Droit Administratif Mme Rainaud Séance 3 Mardi 28 Septembre

Droit Administratif
Mme Rainaud
Séance 3
Mardi 28 Septembre 2010
Question de la répartition des compétences :
Ce problème est dû à l’existence d’une dualité de juridiction. C’est une question
complexe mettant en cause une bonne administration de la Justice.
Approche historique et synthétique
 Première phase :
Dans une première phase, on a considéré que tout le contentieux de
l’Administration relève du juge administratif. C’est l’application de la loi des 16 et
24 Aout 1790. Cette idée va connaitre des nuances en pratique.
En effet, au XIX° siècle, on note une distinction entre :
- Les actes d’autorités témoignant de la puissance publique : ils relèvent de
la compétence du juge administratif.
- Les actes de gestion relevant de la compétence du juge judiciaire.
Au cours de cette même période, on note une dissociation entre :
- Le contentieux des collectivités locales
- Le contentieux de l’Etat
A priori, seul l’Etat peut prendre des actes d’autorités. Ce critère de répartition ne
vaut que pour le contentieux de l’Etat. En revanche, le contentieux des
collectivités locales relève du juge judiciaire.
En définitive on constate, au cours de cette première phase, qu’il n’y a pas de
véritable unité.
 Deuxième phase :
Celle-ci débute avec l’arrêt Blancot du 8 Février 1873. On y retient le critère de
service public comme justification à la compétence du juge administratif. Cela
permet à ce dernier d’appliquer un droit spécifique. La responsabilité de l’Etat est
engagée du fait de l’activité des personnes engagées par l’Etat.
Le Tribunal des Conflits a décidé d’accorder la compétence du juge administratif
sur le fondement du service public.
L’intérêt de cet arrêt est de mettre fin à la longue tradition d’irresponsabilité de
l’Etat ; désormais, le régime de responsabilité est plus rigoureux. En outre, cet
arrêt abandonne le critère basé sur la distinction entre acte de gestion et acte
d’autorité.
En conséquence, le juge s’engouffre dans la notion de service public. En pratique,
le contentieux relatif à l’organisation ou au dysfonctionnement du service public
relève de la compétence du seul juge administratif.
Cependant, il n’y a pas encore d’unité entre le contentieux de l’Etat et celui des
collectivités locales. Pour ces dernières, on applique encore la distinction
classique entre acte d’autorité et acte de gestion.
Au début du XX° siècle, on assiste à l’affirmation du critère de service public ; en
effet, quand une collectivité locale agit en vertu du service public, il y a alors
attribution de la compétence du juge administratif.
Cette affirmation est illustrée par l’arrêt Terrier (CE, 6 Février 1903). Il s’agit d’un
versement de primes dues à un particulier. Le département s’était engagé à verser
une contrepartie à l’élimination de vipères. Le refus du versement est porté
devant le juge administratif. Dès lors, on note qu’il n’y a plus distinction entre le
contentieux des collectivités locales (département) et celui de l’Etat dans la
mesure où il est question d’un service public.
On assiste donc à un élargissement du champ de compétence au profit du juge
administratif. Par cet arrêt, on voit la consécration de la notion de service public
au-delà de la seule personne étatique.
Cette jurisprudence a été confirmée par l’arrêt Thérond (4 Mars 1910) ; il s’agit
d’un contentieux opposant la ville de Montpellier et un particulier chargé de
capturer les chiens errants. On applique à la commune la même règle qu’aux
départements.
Cette jurisprudence est étendue au contentieux de la responsabilité ; l’arrêt de
principe émane du Tribunal des Conflits (Arrêt Feutry du 29 Février 1908). En
l’occurrence, il y était question d’une action en dommages et intérêts intentée par
un particulier contre un département. En effet, un aliéné s’est échappé d’un asile
départemental pour aller incendier une meule de foin. Le contentieux a été
attribué au juge administratif en raison du dysfonctionnement du service public.
