S3 Finances publiques - Cours complet

DROIT DES FINANCES PUBLIQUES
Comptabilité publique, droit budgétaire, finances de l'État et
finances locales
Licence Droit
Année 2025-2026
Cours complet

Introduction Générale
Le droit des finances publiques est l'étude des règles qui se rapportent à l'usage direct
et à l'encadrement de l'argent public. Il occupe une place singulière dans le paysage juridique
car il se trouve au carrefour de plusieurs disciplines : l'économie politique et la macroéconomie,
le droit fiscal (qui en constitue stricto sensu une branche dédiée aux recettes), le droit public de
l'économie, le droit de la commande publique, ainsi que les branches classiques du droit public
(constitutionnel, administratif, parlementaire, des collectivités territoriales).
Étymologiquement, le mot « finance » provient du verbe d'ancien français « finer »
signifiant « mener à sa fin une transaction », c'est-à-dire payer. Le pluriel « les finances »
désigne soit l'argent lui-même, soit les services chargés de gérer l'argent public, tandis que le
singulier « la finance » renvoie au secteur privé bancaire et financier.
Objectifs et enjeux. Le droit des finances publiques poursuit trois finalités cardinales :
(1) le respect de la démocratie, puisque les politiques publiques et leurs moyens financiers sont
décidés par le peuple à travers ses représentants ; (2) la bonne gestion publique, qui suppose la
soutenabilité et la performance ; (3) le levier d'action, dans la mesure où les finances publiques
permettent d'atteindre des résultats au service des politiques publiques (redistribution,
croissance, emploi, transition écologique…).
Le cours s'articule en sept séances thématiques qui couvrent successivement le système
de la comptabilité publique, la gestion budgétaire publique, le cadre de la politique
économique, les instruments financiers de l'État, la procédure budgétaire de l'État, la
présentation générale et les recettes des collectivités territoriales et, enfin, les spécificités du
droit budgétaire local. Les finances sociales (financement de la Sécurité sociale) et les finances
européennes (budget de l'Union), bien qu'intégrées aux finances publiques, ne sont pas traitées
dans ce cours.
Titre 1 : Le Système de la Comptabilité Publique
Chapitre 1 : L'argent public et les institutions publiques
Section 1 : Les institutions publiques
Une institution publique est une institution existante ou créée pour réaliser des missions
d'intérêt général — le service public — éventuellement assortie de pouvoirs dont ne disposent
pas habituellement les personnes privées : les prérogatives de puissance publique. Si ces
institutions sont en principe régies par le droit public, il existe néanmoins des institutions
d'intérêt général de nature publique régies par le droit privé, de nature privée régies par le droit
public, voire de nature privée régies par le droit privé.
On distingue les institutions ayant la personnalité morale (sujet de droit doté d'un
patrimoine propre, de droits propres, d'une action propre) et celles qui en sont dépourvues. Il
faut également distinguer la personne morale elle-même et les organes par lesquels elle agit

