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LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES

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REPUBLIQUE DU BENIN
***Ω***
MINISTERE DE L’ENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET DE
LA RECHERCHE SCIENTIFIQUE (MESRS)
***Ω***
Université Catholique de l’Afrique de l’Ouest
Unité Universitaire de Cotonou
(UCAO-UUC)
***Ω***
MEMOIRE DE FIN DE FORMATION POUR L’OBTENTION DU
DIPLOME DE LICENCE PROFESSIONNELLE
Filière : Droit
Option : Sciences Juridiques
THEME
LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
Réalisé par
Rocino BEHANZIN
Sous la direction de :
M. SIDI A. Latif
Docteur en Droit Public
Année Académique 2020-2021
LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
AVERTISSEMENT
L’UNIVERSITE CATHOLIQUE DE L’AFRIQUE DE
L’OUEST N’ENTEND DONNER NI APPROBATION NI
IMPROBATION AUX OPINIONS EMISES DANS CE
MÉMOIRE. CES OPINIONS DOIVENT ETRE
CONSIDEREES COMME PROPRES A LEURS
AUTEURS.
REALISE PAR ROCINO BEHANZIN
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LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
DEDICACE
A mon père Romulus Nazaire BEHANZIN
A ma mère Charvelie HOUNKANRIN
REALISE PAR ROCINO BEHANZIN
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LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
REMERCIEMENTS
L’aboutissement de ce travail n’a été possible que grâce à une assistance soutenue et une
collaboration permanente de plusieurs personnes. Nous voudrions témoigner ici notre
profonde gratitude et nos sincères remerciements à tous ceux qui, de près ou de loin, nous ont
aidé. Qu’il nous soit permis, d’adresser nos remerciements :
 Dieu tout puissant pour ses innombrables grâces ;
 Docteur Latif SIDI qui, malgré son agenda et son emploi du temps très chargé a dû
l’aménager à plusieurs reprises pour nous accompagner dans ce long processus de
rédaction. Recevez ici, cher Docteur, l’expression de notre profonde gratitude ;
 Docteur Nicaise MEDE, Doyen de la Faculté des Sciences Juridiques de l’UCAO-UUC
 Révérend Père Léandre ZINSOUGA, Vice-Doyen de la Faculté des Sciences Juridiques
de l’UCAO-UUC ;
 Tout le corps enseignant de l’UCAO-UUC ;
 Nos camarades de promotion ;
 Tous ceux qui de près ou de loin ont contribué à la réalisation et à l’achèvement du
présent travail
REALISE PAR ROCINO BEHANZIN
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LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
SIGLES ET ABREVIATIONS
AF : Autonomie Financière
AO : Autonomie Organique
BC : Budget communal
CL : Collectivités Locales
CONAFIL : Commission Nationale des Finances Locales
DF : Dépenses Facultatives
DO : Dépenses Obligatoires
TP : Trésor Public
Art : article (s)
Dir. : sous la direction de
Éd : édition
Ibid. : ibidem (au même endroit)
Op.cit. : Opus citato (ouvrage cité précédemment)
P. : page
PP. : page (s)
V. : voir
REALISE PAR ROCINO BEHANZIN
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LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
SOMMAIRE
INTRODUCTION
PREMIERE PARTIE : UNE GESTION AUTONOME DIFFICILE
CHAPITRE 1 : UNE AUTONOMIE FINANCIÈRE DIFFICLEMENT RÉALISABLE
SECTION 1 : UNE AUTONOMIE AUX CONTRAINTES EXCESSIVES
SECTION 2 : UNE AUTONOMIE EN QUÊTE D’EFFECTIVITÉ
CHAPITRE 2 : UNE AUTONOMIE ORGANIQUE EN CONSTRUCTION
SECTION 1 : UNE CONSÉCRATION JURIDIQUE INSUFFISANTE
SECTION 2 : UNE CONSÉCRATION JURIDIQUE PERFECTIBLE
DEUXIEME PARTIE : UNE GESTION CONTROLEE
CHAPITRE 1 : UN CONTRÔLE EXTRA-JURIDICTIONNEL
SECTION 1 : LE CONTRÔLE DE TUTELLE
SECTION 2 : LE CONTROLE BUDGÉTAIRE ET LE CONTRÔLE ADMINISTRATIF
CHAPITRE 2 : UN CONTRÔLE JURIDICTIONNEL
SECTION 1 : LES MODALITÉS ET EFFETS DU CONTRÔLE
SECTION 2 : LA RESPONSABILITÉ DES GESTIONNAIRES
CONCLUSION
BIBLIOGRAPHIE
TABLE DES MATIERES
REALISE PAR ROCINO BEHANZIN
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LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
INTRODUCTION
REALISE PAR ROCINO BEHANZIN
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LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
« La décentralisation, ce n’est pas qu’une démarche administrative, pas uniquement un dispositif
institutionnel. C’est un souffle, un élan, pour l’unité de la République, sa cohésion, l’efficacité de
son action. Pour être plus forte, la République a besoin de renforcer ses territoires. » Ce discours
du premier ministre français au Sénat sur la réforme territoriale au titre de l’article 50 alinéa 1 de
la Constitution est pertinent et très justifié. Ainsi, il parait clair qu’un État aussi souverain qu’il
soit, doit participer sans aucun doute au renforcement du processus décentralisation,
La décentralisation territoriale a été perçue comme un rempart contre les excès du pouvoir
central1et son incapacité à produire le développement local ». La majorité des États d’Afrique
Francophone, à l’ère actuelle sont des États décentralisés. Pour certains États il existe un seul
niveau de décentralisation que sont les communes tandis que, pour d’autres, il existe plusieurs
niveaux de décentralisation que sont les communes et les régions. Ceci est bien la preuve
irréfutable que les systèmes juridiques sont riches et diversifiés, offrant ainsi un cocktail juridique
assez large et spécifique aux États pris de façon individuel. C’est incontestablement le souci de
« faire face aux défis des temps nouveaux, ainsi que la recherche de la rationalité et de la
modernité qui ont obligé la plupart des pays africains à opter pour la décentralisation, gage du
développement des communautés à la base »2.
Le mouvement de la démocratisation induit dans plusieurs États d’Afrique Noire Francophone
par la chute du mur de Berlin, s’est accompagné d’un regain d’intérêt pour la décentralisation
conçue comme étant son expression locale. Au lendemain de la Conférence des Forces Vives de
la Nation tenue en République du Bénin du 19 au 28 Février 1990, de profondes réformes ont été
amorcées, notamment au niveau de l’administration territoriale.3
La décentralisation est le système qui consiste à opérer transfert de compétences aux collectivités
territoriales en les dotant de la personnalité juridique et de l’autonomie financière mais en
subordonnant l’exercice de ces compétences au contrôle du pouvoir central. Pour HAURIOU, la
1
LAVROFF D. G., «Conclusion» in PARIENTE A. (dir.), La séparation des pouvoirs. Théorie contestée, pratique
renouvelée, Paris, Dalloz, 2007, p. 150, cité par C. NANAKO, , La libre administration des collectivités territoriales
au Bénin et au Niger, , Université d’Abomey Calavi, 2016, p. 2
2
F. ABALO, Réflexions sur le pouvoir financier de la commune de Cotonou, Université d’Abomey Calavi, Juin
2015, p.1
3
M-E SOHOUENOU, ), « Contribution à l’élaboration d’une échelle de la décentralisation territoriale en Afrique
Noire Francophone », in Revue béninoise des sciences juridiques et administratives, no 22, 2009, p. 147
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décentralisation est « une manière d’être de l’État caractérisée par le fait que l’État se résout en
un certain nombre de personnes administratives qui ont la jouissance de droits de puissance
publique et qui assurent le fonctionnement des services publics en exerçant ces droits c’est-à-dire
en faisant des actes d’administration ». Mais après plusieurs années de décentralisation des
problèmes sont récurrents, fréquents et non résolus ce qui pousse à élever le débat sur
« l’effectivité de la décentralisation » pour reprendre Marie-Épiphane SOHOUENOU.
