4. Questions de mise en œuvre

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FICHE D’ACTION
1. IDENTIFICATION
Intitulé/Numéro
Programme d’Appui au Système Économique Social, Solidaire et
Soutenable du 'Plan Nacional para el Buen Vivir' (PNBV) –
PASES II (DCI/ALA/2012/023-523)
Équateur
Coût total
Maximum 32 millions EUR
Méthode d'assistance / Mode
de gestion
Programme d’Appui aux politiques sectorielles :
Aide budgétaire sectorielle (gestion centralisée directe)
DAC- code
24010
Secteur
Politique des Finances
et Gestion
Administrative
2. MOTIF ET CONTEXTE NATIONAL
2.1. Contexte national et motifs du PAPS
2.1.1. Situation économique et sociale et analyse de pauvreté
L’Équateur est un pays de revenu moyen mais qui dépend fortement du revenu issu de l’exportation du
pétrole. Ces dernières années, le pays a maintenu un rythme de croissance et d’investissement en
infrastructures et politiques sociales qui a donné d’importants résultats en matière de réduction du niveau
de pauvreté et des inégalités.
Depuis que la nouvelle administration est entrée en fonction, en 2007, le taux de croissance annuel a
toujours été positif (4,2 % en moyenne); 2011 étant la meilleure performance, avec un taux de 7,78 %.
Cette croissance a été impulsée par le prix international élevé du pétrole, par l’investissement public
croissant et, récemment, par la croissance de secteurs non traditionnels de l’économie. De ce fait, en
2011, la croissance a été fondamentalement due à la part des revenus non pétroliers dont la croissance fut
de 8,83 %, alors que la progression du PIB pétrolier ne fut que de 4,17 %
1
. C’est là un indicateur des
efforts pour renforcer les autres secteurs de l’économie. Ces dernières années, cette croissance a permis de
faire passer le PIB per capita de 3.286 USD en 2007, à 4.008 USD en 2010, 4.700 USD en 2011 et
4.900 USD prévus pour 2012.
Cette situation économique favorable s’est faite dans le cadre d’une importante réduction de la pauvreté et
de l’inégalité. Le gouvernement a fait passer son investissement social de 131 USD per capita en 2005 à
395 USD en 2011
2
, en développant en particulier les domaines de l’éducation, de la santé et de la
protection sociale. Le résultat est une augmentation: des taux de scolarisation de base, des études
secondaires et supérieures, de l’accès aux services de santé et du nombre de bénéficiaires du Bon de
Développement Humain, des programmes de transferts monétaires conditionnés, etc. Même si des progrès
importants ont été faits, le gouvernement reconnaît que ces résultats doivent être complétés par des efforts
visant l'amélioration de la qualité des services rendus. C’est pourquoi, en matière d’éducation, de gros
efforts sont faits pour améliorer la qualité à travers de systèmes d’évaluation du travail des professeurs,
tant au niveau des recrutements que du maintien dans le système éducatif. Dans l’éducation supérieure, les
1
Source: Banque Centrale de l’Équateur. Bulletin de comptes nationaux trimestriels Nº. 78. Dans
http://www.bce.fin.ec/docs.php?path=/documentos/PublicacionesNotas/Catalogo/CuentasNacionales/cnt63/CTASTR
IM78.xls (consulté le 7 avril 2012).
2
Ministère Coordinateur du Développement social « Agenda Social 2012-2013 ». p. 10.

2
critères d’accréditation des universités sont devenus plus exigeants. En matière de santé, d’importants
investissements ont été faits pour améliorer la dotation et la technologie des hôpitaux publics.
