et de la gouvernance responsable IV- Le phénomène du manquement à l’éthique administrative et à la gouvernance responsable V- Les institutions nationales de promotion de l’éthique administrative et de la gouvernance responsable VI- Recommandations CONCLUSION Références bibliographiques 3 INTRODUCTION La gouvernance est un domaine où personne ne possède de recettes miracles passe-partout ou de méthodologie copiées-collées. Au-delà des grands principes universels, chaque pays est engagé dans un processus propre, à la fois fruit d’une histoire particulière et d’un ensemble d’équilibres, d’enjeux et de rapports de force entre des acteurs en permanente évolution. Selon Ousmane Sy (2014), une des causes de la crise de l’action publique, donc de la gouvernance en Afrique, est la panne structurelle des États-nations post-coloniaux, et donc de l’acceptation d’un modèle et d’un manque de vision et de rêve pour le continent. « La construction d’une société démocratique, la lutte contre la corruption et la production de richesses partageables pour le bien-être de tous ne peuvent se faire en dehors des valeurs, des normes et de référentiels connus compris et admis des Africains » Dans son œuvre politique et philosophique ‘’De l’esprit des lois’’, Charles MONTESQUIEU (1749) donnait de ‘’l’Etat de droit’’ une approche de définition qui laissait comprendre qu’un Etat de droit est celui dans lequel il y a séparation de pouvoirs en entités autonomes d’une part et où les gouvernants et les gouvernés sont enfermés dans le droit. Ainsi donc, l’Etat de droit se fonde sur l’exercice du pouvoir par au moins trois entités que sont le Législatif, l’Exécutif et le Judiciaire. Et tous les sujets (gouvernants et gouvernés) se soumettent au droit pour que l’arbitraire ne s’installe. La primauté du droit est alors un principe fondamental de tout Etat de droit. Ce régime poursuit in fine la consolidation du « vivre ensemble » qui appelle à la promotion d’un certain nombre de valeurs au nombre desquelles on peut mentionner l’éthique administrative qui est un préalable à érection d’une gouvernance responsable. Qu’est-ce donc que l’éthique ? Comment se manifeste le manquement à l’éthique ? Qu’est-ce que la gouvernance responsable et quels en sont les principes ? Quelles sont les institutions nationales de promotion de l’éthique administrative et de la gouvernance responsable fondée sur les valeurs de l’Etat de droit ? Quelles sont leurs limites et les avancées qui sont les leurs dans la marche vers le progrès à laquelle sont appelés les citoyens en quête de développement ? L’exposé va s’atteler à fournir des approches de réponses aux questionnements. D’abord, nous tenterons de procéder à une clarification conceptuelle des termes majeurs qui composent le titre de la communication (éthique administrative, gouvernance responsable, état de droit), ensuite, il sera abordé les bases de l’éthique administrative et les institutions en charge de la promouvoir. Enfin, un regard sera jeté sur les bases de la gouvernance responsable et les institutions en charge de sa promotion. I- Etat des lieux et Clarification conceptuelle 1- Ethique administrative Sur l’éthique dans l’administration, les études sont très peu nombreuses. Ici et là quelques allusions y sont faites, mais on ne trouve guère de réflexions, du moins publiées, qui traitent de la question dans son ensemble ou qui traitent du problème en tant que normes à respecter 4 par les agents dans leurs relations avec les usagers ou même dans leurs relations entre eux. On peut même dire qu’il y a une espèce de tendance injustifiée à vouloir éviter de parler du sujet sans doute de crainte d’être amené à parler de son contraire, c’est-à-dire du manquement à l’éthique et, par voie de conséquence, d’une pathologie sociétale. C’est, justement, le nœud de tout le problème où la complication apparaît de plus belle et la question devient délicate lorsqu’il s’agit de mettre en exergue les tares inhérentes à toutes les administrations mais, naturellement, variables selon le degré de développement et de maturité qui caractérise chacune d’entre elles. Une administration ne peut être développée qu’à la condition d’être respectueuse d’un ensemble de valeurs à caractère universel et qui, à force de répétition, deviennent partie intégrante du droit sans avoir à y être mentionnées. Sans doute, dira-t-on que c’est là un travail de très longue haleine qui nécessite, de par l’attention qui doit lui être constamment accordée, la patience de plus d’une génération et la volonté ferme et résolue de remettre chaque fois qu’il le faut l’ouvrage sur le métier. Lorsque l’on parle d’éthique, on est nécessairement amené à penser à des notions qui lui sont voisines, telles la déontologie ou la morale mais dont elle se distingue. Car, tout en ayant un brin de cousinage avec ces deux concepts, l’éthique est tout autre chose, et si ce n’était pas le cas, elle n’aurait pas eu besoin d’un terme spécifique pour être désignée. La déontologie c’est, nous dit le Littré, la « science des devoirs ». C’est un ensemble de normes de conduite et de pratiques professionnelles qui découlent de la nature de la profession, des buts et des fonctions de celle-ci dans la société. Par conséquent, pour quelqu’un qui exerce une profession libérale ou publique, ce seraient les règles et les devoirs qui s’imposent à lui dans la pratique ; ce qu’il fait pour servir au mieux ceux qui ont à affaire à lui dans le cadre bien entendu de sa profession. Pour un médecin, par exemple, ce serait respecter les règles de bonne conduite envers ses patients et ses confrères. Pour un fonctionnaire public, ce serait servir, observer l’obligation de réserve, fonctionner selon les instructions de ses supérieurs mais dans les limites de la légalité. Entendue donc à la lumière de la déontologie, l’éthique a une connotation bien plus large, en ce sens que bien qu’elle semble s’y rattacher, elle déborde les contours propres à une notion finalement plus étroite qui se réfèrent à l’exercice d’une profession. En revanche, par rapport à la morale, elle se rapproche davantage. Parfois, elle y est diluée. 5 Ensemble de règles de conduite admises au sein d’une société et système de valeurs et de devoirs qui régissent les rapports sociaux, la morale n’est pas loin de l’éthique dont elle est synonyme. Car on ne peut pas parler d’éthique sans penser à la morale et vice versa. De ce point de vue, elle se situe au-dessus de la norme juridique, c’est une affaire entre soi et sa conscience. Pourtant le manquement à la morale ou l’éthique peut fort bien entraîner une sanction s’il y a une superposition entre la règle relevant de l’éthique et la règle de droit à laquelle le législateur devra donner un sens aussi large que possible pour que justement elle puisse englober la notion d’éthique. Il y a donc tout lieu d’avancer que lorsqu’une règle de droit ou un code parlent d’obligations sous peine de sanctions, ce sera une norme juridique et non point une règle relevant de l’éthique. Sous le bénéfice de ces précisions tendant beaucoup plus à éviter les confusions qu’à apporter une définition dans un domaine où celle-ci ne pourrait être que très relative, on dira, sous le contrôle des spécialistes de la question, que l’éthique dans l’administration évoque la stricte observance d’un ensemble de règles se rattachant à la fonction de responsable ou de simple agent et qui, bafouées ou transgressées, constituent un manquement à des obligations lesquelles, sans être expressément toutes prévues dans un texte juridique, ne constituent pas moins des normes qu’il faut respecter. Considérée sous cet angle, l’éthique peut être perçue non pas parce qu’elle est, mais plutôt par son contraire. Elle est semblable à l’ordre public. On ne peut pas dire exactement ce que c’est, mais on peut parfaitement imaginer ce que peut être une société vouée au désordre. De la même manière, s’il n’est pas très aisé de brosser un tableau complet et détaillé d’une administration soumise aux règles de l’éthique, il ne serait pas difficile de peindre aux couleurs les plus choquantes une administration où l’éthique est bien loin d’occuper une place privilégiée. A ce propos, on conviendra de la difficulté de traiter du sujet dans un pays déterminé sans glisser dans l’exagération dans la mesure où les illustrations que l’on peut donner en exemple ne sont pas spécifiques à un pays exclusivement de tout autre, mais peuvent exister ici et là, seulement à des degrés différents. Dans tous les cas, une discussion qui se voudrait bénéfique sur l’éthique et l’administration suppose nécessairement un minimum de franchise et, peut-être même, l’abandon de tout euphémisme tendant à minimiser le mal. 6 2- Gouvernance et gouvernance responsable La gouvernance, au-delà de la connotation idéologique que l’on peut lui attribuer (idéologie de désengagement de l’État - providence, glissement du gouvernement vers la gouvernance, et de l’intérêt général vers celui des particuliers, J.