L’on peut, en jetant un coup d’œil sur le système de décentralisation des pays membres de
l’UEMOA convenir que les systèmes sont presque similaires. Ainsi c’est l’existence d’« écritures
de la constitution propres à ces groupes de pays qui font que les questions constitutionnelles sont
abordées de façon identique : les constitutions sont rédigées selon un même type de plan, les
compétences sont définies selon une même grille de répartition, les institutions communes s’y
retrouvent systématiquement, les mêmes absences et silences s’y répètent. Autant d’éléments qui
créent entre les textes français et ceux des États de succession française un effet de familiarité. »4
Les collectivités décentralisées afin d’impulser la démocratie locale, de réaliser l’effectivité de la
décentralisation, s’administrent librement par des conseils élus. Cette formule deviendra une
rengaine pour de nombreux textes constitutionnels et de nombreux textes de lois, l’objectif
assigné étant la protection des intérêts locaux et le dynamisme qui doit se faire sentir dans l’essor
du développement local. Les débats doctrinaux et les jurisprudences vont se multiplier autour de
la notion qu’est la liberté de s’administrer par des conseils élus ou plus précisément à la notion
de la libre administration des collectivités. La question s’est longtemps posée de savoir si cette
notion devait s’entendre d’une liberté d’être ou d’une liberté d’agir. Les débats doctrinaux et la
jurisprudence tranchent pour une liberté d’être et non une liberté d’agir. La liberté est la faculté
pour une personne physique ou morale d’être affranchie de toute servitude, non opprimée, non
asservie5
Il ne fait aucun doute qu’une personne libre de s’autogérer, de s’administrer doit être autonome.
A cet effet la libre administration des collectivités territoriales s’exerce dans le respect d’une
autonomie accordée aux communes pour l’exercice de leurs compétences, une autonomie qui
4
A. PARIENTE, « Le mythe de l’autonomie financière » in Revue française de Finances Publiques, 01 février 2015
no 129, pp. 15-16, cité par F. ABALO, op.cit, p. 1
5
G. CORNU, Vocabulaire Juridique, p. 1309
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pourrait être qualifiée d’autonomie locale et qui s’entend comme « le droit et la capacité effective
pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre
responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.» 6.
Tout le débat va s’orienter sur cette notion qu’est l’autonomie locale, ou plutôt, sur ces autres
composantes que sont l’autonomie financière, l’autonomie fiscale, l’autonomie budgétaire,
l’autonomie organique, l’autonomie de décision… Bref, l’autonomie locale en lui-même.
Dans l’exercice de leurs compétences les communes, à l’instar de l’État vont devoir se doter d’un
budget propre qui comprend pour l’année budgétaire, les ressources dont elles ont besoin et les
dépenses à effectuer dans l’intérêt communal. A cet effet elles disposent de ressources propres,
des ressources non fiscales et des ressources transférées de la part de l’État. Mais les transferts de
ressources aux communes de la part de l’État semblent inexistants. Aussi, il est très mal perçu
qu’une personne autonome soit dépendante d’une entité qui lui est distincte hormis le cas que
dans la gestion des ressources qui leurs sont octroyées pour l’exercice de leurs compétences, les
communes sont soumises à des contrôles assez contraignants comme le cas rébarbatif du contrôle
de tutelle.
L’autonomie c’est le pouvoir de se déterminer soi-même, la faculté de se donner sa propre loi7.
KELSEN écrivait que l’autonomie est la forme parfaite de décentralisation8. Il serait illusoire de
concevoir un groupement d’individus n’ayant pas ses propres règles et ses propres moyens pour
assurer l’atteinte des objectifs pour lesquels il a été créé. Et cette autonomie doit être à la portée
des communes et être exercée effectivement sans que l’on ne puisse rester à l’étape d’une pure
théorie. Alexis de TOCQUEVILLE pense de la commune qu’« est la seule association qui soit si
bien dans la nature, que partout où il y a des hommes réunis, il se forme de soi-même une
commune». C’est fort de l’importance qu’est revêtue la collectivité territoriale décentralisée
qu’une autonomie à leur portée, même reconnue juridiquement, doit être effective.
L’effectivité de l’autonomie des communes en droit positif béninois pose problème. La question
de leur effectivité n’a cessé et ne cesse encore d’animer la vie juridique de débats riches et
6
Charte Européenne de l’Autonomie Locale annexe au « Journal de Monaco » no 8.125 du 14 juin 2013
G. CORNU, Vocabulaire juridique, p. 259
8
76 H. KELSEN, Théorie générale du droit et de l’Etat, Bruxelles, Bruylant, 2001., p. 354 et s, cité par C.
NANAKO, op.cit, p. 13
7
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florissants. Il est en effet irraisonnable de penser une autonomie locale alors que l’on retrouve
dans la gestion interne des communes, la présence de l’État. Et, dans ce débat qui tarde à se
trancher, il faudra en ajouter un autre : celui du contrôle pesant sur les communes. En parlant de
contrôle, la tutelle en est un exemple. La tutelle est un régime de protection institué par la loi
pour sauvegarder, dans leur personne et leurs biens, certains individus incapables de pourvoir
eux-mêmes à leurs intérêts et dont la charge incombe, sous la surveillance du juge des tutelles, à
divers organes9. Doit-on penser que les communes sont des personnes incapables et donc limiter
leur autonomie affectant ainsi le principe de libre administration ?
La problématique de notre étude portera sur l’effectivité de la libre administration des communes
mais dans le cadre de la gestion des finances publiques locales. La démarche consistera à ramener
par endroit, les nombreuses violations du principe de libre administration pour en venir à
constater que la gestion des finances publiques locales est une gestion à cheval entre gestion par
l’État et gestion par les communes. Il est vrai que de nombreuses études ont déjà été faites sur
l’effectivité de la décentralisation mais les solutions palliatives tardent encore à venir. Dans cette
perspective il faudra remarquer que la gestion des finances publiques locales est une gestion
autonome difficile (Première partie) pour en venir à constater qu’elle est une gestion contrôlée
(Deuxième Partie).
9
G. CORNU, op.cit, p. 2203
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PREMIERE PARTIE
UNE GESTION AUTONOME DIFFICILE
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« Décentraliser, c’est autonomiser des groupements humains »10. La décentralisation pour être
effective, doit avant tout, consister à accorder la personnalité juridique11aux collectivités
territoriales puis à leur reconnaitre, une véritable autonomie au nom du principe de la libre
administration12. La consécration juridique du principe de libre administration13, n’a pourtant pas
suffit à constater dans la pratique, l’autonomie des collectivités territoriales alors que ce principe
implique « l’existence de conseils élus et dotés d’attributions effectives »14 pour l’exercice de
leurs compétences propres. Même s’il faut voir en ce principe, une liberté d’être plutôt qu’une
liberté d’agir15,il en résulte une double autonomie au profit des collectivités territoriales : une
autonomie financière et une autonomie organique.
Une étude approfondie nous permet toutefois de soutenir que l’autonomie financière des
collectivités territoriales est une autonomie encore à la traîne et une autonomie relative,voire une
autonomie difficilement réalisable (Chapitre I) alors que l’autonomie organique des collectivités
territoriales semble ne pas avoir préoccupé le législateur et reste une autonomie en construction
(Chapitre II).