L’un des résultats les plus remarquables souligné par le gouvernement est la sortie de la pauvreté, évaluée
sur les revenus, de 1,4 millions de personnes depuis 2005; résultat d’une conjonction entre un contexte
économique favorable et une augmentation de l’investissement social. Malgré cela, en 2011, la pauvreté,
évaluée sur les revenus, frappe toujours 39,1 % de la population. La pauvreté mesurée selon l’indice des
nécessités de base insatisfaites a également baissé de manière significative, passant de 49,9 % de la
population en 2003, 28,6 % en 2010 et 25,4 % en 2011. L’inégalité, mesurée par l'index GINI s’est réduite
de 0,54 en 2007, à 0,495 en 2010 et 0,45 en 2011
3
, ce qui fait du pays l’un de ceux de la région avec la
plus forte réduction de cet indicateur au cours des dernières années.
Malgré ces résultats importants, l’Équateur reste au-dessus de la moyenne de pauvreté par revenus en
Amérique latine, très loin de pays tels que l’Argentine, l’Uruguay, le Chili et le Costa Rica, dont le
pourcentage de population sous le seuil de pauvreté est inférieur à 20 %.
2.1.2. Politique nationale de Développement
Politiques principales, priorités et orientations stratégiques :
Les politiques du gouvernement actuel ont été orientées vers un changement de modèle de développement
du pays comme cela fut consigné dans la Constitution de 2008, ainsi que dans le PNBV (Plan National
pour le Bien Etre 2009 – 2013). Le modèle est basé sur la diversification et la démocratisation de
l’économie, la garantie des droits humains, le développement social par l’inclusion, le développement des
capacités des personnes, communautés, peuples et nationalités et sur la prévalence des principes de
dignité, souveraineté et intégration latino-américaine au plan international. Le Plan National pour le Bien
Etre 2009 – 2013 prévoit les objectifs suivants :
Objectif 1 : Favoriser l’égalité, la cohésion et l’intégration sociale et territoriale, dans la diversité.
Objectif 2 : Améliorer les capacités et potentialités des citoyens.
Objectif 3 : Améliorer la qualité de vie de la population.
Objectif 4 : Garantir les droits de la nature et promouvoir un environnement sain et soutenable.
Objectif 5 : Garantir la souveraineté et la paix, et impulser l’insertion stratégique dans le monde et
l’intégration latino-américaine.
Objectif 6 : Garantir le travail stable, juste et digne dans ses diverses formes.
Objectif 7 : Construire et renforcer les espaces publics, interculturels et de rencontre.
Objectif 8 : Affirmer et renforcer l’identité nationale, les identités diverses, la plurinationalité et l’inter
culturalité.
Objectif 9 : Garantir l’effectivité des droits et de justice.
Objectif 10 : Garantir l’accès à la participation publique et politique.
Objectif 11 : Etablir un système économique, social, solidaire et soutenable.
Objectif 12 : Construire un Etat démocratique pour le "Bien Etre".
Le PNBV fut élaboré d’une manière participative entre le gouvernement, sous la direction du Secrétariat
National de Planification et de Développement (Senplades), et différentes instances de la société civile.
C’est un instrument de planification technique, aligné sur la Constitution approuvée en 2008, qui se
concrétise en stratégies et objectifs. En outre, c’est la base sur laquelle se préparent les Agendas sectoriels
des Ministères de Coordination et où se décident les principales orientations, objectifs, investissements,
réalisations et programmes qui doivent être développés dans chaque secteur par les Ministères de ligne et
autres entités rattachées. Le PNBV a une échéance en 2013. Selon l'art. 280 de la Constitution nationale,
la Senplades est actuellement en train d'actualiser le PNBV jusqu'en 2017 pour le présenter a l'Assemblée
nationale.
3
Source : CEPAL. Annuaire statistique 2011.

3
Il est important de souligner que les principaux éléments du changement de modèle de développement
établis dans la Constitution nationale et le Plan National pour le Bien Etre ont également été concrétisés
dans le domaine législatif et normatif. L’Assemblée nationale a approuvé des lois importantes, comme le
Code Organique de la Production, du Commerce et des Investissements, le Code Organique de
Planification et de Finances Publiques, la Loi d’Économie Populaire et Solidaire, la Loi Organique de
Souveraineté Alimentaire, le Code Organique de l’Aménagement du Territoire, Autonomie et
Décentralisation, la Loi Organique du Service Public, la Loi Organique de l’Éduction Supérieure, et la Loi
Organique d’Éducation interculturelle, entre autres.
