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Fiche CESE 3551/2012 EN-EXT/cc .../...
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Comité économique et social européen
Commission consultative des mutations industrielles (CCMI)
«Agir à l’échelon local» dans le cadre de la stratégie Europe 2020
Table ronde du CESE sur la politique industrielle - Varsovie, 27 et 28 juin 2011
RAPPORT SUCCINCT
DE LA DÉLÉGATION DE LA CCMI
(MM. van Iersel, Gibellieri et Jírovec)
Le 4 mai 2011, le Comité économique et social européen (CESE) a adopté un avis relatif à la
communication de la Commission européenne sur la politique industrielle, une des initiatives phares de la
stratégie Europe 2020. L’adoption de cet avis est liée à différentes activités de suivi. À ce titre, une table
ronde consacrée à la politique industrielle a été organisée à Varsovie. D’une durée d’un jour et demi, cette
manifestation visait à rassembler les contributions des acteurs concernés par la politique industrielle en
Pologne afin d’évaluer le degré d’engagement des acteurs locaux dans le processus de réforme. La table
ronde comprenait trois volets, consacrés respectivement aux institutions, aux partenaires sociaux et aux
autres parties intéressées. Chacun de ces trois volets était ensuite fractionné en une série de rencontres
entre une délégation de trois conseillers du CESE – le rapporteur, le corapporteur et le président du
groupe d’étude concerné – et une ou plusieurs partie(s) prenante(s) (voir le programme en annexe).En
amont, les participants avaient reçu un questionnaire – en plus de la communication de la Commission et
de l’avis du CESE – destiné à leur donner des orientations sur les sujets abordés pendant la réunion.
Cependant, chaque organisation avait toute latitude pour intervenir sur la politique industrielle à sa
convenance. Le présent document constitue un compte rendu succinct des résultats du débat et ne doit pas
être considéré comme un procès-verbal des réunions.
La table ronde organisée en Pologne sera suivie d’une manifestation du même type à Madrid, les 20 et
21 octobre 2011.
Contexte économique
La Pologne est un modèle de croissance économique depuis ces 20 dernières années dominées par
l’économie de marché. Elle a enregistré la plus forte croissance de PIB de la zone euro (croissance
moyenne de 5,4 % du PIB entre 2005 et 2008). Il faut toutefois s’attendre à ce que, à moyen terme, la
croissance du PIB reste inférieure au niveau d’avant la crise et plus faible que dans d’autres pays
affichant le même niveau de développement. La croissance sera plus rapide que dans l’UE15, un
avantage qui s’effritera dès 2040, approximativement, sous l’effet des évolutions démographiques.
L’une des faiblesses de l’économie polonaise réside dans son faible niveau d’investissement par
rapport à son PIB – 23 % seulement, ce qui ne suffit pas à constituer un bon capital. Par conséquent,
le niveau d’innovation laisse grandement à désirer. La productivité de la main-d’œuvre en Pologne
s’améliore mais reste faible, notamment en regard d’autres nouveaux États membres. Malgré une

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privatisation intensive, particulièrement marquée entre 1990 et 2005, ce thème figure toujours parmi
les priorités.
Pourquoi l’économie polonaise se porte-t-elle bien malgré ses faiblesses? C’est là tout un paradoxe:
d’une part, l’industrie polonaise a rapidement appris à être compétitive et souple, principalement
grâce à des coûts de production relativement bas; d’autre part, il lui manquerait une approche
stratégique à long terme. Il semble que ces dernières années, le manque de coordination ait entraîné
l’apparition d’un panorama diversifié d’entreprises (entreprises privées et publiques; grandes
entreprises et PME; entreprises industrielles et de services), ce qui figure parmi les raisons de la bonne
performance économique. Il existe néanmoins des inquiétudes quant à ce qui adviendra au cours des
prochaines décennies si aucune stratégie n’est mise au point pour résoudre les problèmes à long terme
que posent l’évolution démographique et les exigences en matière d’énergie. D’aucuns affirment que
les menaces actuelles qui pèsent sur les finances publiques ne laissent au gouvernement qu’un champ
de manœuvre réduit pour adopter des actions tournées vers l’avenir.