10
C. NANAKO, Approfondir les processus de décentralisation en Afrique de l’Ouest francophone, Bénin, Les
Éditions du CeDAT, 2018, p.27
11
M-E. SOHOUENOU, « Contribution à l’élaboration d’une échelle de la décentralisation territoriale en Afrique
Noire Francophone », in Revue béninoise des sciences juridiques et administratives, no 22, 2009, p.156
12
M-E. SOHOUENOU, ibid.p.164, V. J. ABIBI, Les collectivités territoriales à la lumière de la constitution
marocaine de 2011, Université de Strasbourg, 2015, p. 32
13
Le principe apparaît pour la première fois dans une décision du Conseil Constitutionnel du 23 Mai 1979 dite
Territoire de la Nouvelle-Calédonie. V. Art. 151 de la loi no 90-32 du 11 décembre 1990 « Ces collectivités
s’administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi ». Le principe est aussi repris
par l’article 151 de la loi no 2019-40 du 07 novembre 2019 portant révision de la constitution du 11 décembre 1990
et par l’article 1er alinéa 2 de la loi no 97-029 du 15 Janvier 1999 portant organisation des communes en République
du Bénin
14
L. PHILIPP, « L’autonomie financière des collectivités territoriales », Cahiers du conseil constitutionnel, no 12,
www.conseil-constitutionnel.fr/, p.1, V. J. ABIBI, op.cit, p. 34
15
L. FAVOREU et A. ROUX, « La libre administration des collectivités territoriales est-elle une liberté
fondamentale ? », Cahiers du conseil constitutionnel no 12,publié sur https://www.conseilconstitutionnel.fr/nouveaux-cahiers-du-conseil-constitutionnel/la-libre-administration-des-collectivites-territorialesest-elle-une-liberte-fondamentale
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LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
CHAPITRE 1 : UNE AUTONOMIE FINANCIÈRE DIFFICLEMENT
RÉALISABLE
« La commune est une collectivité territoriale dotée de la personnalité juridique et de
l’autonomie financière »16. En ce sens Landry NGONO TSIMI en citant Loic PHILIPP, disait
que « sans autonomie financière, la décentralisation ressemble fort à de la déconcentration »17.
La doctrine18 admet expressément que l’autonomie financière est une composante essentielle de
la libre administration. Il en résulte que la libre administration ne peut donc être un principe
abstrait et que, la consécration de ce principe implique nécesssairement que les collectivités
territoriales puissent avoir une liberté d’action, une liberté de décision, une liberté d’agir.19 Mais
puisque l’autonomie n’est pas l’indépendance20 et que libre administration ne signifie pas libre
gouvernement21 cette liberté de décision n’est jamais pleine et totale, que ce soit au Bénin, ou
dans la quasi-majorité des États d’Afrique Francophone.22 Ainsi, l’autonomie financière des
collectivités territoriales présente les symptômes d’une autonomie aux contraintes excessives
(Section 1) à laquelle un antidote semble être nécessaire pour qu’elle soit une autonomie en quête
d’effectivité (Section 2).
SECTION 1 : UNE AUTONOMIE AUX CONTRAINTES EXCESSIVES
16
V. Art 1er alinéa 1 de la loi no 97-029 du 15 Janvier 1999 portant organisation des communes en République du
Bénin
17
L. NGONO TSIMI, L’autonomie administrative et financière des collectivités territoriales décentralisées :
l’exemple du Cameroun, Université PARIS-EST CRETEIL VAL-DE-MARNE, 2010, p.173
18
L. NGONO TSIMI, ibid. p.141, V. R. DOGAN, « Le principe de libre administration des collectivités
territoriales »publié sur https://www.village-justice.com/articles/principe-libre-administration-des-collectivitesterritoriales-par-rojhevi-dogan,39195.html: « La libre administration des collectivités dépend aussi des moyens
financiers qui leurs sont reconnus », V. L. PHILIPP, « L’autonomie financière des collectivités territoriales »,
Cahiers du conseil constitutionnel, no 12,publié sur www.conseil-constitutionnel.fr/: « Certes la libre administration
a été consacrée comme principe constitutionnel depuis 1979, mais la Constitution précise que c’est à la loi d’en
déterminer les principes fondamentaux. L’autonomie financièrement est certainement l’un de ces principes
fondamentaux (…) »
19
M-E. SOHOUENOU, op.cit, p.166, V. M. THOUMELOU, Collectivités territoriales, quel avenir?, Paris, La
documentation française, 2016, p.58
20
M-E. SOHOUENOU, ibid.p.171
21
A. PAYSANT, Finances locales, Paris, PUF, 1993, p.27, V. R. MBALA OWONA, « L’évolution du contrôle de
légalité de l’action des collectivités locales en Afrique subsaharienne », in L’effectivité de la décentralisation au
Bénin : bilan des 10 ans de la décentralisation, Ibrahim David SALAMI (dir.), Benin, Les cahiers du CeDAT,
numéro spécial, 2015, p.46
22
F. ABALO, Réflexion sur le pouvoir financier de la commune de Cotonou, Université d’Abomey Calavi, Juin
2015, p. 10
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LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
« Dans le langage courant, une personne financièrement autonome est celle qui dispose de
moyens propres lui permettant d’échapper au diktat d’autrui. »23. Pour les communes,
l’autonomie financière rime avec l’autonomie de gestion, l’autonomie budgétaire et l’autonomie
fiscale, même si le débat reste d’actualité sur la question de savoir si il faut reconnaître aux
communes, l’autonomie fiscale et donc son corollaire le pouvoir fiscal24. L’état actuel des lieux
permet de constater une autonomie de décision apparente (Paragraphe 1) et ensuite une
autonomie mitigée dans le choix des dépenses (Paragraphe 2).
PARAGRAPHE 1 : UNE AUTONOMIE DE DÉCISION APPARENTE
« En matière d’autonomie locale, la liberté doit donc être la règle, la limitation l’exception »25.
C’est ce qui fait dire à Michel VERPEAUX que le principe de libre administration « permet de
garantir un espace de liberté dans lequel les collectivités territoriales peuvent agir. »26. A côté
d’une liberté de choix de ressources très timide (A), les communes se sont vues octroyer un
pouvoir relatif d’édiction des normes (B). Le juriste avisé, aguérri et bien enquéri sur cette
problématique épineuse, pourrait bien penser après mûre réflexion que « Le mot liberté est dans
toutes les bouches, l’envie de dominer est dans tous les cœurs »27.
A-UNE LIBERTÉ DE CHOIX DE RESSOURCES TRÈS TIMIDE
L’autonomie financière est « à la fois la liberté de choisir les dépenses, celle de les décider et de
les exécuter, la liberté de fixer le régime des recettes ou certains aspects de certaines recettes (le
tarif des prix, les taux des impôts ou aussi leur assiette), la possibilité de choisir les modes de
gestion, la capacité de déterminer librement le niveau et les types d’endettement, l’existence de
23
M-E. SOHOUENOU, op.cit, p.169
L. PHILIPP, « L’autonomie financière des collectivités territoriales », Cahiers du conseil constitutionnel, no 12,
www.conseil-constitutionnel.fr/, V. M-E. SOHOUENOU, op.cit, p.169 « Même si l’autonomie fiscale est une
prérogative régalienne de l’État dont le transfert à des collectivités locales est difficilement acceptable dans le
système francophone, il est important que l’État rétrocède collectivités locales disposent de budgets autonomes votés
par leur organe délibérant et dont l’exécutif assure la mise en œuvre conformément à la loi d’une part et que le
transfert des compétences s’accompagnent d’un transfert de ressources par l’État d’autre part »
25
« La charte européenne de l’autonomie locale : la vérification d’une convergence entre l’évolution en Europe et
en France » publié sur https://www.senat.fr/ct/ct07-01/ct07-012.html
26
M. VERPEAUX, C. RIMBAULT, et F. WASERMANN, Les collectivités territoriales et la décentralisation,
Collection Découverte de la vie publique, Paris, La documentation française, 2017, p.52
27
Pierre-Claude-Victor cité par A. BANI, Citation et adages juridiques, Bénin, 2018
24
REALISE PAR ROCINO BEHANZIN
15
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LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
ressources suffisantes grâce à des transferts justements calculés »28. Le législateur béninois au
travers de la loi no 98-007 du 15 Janvier 1999 portant régime financier des communes, s’est juste
contenté d’énumérer le contenu des recettes fiscales29 sans pour autant conférer aux destinataires
de cette loi, la capacité de déterminer le niveau de pression fiscale30 qui, pourtant, est une
nécessité irréfutable et indéniable pour l’autonomie fiscale locale.