2.2. Contexte sectoriel: politiques et défis
Ce Programme d’Appui Budgétaire cherche à soutenir la politique de l’économie sociale, solidaire et
soutenable, comme il est établi dans l’objectif 11 du PNBV
4
et dans l’Agenda de Transformation
Productive (ATP). Cet objectif du PNBV se décompose en trois politiques et vingt-six objectifs généraux.
Les principaux éléments de la stratégie sectorielle prévue dans le PNBV ont été adoptés légalement dans
le "Code de la Production, Commerce et Investissements" et dans la "Loi Organique de l’Économie
Populaire et Solidaire".
Les principaux éléments des politiques sont centrés sur l’impulsion à une économie endogène pour le
'Buen Vivir', soutenable et territorialement équilibrée, basée sur la garantie des droits, la transformation,
diversification et spécialisation productive, à partir de la stimulation des diverses formes de
production, l’impulsion aux petites et moyennes unités économiques, la souveraineté alimentaire, le
développement souverain de secteurs stratégiques (pétrole, dérivés et secteur minier), le renforcement de
l’infrastructure de base et des services publics, la diversification des mécanismes d’échanges
économiques, la croissance du commerce intérieur et extérieur, le contrôle des pratiques qui violent les
droits économiques et les biens publics et collectifs, la promotion de l’accès à la connaissance et à la
technologie, la mise en place de technologies et pratiques de production propre, la soutenabilité
macroéconomique au travers et la consolidation du système financier comme un service d’ordre
public, avec la complémentarité adéquate entre secteur privé, public et solidaire
5
.
Les politiques et objectifs proposés par cet objectif couvrent une gamme assez large d’éléments du
développement économique, rendant un peu difficile la compréhension de la cohérence de la stratégie. Les
différents Ministères impliqués, et en particulier les Ministères Coordinateurs, définissent des agendas
sectoriels, des politiques et des indicateurs qui s’inscrivent de manière claire et directe dans le PNBV.
C’est dans les agendas sectoriels, comme l’Agenda de Transformation Productive (ATP), qu’il est
possible de percevoir plus précisément la relation entre objectifs, projets et investissement.
Le gouvernement a construit les divers agendas sectoriels liés au développement économique (comme
l’ATP) de manière participative, ce qui augure un niveau important d’appropriation par les acteurs locaux.
D’après le rapport d’évaluation de l’UE sur l’avancement de la politique 11 du PNBV
6
, «l’ATP se serait
développé sur la base de 32 forums répartis sur 10 mois et auxquels auraient participé 3500 producteurs de
diverses tailles, ainsi que des gouvernements locaux, agences de développement et représentants des
universités, dans les 23 provinces et 7 régions, avec l’objectif d’identifier les obstacles structurels du
développement productif du pays, ce qui aurait permis de définir les orientations de la politique, les
instruments et les engagements, et de travailler de façon complémentaire à la mise en place d’agendas de
transformation productive».
4
Qui propose « d’établir un système économique social, solidaire et soutenable ».
5
Les objectifs figurant en caractères gras correspondent à ceux que soutiendra le PASES II.
6
Rapport d’évaluation de la politique de développement économique et de progrès dans la mise en place de l’objectif
11 (établir un système économique social, solidaire et soutenable) du PNBV 2009 – 2013. Délégation de l'Union
européenne en Équateur. Août 2011.

4
Les principaux résultats normatifs et de politiques publiques de la stratégie sectorielle depuis 2007,
soutenus par le PASES I (2009-2012) sont : i) l’approbation du Code de Production, Commerce et
Investissements, ii) l’approbation du Code Organique de Planification et Finances Publiques, iii) la
définition de l’Agenda de Transformation Productive 2010 – 2013, iv) l’approbation de la Loi du Régime
de Souveraineté Alimentaire, et v) l’approbation de la Loi Organique de l’Économie Populaire et
Solidaire.
