ACTUALITE DU DROIT CONSTITUTIONNEL Thème 1 : Les

ACTUALITE DU DROIT CONSTITUTIONNEL
Thème 1 : Les révisions constitutionnelles récentes
La révision constitutionnelle constitue un moment essentiel de la vie politique en
démocratie dans la mesure où elle consiste à modifier le texte suprême de l'ordre juridique,
celui qui organise les pouvoirs publics et le fonctionnement des institutions. En cas d'élaboration
d'une nouvelle constitution, il est fait appel au pouvoir constituant originaire qui va établir les
règles fondamentales relatives à la dévolution et à l’exercice du pouvoir politique. Comme la
Constitution, norme suprême, doit pour rester démocratique être le fruit du pouvoir souverain et
suprême, ce pouvoir constituant est originaire car il vient fonder un nouvel ordre juridique et
absolu car il n’existe aucune limitation quant au fond, à la procédure ou aux modalités d’exercice.
Il élabore donc la constitution comme il veut puisqu’il n’en existe pas ou plus. En revanche, lors
d'une simple révision, le pouvoir constituant est dérivé car il trouve sa source dans la
constitution existante (qui prévoit une procédure de révision) et relatif car il évite un changement
total et déguisé de constitution. Il permet alors la correction des lacunes et imperfections ou des
tournants dans l’orientation politique du régime (ex : 1884, 1962, 2000).
Dans cette hypothèse, un encadrement juridique spécifique de l'événement s'avère
fréquent, notamment en vue de faire intervenir le peuple souverain ou ses représentants – c'est
à dire le pouvoir constituant dérivé – d'une manière particulière, afin de marquer par une
certaine solennité l'importance de la décision politique prise. Dès lors qu'une telle procédure
spécifique de révision de la constitution existe, la constitution est considérée comme rigide, ce
qui permet de garantir sa supériorité dans la mesure où elle bénéficie d’une certaine
immutabilité, notamment par rapport aux lois ordinaires. A l'inverse, une constitution souple
permet l’utilisation de la procédure législative ordinaire pour la révision. Cette dernière hypothèse
– consacrée en France avec les Chartes de 1814 et 1830 – est relativement rare aujourd’hui même
s'il demeure quelques cas : Grande-Bretagne, Nouvelle Zélande depuis 1947, Chine depuis 1975
puisque l’Assemblée a le pouvoir de modifier la Constitution, Israël...
Ainsi, dans la plupart des Etats contemporains, la Constitution bénéficie d'une
protection particulière puisqu'elle ne peut être révisée qu'en mettant en oeuvre une procédure
spécifique, et parfois dans certaines limites qu'elle fixe elle-même. Aussi peut-on se demander
dans quelle mesure la Constitution de la Vème République autorise sa propre révision, ce qui
permet non seulement de qualifier cette constitution, mais aussi de déterminer si d'éventuelles
évolutions institutionnelles peuvent s'effectuer dans ce cadre ou si elles impliquent
nécessairement un changement de régime. Pour ce faire, il convient tout d'abord de préciser que la
révision constitutionnelle s'opère par des procédures particulières (§1), d'analyser la validité des
limites qui sont posées par le texte (§2) avant de s'interroger sur le phénomène de banalisation des
révisions observable depuis quelques années (§3).
§ 1 – L'encadrement procédural de la révision constitutionnelle
Un tel encadrement caractérise les constitutions rigides, mais il peut parfois complètement
empêcher la révision et scléroser le texte suprême. En France, tel n'est pas le cas dans la mesure
où la procédure spécifiquement prévue par la Constitution, bien que plus contraignante que la
procédure législative ordinaire puisqu'elle établit un bicaméralisme égalitaire, peut fonctionner
(A). En outre, la pratique a créé une procédure de substitution qui consiste à utiliser l'article 11
pour faire intervenir directement le peuple (B).
1
A – La procédure normale de révision constitutionnelle : l'article 89
Il faut tout d'abord rappeler que la procédure de révision constitutionnelle se caractérise
lorsque la Constitution est rigide par des spécificités organiques et procédurales, lesquelles
peuvent prendre des formes très variées. Ainsi, au plan organique, la constitution n’est
normalement pas révisée par l’organe législatif ordinaire. Cette spécificité est maximale s'il y a
création d’organes constituants spéciaux, elle est médiane en cas de combinaison d’organes
constitutionnels existants (ex : Congrès). Par ailleurs, la spécificité démocratique tend à faire
intervenir directement le peuple. Au plan formel, une procédure spécifique permet d’éviter les
révisions hâtives ou intempestives. Il y a possibilité de multiplication des phases, de formes
particulières ou d’imposer le respect de délais.