En se bornant à préciser que « le conseil communal par sa délibération en fixe le taux dans la
limite du plafond déterminé par la loi des finances »31, le législateur béninois et son voisin, le
législateur togolais32 consacrent juridiquement le principe de légalité fiscale et assujettisent les
collectivités territoriales à déterminer le taux des recettes fiscales (impôts directs et indirects, les
taxes locales) en référence au plafond fixé par la loi des finances, ce qui paraît absurde pour
l’exercice d’un pouvoir fiscal local. Cette forme de « pouvoir fiscal délégué »33 est préjudiciable
pour les communes et mérite d’être réaménagée afin d’être exercée de façon pleine, complète et
d’en jouir assurément.
En effet, le « pouvoir fiscal reconnu aux collectivités territoriales leur permet en principe de lier
le montant de impôts qu’elles prélèvent à celui des services publics qu’elles offrent sous le
contrôle de l’électeur-contribuable »34. Or, la liberté de gestion de fonds alloués aux communes
n’est pas associée à un pouvoir fiscal conséquent35alors que la création de l’impôt ainsi que la
détermination de son taux est une source de pouvoir. Ainsi, « il n’est pas, d’une manière
générale, de pouvoir politique autonome sans pouvoir fiscal : c’est également la raison pour
laquelle toute attribution d’un pouvoir fiscal local à une institution ou toute limitation de ce
28
HERTZOG.R, cité par N. COSSOBA, op.cit, p.24
V. Art. 10 de la loi no 98-007 du 15 Janvier 1999 portant régime financier des communes en République du Bénin
30
F. ABALO, op.cit, p.11
31
V. Art.8 alinéa 2 de la loi no 98-007 du 15 Janvier 1999 portant régime financier des communes en République du
Bénin, V. Art.9 alinéa 3 de Charte Européenne de l’Autonomie Locale annexe au « Journal de Monaco » no 8.125 du
14 juin 2013 : « Une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances
et d’impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi. »
32
V. Art.332 de la loi no 2019-006 du 26 juin 2019 relative à la décentralisation et aux libertés locales au Togo
33
J-P. FERRAND, cité par Frank ABALO, op.cit, p.11
34
F. ABALO, op.cit, p.11
35
F. ZERARI, « L’évaluation de l’autonomie des collectivités territoriales dans les systèmes juridiques d’inspiration
française », Les Annales de Droit, disponible en ligne, p.225
29
REALISE PAR ROCINO BEHANZIN
16
16
LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
dernier entraîne une transformation de l’équilibre institutionnel, une modification de l’ordre
politique »36.
Même si le principe de l’exclusivité de la compétence du législateur en matière de création
d’impôts nationaux et locaux a été défendu par certains auteurs37sur le fondement de l’article 14
de la déclaration de 1789 qui dispose que : « Tous les citoyens, ont le droit de constater par euxmêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir
librement, d’en suivre l’emploi, et d’en déterminer la qualité, l’assiette, le recouvrement et la
durée » et semble fondé sur les principes d’indivisibilité et de souveraineté de l’État38, il n’en est
pas moins qu’un pouvoir fiscal doit être reconnu incontestablement aux collectivités territoriales
pour l’exercice de leurs compétences.
Ce principe peut, sans nul doute, pousser le législateur à retirer le pouvoir fiscal délégué aux
communes ou même supprimer certains impôts importants pour les communes39. Cette position
semble confortée par la constitution40 qui laisse le soin au législateur de déterminer les modalités
d’expression de la libre administration alors qu’elle doit être une prérogative constitutionnelle.
Quand bien même, le Conseil Constitutionnel en France, par une panoplie de jurisprudences,
réitère que « les règles posées par la loi…n’ont pour effet ni de diminuer les ressources globales
des collectivités locales ni de restreindre leurs ressourcs fiscales au point d’entraver leur libre
administration »41, le débat fluctue toujours sur la question de savoir quel est le seuil à ne pas
franchir par le législateur et qui pourrait être considéré comme une entrave à la libre
administration des collectivités territoriales42. Il faut se rendre à l’évidence et se convaincre que,
36
M. BOUVIER, M-C. ESCLASSAN et J-P. LASSALE, Finances publiques, LGDJ, Lextenso éditions, 10e édition,
p.852
37
P.AMESELEK, « les aspects financiers de la décentralisation en France » in RA, 1978, Doct. et Inf., cité par F.
ABALO, op.cit, p.12
38
L. PHILIPP, « Les garanties constitutionnelles du pouvoir financier local », RFD Adm., mai-juin 1992, p.454 cité
par F. ABALO, op.cit, p.12
39
L. PHILIPP, « L’autonomie financière des collectivités territoriales », Cahiers du conseil constitutionnel, no 12,
www.conseil-constitutionnel.fr/, p.3
40
V. Art. 98 de la loi no 2019-40 du 07 novembre 2019 portant révision de la Constitution du 11 décembre 1990
« La loi détermine les principes fondamentaux (…) de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs
compétences et de leurs ressources »
41
M. BOUVIER, op.cit, p.25, V. M. THOUMELOU, op.cit, p.62
42
M. BOUVIER, ibid, p.25
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LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
« l’autonomie financière ne va pas jusqu’à conférer aux collectivités un véritable pouvoir fiscal
qui leur permettrait de créer discrétionnairement des impôts et d’en fixer librement le régime »43.
De plus, les collectivités territoriales n’ont pas une liberté de choix des ressources sur les recettes
non fiscales que sont en l’occurrence les dotations diverses (dotations globales de
fonctionnement, dotations globales d’équipements) et subventions diverses de la part de l’État ou
concours financiers, dons, legs et emprunts.
Le pouvoir de détermination fiscale est nécessairement subordonné à un pouvoir de mobilisation
fiscale. A cet effet, la mobilisation des ressources des collectivités territoriales incombe a priori
aux comptables des communes. A contrario, dans la pratique, ce recouvrement est assuré par les
comptables de l’État, comptables du Trésor ou comptable de l’administration des impôts , en
gros, par les services déconcentrés de l’État44pour ce qui est des ressources fiscales tandis que
dans le cadre des ressources non fiscales, le recouvrement est à portée des comptables des
communes qui disposent d’une large marge de manœuvres pour le recouvrement. Le constat est
étouffant, alarmant et décidément, il ne semble pas près de changer. Cette restriction apparaît
aussi dans le pouvoir relatif, conféré aux communes, d’édicter des normes.