-Ch. Mathias, Politique de Cassandre, Sang de terre, 2009) ou des écueils et autres dégradations des conditions de vie qui peuvent lui faire obstacle (pollutions, surpêche, déforestation, dérèglement climatique, pandémisation des épidémies, T. Dietz, E. Ostrom, P.-C. Stern, The struggle to govern the Commons, 2003), ou encore de la prolifération des catégories conceptuelles susceptibles de la galvauder : gouvernance fonctionnelle, politique, publique, privée, locale, urbaine, territoriale, européenne, onusienne, gouvernance de l’entreprise, de la famille, gouvernance stratégique, universitaire, gouvernance des technologies de l’information, d’internet, la bonne gouvernance, conserve indéniablement un noyau dur irréductible. En ce sens qu’elle peut être reconnaissable parmi nombre de concepts plus ou moins proches (gouvernement, gestion, transparence, performance, partenariat, démocratisation…), de par certaines de ses caractéristiques intrinsèques génératrices d’une dynamique sociale multidimensionnelle indéniable : accès à l’information, lutte contre la corruption, ouverture et responsabilisation, gestion efficace des ressources, culture professionnelle, reconnaissance des générations futures, protection de l’environnement et développement durable. Etymologiquement, ce terme, dérivé de gouverner, est issu du latin gubernare, qui est emprunté au grec kubernâo, racine qu'on retrouve dans le terme cybernétique. Au milieu du XVe siècle, le terme de gouvernance désigne la charge domestique de la gouvernante alors qu'à partir de 1478 il désigne aussi les provinces de l'Artois et de la Flandre, alors que celles-ci ont un statut administratif particulier. Il est passé dans la langue anglaise au XIVe siècle (governance). Le terme est tombé en désuétude en France, en partie parce qu’il était associé à l’Ancien Régime. Il est resté dans la langue anglaise, où il est apparu dans un contexte très différent à partir des années 1970 : celui de l’entreprise, à travers l'expression de corporategovernance (Gouvernance d'entreprise). C'est donc à partir du secteur privé qu'a resurgi cette notion, qui désignait alors un mode de gestion des firmes fondé sur une articulation entre le pouvoir des actionnaires et celui de la direction. Il s'agit alors de poser la question du type d’acteurs impliqués dans la prise de décision au sein de l’entreprise, et de leur mode d’interaction. 7 Dès 1975, le Rapport de la Commission Trilatérale (mai 1975: « Governability of Democracies ») y incorpore le terme gouvernance qui se substituera peu à peu à celui de « Governability ». La pensée politique et administrative emprunte ensuite au management d’entreprise la notion de gouvernance en deux étapes. La première étape correspond à la révolution libérale des années 1980, entraînant une nouvelle façon de penser le politique. Avec la remise en cause du rôle de l’État notamment dans les pays anglo-saxons, émerge une conception fonctionnelle de la gouvernance liée à la logique dite du New Public Management (management public). Cette logique repose sur une vision minimaliste de l’État selon laquelle celui-ci-doit revenir à son "cœur de métier" en décentralisant sur d’autres acteurs les fonctions considérées comme non stratégiques, comme le font d’ailleurs à la même époque les grands groupes industriels confrontés à la mondialisation. La deuxième étape est celle des années 1990, où émerge une réflexion plus profonde sur le rôle de l’État régulateur, en réaction à la vision, jugée techniciste, du New Public Management. Des auteurs comme Guy B. Peters, Donald J. Savoie ou Pierre Calame insistent alors sur le fait que la crise de l’État ne connaît pas seulement une crise interne touchant à ses fonctions et à sa structure. Cette crise concerne davantage la capacité de l’État à asseoir sa légitimité ainsi qu’à formuler des politiques publiques en phase avec les besoins socioéconomiques. D'autres travaux évoquent moins la notion de crise de l'État que celle de sa transformation. Des auteurs comme Bob Jessop ou encore Neil Brenner réfèrent les modifications de la puissance publique actuellement à une série d'évolutions macro-sociologiques et macroéconomiques qui ont affecté la centralité de l'État et de ses institutions dans le pilotage et la régulation politiques. Les travaux de Patrick Le Galès ou encore de Bernard Jouve en se centrant sur les collectivités locales (villes, métropoles, région) ont permis de mesurer de la portée et les limites de tels changements qui affectent l'ordre politique actuel. La gouvernance est ici un mode de gouvernement qui intègre les associations et les "parties prenantes" dans une logique démocratie participative. Savoir si la gouvernance penche du côté de la mainmise des entreprises et des intérêts particuliers ou du côté d'une ouverture et d'un mode de décision moins hiérarchique est l'objet d'âpres débats entre spécialistes. 8 Actuellement Dans les sociétés occidentales régies par la démocratie libérale, la gouvernance renvoie aux interactions entre l’État, le corps politique et la société, et donc aussi aux systèmes de lobbyismes et de coalitions d'acteurs publics et privés. La bonne gouvernance vise à rendre l’action publique plus efficace et proche du bien public et de l'intérêt général, et donc plus légitime. Elle est supposée rendre les sociétés plus facilement ou harmonieusement gouvernables. Elle suppose donc aussi un système qui ne surexploite pas ses ressources et qui soit capable de résilience (notion de développement durable). C’est une notion qui a été abondamment utilisée par les théoriciens de l’action publique, les politologues et les sociologues depuis le Sommet de la Terre qui en 1992 a mis en exergue le besoin urgent d'un développement plus soutenable...). C'est donc aussi une théorie de la régulation sociale, qui pour fonctionner doit être déclinée à toutes les échelles de gouvernement. Ainsi on parle de gouvernance locale, de gouvernance urbaine, de gouvernance territoriale, de gouvernance européenne, et de gouvernance mondiale : Il n'y a donc pas un modèle unique de gouvernance mais bien des systèmes de gouvernance. La manière dont fonctionnent les institutions a une incidence sur la résilience de l'environnement. Dans le passé, beaucoup de communautés et sociétés ont pu affronter, durant plusieurs siècles, d'importants changements de leur environnement. Les changements importants et brutaux sont plus difficiles à supporter. Certains chercheurs estiment que les conditions environnementales idéales d'une bonne gouvernance sont et seront de plus en plus rares à cause de problèmes nouveaux et critiques, tels que les pollutions globales ou transfrontières, la surpêche, la déforestation tropicale à grande échelle, et le dérèglement climatique qui concernent de très grande échelle, et qui peuvent se développer rapidement et sous l'influence de facteurs pour lesquels l'échelon local n'a pas de prise à lui seul. Quelques stratégies de gouvernance semblent néanmoins permettre de mieux affronter ces questions ; ce sont notamment l'information, le dialogue et une construction plus collaborative de solutions, entre les parties concernées, ainsi qu'avec les fonctionnaires, scientifiques et acteurs économiques, via des systèmes apprenants, encourageant l'expérimentation et le changement. La science administrative anglo-saxonne l’assimile au management public (New Public Management), doctrine de gouvernement qui préconise le recours aux agences (c’est aussi le 9 cas dans les pays scandinaves comme la Suède) ou à des Autorités administratives Indépendantes (AAI). Certains détracteurs de la « bonne gouvernance » y voient une idéologie du désengagement de l'État-Providence, voire une théorie de la décomposition de l’État, à l'œuvre depuis le tournant néolibéral des années 1980. Par exemple, Jean-Christophe Mathias dénonce l'abandon du terme "gouvernement" au profit de celui de "gouvernance" en expliquant qu'il s'agit là d'une rupture du pouvoir décisionnaire de l'État garant de la souveraineté populaire, remplacé par une démocratie participative n'ayant - selon lui - aucun attribut réellement politique. Pour ce chercheur indépendant, "le glissement du gouvernement à la gouvernance démontre que l'on est passé d'une civilisation de la souveraineté populaire incarnée dans la loi républicaine, garante de l'intérêt général, à une société pragmatiste, particulariste et utilitariste, garante d'intérêts économiques singuliers, dans laquelle la notion de bien commun n'a plus de place véritable." 