En France, il existe aujourd’hui un titre spécifique de la Constitution consacré à la révision,
c’est normalement l’article 89 qui en traite. Conformément au modèle généralement applicable aux
constitutions rigides, trois phases peuvent être distinguées :
- l’initiative peut être étroite (cas en 1852 car ouverte au seul Sénat dont les membres
étaient nommés) ou large (cas en Suisse avec l’initiative populaire). Sous la Constitution de 1958, la
procédure normale donne l’initiative concurremment au Président sur proposition du 1er
Ministre et aux parlementaires. Mais ceux-ci se heurtent régulièrement à l’obstacle de
l’inscription à l’ordre du jour et aucune proposition n’a d’ailleurs abouti (ex : Debré sur
modification de l'article 34 pour rendre les lois obligatoirement normatives).
- la décision de donner suite appartient en général au Parlement, c'est à dire à l’assemblée
investie du pouvoir législatif par la Constitution. Cette phase est essentielle puisque c’est à ce
niveau que la discussion existe dans les régimes démocratiques. En France, l’adoption doit avoir
lieu en termes identiques mais par des votes séparés des deux chambres. Le Sénat dispose donc
en l’occurrence d’un droit de veto puisque la procédure de la Commission Mixte Paritaire n’est pas
applicable (pas plus que les articles 38, 45 ou 49-3).
- l’adoption s'opère en principe par le peuple dans les régimes démocratiques, ceci afin de
respecter le parallélisme des formes avec l'adoption de la Constitution. Sous la Vème République, la
ratification provient normalement du peuple par référendum spécifique (ex : le quinquennat en
2000), mais une procédure allégée est applicable aux seuls projets de révision. Seul le Président
peut en décider mais le contreseing des ministres concernés est nécessaire. La ratification est alors
faite par le Parlement réuni en Congrès à Versailles et statuant à la majorité des 3/5 (ex : 1974,
1976, 1992). Ainsi, trois schémas sont possibles :
- initiative présidentielle / assemblées / référendum
- initiative présidentielle / assemblées / Congrès
- initiative parlementaire / assemblées / référendum.
Il importe ici de noter que toutes ces hypothèses impliquent une collaboration entre pouvoir
exécutif et législatif, ce qui peut parfois être source de blocage et ce qui explique historiquement
le recours à la procédure référendaire directe de l'article 11 pour réviser le texte suprême.
B – La procédure coutumière de révision constitutionnelle : l'article 11
En 1962, quand De Gaulle souhaite réviser la Constitution pour faire élire le Président de la
République au suffrage universel direct, il sait qu'il se heurtera nécessairement au veto des
assemblées parlementaires, lesquelles peuvent constitutionnellement bloquer cette réforme. C'est
pourquoi il décide d'utiliser l'article 11 qui autorise l'organisation d'un référendum portant sur
« tout projet de loi relatif à l’organisation des pouvoirs publics » pour réviser la Constitution. Le
but de cette utilisation était de supprimer la première phase de la procédure de révision, c'est-àdire le vote en termes identiques par les deux assemblées qui donne notamment un droit de veto au
Sénat. Le chef de l'Etat s'appuie en outre sur l'argument démocratique qui consiste à dire que le
peuple souverain peut toujours intervenir pour modifier sa propre constitution : la ratification
2
populaire ferait disparaître tout vice d’inconstitutionnalité : tout ce que le peuple a fait, il peut le
défaire ; la constitution adoptée par référendum pourrait être ainsi révisée par la même voie.
La procédure apparaît cependant irrégulière puisque l’article 11 vise normalement la
loi ordinaire. L’alibi démocratique camoufle certes un peu l’irrégularité, mais la consultation
populaire existe aussi dans l’article 89 et il semble donc que l'usage de l’article 11 détruise ici la
supériorité de la Constitution en supprimant la protection et les exigences de l’article 89.
Néanmoins, en l'absence de censure du CC qui s'est estimé incompétent pour contrôler une loi
référendaire – au motif que cette loi constituait « l'expression directe de la souveraineté nationale »
: CC n° 62-20 DC du 6 novembre 1962 – la procédure a fonctionné et a occasionné une des
révisions les plus importantes de la Vème République. Réutilisée en 1969 pour réorganiser le
Sénat, cette fois sans aboutir faute d'accord populaire, la procédure paraît aujourd'hui
constituer une coutume constitutionnelle et ouvrir au chef de l'Etat une nouvelle option
permettant le contournement du Parlement lorsqu'il envisage une révision constitutionnelle. C'est
en tout cas ce que fait valoir une partie de la doctrine (Vedel vs Prélot) qui s'appuie notamment
sur le succès du référendum de 1962, suivie en cela par Mitterrand en 1988. Il faut toutefois noter
que l'usage de cette voie conduirait le Président à particulièrement s'exposer, notamment en cas
de rejet du projet par le peuple, et aucun des successeurs de De Gaulle ne s'y est jusqu'à présent
risqué. En 1993, le Comité Vedel avait proposé une alternative à l'article 11 : permettre au
Président de soumettre au référendum un projet de révision voté par une seule assemblée à la
majorité des 3/5, mais il n'a pas été suivi.