B-UN POUVOIR RELATIF D’ÉDICTION DES NORMES
L’autonomie locale est « le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et
de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations,
une part importante des affaires publiques »45. Il convient de prêter attention aux termes de
« droit », « capacité de régler et de gérer » et « part importante des affaires publiques ». Loin de
rappeler l’étymologie des notions de « droit »46et de « capacité »47, qui auront surtout tout leur
sens dans le cadre de la gestion du personnel et de la gestion des finances des collectivités
43
M. THOUMELOU, op.cit, p.61, V. M. DIAGNE, « La décentralisation fiscale en Afrique : évaluation, contraintes
et perspectives », in L’effectivité de la décentralisation au Bénin : bilan des 10 ans de la décentralisation, Ibrahim
David SALAMI (dir.), Benin, Les cahiers du CeDAT, numéro spécial, 2015, p.85
44
F. ABALO, op.cit, p.8
45
V. Art. 3 alinéa 1 de la Charte Européenne de l’Autonomie Locale annexe au « Journal de Monaco » no 8.125 du
14 juin 2013
46
G. CORNU, Vocabulaire juridique, PUF, p.817
47
G. CORNU, Vocabulaire juridique, PUF, p.342
REALISE PAR ROCINO BEHANZIN
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LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
territoriales, l’intérêt est surtout porté à la troisième notion, celle du droit et la capacité à gérer,
« une part importante des affaires publiques ».
En effet, cette notion renvoie au pouvoir réglementaire des collectivités territoriales48, ce qui, ne
semble pas avoir été une préoccupation du constituant béninois49. La loi no 98-029 portant
organisation des communes en République du Bénin fixe en son article 82 les compétences des
communes50 qui peuvent se décliner en « compétences propres » et « compétences partagées ».
Le contenu de ces compétences est ensuite énuméré sans que le législateur n’ait songé à
consacrer expressément et clairement un pouvoir d’édicter des normes au profit des collectivités
territoriales.
Or, pour « être dotées d’attributions effectives, les collectivités territoriales doivent disposer des
moyens juridiques d’agir, que ce soit par la voie contractuelle ou par la capacité de prendre des
décisions individuelles ( nominations par exemple) ou générales. Cette dernière capacité suppose
en particulier qu’elles détiennent un pouvoir normatif, législatif ou à tout le moins réglementaire,
leur permettant d’édicter des mesures de portée générale et impersonnelle »51. A titre illustratif,
en Italie et en Espagne le pouvoir législatif est exercé par l’État est les collectivités
décentralisées52.
Toutefois au Bénin, après lecture des articles exposant les compétences des communes, l’on
pourrait par extension penser un pouvoir réglementaire attribué aux communes dans le domaine
de l’habitat et de l’urbanisme ou même en matière de pouvoir de police administrative au profit
des maires.Pour une partie de la doctrine la libre administration implique nécessairement un
pouvoir normatif autonome sans lequel les collectivités territoriales n’auraient pas eu
d’attributions effectives53. Cette forme de pouvoir réglementaire dérogatoire doit être réaménagée
par le législateur béninois mais aussi par son voisin, le législateur togolais, afin de conférer un
48
« La charte européenne de l’autonomie locale : la vérification d’une convergence entre l’évolution en Europe et
en France », publié sur https://www.senat.fr/ct/ct07-01/ct07-012.html
49
Dans la loi no 2019-40 du 07 novembre 2019 portant révision de la constitution du 11 décembre 1990, le
constituant béninois n’a pas daigné consacrer ce pouvoir réglementaire des communes alors que ce pouvoir
réglementaire est expressément affirmé dans la constitution française depuis la révision constitutionnelle du 28 mars
2003 précisément en son article 72 alinéa 3 et même dans la Charte de l’autonomie locale
50
V. Art. 82 de la loi no 98-029 du 15 Janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin
51
M. THOUMELOU, op.cit, p. 44
52
M. THOUMELOU, op.cit, p. 45
53
M. THOUMELOU, op.cit, p. 46
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LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
pouvoir normatif autonome aux communes pour l’exercice de leurs compétences. L’on pourrait y
voir une forme de concurrence avec le pouvoir législatif béninois mais une synergie entre ces
compétences peut être parfaite et nonobstant toute conflit de compétences.
PARAGRAPHE 2 : UNE AUTONOMIE MITIGÉE DANS LE CHOIX DES
DÉPENSES
« Les collectivités territoriales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à
des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l’exercice de leurs
compétences »54. Les collectivités territoriales, à bien des égards, ne jouissent pas d’une liberté de
gestion absolue. Le législateur béninois prévoit des mécanismes qui restreignent la libre
administration des collectivités territoriales. C’est dans ce contexte que le présent développement
s’accentuera autour des limites aux opérations de dépenses (A) puis à celles relatives aux
dépenses facultatives et obligatoires (B).
A-LES LIMITES AUX OPÉRATIONS DES DÉPENSES
« Pour la mise en œuvre de son autonomie financière et l’accomplissement de sa mission de
développement, la commune est dotée d’un budget propre »55. Le budget communal s’entend de
« l’acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses annuelles »56. Ainsi les
opérations de dépenses des communes sont soumises à l’existence d’un budget, ce qui fait penser
que « l’existence d’un budget qui est un acte de prévision des recettes et d’autorisation des
dépenses est déjà en soi contraignant »57. En effet la loi no 98-007 portant régime financier des
communes soumet le budget des communes aux principes généraux du droit budgétaire,
notamment : l’annualité, l’unité, l’universalité et la spécialité des crédits58. Il doit être en
54
Art. 9 alinéa 1 de la Charte Européenne de l’Autonomie Locale annexe au « Journal de Monaco » no 8.125 du 14
juin 2013
55
Art. 2 de la loi no 98-007 du 15 Janvier 1999
56
Art. 3 de la loi no 98-007 du 15 Janvier 1999, V. Art. 327 de Loi No 2019-006 du 26 juin 2019 relative à la
décentralisation et aux libertés locales au Togo
57
A. ESSONO ONOVO, « Le pouvoir financier des collectivités locales en Afrique noire francophone : le cas du
Cameroun, de la Côte d’Ivoire, du Gabon et du Sénégal », publié sur www.afrilex.u-bordeau.fr, cité par F. ABALO,
op.cit, p. 19
58
Art. 4 alinéa 1 de la loi no 98-007 du 15 Janvier 1999, V. Art. 328 de la loi No 2019-006 du 26 juin 2019 relative à
la décentralisation et aux libertés locales au Togo
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LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
équilibre réel des recettes et des dépenses59De plus l’exercice budgétaire coincide avec l’année
civile : il court du 1er Janvier au 31 décembre de l’année considérée60.
Dans la pratique, ce formalisme connait des difficultés d’application. En effet le principe de
l’annualité du budget qui exige que le budget des communes soit défini pour une période de
douze mois allant du 1er Janvier au 31 décembre61 est d’application difficile. Généralement le
vote du budget communal est prolongé jusqu’au 15 Avril ou 30 Avril en France et le 31 Mars au
Bénin62 puisque les communes ne disposent pas des informations nécessaires au début de l’année
civile pour la préparation et le vote de leurs budgets. Elles doivent attendre des informations en
provenance du niveau central pour élaborer, préparer et voter leur budget. De surcroît, la
collectivité peut se voir imposer un budget par l’autorité préfectoral63 ou le Ministre chargé de la
décentralisation64, qui règle le budget et le rend exécutoire quand le budget primitif n’est pas
adopté dans le délai imparti.
La règle de l’équilibre réel qui implique l’existence d’un équilibre entre les recettes et les
dépenses des collectivités ainsi qu’entre les différentes parties du budget (sections de
fonctionnement et d’investissement)65 est d’application difficile. Cette règle va de pair avec le
principe de sincérité qui implique que les prévisions de ressources et de charges de la commune
soient évaluées de façon sincère, et qu’elles doivent être effectuées avec réalisme et prudence
compte tenu des informations disponibles au moment66où le projet du budget est établi.
En pratique, les dépenses sont supérieures aux recettes selon un rapport fait par le CONAFIL67.