Une mesure importante pour renforcer la compétitivité serait de hausser les niveaux d’emploi, entre
autres parmi les femmes et les travailleurs âgés (50 ans et plus). La croissance du PIB s’en trouverait
améliorée et l’écart entre les taux pré- et post-crise, réduit. En 2010, le taux d’emploi en Pologne, au
sein de la population âgée de 20 à 64 ans, s’élevait à 64,6 % (source: Eurostat), largement en deçà de
l’objectif de 75 % fixé par la stratégie Europe 2020. Les personnes qui sont en dehors du marché du
travail représentent une perte d’opportunités et font peser un poids fiscal sur les finances publiques. À
l’heure actuelle, aucune mesure n’incite efficacement ces personnes à revenir sur le marché du travail.
Parmi les mesures qui pourraient stimuler l’emploi figurent l’harmonisation de l’âge de la retraite
entre les hommes et les femmes, le recul de l’âge légal de la retraite et la diminution du nombre de
travailleurs qui partent en préretraite.
Selon le classement de la Banque mondiale «Facilité de faire des affaires», la situation
entrepreneuriale est pire que dans d’autres pays de l’UE10 et pire que la moyenne de l’UE15. Les
entreprises considèrent souvent les réglementations fiscales et la bureaucratie comme des obstacles.
Certaines voix s’élèvent pour que l’UE exerce une pression plus forte sur la Pologne afin qu’elle
avance sur la voie de la déréglementation et de la simplification. D’aucuns estiment qu’il pourrait être
intéressant pour le gouvernement polonais d’améliorer sensiblement le suivi de la productivité de la
main-d’œuvre et des parts de marché à l’exportation pour recenser les secteurs compétitifs et proposer
des actions de soutien ciblées. Réduire les déficits publics, augmenter le placement de l’épargne
intérieure dans des fonds d’investissement, promouvoir l’immigration et diversifier les exportations
sont autant d’autres défis qui se posent.
Caractéristiques de la politique industrielle polonaise face à la stratégie Europe 2020
À la chute du communisme, la Pologne appliquait une politique industrielle plutôt sectorielle et misait
sur la restructuration et la privatisation pour accroître la compétitivité de l’industrie. L’adhésion à
l’UE en 2004 a marqué un tournant vers une approche plus horizontale. En 2007, le ministère de
l’économie publiait un document dans lequel il proposait des orientations de nature horizontale pour

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la politique industrielle, et qui mettait en avant des conditions cadres, l’innovation et l’assimilation
technologique, ainsi qu’un capital humain répondant aux besoins du marché. Depuis, la stratégie
Europe 2020 et les plans nationaux de réforme ont été lancés et le gouvernement polonais a décidé de
réduire le nombre des stratégies de 41 à 9. Bien qu’elles ne constituent pas une stratégie industrielle à
part entière, trois de ces neuf stratégies restantes sont des plus essentielles pour l’industrie: économie
innovatrice et efficiente; sécurité énergétique et environnement; développement des ressources
humaines. Ces stratégies ne proposent aucun instrument à proprement parler mais plutôt des domaines
d’intervention. Des travaux sont actuellement en cours pour étoffer le programme de développement
des entreprises (2012-2020) au titre de la stratégie pour une «économie innovatrice et efficiente». Ce
programme, qui adoptera vraisemblablement une approche horizontale complétée par certains
composants sectoriels, fournira une nouvelle infrastructure pour l’innovation et le soutien aux
entreprises. De nombreuses parties intéressées craignent néanmoins que ce programme reste lettre
morte.
La Pologne mène actuellement une politique industrielle que les parties intéressées polonaises
considèrent comme fidèle, dans les grandes lignes, aux objectifs de la stratégie Europe 2020, même si
ses principales caractéristiques ont été définies avant l’élaboration de ladite stratégie. Le but principal
de la politique industrielle polonaise est de créer un environnement juridique clair et stable pour a)
favoriser la croissance des entreprises, b) privatiser les entreprises publiques et c) encourager
l’innovation.