En 2007, les trois révisions sont intervenues à l’initiative du gouvernement, ont été débattues par les
deux assemblées séparemment, puis adoptées par la voie du Congrès. Elles sont au nombre de trois
:
- Modification du corps électoral en Nouvelle-Calédonie :
La question du corps électoral de Nouvelle-Calédonie prend ses racines dans l’équilibre
auquel sont parvenus les signataires des accords de Matignon et de Nouméa, mettant fin à des
années d’instabilité et de violence.
L’article 77 de la Constitution permet au législateur de définir la nouvelle organisation
institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie, conformément aux orientations de l’accord de Nouméa.
La loi organique du 19 mars 1999 définit trois listes électorales distinctes : la liste électorale
pour les scrutins européens, nationaux et municipaux, qui comprend tous les citoyens français
inscrits sur les listes électorales de droit commun en Nouvelle-Calédonie ; la liste électorale pour la
ou les consultations sur l’accession à la pleine souveraineté qui interviendront entre 2014 et 2018,
cette liste comprenant, notamment, les personnes qui ont pu participer à la consultation du 8
novembre 1998, c’est-à-dire celles qui étaient déjà installées à cette date depuis dix ans dans
l’archipel, et les personnes justifiant d’une durée de vingt ans de domicile en Nouvelle-Calédonie ;
enfin, la liste électorale spéciale pour les élections au congrès et aux assemblées des provinces.
Définie à l’article 188 de la loi organique en des termes très proches de l’accord de Nouméa, cette
dernière liste comprend les personnes remplissant les conditions pour participer à la consultation du
8 novembre 1998, les personnes inscrites sur le tableau annexe et domiciliées depuis dix ans en
Nouvelle-Calédonie à la date de l’élection et les personnes ayant atteint la majorité après le 31
octobre 1998 et qui, ou justifient de dix ans de domicile en Nouvelle-Calédonie en 1998, ou ont un
parent qui était électeur à la consultation de 1998, ou encore ont un parent inscrit au tableau annexe.
Le tableau annexe est un document qui dresse la liste des personnes satisfaisant aux conditions
générales pour être électeurs mais ne remplissant pas les conditions particulières pour participer au
scrutin considéré.
Le Conseil constitutionnel a jugé que le tableau annexe visé à l’article 188 de la loi organique du
19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie était celui qui intègre chaque année les nationaux
3
français, au fil de leur arrivée en Nouvelle-Calédonie, que la date de leur établissement dans
l’archipel soit antérieure ou postérieure au 8 novembre 1998. Il définit donc un corps électoral
glissant, puisque progressivement, dès qu'elles peuvent justifier de dix ans de résidence dans
l’archipel, les personnes quittent le tableau annexe pour entrer dans le corps électoral spécial.
Cette interprétation n’était pas celle qu’a retenue le législateur organique et ne correspond ni
aux accords de Matignon ni à l'accord de Nouméa.
Après la décision du Conseil constitutionnel une modification de la Constitution fut très
rapidement engagée, afin de préciser la nature du tableau annexe visé à l’article 188. Adopté dans
les mêmes termes par les deux assemblées aux mois de juin et d’octobre 1999, le projet de loi
constitutionnelle concernait, à titre principal, la Polynésie française. Le Parlement fut convoqué
en Congrès, avant que cette réunion ne soit ajournée, pour des raisons extérieures au texte sur la
Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie. Depuis, la Polynésie française a reçu un statut
d’autonomie rendant sans objet le projet de loi de révision de 1999. C’est pourquoi le vote d’un
nouveau texte relatif au corps électoral appelé à élire les assemblées des provinces et le
congrès de la Nouvelle-Calédonie était nécessaire.
La loi constitutionnelle n° 2007-237 adoptée le 23 février 2007 par le Congrès est ainsi rédigée :
L’article 77 de la Constitution est ainsi modifié :
1° Dans le troisième alinéa, après le mot : « délibérante », sont insérés les mots : « de la NouvelleCalédonie » ;
2° Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :
« Pour la définition du corps électoral appelé à élire les membres des assemblées délibérantes de la
Nouvelle-Calédonie et des provinces, le tableau auquel se réfèrent l’accord mentionné à l’article 76
et les articles 188 et 189 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la NouvelleCalédonie est le tableau dressé à l’occasion du scrutin prévu audit article 76 et comprenant les
personnes non admises à y participer. »
- Réforme du statut pénal du Président de la République :
Le garde des Sceaux, ministre de la justice a présenté un projet de loi constitutionnelle portant
modification du titre IX de la Constitution. Ce texte reprend les propositions formulées dans son
rapport par la commission présidée par le Professeur Pierre Avril et chargée de réfléchir à la
responsabilité du Président de la République.