De même, on a l’arrêt du Tribunal des Conflits De Fons Colombes du 11 Avril
1908 où la ville de Marseille a vu sa responsabilité pour faute engagé du fait de la
commission d’une erreur de la part de l’un de ses agents. Il s’agit donc d’un
dysfonctionnement du service public.
Bilan
On assiste à une compétence grandissante du juge administratif en vertu du
principe de service public. Toutefois, cette seconde phase ne durera pas.
 Troisième Phase : crise du service public comme critère d’attribution
Ce n’est donc plus l’élément pertinent. Au sein de la juridiction administrative, va
s’opérer une nouvelle distinction au sein des services publics ; en effet, on tient
compte du mode de gestion choisi :
- Recours à de la gestion privée : le litige est soumis à la compétence du juge
judiciaire
- En cas de gestion publique : il y a conservation de la compétence du juge
administratif.
Cette distinction va tout d’abord être mise en œuvre dans le cadre du contentieux
contractuel.
- Tribunal des Conflits, 4 Juin 1910 : « Compagnie d’assurance le Soleil » :
elle va inspirer le Conseil d’Etat lors de l’arrêt « Société des granits
porphyroïdes des Vosges ». Le juge administratif constate que
l’Administration passe des contrats comme un simple particulier. Ainsi, la
personne publique peut agir avec les mêmes objectifs que des personnes
privées. Dans le contentieux contractuel apparait une nouvelle distinction :
o Service public industriel et commercial
o Service public administratif
- Tribunal des Conflits, 22 Janvier 1921 : « Société commerciale de l’Ouest
Africain » :
Ici, il est question de la responsabilité de la personne publique mise en jeu à
l’occasion du service public qu’elle exploite. En l’espèce, un recours est porté par
cette société dans le but d’obtenir réparation.
Pour le Tribunal des Conflits, le service est exploité dans les mêmes conditions
que pour un particulier. Dès lors, il apparaît qu’il est question d’un Service Public
Industriel et Commercial. Notons que cette distinction est toujours actuelle.
Ces SPIC sont ceux dont l’objet et les méthodes se rapprochent de ceux
poursuivis par les entreprises privées. L’objet du service doit être :
- Economique : comme pour une entreprise, il y a production ou vente de
biens ou de services.
- Ressources du service : elles proviennent, au moins pour partie, des
sommes prélevées sur les usagers ou les bénéficiaires du service.
- Modalités d’organisation du service : le système de direction et les rapports
de travail doivent être ceux habituellement rencontrés dans une entreprise
privée.
En conclusion, on peut dire que si ces faisceaux d’indices convergent vers une
activité privée, il y a alors identification d’un SPIC et donc de la compétence du
juge judiciaire. Les personnes travaillant dans le SPIC se voient attribuer les règles
du Code du Travail.
A partir de cette jurisprudence, il y a tout un régime de services publics qui a été
précisé ; ainsi, le personnel des SPIC relève-t-il de la compétence des juges
judiciaires avec application du droit privé ?
Néanmoins, il existe un certain nombre d’exceptions :
- Le directeur relève de la compétence du juge administratif
- Il en va de même pour le comptable public.
Outre le personnel, on constate que les actes unilatéraux pris dans le cadre du
SPIC font état de décision appartenant au droit privé, du moins en théorie.
Toutefois, certains de ces actes peuvent révéler l’existence d’une prérogative de
puissance publique. Ils se rapprochent donc d’un acte de commandement en
vertu de leur statut ou d’une habilitation du législateur. Ces actes sont alors de
nature administrative. Dans ce cas, c’est le juge administratif qui est compétent.
Ce principe a été illustré par un arrêt concernant la taxation sur la distribution
d’eau : TC, 26 Juin 1988, « Société de distribution d’eau intercommunale ».
Pour le TC, il s’agit d’un acte de puissance publique qui relève donc du juge
administratif.