3- Etat de droit L'État de droit (ou régime politique où la primauté du droit est vécue dans le cadre de la séparation de pouvoirs) est une situation juridique dans laquelle toute personne a des droits mais aussi des devoirs, et se trouve par sa volonté à « avoir des droits » à se soumettre au respect du droit, du simple individu et surtout la puissance publique. Charles MONTESQUIEU (1749) le caractérise par la séparation de pouvoirs entre au moins trois entités autonomes que sont le Législatif, l’Exécutif et le Judiciaire. Dans un tel régime, la primauté du droit vient s’opposer à l’utilisation arbitraire de la puissance publique. II- Problématique Bien que la présence de ces institutions indique l'engagement des gouvernements de veiller à ce que les citoyens puissent demander la réparation contre les pratiques de mauvaise administration et de corruption, les organes et institutions publics dans de nombreux pays africains font encore la démonstration des abus et de corruption, qui sont à l'origine de certaines crises dans les pays. Cela a conduit à la détérioration des services publics et à la mauvaise gestion de l'économie au sens large. Les citoyens, qui sont censés être les bénéficiaires, deviennent toujours les victimes, car ils sont privés de bons services auxquels ils ont droit. 10 Les institutions de médiation et de lutte contre la corruption semblent être dépassées par l'ampleur et l'impact de la corruption et de la mauvaise administration. Le courage de combattre la corruption et la mauvaise administration est le plus souvent menacé. Les problèmes de ces institutions sont aggravés par l'environnement hostile dans lequel ils opèrent et l’inadaptation de l'infrastructure opérationnelle. Le travail de ces institutions n'est pas facile à cause de l'absence d'engagement de la part des décideurs politiques. D'autres problèmes incluent le manque de fonds suffisants, la bureaucratisation et la négation de la liberté pour les Médiateurs et les responsables de lutte contre la corruption pour travailler de manière indépendante dans leurs missions. Il est évident que certains mécanismes de prévention de la corruption et de la mauvaise administration sont nécessaires. D’une certaine manière, la promotion de la bonne gouvernance dans les institutions publiques obéit aux principes suivants: Responsabilité (sociale, économique, éthique, écologique, etc.), transparence, impartialité, équité, indépendance et discipline. Des actions décisives contre la violation de ces principes dans la fonction publique serviront certainement à minimiser l'impact de la corruption et de la mauvaise administration. Ainsi, la coopération de tous les acteurs est nécessaire afin de s'attaquer résolument au problème. Il est également important de noter que la lutte contre la corruption commence par le caractère moral et l'intégrité de toutes les personnes impliquées dans la gestion des services publics. Indépendamment de toutes les règles, procédures, principes et politiques en place, l'élément de bonne conduite morale de l'individu dans la fonction publique et le respect des valeurs fondamentales des services publics sont également importants. Le caractère moral et l'intégrité forment d’un point de vue de l’éthique, les attributs fondamentaux des bons dirigeants et des employés qui appliquent la bonne gouvernance. Dans ces circonstances, les institutions de médiation et de lutte contre la corruption dans les pays africains ont besoin d'échanger régulièrement les expériences et de renforcer leurs capacités pour soutenir leurs propres missions et activités. Ces institutions doivent se retrouver régulièrement pour partager les expériences et les causes de l'échec à lutter contre la corruption. Le concept de bonne gouvernance apparaît, pour l’Afrique, à la toute fin des années 80, notamment à la faveur du rapport de la Banque Mondiale de 1989 intitulé: "L’Afrique 11 subsaharienne : De la crise à la croissance durable". Le terme de gouvernance en lui-même n’a pas bénéficié d’une définition précise, elle ferait référence à l’action ou à la manière de gouverner et recouvre partiellement l’idée de "gouvernement". L’application d’une "bonne gouvernance" en Afrique subsaharienne illustre un paradoxe puisqu’elle suppose la fin d’un monopole étatique dans la régulation économique et sociale qui n’a jamais véritablement existé. On promeut la fin "du tout à l’État", la décentralisation et la délégation vers des opérateurs privés alors que les faiblesses de l’État ont régulièrement été constatées. Initialement, la notion de société civile intervient dans le cadre de cette bonne gouvernance au même titre que la décentralisation et la redécouverte d’un développement plus participatif et centré sur le local (en rupture avec le volontarisme étatique et les macro-projets). La conception initiale du projet de société civile est, comme un peu partout dans le monde à pareille époque, articulée autour d’une logique de "vases communicants". Khilnani résume bien l’investissement idéologique de la société civile au tournant des années 90 : "La société civile incarne aux yeux de ceux qui l’invoquent la volonté de restituer à la société des pouvoirs économiques, sociaux ou d’expression que les États auraient usurpés." (Khilnani, 2001). Comme le signale Hewitt de Alcantara : "en insistant sur l’importance de la société civile, on oppose indûment dans une dichotomie fausse le peuple à l’État. On donne l’impression qu’une société civile forte exige un gouvernement faible ou que celui-ci opprime automatiquement celle-là." (Hewitt de Alcantara, 1998). Cette conception revancharde s’inspire sans doute de la situation observée en Europe centrale (Pologne, Tchécoslovaquie) et où le renversement des dictatures communistes a été marqué notamment par des mobilisations contestataires animées par des organisations "civiques". Mais elle ne semble pas bien adaptée à la réalité politique africaine dominée davantage par des "soft state" et des "Léviathan boiteux" (Callaghy, 1987). Aussi, si la logique des vases communicants où "à un peu moins d’État correspond un peu plus de société civile" paraissait s’adapter aux contextes précis des sorties des régimes très autoritaires d’Europe de l’Est par exemple, elle s’est avérée inadaptée au contexte de la crise de l’État en Afrique subsaharienne. Le rêve néo-libéral d’un État "minimum" face à une société (civile) maximum n’est donc pas directement transposable en Afrique subsaharienne à moins de renforcer cet État, au minimum d’autoriser son redéploiement en même temps que l’on soutient le "réveil" de la société civile (cf. Kothari, 1996). D’ailleurs la Banque Mondiale soulignait dès 1989 : "Ce dont l’Afrique a besoin, ce n’est pas de moins d’État, mais d’un gouvernement plus efficace qui cherche moins à intervenir directement et davantage à permettre aux autres d’être 12 productifs. (…)" (Banque Mondiale, 1989 : 6). Dès lors, la nécessaire démocratisation des régimes africains (cf. discours de La Baule de F. Mitterrand) et l’apparition d’une société civile présumée sur le mode de la "revanche" cachait des objectifs nettement plus orientés vers la refonte de l’interventionnisme étatique. L’apparition du thème de la société civile au sein de l’arsenal conceptuel de la bonne