Le texte confirme le principe d’immunité du Chef de l’Etat pour les actes accomplis en cette
qualité et de son inviolabilité durant son mandat, consacrant de la sorte la jurisprudence
constitutionnelle (Dans sa décision CC 98-408 DC, 22 janvier 1999, Cour pénale internationale, le
Conseil estimait « qu’il résulte de l’article 68 de la Constitution que le Président de la République,
pour les actes accomplis dans l’exercice de ses fonctions et hors le cas de haute trahison, bénéficie
d’une immunité ; qu’au surplus, pendant la durée de ses fonctions, sa responsabilité pénale ne peut
être mise en cause que devant la Haute Cour de Justice, selon les modalités fixées par le même
article » ; ce faisant, il choisissait une interprétation extrêmement large de l’immunité, interdisant
toute poursuite pénale devant les juridictions ordinaires durant le mandat, y compris pour des faits
commis antérieurement à l’entrée en fonctions). Il remplace la notion de « haute trahison » par
celle de « manquement aux devoirs du Chef de l’Etat manifestement incompatible avec l’exercice
de son mandat » et prévoit la possibilité pour le Parlement de siéger en Haute Cour.
La nécessaire protection de la fonction présidentielle a effectivement conduit à réaffirmer le
principe traditionnel d’irresponsabilité, sur le plan juridique, du Chef de l’Etat pour les actes
accomplis dans l’exercice de ses fonctions. Mais si le Chef de l’Etat ne peut pas faire l’objet d’un
acte d’information, d’instruction ou de poursuite, ni être contraint à témoigner, durant le temps de
ses fonctions, des procédures peuvent, s’il y a lieu, être engagées ou reprises après la fin de cellesci.
Par exception à l’immunité et à l’inviolabilité du Chef de l’Etat, une procédure de destitution
4
se substitue à la procédure de jugement pour haute trahison héritée de la monarchie
constitutionnelle. Elle est conçue comme une soupape de sûreté. Elle ne pourra être décidée
qu’en cas de manquement du Président de la République à ses devoirs, manifestement
incompatible avec l’exercice de son mandat. L’appréciation de cette responsabilité ne peut
procéder que de l’autre autorité constitutionnelle issue du suffrage universel : le Parlement,
siégeant en Haute Cour.
La procédure est aménagée de telle sorte qu’elle ne puisse être utilisée à des fins partisanes
(double vote à la majorité des 2/3). La décision de réunir la Haute-Cour emporte empêchement du
Président de la République d’exercer ses fonctions. La Haute Cour, présidée par le président de
l’Assemblée nationale, statue dans le mois, à la majorité des 2/3 des membres qui la composent.
La loi constitutionnelle n° 2007-238 du 23 février 2007 est rédigée comme suit :
Article unique
Le titre IX de la Constitution est remplacé par les dispositions suivantes :
« TITRE IX
« LA HAUTE COUR
« Art. 67. - Le Président de la République n'est pas responsable des actes accomplis en cette qualité,
sous réserve des dispositions des articles 53-2 et 68.
« Il ne peut, durant son mandat et devant aucune juridiction ou autorité administrative française,
être requis de témoigner non plus que faire l’objet d’une action, d’un acte d’information,
d’instruction ou de poursuite. Tout délai de prescription ou de forclusion est suspendu.
« Les instances et procédures auxquelles il est ainsi fait obstacle peuvent être reprises ou engagées
contre lui à l'expiration d'un délai d'un mois suivant la cessation des fonctions.
« Art. 68. - Le Président de la République ne peut être destitué qu'en cas de manquement à ses
devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat. La destitution est prononcée par
le Parlement constitué en Haute Cour.
« La proposition de réunion de la Haute Cour adoptée par une des assemblées du Parlement est
aussitôt transmise à l'autre qui se prononce dans les quinze jours.
« La Haute Cour est présidée par le Président de l’Assemblée nationale. Elle statue dans un délai
d’un mois, à bulletins secrets, sur la destitution. Sa décision est d’effet immédiat.
« Les décisions prises en application du présent article le sont à la majorité des deux tiers des
membres composant l’assemblée concernée ou la Haute Cour. Toute délégation de vote est interdite.