Il y a également, dans le cadre de ces actes administratifs unilatéraux, des actes
touchant à l’organisation du service public. Dès lors, ils relèvent de la compétence
du juge administratif appliquant les règles du droit administratif.
TC, « Epoux Barbier », 1968 : Le Conseil d’Administration d’Air France avait
pris une disposition interne interdisant le mariage des hôtesses de l’air. Pour le
TC, cette mesure touche l’organisation du service ; dès lors, cela justifie la
compétence du juge administratif.
Enfin, il est à noter une spécificité qui concerne la responsabilité extra
contractuelle des SPIC. En principe, le litige relève de la compétence du juge
judiciaire. Néanmoins, il existe deux exceptions notables :
- Dommages suite à des travaux publics : par détermination de la loi (28
Pluviôse an VIII), la compétence revient au juge administratif.
- Dommages causés aux tiers : il convient de souligner l’importance de
l’arrêt du TC du 17 Octobre 1966 (« Veuve Caucase »). Ici, le mari a
chuté dans les escaliers de la SNCF alors qu’il livrait un colis. Or, celui-ci
était un usager d’un SPIC. La compétence relève de la compétence du juge
administratif même pour les tiers.
§2) L’état actuel de la répartition des compétences
A) Grandes règles du principe actuel
Le principe revient à « lier la compétence et le fond ». On veut mêler
compétence du juge au regard du droit applicable au litige. Ainsi, le juge doit tenir
compte de trois éléments :
- Nature des personnes impliquées : l’existence ou non d’une personne
publique au litige n’est pas déterminante. En effet, des personnes privées
peuvent prendre en charge un service public (par contrat ou par délégation
de service public). Une personne privée peut prendre en charge un service
public et se voir appliquer le droit administratif. On parle alors
d’application de la Théorie du Collaborateur Occasionnel (CE, 2
Novembre 1946 : «Commune de Saint Priest la Plaine »). Ici, les
dommages supportés doivent relever du juge administratif. A partir de là,
ont été posées des règles relatives à ce statut de collaborateur occasionnel :
o Existence d’une véritable collaboration
o Importance de la nature du service public
- Nature de l’activité de l’administration : le juge se demande s’il s’agit ou
non d’un service public. Le service public n’est pas toujours présent dès
lors qu’il y a satisfaction de l’intérêt général. Par exemple, la gestion du
domaine privé de l’Administration ne fait pas partie du service public. En
outre, le service public peut être de deux natures différentes :
o Administrative
o Industrielle et commerciale
- Acte à l’origine du litige : s’agit-il d’un acte unilatéral sans négociation
possible ? Celui-ci témoigne d’une prérogative de puissance publique. Sur
ce point, le juge administratif a élaboré tout une théorie des contrats
administratifs. Ainsi, une partie du contentieux échappe au juge judiciaire.
En définitive, on constate un grand parti pris en ce qui concerne la répartition des
compétences ; le juge administratif a été dans un état d’esprit concurrentiel. Il a
voulu donner une substance au droit administratif notamment en s’attribuant la
compétence pour les litiges qui concernent l’Administration. La répartition n’est
donc pas objective.
Face à cette complexité des solutions, le législateur est venu régler un certain
nombre de points.
B) L’intervention du législateur dans la répartition des
compétences
Un certain nombre de textes de loi ont été adoptés pour déterminer quel ordre
est compétent.
1) Attribution légale de la compétence du juge judicaire
-
-
La loi de 1937 attribue une compétence du juge judiciaire pour les
dommages causés ou subis par les élèves de l’enseignement public. L’action
en réparation a lieu devant le juge judiciaire. Il y a des extensions au profit
d’établissement sous contrat avec l’Etat.
Responsabilité des personnes publiques suite aux dommages causés par
leur véhicule.