Le gouvernement estime que la Commission tripartite est une bonne pratique qui offre une véritable
plateforme au dialogue actuel. Quatre comités sectoriels (textiles, acier, produits chimiques et
construction, et services municipaux) se réunissent régulièrement et, à en croire le gouvernement, sont
correctement entendus. L’opinion répandue parmi les partenaires sociaux, particulièrement les
syndicats, est cependant plus nuancée. Selon eux, les discussions autour des stratégies ne se déroulent
pas au niveau adéquat et, de fait, les stratégies ne répondent ni à la réalité ni aux besoins de
l’économie et de la société polonaises. Ils ajoutent qu’il n’y a aucune véritable réflexion sur les
répercussions des politiques européennes et que les entreprises – en particulier les PME – ne sont pas
suffisamment soutenues dans leurs efforts d’adaptation. Personne ne contredit toutefois la valeur de la
Commission tripartite; au contraire, le sentiment qui domine est qu’elle devrait être davantage
valorisée, particulièrement en tant qu’outil efficace de dialogue social.
Malgré les efforts du gouvernement pour répondre aux besoins de l’industrie, l’humeur est à
l’insatisfaction du fait que les mesures élaborées par le gouvernement manquent de vision – elles ne
se projettent pas à long terme – et ne profitent pas suffisamment du vent favorable qui a soufflé sur
l’économie polonaise ces dernières années (y compris pendant la crise, qui a quelque peu épargné la
Pologne). Il est souvent avancé que la politique industrielle manque de cohérence et de coordination
(entre les différents ministères concernés). Certains acteurs affirment que le processus de
transformation au niveau micro-économique est trop superficiel; il y a lieu de proposer une
transformation plus profonde, de poursuivre la privatisation et de mieux légiférer pour accroître
l’efficacité des administrations publiques et des institutions qui gravitent autour. Nombre de parties
intéressées estiment qu’il faudrait porter plus d’attention aux avantages en matière de compétitivité et

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à la spécialisation des secteurs, afin de recenser les branches dans lesquelles les efforts devraient être
intensifiés.
La question de l’infrastructure reste ouverte, et tous reconnaissent unanimement le besoin d’équiper le
pays de réseaux modernes et efficaces (transport, large bande, etc.). La R&D et l’innovation (voir la
section détaillée ci-après) offrent d’importantes pistes d’amélioration en raison du faible niveau
technologique actuel de nombreux secteurs. Les fonds européens doivent être investis plus
efficacement pour transformer les TIC en outils de stimulation de la compétitivité et, de ce fait, créer
des perspectives d’emploi plus nombreuses.
La table ronde a fait ressortir l’impression que les discussions autour de la politique industrielle en
Pologne ne sont pas suffisamment liées au contexte européen. La stratégie Europe 2020 n’a pas
encore été «intégrée» et reste une référence «externe» qui, selon certains, ne correspond pas toujours
aux besoins de la Pologne. À un stade de la discussion, il est apparu qu’à certains égards, la Pologne
prenait la croissance asiatique comme référence, plutôt que les évolutions en Europe. Plusieurs acteurs
estiment qu’il convient d’améliorer et de clarifier les initiatives de la Commission. Dans certains cas,
l’industrie polonaise ne donne pas l’impression de faire partie du réseau industriel européen.
Enfin, il ne faut pas négliger la dimension régionale. Si Varsovie prend les devants dans la définition
de la politique industrielle, les gouvernements régionaux et locaux proposent de leurs côtés des
programmes – les «zones économiques spéciales», par exemple – pour attirer les investisseurs (ces
programmes prévoient des mesures d’incitation qui posent parfois problème aux gouvernements
infranationaux). Le lobbying régional est également à prendre en considération, évidemment.
Investissements étrangers/accès aux marchés
La Pologne est un marché ouvert qui a réussi à attirer des investissements étrangers directs (IED) dans
les secteurs manufacturier et des services. Les IED dans la R&D restent toutefois insuffisants.