Seuls sont recensés les votes favorables à la proposition de réunion de la Haute Cour ou à la
destitution.
« Une loi organique fixe les conditions d’application du présent article. »
- Interdiction définitive de la peine de mort :
En conférant, sur son territoire, valeur constitutionnelle à l’abolition de la peine capitale (opérée
par la loi n° 81-908 du 9 octobre 1981), la France veut défendre le caractère inviolable et sacré
de la vie humaine et agir en faveur de l’abolition universelle de la peine de mort.
Cette révision constitutionnelle interdit de rétablir une peine qui, comme l’a souligné le chef de
l’Etat Jacques Chirac dans son discours prononcé à Genève le 30 mars 2001 devant la Commission
des droits de l’homme des Nations unies, ne peut en aucun cas être regardée comme un acte de
justice.
Elle permet à la France de ratifier le deuxième protocole facultatif au Pacte international relatif
aux droits civils et politiques adopté à New York le 15 décembre 1989, qui prescrit une abolition
définitive de la peine de mort (sans rétablissement possible en l’absence de clause de
dénonciation). En effet, par sa décision n° 2005-524/525 DC du 13 octobre 2005, le Conseil
constitutionnel a jugé que la ratification de ce protocole ne pouvait intervenir qu’après révision
de la Constitution.
La France va également ratifier le protocole additionnel n° 13 à la CEDH, qui interdit de
5
rétablir la peine de mort en temps de guerre (alors que le Protocole additionnel n° 6 ratifié en
1985 porte lui sur l’interdiction de la peine de mort en temps de paix), pour lequel le Conseil
constitutionnel n’obligeait pas à réviser la Constitution en considérant que les possibilités de
dénonciation de ce protocole n’étaient pas contraires aux conditions essentielles d’exercice de la
souveraineté nationale.
Cette révision constitutionnelle apparaît néanmoins comme le fruit de l’influence du droit
international et notamment européen et il faut rappeler ici l’influence décisive de la CEDH.
Outre l’évolution textuelle qu’illustrent les deux pactes (n° 6 et n° 13) sus-évoqués, il faut rappeler
que la jurisprudence de la Cour a elle aussi contribué à cette évolution, notamment avec CEDH
(Grande chambre), 12 mai 2005, Ocalan c/ Turquie. Dans cette affaire, la Cour énonce que la
ratification quasi-unanime du Protocole n° 6 par les Etats membres du Conseil de l’Europe et le
fait que l’abolition soit devenue une condition politique d’adhésion permet de considérer que la
peine de mort est une sanction inacceptable en temps de paix (pas encore vrai en temps de
guerre), ce qui revient à admettre une modification implicite de l’article 2-1 CEDH. La Cour
estime par ailleurs que l’application de la peine de mort à l’issue d’une procédure inéquitable
doit être considéré comme un traitement inhumain et dégradant, établissant de la sorte un lien
entre les article 2, 3 et 6 CEDH (pour plus d’informations, voir Henri LABAYLE, « L’abolition de
la peine capitale, exigences constitutionnelles et mutations européennes », RFDA 2006, p. 308).
Afin de conférer la solennité nécessaire à l’introduction de cette règle dans le texte
constitutionnel, il a été choisi d’inscrire au titre VIII de la Constitution, consacré à l’autorité
judiciaire, un article 66-1 qui dispose que « Nul ne peut être condamné à la peine de mort ».
La révision constitutionnelle opérée par la loi constitutionnelle n° 2007-239 du 23 février 2007
a permis au Parlement d’autoriser la ratification des deux protocoles sus-évoqués par deux
lois (n° 2007-1164 et 2007-1165) du 1er août 2007, celles-ci devraient donc intervenir très
prochainement.
Une problématique classique n’a ici posé aucun problème : celle de l’encadrement du
contenu des révisions constitutionnelles...
§ 2 – L'encadrement du contenu des révisions contitutionnelles
Les textes constitutionnels cherchent souvent à limiter le pouvoir constituant dérivé, afin
d'empêcher des révisions trop importantes qui correspondraient à des changements de régime
politique. La Constitution de 1958 n'échappe à cette logique et impose effectivement des
limitations au pouvoir de révision (A) dont il convient d'examiner la validité (B).
A – Les limitations au pouvoir constituant dérivé
La limitation existe généralement à la fois dans le temps (généralement circonstances
exceptionnelles, atteinte à l’intégrité du territoire) et dans l’espace (quant à l’objet : forme du
gouvernement, nature du régime). Le texte de 1958 connaît les deux types de limitations.
S'agissant tout d'abord des limitations dans le temps, elles sont au nombre de 4 :
- aux termes de l'article 89-4, « aucune procédure ne peut être engagée ni poursuivie lorsqu'il est
porté atteinte à l'intégrité du territoire », ce qui vise à éviter les révisions faites sous la pression
d'une armée d'occupation comme ce fut le cas en juillet 1940.