gouvernance a sans doute davantage participé au redéploiement de l’État qu’à sa disqualification en qualité d’opérateur du développement. Nos propos sont illustré par le cas du Bénin qui, bien que virtuellement en faillite à la fin des années 80 est parvenu à se maintenir dix ans plus tard au cœur de l’arène du développement. Parmi les conditions présidant à l’extension du projet de constitution de sociétés civiles en Afrique subsaharienne, l’on doit tenir compte de la prolifération des associations de type ONG qui bénéficient à la fois de la libéralisation de certains régimes autoritaires au sud du Sahara comme de l’appui important de la part des agences internationales de développement pour s’implanter dans les arènes locales du développement. Ces nouvelles ONG illustrent bien ce projet de constitution d’une société civile dont elles seraient à la fois les représentantes (on parle ainsi des "organisations de la société civile") et les chevilles ouvrières. Nous considérons les ONG comme des associations qui se donnent explicitement et publiquement des objectifs et définissent leurs intérêts comme différents de la somme des intérêts et objectifs des membres (par opposition aux mouvements mutualistes ou coopératifs, par exemple ou encore aux organisations grassroots). Elles ne sont pas principalement des syndicats ou des caisses mutuelles, elles revendiquent une parole publique, une place dans l’espace public. Elles développent des structures et des règles plus ou moins formalisées. Elles se définissent le plus souvent comme apolitiques, c’est-à-dire ne défendant a priori aucune cause partisane. Elles se présentent souvent comme non confessionnelles, c’est-à-dire qu’elles ne se préoccupent pas, a priori, d’œcuménisme. Néanmoins, ce non-confessionnalisme n’implique pas une absence d’identité religieuse, soit à titre personnel, soit à titre collectif. Elles se proclament issues ou représentantes naturelles de la "société civile". De nombreux partenaires étrangers ou locaux les considèrent comme telles. Au Bénin, il y avait selon les sources disponibles entre 1500 (USAID, 1998) et 2700 ONG (MCRI-SCBE, 2000) recensées. Cependant, la plupart des études qui ont été consacrées à ces nouvelles associations montrent qu’une fraction réduite d’entre elles sont véritablement actives. Bien qu’intervenant sur l’ensemble du territoire, elles sont installées principalement dans le Sud du pays, plus généralement à Cotonou (pour plus de 2/3 des ONG répertoriées). Cette installation cotonoise 13 leur permet de côtoyer un grand nombre de bureaux représentatifs des organismes du complexe développeur international ainsi que l’essentiel des ministères béninois. L’apparition des associations de type ONG au Bénin est un phénomène plus récent que dans d’autres pays d’Afrique de l’Ouest (Mali, Burkina Faso) où ces associations étaient apparues à la suite d’interventions humanitaires (liées aux sécheresses et famines). La croissance du "secteur ONG" a été spectaculaire au cours de la première décennie du "Renouveau Démocratique".Cette croissance est encore plus importante de nos jours : plus de 5000 ONG au Bénin ! Toutes les valeurs ne sont pas éthiques, c’est-à-dire que toutes les valeurs ne servent pas à discerner le moral de l’immoral, le bon du mauvais, le juste de l’injuste. Différents types de valeurs coexistent : des valeurs éthiques, économiques, politiques, cognitives (intellectuelles), etc. Le concept de valeur en tant qu’élément de la philosophie morale a été semble-t-il réhabilité à la fin du XIX ième siècle après une longue éclipse. Aux Etats-Unis les valeurs ont longtemps été un concept majeur dans les livres consacrés à l’administration publique. Dès 1880, les valeurs consacrées se référaient à l’expertise, la rationalité et l’efficacité comme vertus démocratiques. Le néologisme « technocracy » est d’ailleurs un mot nouveau apparu aux Etats-Unis à la même époque et qui légitimait le phénomène administratif. Dès le début du XX ième siècle, la rationalisation fut alors perçue comme un moyen de réaliser l’intérêt général, en luttant contre la corruption et la captation partisane des services publics. Kernaghan C. (1996) se réfère à la « Task Force on Public Service Values and Ethics » au Canada qui classe en trois catégories les valeurs de la fonction publique : 1. les valeurs éthiques pour distinguer le bien du mal (intégrité, loyauté) ; 2. les valeurs démocratiques (impartialité, autorité de la loi) ; 3. les valeurs professionnelles (efficience, performance, prise de risque, liberté d’action). A ces valeurs, le code canadien de valeurs et d’éthique, entré en vigueur en septembre 2003, a ajouté les valeurs humaines telles que le respect ou la courtoisie. Pour l’OCDE, les valeurs essentielles traditionnelles du service public tournent autour de trois principes fondamentaux : l’intégrité du service public, sa continuité, et la légalité des décisions. Ces valeurs essentielles traditionnelles justifient l’adoption pour les agents publics d’un statut différent et « la redéfinition des valeurs essentielles du secteur public est devenue 14 un objectif stratégique clé dans de nombreux pays de l’OCDE dans le but de renforcer la confiance du public ». Les valeurs ne sont pas strictement compartimentées (ainsi les concepts de loyauté et de liberté d’expression doivent être mis en relation). Les valeurs peuvent aussi se retrouver dans plusieurs catégories. Ainsi, le sens des responsabilités est une valeur éthique, démocratique et professionnelle. On distingue aussi des valeurs d’abstention (ne pas discriminer, ne pas porter atteinte à la position concurrentielle de l’autorité) et des valeurs d’action (être proactif). Il existe des valeurs traditionnelles (égalité, obéissance, neutralité) et des valeurs nouvelles (liberté d’action, innovation, transparence, prise de risque, satisfaction du client) qui s’additionnent aux premières. Les valeurs nouvelles sont en général plus des valeurs professionnelles (des lignes de comportement pour être performant) que des valeurs morales. La définition pratique de certaines valeurs a aussi mué, le traditionnel principe général du changement (encore appelé mutabilité) permettant de modifier unilatéralement l’organisation et les conditions de fonctionnement du service public s’est transformé en adaptation, flexibilité. Certaines nouvelles valeurs ne sont donc pas nécessairement aussi neuves qu’on pourrait l’imaginer. Elles ont simplement changé de parures. Les nouvelles méthodes d’organisation et de gestion produisent un impact sur les valeurs aussi bien démocratiques et éthiques que marchandes. Les convictions générationnelles des fonctionnaires, les valeurs de fonctionnaires sont celles de leur génération, selon Eleanor Glor. Dans le cadre du NPM, « les fonctionnaires sont perçus comme des personnes extrêmement motivées par leurs propres intérêts. ». Le NPM instille « un modèle économique de comportement » selon le même auteur, « les fonctionnaires de la génération mature (nés avant 1945) partagent les valeurs que sous-tendent la bureaucratie comme le besoin de règles, d’autorité et de conformité » et « Ils ont une éthique commune du droit et de l’ordre ». La nouvelle génération qui est la source principale des futurs fonctionnaires s’engage surtout vis-à-vis de son groupe et pas du gouvernement : « Ils ne croiront pas les idéaux contenus dans les codes », « Ils savent qu’il est difficile de trouver un emploi, c’est pourquoi ils n’ont pas besoin qu’on leur dise de faire leur boulot. En outre ils le font honnêtement ». 