Contentieux de la Sécurité Sociale
Contentieux de l’Etat-civil et de la nationalité
Litiges relatifs aux impôts indirects
Action en responsabilité contre l’Etat en matière d’accident nucléaire
Litiges entre particuliers faisant intervenir des fonds d’indemnisation
Personnes atteintes du SIDA après transfusion
2) Attribution légale de la compétence du juge administratif
La compétence est quantitativement moins importante. Il s’agit de :
- Contrats comportant occupation du domaine public
- Vente des immeubles de l’Etat : c’est une compétence qui revient au juge
administratif en vertu de la loi du 258 Pluviôse an VIII. Cela concernait
notamment les biens confisqués sous la Révolution
- Contentieux contractuel et extra contractuel des Travaux Publics.
Parfois, le Conseil Constitutionnel a joué un rôle dans cette répartition ; ainsi, on
a une décision relative au Code de la Concurrence (décision du 23 Janvier 1987)
et qui transfert la compétence au juge judiciaire. Ici, le Conseil Constitutionnel a
mis en avant l’idée qu’il existe :
- Un contentieux appartenant par nature au juge judiciaire
- Un contentieux relevant du juge administratif
Le Conseil Constitutionnel a posé ici un principe constitutionnel : il s’agit de la
compétence du juge administratif à l’occasion des actes administratifs qui ont été
pris dans l’exercice de prérogatives de puissance publique.
Dans cette perspective, il y a un contentieux qui relèverait de la compétence du
juge judicaire.
C) Le contentieux relevant du juge judiciaire
Cela concerne principalement trois types d’actes :
 Actes relatifs à la fonction juridictionnelle : jugements, mesure
d’application, mesures d’instruction.
 Actes administratifs touchant à la liberté individuelle : ils portent
gravement atteinte à la liberté (surtout le cas en matière de détention).
 Actes de l’Administration touchant à la propriété privée
1) Actes relatifs à la fonction juridictionnelle :
Le système français n’est pas unitaire. Il y a d’une part une autorité judiciaire qui a
pour mission d’exercer une fonction judiciaire et, en même temps, un service
public de la Justice qui revêt un caractère administratif.
L’organisation de ce service public de la Justice dépend des organes exécutifs de
l’Etat (Président, Ministre de la Justice). A la clé, on retrouve une répartition des
compétences entre juge administratif et juge judiciaire.
Principe
Le critère de distinction est fonctionnel ; en effet, on se pose la question de savoir
si l’acte contesté est l’expression de l’exercice de la fonction juridictionnelle ou
non. Ce principe a été posé par le TC (« Préfet de la Guyane, 27 Novembre
1952). Ici, le Préfet a élevé le conflit suite au recours des officiers ministériels en
raison du retard de la nomination du magistrat ce qui a conduit à la paralysie du
service.
En l’occurrence, le TC opère une distinction entre :
- L’organisation du service public de la justice (ce qui est le cas en l’espèce) :
la compétence appartient au juge administratif
- La mise en œuvre de la Justice qui relève du juge judiciaire
Cette règle est toujours applicable.
A ce titre, on a une décision du Conseil d’Etat (« Molline et autres », 19 Février
2010) qui attribue la compétence du juge administratif concernant la contestation
liée à la réforme de la carte judiciaire. Pour le Conseil d’Etat, il s’agit du domaine
de l’organisation du service public qui implique la compétence du juge
administratif.
a) Actes d’organisation du service public de la Justice
Ils relèvent de la compétence du juge administratif ; on y retrouve :
- Les mesures créant, supprimant ou mettant en activité une juridiction
- Les mesures règlementaires ou individuelles concernant le recrutement et
la carrière des magistrats : notamment en cas de mesure disciplinaire
- Mesures concernant la constitution et la mise en activité du CSM : y sont
incluses les décisions de nomination de personnes siégeant au CSM. Ce
principe a été mis en exergue par le CE (« Falco et Vidaillac », 17 Avril
1953).
b) Actes d’exercice de la fonction juridictionnelle
Principes
On entend par là tout ce qui touche aux jugements, arrêts, et ordonnances rendus
par les juridictions. Pour ces actes, le juge administratif est incompétent.