En termes de résultats économiques et sociaux, les principaux résultats ont été : i) la réduction de la
pauvreté
7
et de l’extrême pauvreté
8
, ii) la légère augmentation des exportations industrialisées
9
de
moyenne et haute technologie
10
, iii) l’augmentation de la valeur ajoutée brute non pétrolière
11
, iv) la légère
augmentation de l’investissement privé mesuré au travers de la Formation de capital fixe privé
12
et v)
l’augmentation de la participation de micro et petites entreprises dans les achats publics
13
.
Le soutien à l’économie sociale, solidaire et soutenable s’aligne totalement sur les objectifs de
développement comme les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) et les Droits des
personnes, ainsi que sur les politiques de l’UE. Étant destiné à la population moins favorisée, l’appui à
l’économie sociale, solidaire et soutenable promeut la recherche de résultats pour la réduction de la
pauvreté, la réduction de la dénutrition, la protection de l’environnement et le renforcement des alliances
pour le développement, tous ces objectifs primordiaux étant liés aux OMD.
En ce qui concerne les politiques de l’UE, le Programme Indicatif National de l’UE pour la période 2011 –
2013, établit le « développement économique » comme l’un de ses secteurs centraux de soutien. Cette
proposition de PASES II se construit de manière concertée avec le gouvernement, sur la base des leçons
apprises et des éléments considérés comme un succès lors de la première phase (PASES I).
Le PNBV a une échéance en 2013. Selon l'art. 280 de la Constitution nationale, la Senplades est
actuellement en train d'actualiser le PNBV jusqu'en 2017 pour le présenter à l'Assemblée nationale.
L'actualisation du PNBV permettra d'assurer et de préserver le cadre normatif actuel et d’assurer la
soutenabilité des politiques sectorielles au-delà de la vigueur du présent PNBV (2009-2013).
Ce programme d’appui budgétaire se concentrera sur quelques aspects ponctuels de l’agenda sectoriel,
définis dans l’objectif 11 du PNBV, dans l’Agenda de Transformation Productive et dans les normes
légales qui dérivent de ces instruments (comme le Code de la Production) : i) la transformation de la
matrice productive en favorisant la croissance des petites et moyennes entreprises (PYMES) et les
associations d’économie populaire et solidaire, ii) l’inclusion financière et le renforcement de la banque ;
iii) l’impulsion de l’économie éco-soutenable, et iv) le renforcement de la gestion des finances publiques.
(1) Budget sectoriel et perspectives financières à moyen terme
L’objectif de développement économique selon un modèle social, solidaire et soutenable recoupe divers
secteurs et sous secteurs de l'exécutif, raison pour laquelle il est difficile d’établir quel est le budget
sectoriel total. Pour cette analyse, nous prendrons le budget global des diverses entités qui font partie du
Conseil sectoriel de la Productivité.
7
De 36,7 % de la population en 2007 à 32,8 % en 2010. Source : Rapport UE 2011 Op. cit.
8
De 16,5 % de la population en 2007 à 13,1 % en 2010. Source : Rapport UE 2011 Op. cit.
9
De 2,7 à 3,2 milliards. Source : Rapport UE 2011 Op. cit.
10
De 802 à 897 millions. Source : Rapport UE 2011 Op. cit.
11
Croissance de 8 % en 2008 et 8,2 % en 2011. Source : Rapport UE 2011 Op. cit..
12
Est passé de USD 6 milliards à USD 8 milliards. Source : Rapport UE 2011 Op. cit.
13
De 40 % en 2008 à 74,1 % en 2010 selon le rapport cité. Source : Rapport UE 2011 Op. cit.

5
Au niveau général, l’investissement public a augmenté régulièrement depuis 2007, excepté en 2009 où il a
un peu baissé à cause de la crise internationale. L’investissement global du gouvernement pour 2007
représentait 4,8 % du PIB (USD 2.200 millions), tandis qu’en 2011 il s'élevait 10,7 % du PIB (USD 6.200
millions)
14
. Bien que la pro-forma de l’investissement pour 2012 propose une augmentation du plan
annuel d’investissement de 2,28 %, la relation entre l’investissement public et le PIB pour cette même
année diminue légèrement.