Cette situation déplaisante pour les communes va conduire au report de mandat ce qui rend la
gestion très difficile. Il en résulte que les dépenses des communes sont soumises à des règles
59
Art. 4 alinéa 1 de la loi no 98-007 du 15 Janvier 1999
Art. 4 alinéa 2 de la loi no 98-007 du 15 Janvier 1999
61
M. VERPEAUX, C. RIMBAULT, et F. WASERMANN, op.cit, p.157
62
Art. 28 de la loi no 98-007 du 15 Janvier 1999
63
S. DAMAREY, L’essentiel des finances publiques, Paris, Gualino, Lextenso éditions, 2015, p.111
64
Art. 352 de la loi No 2019-006 du 26 juin 2019 relative à la décentralisation et aux libertés locales au Togo
65
M. VERPEAUX, C. RIMBAULT, et F. WASERMANN, op.cit, p. 157
66
Art. 14 des Directives de l’UEMOA-01-2011-CM-UEMOA, portant régime financier des collectivités territoriales
au sein de l’UEMOA
67
V. Les finances locales du Bénin, structure des recettes de fonctionnement 2003-2016, Tome 1, p. 8
60
REALISE PAR ROCINO BEHANZIN
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LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
budgétaires qui leurs sont peu adaptées. Outre les règles budgétaires qui encadrent les dépenses
communales, il y a aussi les règles de la comptabilité publique.
Le législateur exprime clairement que « sauf disposition spécifique (…), l’exécution du budget de
la commune est soumise aux principes (…) de la comptabilité publique, notamment : la
séparation de l’ordonnateur et du comptable, l’unité de caisse, la spécialité des crédits(…) »68.
Ainsi en « en matière de dépenses, l’ordonnateur procède à l’engagement, à la liquidation et au
mandatement (…) »69. Les trois premières constituent la phase administrative et relèvent de la
compétence du maire alors que la dernière est la phase comptable d’exécution des dépenses70.
Le Règlement Général sur la comptabilité publique définit l’engagement de la dépense71, la
liquidation72 et le mandatement. Sur les fondements des articles 14 et 15 du Règlement Général
de la Comptabilité publique, le comptable, avant d’exécuter la dépense procède à un contrôle de
régularité73 mais de plus, le receveur percepteur peut s’opposer au paiement ordonné par le
maire74. En sus de cela, le principe de l’unité de caisse est une « entrave au principe d’autonomie
financière des collectivités territoriales »75 car il est fait obligation aux communes de déposer
leurs fonds auprès du trésor public et du coup, il en résulte que la procédure de décaissement des
fonds est lente et ne permet pas de faire parvenir les fonds à temps entre les mains de leurs
destinataires que sont les communes. Les restrictions aux dépenses locales transparaissent aussi
dans le seuil fixé par le législateur dans le décret no 2018-232 du 13 Juin 2018 fixant les seuils de
passation de marché public76.
B-LES DÉPENSES FACULTATIVES ET OBLIGATOIRES
Le régime juridique des dépenses facultatives est prévu à l’article 18 de la loi no 98-007 du 15
Janvier 1999. Ce sont des dépenses par opposition aux dépenses obligatoires, mais la spécificité
68
Art. 34 de la loi no 98-007 du 15 Janvier 1999
Art. 42 de la loi no 98-007 du 15 Janvier 1999
70
F. ABALO, op.cit, p. 21
71
Art. 57 du Règlement Général de la comptabilité publique
72
Art. 63 du Règlement Général de la comptabilité publique
73
V. Art. 48 alinéa 1 de la loi no 98-007 du 15 Janvier 1999, S. DAMAREY, op.cit, p. 133
74
V. Art. 48 alinéa 2 de la loi no 98-007 du 15 Janvier 1999
75
F. ABALO, op.cit, p.21
76
Art. 3 du Décret no 2018-232 du 13 Juin 2018 fixant les seuils de passation, de sollicitation de prix, de dispense,
de contrôle et d’approbation des marchés publics en République du Bénin
69
REALISE PAR ROCINO BEHANZIN
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LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
résulte du fait qu’elles sont laissées à la libre discrétion des élus locaux. Elles semblent « être
l’émanation d’une règle de bon sens »77. Mais la loi prévoit que les dépenses facultatives ne
peuvent être supérieures à un pourcentage de crédits correspondant aux dépenses réelles
prévisionnelles fixées par décret et que ces crédits ne peuvent être employés que pour faire face à
des dépenses en vue desquelles aucune dotation n’était prévue au budget.
De plus, ces dépenses facultatives sont d’offices réduites ou supprimées par l’autorité de tutelle
sans formalité spéciale quand cette mesure est nécessaire pour inscrire les crédits attachés à la
couverture des dépenses obligatoires ou pour réaliser l’équilibre du budget78. C’est donc dire que
les dépenses facultatives des communes, qui par principe sont laissées à leur libre discrétion, sont
plutôt laisssées au pouvoir discrétionnaire du pouvoir central et ne peut être interprété que
comme une parodie de liberté.79 Le pouvoir central est, de ce point, trop interventionniste dans la
liberté de gestion des communes.
Le régime juridique des dépenses obligatoires est prévu à l’article 16 de la loi no 98-007 du 15
Janvier 1999 et sont des dépenses mises à la charge de toutes ou de certaines communes par la
loi. Ce sont des dépenses qui, de façon impérative doivent être inscrites au budget des communes,
à défaut, l’autorité de tutelle qui constate qu’une dépense obligatoire n’a pas été inscrite au
budget adresse une mise en démeure à la commune. Si cette mise en démeure n’est pas suivie,
l’autorité de tutelle inscrit la dépense obligatoire au budget, la règle et la rend exécutoire80.
Or les olibgations mises à la charge d’une collectivité territoriale doivent être définies avec
précision quant à leur objet et à leur portée, et ne sauraient méconnaître la compétence propre des
collectivités territoriales ni entraver leur libre administration81. Autrrement dit les dépenses
obligatoires pour les communes ne doivent pas être excessives ou contraignantes pour les
communes au point de méconnaitre leur libre administration.
De fait, les élus locaux peuvent voir leur possibilité d’action ainsi limitée par les dépenses
obligatoires et renonceraient ainsi à leurs propres priorités budgétaires82. Il convient donc de
77
L. NGONO TSIMI, op.cit, p. 185
V. Art. 19 et 20 de la loi no 98-007 du 15 Janvier 1999
79
F. ABALO, op.cit, p.24
80
Art. 32 de la loi no 98-007 du 15 Janvier 1999
81
A. PAYSANT, op.cit, p. 38
82
F. ABALO, op.cit, p.23
78
REALISE PAR ROCINO BEHANZIN
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23
LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
remarquer que le régime juridique des dépenses obligatoires pour les communes doit être
réaménagé car trop contraignant pour elles et ne leur permettent pas de maitriser leurs charges
locales. Mais, au-delà d’un simple réaménagement, il faudrait réduire la mainmise de l’État dans
la liberté de gestion des communes. A défaut l’on pourrait penser que « Toute autorité contient
les germes de la tyrannie »83
A cet effet, des réformes s’avèrent indispensables pour améliorer l’autonomie financière des
collectivités territoriales. L’ensemble des solutions envisageables pourront faire de l’autonomie
financière , une autonomie en quête d’effectivité.
SECTION 2 : UNE AUTONOMIE EN QUÊTE D’EFFECTIVITÉ
« Laissez aux communes le pouvoir de régler elles-mêmes leurs propres affaires en tout ce qui ne
tient pas essentiellement à l’administration générale de la République »84. Puisque la
décentralisation opère transfert de compétences vers des structures autres que l’État, dotée de la
personnalité juridique et de l’autonomie financière, lesquelles compétences sont exercées sous le
contrôle de l’État, ses compétences doivent être exercées pleinement et sans contraintes
possibles. Une amélioration de l’autonomie financière est primoridiale (Paragraphe 1) pour
qu’elle soit une enfin une autonomie financière effective (Paragraphe 2).