On y trouve aussi les actes préparatoires à ces décisions, mais aussi les actes
d’exécution relatifs au fonctionnement de la Justice. C’est par exemple le cas des
mesures de saisine des Tribunaux.
En revanche, le refus d’une autorité administrative de poursuivre est considéré
comme relevant du juge administratif. Il y a là une abstention fautive de
l’Administration faisant intervenir la responsabilité de l’Etat sur le fondement du
droit administratif.
Concernant les mesures d’exécution des juridictions judiciaires, par principe, la
compétence revient au juge judicaire.
Exceptions
- Le Conseil d’Etat considère que certains actes sont détachables de la
fonction judiciaire. Cela a été illustré de manière jurisprudentielle :
o CE, 30 Novembre 1923, « arrêt Cuiteas » : en l’espèce, il est
question d’une décision par laquelle une personne publique refuse
de prêter la force publique pour permettre l’exécution d’un
jugement. Ce refus est une exception à la règle de la compétence
judicaire. Dès lors, la compétence revient au juge administratif. Le
Conseil d’Etat considère que le refus est justifié par des conditions
particulières (expulsion de 8000 autochtones). Ainsi, le CE retient la
responsabilité sans faute de l’Administration.
o On trouve aussi le cas de l’application des peines où entre en jeu le
service public pénitentiaire. Pour le CE, le fonctionnement
administratif du service public pénitentiaire relève de la compétence
du juge administratif.
2) L’autorité judiciaire, gardienne des libertés individuelles
L’autorité judiciaire est compétente à l’égard des actes administratifs touchant à la
liberté individuelle. Cette compétence a une fonction constitutionnelle. Par
ailleurs, il semble que le législateur a prévu des cas où il donne compétence au
juge judiciaire. Notamment, on trouve la loi relative à l’hospitalisation d’office. En
cas de contestation, c’est le juge judiciaire qui est compétent.
Fondements constitutionnels
La référence se trouve à l’article 66 de la Constitution : « nul ne peut être
arbitrairement détenu. L’autorité judiciaire, en tant que gardienne de la liberté
individuelle assure le respect de ce principe dans les conditions prévues par la
loi ».
Il y a donc une mission constitutionnelle donnée au juge judiciaire ; cela
concerne :
- La liberté d’aller et de venir : le Conseil Constitutionnel est venu à l’appui
de la Constitution (arrêt du 25 Février 1992, « Zone de transit »). Pour le
Conseil Constitutionnel, relève de la compétence du juge judicaire, toute
prolongation, au-delà de 24h, de la rétention d’étrangers de la part de
l’Administration qui n’a pu procéder à une expulsion.
- Protection du domicile : là encore, le Conseil Constitutionnel (décision du
29 Décembre 1983, « recherche des infractions fiscales ») a posé le
principe de la compétence du juge judiciaire dès lors qu’il s’agit d’établir
une infraction en entrant dans un domicile.
Le juge lui-même (notamment le TC) a fondé la compétence du juge judiciaire en
cas d’atteinte aux libertés individuelles. Notamment, le TC (arrêt du 18
Décembre 1947, « Hilaire, Dame Cortesi ») consacre la compétence du juge
judiciaire. Ici, il y a consécration de la « Théorie de la voie de fait » : il s’agit
d’une atteinte grave à une liberté fondamentale, à la propriété et qui résulte d’une
mesure manifestement insusceptible de se rattacher à un pouvoir quelconque
appartenant à l’autorité administrative.
Il y a là une violation forte d’une liberté individuelle ; son caractère excessif est tel
qu’on ne peut la rattacher à l’action administrative.
Cette théorie a été illustrée par la jurisprudence.