15 Selon Glor, un code de valeurs destiné aux fonctionnaires ne pourrait s’adresser aux trois générations en raison du décalage générationnel. La plupart des valeurs introduites aujourd’hui dans l’administration publique ne sont plus morales ou politiques. Elles sont professionnelles, économiques, axées sur le résultat, pragmatiques voire opportunistes. Le système de valeurs est plus orienté vers l’innovation que vers la transmission de pratiques ou de savoirs par les personnes les plus expérimentées. Certains parlent de valeurs matérialistes indifférentes à l’humain. Les valeurs NMP sont dites par certains « froides, calculatrices, et implacablement fonctionnelles ». En même temps, selon d’autres auteurs, elles ouvrent des possibilités d’épanouissement personnel par les promesses d’autonomie et de créativité dans le travail. III- Les valeurs de l’éthique administrative et de la gouvernance responsable A- Les valeurs de l’éthique administrative Alors que les notions de confiance, d’intégrité et de reddition de comptes paraissent évidentes, en particulier lorsqu’elles sont présentées comme étant des remèdes aux maux dont souffrent nombre d’institutions et d’administrations publiques, la notion d’éthique administrative semble bien complexe. Cependant, elle ne peut produire des résultats efficients en l’absence de la déontologie administrative qui elle se compose de l’ensemble des règles régissant un secteur d’activités et se présente donc comme une source principale (un référentiel légal) de l’éthique dans l’Administration publique. A la suite de cette source légale de l’éthique, on peut mentionner comme base ou source légitime : - les us et coutumes qui prévalent dans la culture sociétale acceptés comme convenances publiques (vérité, justice, solidarité … etc.) ; - le civisme (l’attachement à la cité qui met en avant les intérêts collectifs et au second rang ceux qui sont personnels et partisans) ; - les civilités (les bonnes manières de faire, de dire et de se comporter) ; - la Charte Nationale de la Gouvernance de développement du Bénin. 16 B- Les principes de la gouvernance responsable Les critères fondamentaux servant de base à une bonne gouvernance et une gouvernance responsable peuvent se résumer à : - Primauté au droit ; - Transparence ; - Prévisibilité ; - Responsabilité. L’arbitraire et l’autoritarisme, qui s’opposent aux principes de l’Etat de droit où la règle d’or est la primauté du droit, ne peuvent laisser prospérer une gouvernance responsable dès lors que l’acteur public peut se baser sur l’utilisation abusive de la puissance pour violer les règles et opprimer les sujets ou administrés. Avec la montée d’un pouvoir non institutionnalisé que représentent les forces dites « organisations de la société civile » qui tirent leur légitimité du peuple mandant, les Administrations publiques ne peuvent plus continuer d’ignorer la pression sociale et la veille citoyenne qui proviennent des masses populaires organisées. L’action publique ne peut plus être « cachée » et non visible du citoyen. L’action publique sera donc davantage légitimée en fonction du degré de transparence qui la caractériserait. Il est apparu clairement, avec le développement des outils managériaux, que la gouvernance est efficiente si elle est planifiée avec donc une prévisibilité de l’action publique permettant aux citoyens de suivre et d’apporter leurs alternatives à la gouvernance dont ils sont bénéficiaires ou victimes selon qu’elle apporte bien-être ou souffrance. La bonne gouvernance ou gouvernance responsable va de pair avec le principe de responsabilité, compatible à l’imputabilité ou l’acteur public répond personnellement de ses actes devant l’autorité légale ou instances habilitées. Il importe de souligner que la gouvernance publique ne peut s’améliorer en l’absence d’un dialogue social et politique réel. En effet, le dialogue social apparait comme le cadre privilégié devant servir de base à la prévention et au règlement à l’amiable des conflits de travail, et des tensions sociales extra professionnelles. 17 Quant au dialogue politique, il intéresse les pouvoirs publics et les acteurs du système partisan en quête de l’exercice du pouvoir d’état (mouvance et opposition politiques). Au Bénin, c’est la charte nationale pour la gouvernance du Bénin adoptée en novembre 2011 qui précise les principes de gouvernance responsable. Ainsi, la gouvernance pour le développement du Bénin repose essentiellement sur les principes de développement de conscience, de transparence, de responsabilité, d’imputabilité, d’obligation de résultat et de compte rendu, de participation, de subsidiarité, d’efficacité, de développement durable, de justice et d’équité. Les principes spécifiques à chaque domaine de gouvernance sont : • gouvernance politique : l’animation de la vie publique par les partis politiques ; la transparence dans le financement des partis politiques ; l’alternance politique ; le respect de l’autorité de l’Etat ; la gouvernance concertée ; l’éthique en politique ; la valorisation du statut de l’opposition ; • gouvernance administrative : la primauté de l’intérêt général ; l’efficacité et l’efficience des services publics ; la culture du résultat ; la récompense du mérite et la juste sanction des fautes ; l’égalité des usagers devant le service public et l’Administration publique ; l’impartialité, l’équité et le respect de la légalité dans les prestations de service public ; la continuité du service public ; la décentralisation/déconcentration et le développement local participatif ; • gouvernance sociale, culturelle et environnementale : la famille en tant qu’une institution de transmission des valeurs ; la culture de la ponctualité ; l’efficacité et l’efficience dans la redistribution de la richesse nationale ; • le respect du genre notamment l’égalité de chance entre filles et garçons ; le civisme ; le développement durable ; la participation des populations à la gestion de l’environnement ; la valorisation des potentialités naturelles ; la prévention et la gestion des crises et catastrophes naturelles ; • gouvernance juridique, juridictionnelle et sécuritaire : le respect de l’Etat de droit et des droits humains ; l’accessibilité de tous au droit et à une justice efficace et équitable ; l’indépendance de l’appareil judiciaire ; la réduction des délais de jugement de justice ; la célérité dans les procédures et l’exécution des décisions de justice ; l’impartialité dans la répression des délits et infractions ; la protection du dénonciateur des fautes, délits et crimes ; 18 • gouvernance économique, financière et des entreprises : la rationalisation des finances publiques ; le secteur privé comme moteur de l’économie et de la création des richesses ; la programmation du développement à tous les niveaux ; l’intelligence économique ; la responsabilité sociale des entreprises ; • gouvernance du système de l’information, de la communication et de la technologie : la liberté des médias ; l’accès aux sources de l’information ; la recherche scientifique ; l’innovation ; le système informatique intégré ; la régulation ; le pilotage du système de l’information ; • gouvernance de l’information statistique : la qualité de l’information ; le contrôle et la crédibilité des statistiques ; l’exhaustivité et la pertinence des données statistiques. IV- Le phénomène du manquement à l’éthique administrative et à la gouvernance responsable On ne peut pas exclure qu’il existe un phénomène plus ou moins étendu du manquement à l’éthique dans l’administration ; sans doute n’est-il pas généralisé, mais il n’existe pas moins. D’après ses manifestations, il est possible de s’arrêter sur certaines de ses causes. A- Les manifestations C’est un phénomène qui se manifeste dans plusieurs directions. Les exemples sont fort nombreux, mais, pour l’illustration, on n’en retiendra que trois. 1 – L’abus des privilèges De par leur importance et les missions assignées à leurs titulaires, certaines fonctions impliquent toute une série d’avantages qui se rattachent à la nature de leur exercice. Ces avantages peuvent être de divers ordres et naturellement varier d’une fonction à l’autre. Ainsi en est-il des postes de responsabilité où, très souvent, on peut remarquer une utilisation personnelle fort abusive de tout ce qui appartient à l’administration. On n’ira pas jusqu’à dire qu’un fonctionnaire ne doit strictement pas faire usage du téléphone à des fins purement personnelles, mais nous pensons plutôt à celui qui n’utilise jamais le sien. Ceci n’est qu’une illustration parmi d’autres. L’abus peut également toucher les véhicules administratifs qui deviennent à la disposition de la famille proche et même lointaine. Et la situation devient caricaturale lorsque certaines factures personnelles émargent au budget de l’administration et que cela devient un acte 19 routinier contre lequel froncer les sourcils signifie que l’on est complètement en dehors des règles du jeu ! 