PARAGRAPHE 1 : UNE AMÉLIORATION DE L’AUTONOMIE
FINANCIÈRE
L’amélioration de l’autonomie financière s’avère indispensable pour les collectivités territoriales
afin de leur permettre de jouir pleinement de cette autonomie et de réduire les déficits résultant
d’un mauvais emploi de leurs ressources. Cette amélioration de l’autonomie financière passe, par
un ensemble de mécanismes devant permettre d’asseoir cette autonomie (A) sur des bases saines,
puis de la consolider(B) ou la renforcer.
83
M. ISEGAWA, Chroniques abyssiennes, 1998, cité par A. BANI, op.cit
Choix de rapports, opinions et discours prononcé à la Tribune Nationale, ROBESPIERRE, P.323 cité par
THALINEAU Joel, Essai sur la centralisation et la décentralisation : réflexions à partir de la théorie de Ch.
Eisenmann, Université François RABELAIS-TOURS, 1994, p. 57
84
REALISE PAR ROCINO BEHANZIN
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24
LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
A-UNE AUTONOMIE FINANCIÈRE ASSISE
L’expression « assise » n’est pas péjorative. Loin s’en faut, il s’agit de remettre d’aplomb
l’autonomie financière des collectivités territoriales et d’endiguer le mal qui empêche son plein
essor. Ainsi, cette assise de l’autonomie financière des collectivités territoriales devrait
incontestablement commencer par la consécration au plan juridique d’un pouvoir fiscal local au
profit des collectivités territoriales. Ce pouvoir fiscal local doit être constaté tant en matière de
ressources communales, qu’en matière de charges communales.
La décentralisation s’accompagne nécessairement d’un transfert de ressources et de compétences
aux collectivités décentralisées mais ce transfert connait encore des difficultés d’effectivité car en
pratique les transferts de ressources ne sont pas en adéquation avec les transferts de compétences
ce qui rend plus complexe la maitrise des charges locales pour les élus locaux. « Il est crucial que
les gouvernements, en ce qui concerne les finances locales, ne donnent pas l’impression, comme
c’est souvent le cas, qu’il s’agit d’une faveur qui est faite aux collectivités territoriales »85 A côté
de cette situation déplorable, il serait judicieux de laisser une marge de liberté aux communes
afin qu’elles puissent voter le taux d’impôts dans les limites définies par le législateur et établir
l’assiette fiscale de sorte à ce que les collectivités territoriales puissent aussi contrôler le taux
d’imposition et l’assiette fiscale.
Il faudrait aussi que les recettes des communes soient diversifiées et que celles-ci proviennent
d’origine fiscale en majorité afin que les communes puissent diversifier la qualité et la quantité
des services en fonction des préférences locales. En conférant un pouvoir fiscal local aux
collectivités territoriales, il faudrait prévoir un mécanisme de péréquation entre les communes à
fort potentiel fiscal et à faible potentiel fiscal au nom du respect du principe de l’égalité.
Les subventions et dotations de l’État doivent être réduites et la préférence doit être faite aux
recettes fiscales puisque l’on en vient à penser que les concours financiers de la part de l’État
maintiennent les communes dans une relation de subordination à l’endroit de l’État et donc rend
plus difficile l’expression de leur autonomie. La décentralisation territoriale doit s’accompagner
85
C. NANAKO, Approfondir les processus de décentralisation en Afrique de l’Ouest Francophone, op.cit, p.114
REALISE PAR ROCINO BEHANZIN
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25
LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
d’une décentralisation de la chaîne fiscale afin de restaurer les communes dans la jouissance
pleine et totale de leur libre administration.
Il n’y a point d’autonomie financière quand le régime des dépenses communales est encadrée par
le législateur. Il n’y a point d’autonomie financière quand les communes n’ont pas un choix sur
leurs dépenses. L’autonomie budgétaire pour les communes suppose que les dépense obligatoires
mises à la charge des communes soient définies avec précision quant à leur objet et à leur portée
et ne sauraient méconnaitre la compétence propre des communes, ni entraver leur libre
administration86.
Or la liberté de choix des dépenses communales permettent à ces dernières de coordonner leurs
politiques fiscales avec leurs prérogatives fiscales87. L’autonomie financière des collectivités
s’étend à ce que les communes aient une marge dans la liberté de choisir les dépenses à inscrire
au budget et que le contrôle de tutelle a priori de la commune en matière budgétaire soit
supprimé car pesant et contraignant pour les communes en les obligeant à inscrire des dépenses
obligatoires dont elles ne maitrisent pas les contours.
Dire que les communes diposent de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les
conditions fixées par la loi se conçoit très mal avec les impératifs des communes qui ont des
charges et des engagements à satisfaire. Il faudrait donc réduire la masse des dépenses
obligatoires et réaménager les restrictions relatives aux dépenses facultatives sans omettre de
consacrer une liberté de décision en matière de dépenses au profit des communes.
B-UNE AUTONOMIE FINANCIÈRE CONSOLIDÉE
Afin que l’autonomie financière des collectivités locales soit consolidée, il faudrait déjà penser à
diversifier les ressources communales afin de permettre aux élus locaux de disposer de ressources
suffisantes et réduire ainsi leurs dépendances vis-à-vis de l’État. Le législateur béninois devrait
aussi prévoir les déterminants essentiels des ressources des collectivités territoriales et encourager
86
Loïc PHILIPP, « L’autonomie financière des collectivités territoriales », Cahiers du conseil constitutionnel, no 12,
www.conseil-constitutionnel.fr/
87
F. ABALO, op.cit, p.68
REALISE PAR ROCINO BEHANZIN
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26
LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
le développement des ressources évolutives en logant les aides destinées à une collectivité
territoriale dans son budget88.
L’idéal serait aussi de penser à rendre plus transparente la base de détermination des ressources
propres des collectivités territoriales puisque cette base de détermination des ressources est un
enjeu critique qui requiert plus que la simple attribution de la compétence de mobilisation à la
collectivité territoriale. Pour garantir à l’autorité locale une part suffisante de ressources, le
législateur doit fonder sa répartition sur une bonne connaissance desdites recettes et de
l’environnement économique et financier dans lequel elles sont appelées à se développer. Cette
démarche accroit la prévisibilité89.
Les communes doivent pouvoir maitriser leurs charges locales puisqu’elles ont une marée de
charges et généralement des ressources limitées. Pour cela il faudra assouplir le principe de
l’unité de caisse ou de l’obligation de dépôt des fonds au Trésor car, la procédure de
décaissement des fonds est souvent lente et peu adaptée au contexte des charges communales.
Nous proposons que les communes se rapprochent de « la trésorerie zéro ».
Pour ce faire, les communes doivent connaitre leur situation journalière au Trésor ce qui
implique pour elles, une excellente communication de l’information de la part du comptable
public. De plus il faudra l’ouverture d’une ligne de trésorerie auprès d’une institution bancaire
dans ce processus c’est-à-dire, la possibilité d’emprunter à tout moment pour faire face aux
créances.
Enfin l’État doit veiller à un accompagnement financier plus efficace au profit des communes
dans leur quête de rendre effective la décentralisation.
PARAGRAPHE 2 : UNE AUTONOMIE FINANCIÈRE EFFECTIVE
Une fois l’autonomie financière améliorée à travers les solutions susproposées, il est évident que
son effectivité ne peut transparaitre que par l’adaptation des principes et documents budgétaires
88
89
F. ABALO, op.cit, p. 77
C. NANAKO, Approfondir les processus de décentralisation en Afrique de l’Ouest Francophone, op.cit, p. 115
REALISE PAR ROCINO BEHANZIN
27
27
LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
et comptables au profit des communes (A), puis par l’introduction du contrôle interne de gestion
au sein des administrations locales (B).