- l'article 7 interdit également l'usage de l'article 89 pendant la vacance de la présidence de la
République ou pendant la période qui s'écoule entre la déclaration du caractère définitif de son
empêchement et l'élection de son successeur, c'est-à-dire durant des périodes d'intérim.
- l'article 16 est interprété comme prohibant l'usage des pouvoirs exceptionnels qu'il accorde
au Président pour réviser la Constitution.
- la mise en oeuvre de l'article 89 est matériellement imposssible durant la période de
6
dissolution de l'AN.
Quant aux limitations matérielles, il n'en existe qu'une qui porte sur l'interdiction de
réviser « la forme républicaine du gouvernement » (article 89-5). Si cette dernière est interprétée
restrictivement comme prohibant le remplacement d'un chef de l'Etat élu par un monarque
héréditaire, elle apparaît fort peu contraignante. En revanche, si elle est conçue plus largement,
de manière à englober les grands principes du régime républicain – laïcité, égalité... - elle est alors
porteuse de plus de difficultés. En Allemagne, une limite matérielle porte sur la forme fédérale
de l'Etat.
B – La question de la validité des limitations au pouvoir de révision
En France, étant donné le peu d'importance des limitations expressément prévues par les
textes, il est généralement admis que le pouvoir constituant est souverain, c'est-à-dire qu'il peut
tout faire dès lors qu'il respecte les formes de l'article 89. Le Conseil constitutionnel a du reste luimême employé l'expression dans sa décision 92-312 DC Maastricht II, même s'il a rappelé à cette
occasion l'existence de limitations : « Considérant que sous réserve, d'une part, des limitations
touchant aux périodes au cours desquelles une révision de la Constitution ne peut pas être engagée
ou poursuivie, qui résultent des articles 7, 16 et 89, alinéa 4, du texte constitutionnel et, d'autre
part, du respect des prescriptions du cinquième alinéa de l'article 89 en vertu desquelles "la forme
républicaine du gouvernement ne peut faire l'objet d'une révision", le pouvoir constituant est
souverain ; qu'il lui est loisible d'abroger, de modifier ou de compléter des dispositions de valeur
constitutionnelle dans la forme qu'il estime appropriée ; qu'ainsi rien ne s'oppose à ce qu'il
introduise dans le texte de la Constitution des dispositions nouvelles qui, dans le cas qu'elles visent,
dérogent à une règle ou à un principe de valeur constitutionnelle ; que cette dérogation peut être
aussi bien expresse qu'implicite ». A première vue, ce principe de souveraineté du pouvoir
constituant semble correspondre aux exigences de la démocratie, le peuple ayant le droit
inaltérable de « revoir, de réformer et de changer sa Constitution » (article 28 DDHC 24 juin 1793).
Toutefois, dès lors que la révision peut s'opérer sans que le peuple n'intervienne
directement, le problème est moins simple qu'il n'y paraît et une limitation matérielle du
pouvoir de révision peut apparaître démocratiquement légitime dans la mesure où la Congrès
est un pouvoir constituant de moindre valeur que le peuple lui-même. C'est du reste sur la base de
ce raisonnement que les cours constitutionnelles allemande, italienne et autrichienne ont limité
la souveraineté du pouvoir constituant en déclarant que certains principes (ceux de l'Etat de
droit) avaient une valeur supraconstitutionnelle. En France, un tel raisonnement pourrait
s'appuyer sur une interprétation large de la « forme républicaine du gouvernement », mais le
manque de légitimité du contrôle de constitutionnalité des lois interdit pour l'heure de
franchir ce pas et le Conseil refuse de contrôler les lois de révision constitutionnelles adoptées,
même lorsqu'elles ne sont pas soumises au référendum : CC 2003-469 DC du 26 mars 2003,
Organisation décentralisée de la République. Une partie de la doctrine regrette cette attitude (M.
Verpeaux) et encourage le Conseil à considérer que les bornes existent et qu’il en est le gardien...
Références sur la supra-constitutionnalité :
S. RIALS, « Supraconstitutionnalité et systématicité du droit », APD 1986, tome 31, p. 57 et s.
FAVOREU, « Souveraineté et supraconstitutionnalité », Pouvoirs 1993, n° 67, p. 71 et s.
G. VEDEL, « Souveraineté et supraconstitutionnalité », Pouvoirs 1993, n° 67, p. 79 et s.
S. ARNE, « Existe-t-il des normes supra-constitutionnelles ? », RDP 1993, p. 459 et s.
M. TROPER, « La notion de principes supra-constitutionnels », in La théorie du droit, le droit,
l’Etat, PUF, Coll. Leviathan, Paris, 2001, p. 195 et s.