(conseil d'administration, bureau, président…). Certaines institutions sont territoriales
(administration d'un territoire), d'autres sont fonctionnelles (objet social déterminé, soumises
au principe de spécialité).
L'État. En droit international, l'État est l'autorité disposant d'un pouvoir souverain de
gouvernement sur un territoire et une population. En droit interne, c'est la personne morale de
droit public première : la France étant un État unitaire, toutes les autres personnes publiques
sont créées par lui. L'État dispose d'un pouvoir souverain — supérieur à tous les autres et, pour
les pouvoirs régaliens, exclusif — qui lui permet d'assumer la vie politique de la Nation et de
l'organiser par la loi.
Les collectivités territoriales (CT). Leurs catégories sont fixées par l'article 72 de la
Constitution : communes, départements, régions, collectivités à statut particulier (Ville de
Paris, Métropole de Lyon, Corse, Mayotte, Martinique, Guyane, Alsace) et collectivités
d'outre-mer (Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, Polynésie française,
Wallis-et-Futuna). Attention : les EPCI (syndicats de communes — SIVU et SIVOM —,
communautés de communes, communautés urbaines, communautés d'agglomération,
métropoles), les institutions interdépartementales, ententes interrégionales, syndicats mixtes,
pôles métropolitains et PETR ne sont pas des collectivités territoriales mais des établissements
publics.
Les établissements publics (EP) et les GIP. Personnes morales créées par une ou
plusieurs personnes morales de droit public (principe de rattachement) en vue de poursuivre un
ou plusieurs objectifs en commun (principe de spécialité). Distinction entre les EPN
(établissements publics nationaux : musées nationaux, universités, centres hospitaliers,
certaines entreprises publiques au statut d'EP) et les EPL (établissements publics locaux), créés
par une collectivité territoriale ou un EPCI.
Les autorités publiques indépendantes (API). Ce sont les autorités administratives
indépendantes (AAI) dotées de la personnalité morale publique. L'AAI est chargée de la
régulation d'un secteur d'activité ou du contrôle de certaines libertés fondamentales. Exemples
d'AAI (16 à ce jour, sans personnalité juridique) : Autorité de la concurrence, ARCEP, CNIL,
CADA, CRE, HATVP, ASNR. Exemples d'API (8 à ce jour) : AFLD, AMF, ART, ARCOM,
HAS. Les AAI ont la personnalité morale de l'État mais sont indépendantes du Gouvernement
; les API ont une personnalité morale propre.
Existent par ailleurs des organismes de droit privé chargés d'une mission de service
public : les caisses de Sécurité sociale (sauf les caisses nationales) relèvent des finances
publiques tout en étant de droit privé. Une autorité administrative est, enfin, une institution ou
un organe — avec ou sans personnalité morale — qui dispose du pouvoir de prendre des
décisions administratives (préfet, maire) ; elle peut être individuelle (président du conseil
régional, ministre, préfet) ou collégiale (conseil municipal, conseil d'administration).
Section 2 : La notion d'administration publique (APU)

La comptabilité nationale est la représentation globale, simplifiée et chiffrée de toute
l'activité économique d'un pays pendant une période donnée. Née à la suite de la crise de 1929
et de la Seconde Guerre mondiale, elle se construit à partir d'agrégats consolidant les données
des agents économiques, classés en cinq grandes catégories appelées « secteurs institutionnels
» : les ménages, les entreprises non financières, les entreprises financières, les administrations
publiques (APU), et les institutions sans but lucratif et le reste du monde.
Les systèmes de comptabilité nationale. Un SCN a été mis en place au niveau mondial
par l'ONU, le FMI, l'OCDE, la Banque mondiale et Eurostat pour harmoniser les règles
comptables macroéconomiques (SCN 1953, 1968, 1993, 2008). Le système européen des
comptes (SEC) en est la déclinaison européenne (SEC 1970, 95, 2010 actuellement). Ce cadre
repose sur l'exigence de comparabilité des systèmes économiques et de finances publiques.
Définition du secteur APU. Selon le SEC 2010, le secteur des administrations publiques
comprend toutes les unités institutionnelles qui sont des producteurs non marchands dont la
production est destinée à la consommation individuelle et collective, et dont les ressources
proviennent de contributions obligatoires versées par des unités appartenant aux autres
secteurs, ainsi que les unités institutionnelles dont l'activité principale consiste à effectuer des
opérations de redistribution du revenu et de la richesse nationale.
En France, le secteur APU comprend trois sous-secteurs (article 1er du décret GBCP).
Les APUC (administrations publiques centrales) regroupent l'État et les organismes divers
d'administration centrale (ODAC) : EPN, GIP de l'État, API. Les APUL (administrations
publiques locales) comprennent les collectivités territoriales, les groupements de communes à
fiscalité propre (les EPIC) et les organismes divers d'administration locale (ODAL) : EPL, GIP
des CT. Les ASSO (administrations de sécurité sociale) regroupent les régimes d'assurance
sociale obligatoires (sécurité sociale, assurance chômage, CADES, Fonds de réserve des
retraites) et les organismes dépendant des assurances sociales (ODASS, dont les hôpitaux).
Section 3 : Les sources du droit des finances publiques
Les règles relatives aux finances publiques se trouvent dans diverses sources juridiques
qui forment une hiérarchie des normes. Au sommet, la Constitution (articles 13 et 14 DDHC
sur l'impôt, articles 34 et 40 sur le domaine de la loi et la recevabilité financière, articles 47,
47-1 et 47-2 sur les lois de finances, les lois de financement de la Sécurité sociale et la Cour
des comptes). Viennent ensuite les traités, surtout européens, et leurs actes dérivés.
Au plan législatif, on distingue les lois organiques (LOLF de 2001, LOLFSS de 2005),
les lois ordinaires (lois de finances et lois de financement de la Sécurité sociale annuelles ; lois
de programmation pluriannuelles) et le pouvoir réglementaire (décret GBCP n° 2012-1246 du
7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, parties réglementaires
du CGCT, du CSP, du CASF, du CG3P, du CCP, du Code des douanes, du CGFP, etc.). Y
figurent aussi les arrêtés ministériels (instructions budgétaires et comptables — IBC — pour
les CT, les établissements de santé et médico-sociaux, conformément à l'article 54 GBCP), les
délibérations des organes délibérants des collectivités, et du « droit mou » (circulaires, guides).