2 – La corruption et la concussion Tout le monde se souvient encore de ce rapport de la banque mondiale publié en 1995 où une grande partie avait été consacrée à la corruption. Il y était écrit : « La corruption semble être une réalité ». Il n’est pas nécessaire de revenir sur cette affirmation que l’on ne peut malheureusement pas démentir. Le vécu quotidien et ce que les usagers de l’administration n’ont de cesse de dénoncer confirment la triste réalité qui ne peut être ignorée que par quelqu’un qui ne désire rien voir ou reconnaître. On peut, nous semble-t-il, distinguer entre trois formes de corruption. - La corruption élégante Appelée ainsi du fait que ceux qui l’exercent le font avec une discrétion telle qu’elle peut passer presque inaperçue. Il s’agit de cadeaux coûteux et réguliers que le responsable administratif reçoit et accepte à l’occasion des fêtes de fin d’années par exemple. De la sorte, il devient l’obligé et le débiteur de la personne qui lui témoigne une amitié que seul un corrompu peut qualifier de désintéressée. Ces cadeaux ont leur prix : asservir le responsable administratif et maîtriser son pouvoir de décision qui devient grevé d’hypothèques. - La corruption détournée Elle se rapproche de la première à la différence qu’au lieu d’être régulière, elle est marquée par une espèce de ponctualité. Le cadeau arrive pour préparer la décision quelque temps avant qu’elle ne soit formulée. Il y a alors un dialogue muet qui s’instaure entre les deux acteurs qui savent parfaitement que ce qui vient d’être reçu appelle une contrepartie et que rien n’a lieu pour rien. - La corruption vulgaire C’est la plus criarde et la plus fruste des corruptions. Elle est pratiquement négociée et dans certains cas, elle fait intervenir quelque intermédiaire qui tâte le pouls pour s’enquérir du degré de réceptivité du partenaire et également du prix de la transaction. Dès lors qu’elle donne satisfaction des deux côtés, elle devient un moyen efficace et, dece fait, inévitable. En somme, une procédure nouvelle, supplétive, qui s’enkyste dans la pratique administrative. 20 3 – L’enrichissement rapide ou miraculeux Le principe est qu’une fonction publique ne saurait enrichir. Pourtant que de cas flagrants démentent cette naïveté. Certaines fonctions constituent des sources d’enrichissement pour ceux qui les occupent. Et dans le monde de la Fonction publique, de même que l’on peut relever des cas de fonctionnaires qui durant toute leur carrière n’arrivent même pas à s’acheter une maison d’habitation, et qui accèdent à la retraite avec presque ce qu’ils possédaient au moment de leur entrée en fonction, de même que l’on peut relever des cas d’enrichissement miraculeux qui incitent à s’interroger sur l’origine d’une fortune injustifiée. Leur présence ou leur passage dans l’administration constitue l’un et l’autre un moyen de changement radical de leur statut social. Si bien que si l’on s’amuse à calculer tout ce qu’ils ont perçu comme salaires au long de leur carrière, en supposant qu’ils n’ont jamais dépensé un seul sou, on a le plus grand mal à arriver au montant global de leur capital ou de leur patrimoine. Nous pensons à cette catégorie de fonctionnaires aux origines notoirement très modestes et qui, en fin de carrière, deviennent des hommes d’affaires qui ne demandent qu’à être oubliés. Sans doute ne sont-ils pas nombreux, mais ils existent. Telles sont quelques illustrations du phénomène du manquement à l’éthique. Il y en a peutêtre d’autres, mais elles nous ont semblé les plus éloquentes et les plus courantes. Mais peuton parler du phénomène sans s’arrêter sur quelques-unes de ses causes ? B- Les causes On ne saurait sans prétention tenter de cerner l’ensemble des causes qui sont à la base du manquement à l’éthique au sein de l’administration. Une telle entreprise nécessite une étude sérieuse, fondée sur des données issues d’enquêtes et d’analyses. A défaut de cela, il semble possible de relever ce qui d’emblée apparaît comme permettant la création d’un environnement favorable au développement du phénomène : c’est l’indifférence de la société. Parler d’indifférence est un euphémisme. En réalité, c’est de tolérance qu’il s’agit. Dans une certaine conception populaire, heureusement de moins en moins répandue, on conçoit parfaitement qu’un poste de responsabilité constitue pour son détenteur une source d’enrichissement tout à fait légitime. Se faire de l’argent là où celui-ci passe devant soi n’est pas quelque chose de vraiment condamnable. C’est se faire son beurre. La question du pourboire, que l’on appelle très simplement « le café », est une pratique à laquelle se soumet toute une frange de la population quand il s’agit parfois d’avoir ne serait-ce qu’un papier administratif ou de bénéficier du silence de l’administration au niveau local. Il 21 suffit de voir les constructions illégales dans certaines cours d’immeubles ou sur leurs terrasses pour se convaincre que ceci ne peut pas se faire sur des jours et des jours sans que les responsables ne fassent preuve de cécité. Et sans, bien entendu, qu’il n’y ait eu quoi que ce soit qui les incitent à exercer leur contrôle les yeux fermés. A cet égard, on peut multiplier les exemples et remarquer avec amertume que dans bien des domaines, pour citer Shakespeare, lorsque l’argent précède, toutes les portes s’ouvrent ! Par ailleurs, de temps à autre, on assiste à des publications d’articles de journaux dénonçant des cas de corruption ou de détournements de deniers publics, chiffres à l’appui, mais le plus souvent cela reste sans suite. Aucune action en diffamation n’est intentée, ce qui prouve que celui qui ne l’intente pas est loin de n’avoir rien à se reprocher. Pire encore, aucune enquête n’est ouverte, on préfère classer le fait divers. Ce qui n’est pas sans contribuer à la création d’un climat d’impunité où la différence entre ce qui est juste et ce qui est condamnable devient une question extrêmement difficile à établir. Le plus curieux est que malgré le fait que l’on n’ait plus aucun doute sur l’existence et l’ampleur du phénomène du manquement à l’éthique dans l’administration en général et de celui de la corruption en particulier, jamais on n’en a parlé de manière franche dans un quelconque projet de réforme administrative. Certes, il y est quelquefois question de moralisation, terme feutré et très discret par rapport à ce qu’il désigne, mais convenons qu’en persistant à minimiser le mal et son effet délétère, on perd de vue le remède qui lui convient. En fait de remède, reconnaissons qu’il n’y en a pas vraiment. Car, par définition, un remède c’est quelque chose qui annihile ce que l’on cherche à combattre. Néanmoins, ceci n’exclut pas la possibilité d’opter pour certaines mesures tendant à réduire le phénomène. C- Les dérives : le cas au Bénin de la deuxième phase du Programme Pluriannuel d’appui au secteur de l’Eau et de l’Assainissement (PPEA-II) En effet, le Royaume des Pays-Bas, par la voix de sa ministre adjointe pour le Développement, Lilianne PLOUMEN a suspendu le mercredi 6 Mai 2015 son aide bilatérale au gouvernement du Bénin en raison d’acte de prévarication découvert à la suite d’un audit de performance technique et financière lancé en 2014. Selon le communiqué, quatre millions d’euros, soit 2,6 milliards de FCFA versés pour des projets d’accès à l’eau potable s’étaient évaporés. La ministre a précisé que l’aide était interrompue jusqu’à ce que le gouvernement béninois prenne des mesures concrètes pour mettre un terme à la fraude. Après le cas du Danemark qui a suspendu son aide au Bénin, l’histoire se répète et la gouvernance 22 économique du Bénin expose ses tares au grand jour. Ce scandale, aux conséquences montre à quel point la crise des valeurs a établi son règne dans l’administration publique béninoise en même temps qu’il ouvre les conjectures pour le rétablissement de la bonne gouvernance. Le Bénin faisait partie de la liste restreinte des 15 pays de concentration de l’aide publique au développement. Le partenaire hollandais intervient au Bénin depuis 43 ans et reste le plus grand contributeur du pays en matière de projets d’accès à l’eau potable. La Hollande a axé ses programmes d’aide au développement sur le développement du secteur privé, la santé reproductive et les droits sexuels, l’eau, l’hygiène, l’assainissement et la sécurité alimentaire. La fraude découverte a été commise dans le cadre de la deuxième phase du Programme Pluriannuel d’appui au secteur de l’Eau et de l’Assainissement (PPEA-II). L’appui financier porte sur un montant de 40,524 milliards de FCFA pour la période 2013-2015. Le montant détourné est estimé à 2,6 milliards de FCFA (comme on le disait plus haut) soit 6% dudit programme. L’audit a révélé que des dépenses ont été effectuées sans autorisation et des sociétés nouvellement créées se sont vu attribuer d’importantes sommes d’argent. A l’horizon 2018, le PPEA aurait pu bénéficier d’un nouvel appui qui serait focalisé sur : la gestion et l’extension du système d’eau dans les zones rurales avec un accent particulier sur le stockage à petite échelle. Cette possibilité restera définitivement à l’étape de souhait si le gouvernement béninois ne prend pas de réelles mesures pour améliorer la qualité de sa diplomatie et faire face à ses problèmes de crise de valeur et de manque de pro activité. 