7
En revanche, il est une problématique plus contemporaine que les trois révisions de
2007 alimentent pleinement, celle de la banalisation de la Constitution et notamment de sa
place par rapport au droit international...
§ 3 – Le développement des révisions constitutionnelles : la banalisation de la Constitution ?
Les questions formelles qui ont passionné la doctrine sous De Gaulle sont aujourd'hui un
peu dépassé, mais de nouvelles interrogations surgissent, tenant notamment à l'accélération du
phénomène de révision constitutionnelle.
De fait, la Vème République a déjà connu 22 révision en 49 ans, avec notamment une forte
accélération du rythme depuis 1992 (en moyenne une par an), ce qui représente une assez forte
fréquence au regard d'autres périodes constitutionnelles (ex : 3 révisions pendant les 75 ans de
la IIIème République). Divers phénomènes expliquent ce mouvement :
- il s'agit en premier lieu des transferts de compétences liés à la construction
communautaire (1992, 1999, 2005 et pour le droit dérivé 2003) ou à d'autres engagements
internationaux (CPI en 1999, pactes sur la peine de mort en 2007). Le rôle du juge
constitutionnel dans le cadre de la procédure de l'article 54 est ici à souligner car même si ce
contrôle est textuellemnt facultatif, il devient en pratique obligatoire, sous peine de voir les
parlementaires saisir le CC de la loi autorisant la ratification du Traité dans le cadre de l'article 61.
Ici, il faut s'interroger sur la nécessité de procéder à une révision d'envergure introduisant
plus nettement et de manière plus générale les enjeux communautaires dans le texte
fondamental, plutôt que de réviser sur mesure chaque fois qu'un traité l'impose. Une telle révision
est porteuse d'enjeux démocratiques majeurs et d'une meilleure réception des questions
européennes par les citoyens.
- il peut s'agir en second lieu de la nécessité de surmonter une décision
d'inconstitutionnalité concernant une loi ordinaire (ex : droit d'asile en 1993 ; parité en 1999), ce
qui correspond à l'exercice du « droit au dernier mot » reconnu au législateur.
- il peut s'agir enfin du vieillissement de la Constitution qui implique donc des toilettages
de dispositions devenues obsolètes ou inadaptées. La révision permet alors d'éviter que le texte
ne se sclérose et qu'il soit ensuite nécessaire de le changer complètement.
- au plan technique, ces multiples révisions s'expliquent aussi par la tendance à ne pas
modifier les principes fondamentaux, mais à simplement leur apporter des exceptions
ponctuelles. Ainsi, la révision est effectuée a minima sans que l'atteinte aux principes soit trop
visible, elle permet de s'adapter facilement à la jurisprudence du CC et la rédaction du projet
est simple. L'inconvénient évident de cette technique est la banalisation de la révision
constitutionnelle qui conduit à désacraliser le texte de la Constitution et à réduire sa
supériorité (ex récent : la remise en cause du principe de précaution proposée par le rapport
Attali).
8
Les différentes révisions constitutionnelles
Depuis son entrée en vigueur la Constitution a été révisée 20 fois dans le cadre de l’article 89, dont
16 fois depuis 1992. En outre, une petite dizaine de procédures de révision sont restées pour le
moment inachevées, par rejet du Parlement : par exemple, rejet du quinquennat sous Pompidou en
1973, rejet de la fin de l'incompatibilité entre les fonctions de parlementaire et de ministre en 1974,
rejet par le Sénat en 1984 d’une extension du référendum aux libertés publiques, refus de
l’Assemblée Nationale en 1990 d’instituer un recours en exception d’inconstitutionnalité...
* Loi constitutionnelle n° 63-1327 du 30 décembre 1963 : à propos de la date et de la durée des
sessions parlementaires (art. 28).
* Loi constitutionnelle n° 74-904 du 29 octobre 1974 : a étendu la possibilité de saisir le Conseil
constitutionnel, dans son rôle de contrôle de constitutionnalité des lois, à 60 députés ou 60 sénateurs
(art. 61).
* Loi constitutionnelle n° 76-527 du 18 juin 1976 : dispositions pour faire face à l’empêchement ou
au décès d'un candidat à l'élection présidentielle (art. 7).
* Loi constitutionnelle n° 92-554 du 25 juin 1992 visant à permettre la ratification du traité de
Maastricht : ajout d'un titre XIV " Des Communautés européennes et de l'Union européenne " (art.
88-1 à 88-4) et modification des articles 2, 54 et 74.