Le budget alloué au secteur productif pour 2012 atteint 1.737 millions USD, dont 1.364 millions USD
correspond au budget d’investissement; ce qui représente 27 % de l’investissement total prévu dans le
budget général de l’État
15
. Au niveau des investissements le plus important correspond au sous secteur du
Transport et des Travaux publics (1.180 millions USD, 1,5 % du PIB). Les autres ressources
d'investissement liés directement au secteur productif de l'objectif 11 du PNBV, atteint la somme de
184 millions USD et se répartissent principalement entre le budget d’investissement du Ministère
Coordinateur de la Production, Emploi et Compétitivité (MCPEC, 18,2 millions USD), le Ministère de
l’Industrie et de la Productivité (MIPRO, USD 10,34 millions
16
), le Ministère du Tourisme
(36,7 USD millions) et le Ministère de l’Agriculture, Elevage, Aquiculture et Pêche (MAGAP,
118,7 USD millions).
Ces dernières années, de gros efforts ont été réalisés pour améliorer l’exécution du budget
d’investissement. A partir de l’approbation du Code Organique de Planification et Finances Publiques, cet
indicateur s’est amélioré. Preuve en est qu’au mois d’avril 2012, les entités qui appartiennent au secteur de
la Production, de l’Emploi et de la Compétitivité ont réussi à exécuter 31,23 % du budget d’investissement
annuel.
En ce qui concerne la soutenabilité budgétaire à moyen terme, le nouveau Code de Planification et
Finances Publiques établit la nécessité de développer une planification et budgétisation pluriannuelle. Le
document de Planification budgétaire quadriennal pour la période 2011 – 2014 du Ministère des Finances
établit comme objectif pour le gouvernement de parvenir à la soutenabilité financière à moyen terme.
Cependant, il ne présente pas une ventilation des dépenses par Conseil sectoriel ou type de programme.
Au travers du PASES II il est prévu d’aider encore davantage l'exécutif dans son intérêt pour consolider la
capacité de planification et de budgétisation à moyen terme. Cela s'effectuera avec l’appui budgétaire au
Ministère des Finances pour la consolidation de ses politiques de réformes de gestion des finances
publiques (GFP) ainsi que du système e-Sigef
17
; et l'appui à l'élaboration d'une étude sur la performance de
la Gestion des Finances publiques (PEFA) en 2013, comme c’est le cas dans le PASES I.
(2) Coordination de coopérants
Le Secrétariat Technique de Coopération Internationale (SETECI), entité rattachée au Ministère des
Affaires Etrangères, Commerce et Intégration, est chargé de la coordination des coopérants dans le pays.
Ce travail est mené, en coordination avec les bailleurs, à travers la souscription d’accords-cadres, des
documents de stratégie pays, de conventions et accords de coopération non remboursables, etc. ainsi que le
suivi et l'évaluation des programmes et projets. En outre, il appuie les initiatives des groupes de travail et
de groupes techniques de coordination de coopérants. La structure organisationnelle de la SETECI inclut
une Direction de Politiques et Négociations et une Direction de Liaison, Suivi et Évaluation qui est en
train d’élaborer un système d’information géo-référencé de programmes et projets de coopération.
Les groupes de travail, sont des instances chargées de générer des espaces d’alignement et de coordination
entre l'exécutif et les coopérants pour soutenir le PNBV et les secteurs thématiques. Le groupe de travail
global se réunit deux fois par an avec la participation de 70 assistants de la coopération bilatérale et
14
Source : Ministère des Finances.
15
Cette année (2012) le budget du secteur est supérieur à celui des autres secteurs et présente une augmentation de
3,3 % de la participation de ce secteur dans le plan d’investissements par rapport à l’année dernière.
16
Ce budget a été fortement réduit par rapport aux 35 millions de 2011.
17
Système intégré de gestion des Finances publiques (en ligne).