1- Le manque de pro-activité Se fondant sur les dispositions de l’article 110 du règlement intérieur de l’Assemblée nationale, un député a exigé du gouvernement des explications concrètes pour éclairer l’opinion publique. Une telle demande d’explication est certes à louer mais elle témoigne du manque de pro-activité du citoyen béninois en général en ce qui concerne la demande de transparence et de reddition de compte de son gouvernement. En réalité, avant le communiqué de la ministre adjointe néerlandaise, la presse béninoise a fait part de l’avertissement des Pays Bas de suspendre son aide ; aucune réaction officielle n’a été enregistrée. Il y a un besoin patent que les différentes parties prenantes établissent un système efficace de prévention de crise. Les parlementaires et les organisations de la société civile devront mettre en place des mesures concrètes pour astreindre le gouvernement à une transparence dans la gestion économique et à une reddition effective de comptes. Malheureusement, le vote pour la levée 23 de l’immunité parlementaire du Ministre en charge de l’eau, devenu entre-temps « Honorable Député » n’a pas prospéré. 2- Des erreurs diplomatiques Il y a eu bon nombre de scandales liés à la gouvernance au Bénin (ICC, Cen-Sad, etc.). Dans certains de ces scandales, le Président de la république a indiqué ne pas être au courant. Ce n’est pas le cas dans le scandale actuel où la première autorité du pays était informée avant le communiqué de la ministre adjointe néerlandaise. A l’issue du conseil extraordinaire des ministres du mardi 07 avril 2015, le gouvernement avait décidé de mettre sur pied un Programme d’urgence 2015 pour l’alimentation en eau potable en zone rurale. Ce programme, qui ressemble à s’y méprendre au projet néerlandais pour lequel la fraude a été commise, devait être financé pour la somme de 3 milliards à mobiliser auprès des sociétés et offices d’Etat et des opérateurs de GSM. Ce projet non budgétisé et inexistant dans le programme annuel d’activité du gouvernement suggère une décision prise à la hâte pour cacher une irrégularité et envoie un signal éloquent aux partenaires néerlandais. En outre, dans ce dossier, le ministre de l’économie et des finances est monté au créneau pour signifier à l’opinion publique que le gouvernement n’était pas au courant du rapport d’audit. Ceci a suscité la réaction de l’ambassade qui a sorti un second communiqué qui discrédite définitivement le gouvernement béninois dans ce dossier. De telles erreurs diplomatiques peignent une image négative du Bénin sur la scène internationale. Il faudra améliorer la communication à cet égard et décourager par des actes officiels tout mensonge publique. 3- Une crise de valeur Les agents du ministère à différents niveaux manquent de prendre leur responsabilité morale par rapport à une situation qui entache la réputation de l’institution qui leur assure leur revenu. Face à une telle situation, le gouvernement béninois devra innover en envoyant, par exemple, en formation aux Pays-Bas ses fonctionnaires qui occupent des postes stratégiques. Ces formations dans le pays partenaire devront porter sur les thèmes de la bonne gouvernance, la responsabilité civique et morale, la transparence et la reddition de compte. Une telle initiative permettra aux fonctionnaires béninois de s’exposer aux bonnes pratiques en matière de bonne gouvernance et d’intégrité. Ils deviendront les ambassadeurs des valeurs apprises au sein de 24 leurs institutions et contribueront à mettre en place des systèmes efficaces qui promouvront la prise de responsabilité morale et la bonne gouvernance. Ceci permettra à la Hollande de se rendre compte de la volonté du gouvernement béninois de restaurer la confiance avec son partenaire de 43 ans. Par ailleurs, de façon progressive, l’accent devra être mis sur une coopération économique gagnant-gagnante par les deux pays pour réduire les effets pervers de la corruption inhérente au système de l’aide. En matière de gouvernance, le Bénin et les Pays-Bas parlent des langues aussi différentes que le français et le néerlandais. En effet, les Pays-Bas sont classés 7ème et le Bénin 126ème d’après le rapport 2011 de l’indice de la gouvernance mondiale. Au risque de perdre d’autres partenaires après le Danemark et dans le but de profiter de la coopération bilatérale avec ses pays partenaires, le Bénin devra consentir des efforts réels pour améliorer la qualité de sa diplomatie et apporter des solutions concrètes à ses problèmes chroniques de manque de proactivité et de crise de valeur. V- Les institutions nationales de promotion de l’éthique administrative et de la gouvernance responsable au Bénin 1- Les institutions en charge de la promotion de l’éthique administrative L’éthique n’étant pas une notion étrangère au champ public, elle est une valeur essentielle à la promotion d’une Administration publique de développement dès lors qu’elle renforce le sentiment d’appartenance à un groupe auprès de l’agent public et anoblie les relations interprofessionnelles de ce dernier avec les autres acteurs des groupes au sein desquels il opère. Ainsi, les institutions en charge de la prévention, du règlement et de l’arbitrage des différents comme des conflits sont- elles tous membres du corpus en charge de la promotion de l’éthique administrative. Au Bénin, on peut noter : - le Comité de Direction (regroupant les principaux responsables d’une organisation, société, ministère … etc.) ; - le Conseil de discipline (qui statue en cas de faute répréhensible) ; - le Comité Paritaire Mixte de la Fonction Publique (qui statue sur les conflits de travail dans le secteur public) ; 25 - le Conseil National du Travail (qui statue sur les conflits de travail dans le secteur privé). - le Cadre de Concertation Gouvernement Centrales Syndicales ; - le Haut-Commissariat à la Gouvernance Concertée ; - le Haut-Commissariat à la Solidarité ; - les Comités sectoriels de dialogue social ; - les institutions constitutionnelles socio-administratives et juridico-judiciaires (Cour Constitutionnelle, Cour Suprême, Haute Cour de Justice, Conseil Economique et Social, Haute Autorité de l’Audiovisuelle et de la Communication, La Médiature… etc.). 2- Les institutions en charge de la promotion de la gouvernance responsable L’action publique ne saurait parvenir à sa finalité qui est de servir le citoyen si elle n’est pas soumise au contrôle et à l’évaluation publique. Au Bénin, des mécanismes de contrôle tant au niveau interne et l’externe à l’Administration publique sont mis en place pour promouvoir une action publique efficiente (rapport qualité/coût). A l’interne, on peut mentionner : - les inspections dont notamment : GE) ; - les Organisations syndicales (qui jouent le rôle de partenaire social et de contrepouvoir) ; A l’externe, on peut mentionner : - la Cour Suprême (à travers la Chambre des Comptes) - l’Assemblée Nationale (dans sa prérogative du contrôle de l’action gouvernementale) ; - les Juridictions (à l’occasion des plaintes ou des auto-saisines). 