* Loi constitutionnelle n° 93-952 du 27 juillet 1993 qui réforme du Conseil supérieur de la
magistrature (art. 65) et crée de la Cour de justice de la République (art. 68-1, 68-2 et 68-3 qui
forment le titre X « De la responsabilité pénale des membres du Gouvernement »).
* Loi constitutionnelle n° 93-1256 du 25 novembre 1993 : Réforme du droit d’asile qui permet la
ratification d'accords internationaux en matière de droit d'asile (ajout d'un art. 53-1), par rapport à la
convention de Schengen du 14 juin 1985.
* Loi constitutionnelle n° 95-880 du 4 août 1995 : étend le champ d'application du référendum aux
« réformes relatives à la politique économique et sociale de la nation et aux services publics qui y
concourent » (art. 11), a institué une session parlementaire unique (art. 28), et a modifié le régime
de l'inviolabilité parlementaire (art. 26). En outre, cette révision abroge les dispositions transitoires
et les dispositions relatives à la Communauté (titres XIII et XVII).
* Loi constitutionnelle n° 96-138 du 22 février 1996 : étend les compétences du Parlement qui vote
désormais des « lois de financement de la sécurité sociale » (art. 34 et 39, ajout d'un article 47-1).
* Loi constitutionnelle n° 98-90 du 20 juillet 1998 : insère des dispositions transitoires relatives à la
Nouvelle-Calédonie (création des articles 76 et 77, formant le titre XIII).
* Loi constitutionnelle n° 99-49 du 25 janvier 1999 : permet la ratification du traité d'Amsterdam
par la modification des art. 88-2 (transfert de compétences pour la libre circulation des personnes) et
88-4.
* Loi constitutionnelle n° 99-569 du 8 juillet 1999 : introduit l’article 53-2, relatif à la Cour pénale
internationale (à la suite de la décision du Conseil Constitutionnel du 22 janvier 1999).
* Loi constitutionnelle n° 99-569 du 8 juillet 1999 : est relative à l’égalité entre les femmes et les
hommes (art. 3 et 4). La loi favorise l’égal accès des femmes et des hommes aux mandants
électoraux et fonctions électives, principe auquel les partis et groupes politiques doivent contribuer.
* Loi constitutionnelle n° 2000-964 du 2 octobre 2000 : réduit de sept à cinq ans la durée du mandat
du Président de la République (art. 6), après le référendum du 24 septembre 2000.
* Loi constitutionnelle n° 2003-267 du 25 mars 2003 relative au mandat d'arrêt européen : ajoute
un nouvel alinéa à l’art. 88-2.
* Loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la
République : a modifié et créé de nombreux articles : art. 1er (l’organisation de la République est
décentralisée), art. 37-1 (les lois et règlements peuvent comporter, pour un objet et une durée
limités, des dispositions à caractère expérimental), art. 39, art. 72 (nouvelle définition des
9
collectivités territoriales), art. 72-1 (droit de pétition et référendum local), 72-2 (ressources des
collectivités territoriales), art.72-3, 72-4, 73, 74, 74-1 (tous les quatre relatifs à l’Outre-Mer).
* La loi constitutionnelle n° 2005-204 du 1er mars 2005 a modifié le titre XV de la Constitution
pour permettre la ratification du traité établissant une Constitution pour l'Europe (art. 88-1 à 88-5).
L’article 88-3 organisant le droit de vote et d'éligibilité des citoyens de l'Union européenne aux
élections municipales).
* Loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005 : insère la référence aux droits et devoirs
définis par la Charte de l’environnement dans le premier alinéa du préambule de la Constitution de
1958. La charte de l’environnement, qui comprend 7 considérants et 10 articles, est ainsi intégrée au
"bloc de constitutionnalité".
* Loi constitutionnelle n° 2007-237 du 23 février 2007 : modifie le corps électoral en NouvelleCalédonie.
* Loi constitutionnelle n° 2007-238 du 23 février 2007 : réforme la procédure de mise en jeu de la
responsabilité pénale du président de la République, en réaffirmant l’existence d’une immunité
doublée d’une inviolabilité durant le mandat. Etablit une procédure de destitution par le parlement
réuni en Haute Cour en cas de manquement aux devoirs du Chef de l’Etat manifestement
incompatible avec l’exercice de son mandat.
* Loi constitutionnelle n° 2007-239 du 23 février 2007 : interdit de manière définitive la peine de
mort en France.
En outre, deux autres révisions ont emprunté des chemins différents :
* Loi constitutionnelle n° 60-525 du 4 juin 1960 : dispositions relatives à la Communauté (art. 85 et
86), toutefois abrogées par la loi constitutionnelle du 4 août 1995.
* Loi constitutionnelle n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la
République au SUD : réforme mise en oeuvre par le biais de l'article 11.
10