Chapitre 2 : Les notions générales du droit des finances publiques
Section 1 : La chronologie financière (a priori et a posteriori)
Le budget et les comptes sont à la fois des actes de transparence démocratique et des
outils de bonne gestion. La transparence démocratique s'enracine dans le parlementarisme
anglais (Magna Carta de 1215, Bill of Rights de 1689), la Révolution américaine (« no tax
without representation ») et la Révolution française (DDHC). La bonne gestion repose sur la
fixation de prévisions et d'objectifs permettant d'évaluer ensuite les résultats, et sur la
possibilité d'analyses financières rétrospectives et prospectives.
Le budget (art. 7 GBCP). Le budget est, à la fois, un acte de prévision et un acte
d'autorisation préalable.
Les comptes (art. 53 GBCP, à rapprocher de l'art. 121-1 PCG). La comptabilité publique
est un système d'organisation de l'information financière. Les comptes sont un acte de compte-
rendu — qui constate a posteriori ce qui a été effectivement réalisé (art. 56 et 58 GBCP) — et
un acte d'information — qui donne une image de la situation patrimoniale et financière.
Période d'exercice comptable et d'exécution budgétaire (art. 56 al. 3 et 57 GBCP).
L'exercice comptable est la période durant laquelle les données comptables sont enregistrées et
l'évolution de la situation financière retracée. C'est toujours une durée de 12 mois, qui
correspond généralement à l'année civile (aux États-Unis, l'exercice commence le 1er octobre).
La période d'exécution budgétaire est la période de mise en œuvre du budget préalablement
autorisé. En finances publiques, les deux périodes coïncident et sont, en principe, l'année civile.
Section 2 : Les notions financières de base
§ 1 : Recettes, dépenses, trésorerie
Les notions de recette et de dépense relèvent de la trésorerie : elles correspondent à un
encaissement ou à un décaissement d'une somme d'argent, par extension à un flux financier
entrant ou sortant. La différence entre les recettes et les dépenses ne constitue pas le déficit :
d'une part, on peut encaisser un produit de l'exercice précédent ; d'autre part, les créances, dettes
et stocks ne sont pas pris en compte. Le déficit est plutôt la différence entre les charges et les
produits.
§ 2 : Actif, passif, charges, produits
Les notions d'actif et de passif relèvent du patrimoine, donc d'un concept juridique. Une
ressource est un élément qui a la capacité de fournir un potentiel de service ou un avantage
économique ; le contrôle d'une ressource est la capacité de disposer de son potentiel de service
ou de ses avantages économiques. L'actif est une ressource actuelle contrôlée du fait d'un
événement passé. Le passif est une obligation actuelle résultant d'un événement passé, qu'on
ne peut régler que par une sortie de ressources. Dans un bilan, l'actif figure à gauche et le passif
à droite.