26 3- Les autres institutions et organismes 3.1- SP/MAEP : Secrétariat Permanent du Mécanisme Africain d’Evaluation par les Pairs Le secrétariat est chargé principalement du suivi et de l’évaluation des avancées des pays en matière de Gouvernance dans le but de contribuer au respect des normes de convergence du MAEP ; d’améliorer l’état de la gouvernance et accroitre l’efficacité de l’action publique. Dans cette optique, il a été assigné au Secrétariat permanent du MAEP de promouvoir la transparence de l’action publique, de faire le suivi évaluation de la mise en œuvre des recommandations du MAEP, de participer à toutes les instances et réunions de l’Union africaine, du MAEP, du NEPAD ainsi qu’à toutes les rencontres internationales en relation avec la gouvernance, de sensibiliser de façon permanent la population sur la bonne gouvernance et la citoyenneté. 3.2- Social Watch (Contrôle Citoyen) Social Watch est une initiative internationale des organisations de la société civile impliquées dans les processus de suivi des résolutions des Nation Unies par rapport au Sommet Social pour le Développement de Copenhague et à la Quatrième Conférence Mondiale sur les femmes à Beijing. Social Watch International a été créé en 1995 et est formé d’Organisations Non Gouvernementales, d’Institutions, ou de Groupes de citoyens nationaux, ayant pour but de participer, au niveau de la Société civile, au contrôle et au suivi de la mise en œuvre des engagements pris à l’échelle internationale par les gouvernements et les institutions internationales à travers des évaluations, des rapports et à travers l’organisation de plaidoyers afin de susciter la volonté politique nécessaire pour la mise en œuvre de ces engagements. Social Watch International envisage de développer des approches participatives pour créer des espaces pour le dialogue et l’échange au sein des OSC et avec les gouvernements, d’influencer les politiques de développement social et de provoquer un changement positif. Ceci se traduit par l’organisation de larges coalitions, le renforcement de mouvements à la base en particulier les capacités des pauvres et de leurs organisations au niveau local en vue de leur participation effective au processus de développement. 27 Dans la mesure où les Objectifs du Millénaire pour le Développement résument l’esprit de Copenhague et de Beijing, leur suivi est un pas conséquent correspondant à la stratégie qui est à la base du réseau Social Watch. Social Watch International a comme objectif prioritaire de faire rendre compte aux gouvernements des promesses qu’ils ont faites lors des conférences internationales sur le combat de pauvreté et l’égalité des sexes. VI- Recommandations • promouvoir une gouvernance globale, harmonieuse et intégrée de tous les secteurs de la société béninoise notamment le secteur public, le secteur privé et la société civile ; • respecter les principes de transparence, de responsabilité, d’imputabilité, de reddition des comptes, d’efficacité, d’équité et d’évaluation publique à tous les niveaux de la vie politique, économique et sociale ; • faire prévaloir, en toutes circonstances, l’intérêt général sur l’intérêt particulier ou partisan ; • gouverner par l’exemple en se fondant sur les valeurs morales et républicaines et en recherchant l’efficacité ; • mettre en place une administration républicaine et performante dirigée et animée par des femmes et des hommes intègres en toutes circonstances, qui se réfèrent à un système de valeurs et des principes qu’ils sont prêts à incarner, à promouvoir et à imposer comme normes et règles de conduite à tous les niveaux de la société en général et de l’Administration en particulier ; • promouvoir le mérite professionnel à tous les niveaux de l’Administration publique et des Institutions sans discrimination ; • respecter effectivement l’égal accès de tous les clients usagers aux prestations de l’Administration publique et leur droit à l’information et à la communication ; • travailler sans relâche pour la compétitivité de l’économie et le mieux-être par la recherche du vrai, du bien et du beau grâce à la science et à la technologie ; • privilégier, avant tout, l’intérêt général dans les prises de décisions ; • susciter et encourager le Partenariat Public/Privé ; • doter les pays africains de tous les instruments et normes de lutte contre la corruption, en assurer leur mise en œuvre et bannir la culture de l’impunité ; • promouvoir la culture de paix et de cohésion sociale ; • incarner et promouvoir à travers leurs comportements les valeurs à tous les niveaux de la société, 28 • respecter en toutes circonstances le bien commun ; • respecter les lois, règlements et Institutions de la République ; • cultiver l’esprit de paix et de cohésion sociale ; • accepter l’autre, dans sa différence, avec un esprit de tolérance ; • faire preuve de dignité et de discipline. CONCLUSION Le processus de démocratisation en cours en Afrique est toujours dans une phase embryonnaire et ne peut se consolider que si cette expérience démocratique rime avec le développement qui est la promesse du bien-être pour tous.Malheureusement, après un quart de siècle de pratique démocratique, les populations considèrent toujours comme un rêve cet état de bonheur ou de prospérité promis. L’amélioration des conditions de vie de la population devient donc une impérieuse nécessité que doit relever les gouvernants avec l’appui et la contribution des gouvernés.Cette condition ne peut être remplie que si les gouvernants arrivent à améliorer les performances économiques qui passent par une gouvernance améliorée, un état de droit promu. Les gouvernants à eux seuls ne peuvent être responsables. D’autres acteurs, non étatiques ont une certaine influence certaine sur les pouvoirs publics et donc une part de responsabilité à assumer. La veille citoyenne et le contrôle de l’action publique apparaissent donc comme des préalables à une gouvernance de qualité, responsable respectueuses des valeurs de l’état de droit donc principalement la primauté du droit et l’égalité de tous devant la loi. Ceci nous rappelle une phrase du grand maître du droit que fut Jean Rivero, dite dans un domaine peut-être différent du nôtre, mais résumant ce par quoi nous aimerions clore: « L’essentiel pour une civilisation, n’est pas que la règle soit obéie, mais qu’au moment même où elle est violée, le violateur se sente coupable d’une transgression ». Par contre, en ce qui concerne les manquements à la gouvernance responsable elle doit être prise en compte par le renforcement de l’arsenal juridique existant et surtout par la publication des résultats des audits et des rapports des organes de contrôle de l’Administration publique. 29 REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES Articles - Ethique et administration, par Mohammed Amine BENABDALLAH (2008) Professeur à l’Université Mohammed V Rabat-Souissi ; - Gouvernance en Afrique : Etat des lieux, par Tchabouré Aimé GOGUE (2001)Professeur à la Faculté des Sciences Economiques et Sciences de Gestion (FASEG), Université de Lomé ; - L’éthique administrative à l’épreuve de ses usages, par Alexandre PIRAUX (Pyramides numero16) ; - Le Bénin à l’épreuve de la Gouvernance économique, par Renauld Alain AKAKPO (2015) ; - Société civile et nouvelle gouvernance au Bénin : quelques réflexions illustrées à partir de l’analyse du nouveau secteur ONG à Cotonou, par Gautier PIROTTE et Marc PONCELET (2003) Documents sur le Bénin - la Constitution du 11 décembre 1990 ; - la loi n°86-013 du 26 février 1986 du 26 février 1986 portant Statut Général des Agents Permanents de l’Etat ; - la loi n° 98-004 du 28 janvier 1998 portant Code du Travail en République du Bénin et les textes subséquents ; - la loi n°2011-20 du 12 octobre 2011 portant lutte contre la corruption et autres infractions connexes en République du Bénin ; - le Décret n°2008-377 du 24 juin 2008 portant régime juridique d’emploi des agents contractuels de l’Etat ; - le Décret n°2008-813 du 31 décembre 2008 portant code des valeurs et d’éthique de la Fonction publique ; - Charte nationale pour la gouvernance du développement du Bénin ; - la corruption et la gouvernance au Bénin : rapport des résultats de l’enquête diagnostique (juin 2007) ; - la réforme administrative au Bénin : document-cadre ; 30 - Mécanisme Africain d’Evaluation Par Les Pairs (MAEP): Rapport d’évaluation de la République du Bénin. CAFRAD, 2010 31