Jusqu’à deux tiers des exportations polonaises résultent d’investissements étrangers. L’entreprenariat
polonais local est compétitif et se développe, par exemple dans des secteurs comme l’ameublement et
la construction de yachts. Parmi les avantages compétitifs qui attirent les IED en Pologne, il convient
de mentionner: les coûts relativement bas de la main-d’œuvre; une main-d’œuvre qualifiée; une
situation centrale; des réglementations commerciales satisfaisantes. L’industrie perçoit que la position
du gouvernement polonais est favorable aux IED.
Par ailleurs, certains prétendent que le gouvernement néglige le soutien aux investissements à
l’étranger. Pourtant, la Pologne occupe une place de choix parmi les pays de l’UE10 en matière
d’investissements étrangers (les investissements à l’étranger restent toutefois modestes par rapport à
ceux des pays de l’UE15). La majorité des entreprises polonaises qui investissent à l’étranger sont des
acteurs régionaux plutôt que mondiaux. Plus de 80 % du capital polonais est investi en Europe, dans
les pays voisins principalement. Les investissements à l’est se justifient par les coûts de production
réduits dans les pays cibles, tandis qu’à l’ouest les investissements ont pour but d’acquérir des actifs

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stratégiques. La plus grande partie des investissements à l’étranger affluent vers le secteur des
services, dominé par les services d’intermédiation financière et les services aux entreprises.
R&D et innovation
Toutes les parties intéressées partagent le sentiment que les dépenses consacrées à la recherche et au
développement (R&D) laissent grandement à désirer, tant au niveau des investissements qu’à celui de
l’efficacité. Ainsi, les secteurs des hautes et moyennes technologies représentent toujours une part
insignifiante de la structure industrielle globale de la Pologne. Le financement de la R&D se
concentre trop sur le secteur public, et le faible niveau des dépenses privées (environ 0,25 %
seulement du PIB, l’un des plus bas de l’UE) pose un réel problème. La performance en matière
d’innovation est également à la traîne. Les entreprises pensent que les capacités de la Pologne en
matière d’innovation souffrent de l’absence de la masse critique nécessaire pour soutenir les
entreprises nationales sur les marchés mondiaux. L’influence des universités reste, elle aussi, très
faible.
Le défi majeur pour la Pologne est de dépasser la culture actuelle de l’innovation qui considère la
R&D comme un coût plutôt qu’un investissement, autrement dit comme un fardeau financier. Ici, à
nouveau, une perspective à long terme fait défaut. L’industrie n’a pas l’habitude de chercher des
réponses/solutions à ses besoins auprès d’établissements scientifiques ou de centres d’innovation. La
communauté de la recherche et le monde entrepreneurial doivent, l’un comme l’autre, changer leur
approche et proposer des activités de R&D plus axées sur le marché et des programmes plus efficaces
de commercialisation des résultats de la recherche , dans le but d’obtenir un retour sur les
investissements dans la R&D.
Le niveau de coopération entre les sciences et l’industrie est jugé insuffisant. Il est primordial
d’assurer la coordination et la coopération dans ce domaine, ce qui pourrait néanmoins se révéler
difficile eu égard au manque de confiance qui semble caractériser la société polonaise (seuls 11 % des
Polonais font confiance à d’autres personnes, selon une enquête citée lors de la table ronde).
L’industrie estime que le monde scientifique polonais ne répond toujours pas aux normes d’excellence
souhaitées, même si elle reconnaît que le gouvernement a introduit d’importantes réformes ces
dernières années pour améliorer la qualité de la recherche en Pologne. À l’heure actuelle, le
financement public dépend d’un classement des universités et des instituts de recherche, qui accroît la
concurrence entre eux. À en croire l’impression qui domine, les réformes vont dans la bonne direction
mais la plupart n’en sont encore qu’au stade de projets; la mise en œuvre devrait s’accélérer, ce qui
n’est pas toujours facile car certaines de ces réformes supposent un changement de mentalité.
La commercialisation des résultats de la recherche et l’utilisation de technologies appliquées sont les
points faibles et restent de véritables défis pour la Pologne. Les milieux universitaires polonais
attendent une nouvelle législation dans ce domaine, qui devrait créer des liens plus appropriés entre
les activités de recherche et les activités commerciales. Pour l’heure, les projets se chevauchent et les