A-L’ADAPTATION DES PRINCIPES ET DOCUMENTS BUDGÉTAIRES ET
COMPTABLES
Le budget des communes est un acte prévisionnel qui doit être impérativement voté avant le
début de l’année civile et dont le contenu est soumis à certaines exigence prévues par le
législateur béninois, notamment l’inscription des dépenses obligatoires sans compter que les
impôts et taxes sont du domaine de la loi. Dans la pratique, au moment d’adopter le budget
primitif de la collectivité, les informations concernant plusieurs postes de recettes devant être
alimentées par l’État ne sont pas encore disponibles.
Or, ces informations sont relatives à de postes de dépenses très importants : subventions
salariales, subventions de substitutions à certaines taxes, subventions à l’équilibre du budget de
fonctionnement, subventions ou dotations d’investissement ou d’équilibre, les fonds de solidarité,
les dispositions nouvelles relatives à certains impôts perçus au profit des collectivités, les
dépenses de transferts, etc90. Il faut nécessairement que le budget de l’État soit voté avant que ces
informations ne parviennent aux communes.
Pour pallier à ces quelques difficultés, une forme de solution est envisagée et consiste à
communiquer des informations provisoires aux communes une fois le budget de l’État adopté.
Mais le budget primitif des communes est provisoire puisque ne devient réaliste, qu’après le vote
d’un rectificatif devenu presque systématique pour les collectivités ce qui pose un problème
d’efficacité91. Il en découle qu’il ne sert à rien de faire coïncider l’année budgétaire locale avec
celui de l’État quand l’on sait que le principe d’annualité budgétaire tend à une application
difficile pour les communes. Il aurait juste suffi d’instaurer l’année budgétaire des communes au
31 Mars.
Le même problème se pose en ce qui concerne l’équilibre réel du budget qui implique que « le
budget d’une collectivité locale est en équilibre réel lorsque la section « fonctionnement » et la
90
91
C. NANAKO, Approfondir les processus de décentralisation en Afrique de l’Ouest Francophone, op.cit, p. 123
C. NANAKO, Approfondir les processus de décentralisation en Afrique de l’Ouest Francophone, ibid., p. 123
REALISE PAR ROCINO BEHANZIN
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28
LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
section « investissement » sont respectivement votées en équilibre, les recettes et les dépenses
ayant été évaluées de façon sincère, et lorsque le prélèvement sur les recettes de la section
« fonctionnement » au profit de la section « investissement », ajouté aux recettes propres de cette
section, à l’exclusion du produit des emprunts, et éventuellement aux dotations des comptes
d’amortissements et de provision, fournit des ressources suffisantes pour couvrir le
remboursement en capital des annuités d’emprunt à échoir au cours de l’exercice »92.
Pour obtenir cet équilibre, les prévisions doivent être évaluées de façon sincère mais en pratique
la violation de ce principe est quasi-systématique puisque l’appréciation du principe est souvent
aléatoire et rencontre un obstacle qu’est la justification des restes à réaliser93. Les principes
budgétaires devraient sans nul doute être moins imposant pour les communes.
En effet le système instauré par le législateur ignore l’actif et le passif de la commune ce qui ne
permet pas de dresser une marge du patrimoine public, diluant ainsi les traces patrimoniales des
opérations budgétaires94. Il est important de moderniser la gestion financière et comptable des
communes à travers l’introduction de nouvelles techniques adoptées par le secteur privé,
l’adoption de la comptabilité analytique et financière et l’informatique dans la gestion financière
des collectivités locales et états financiers, l’élaboration d’un plan comptable de la commune
précisant toutes les opérations comptables de manière transparente95.
Il serait aussi judicieux d’introduire un contrôle interne de gestion au sein des administrations
locales.
B-L’INTRODUCTION D’UN CONTRÔLE INTERNE DE GESTION AU SEIN DES
ADMINISTRATIONS LOCALES
Le contrôle de gestion est devenu actuellement une nécessité et un choix pour les superviseurs
des organisations (privées ou publiques), dans le but de la dynamisation de leur gestion. Il
contribue à la réalisation des performances à travers un suivi permanent des activités
92
V. Art. 255 de la loi no 2013-10 portant code général des collectivités locales au Sénégal
C. NANAKO, Approfondir les processus de décentralisation en Afrique de l’Ouest Francophone, op.cit, p. 126
94
M. DIAGNE, op.cit, p. 105
95
M. DIAGNE, op.cit, p. 105
93
REALISE PAR ROCINO BEHANZIN
29
29
LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
concernées.96Il permet également au gestionnaire d’effectuer un pilotage compte tenu des
objectifs à atteindre et des résultats acquis97. Le contrôle a pour finalité de garantir le bon et
transparent emploi des ressources98.
Il se focalise sur le bon emploi des ressources et est orienté vers l’efficacité de l’action,
l’efficience et même la pertinence des choix. Le contrôle de gestion en administration locale est
souhaitable99. Les élus locaux en demandent d’autant qu’ils se veulent de plus en plus chefs
d’entreprises et conviennent qu’il faille introduire dans la gestion territoriale les méthodes de
gestion privée. Puisque les objectifs de la commune sont multiples, afin de les réaliser il faudra
une meilleure planification stratégique des investissements, une sorte de schéma de
développement de la collectivité, un plan à long terme100.
Une telle action doit naturellement faire objet de suivi qui peut être réalisé grâce à certains
dispositifs de contrôle, par exemple avec ce qu’on appelle un tableau de bord qui est un
instrument de sélection des actions correctrices sur le court terme pour la détection d’écarts
mesurables, localisables et maitrisables, établi avec des fréquences les plus courtes possibles
permettant de suivre la réalisation des programmes et de corriger l’action en fonction des
indications données par des clignotants.
Il donne aussi la possibilité de déterminer les écarts, de suivre les opérations de période en
période, de changer éventuellement de trajectoire, et il introduit ainsi une grande souplesse de
gestion.101
CHAPITRE 2 : UNE AUTONOMIE ORGANIQUE EN CONSTRUCTION
La décentralisation est selon GRAWITZ102 « le transfert des pouvoirs de décision, du pouvoir
central à des organes publics autonomes issus des collectivités locales ». Elle est, d’après le
96
M.DIAGNE, op.cit, p. 109
M. KHETTOUCH, Le contrôle de gestion au sein des collectivités locales, cité par M. DIAGNE, ibid., p. 109
98
C. NANAKO, Approfondir les processus de décentralisation en Afrique de l’Ouest Francophone, op.cit, p. 129
99
C. NANAKO, Approfondir les processus de décentralisation en Afrique de l’Ouest Francophone, ibid., p. 132
100
M. BOUVIER, Les finances locales, op.cit, p. 177
101
M. BOUVIER, Les finances locales, ibid., p. 178
102
M. GRAWITZ, Lexique des sciences sociales, Paris, Dalloz (7e édition), 2000, p. 109, cité par KAKAI Sèdagban
Hygin Faust, « La Mairie dans le cadre de la décentralisation » in La Citoyenneté politique au Bénin éléments
d’instructions civiques, KAKAI Sèdagban Hygin Faust (dir.), Benin, Les Éditions CESPo, 2018, p. 225
97
REALISE PAR ROCINO BEHANZIN
30
30
LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
Lexique de politique103, le « mode d’organisation administrative selon lequel l’État transfère des
pouvoirs de décison à des organes locaux indépendants du pouvoir central. » .
Beaucoup de textes de lois prévoient que la collectivité territoriale est librement administrée par
ses organes propres104. Par arrêt no 03/06/CC/MC du 19 juillet 2006, le juge constitutionel
nigérien explique que cette disposition implique que « le pouvoir de décision est exercé par des
organes propres agissant librement »105.
Selon une thèse de l’école de Charles EINSENMANN, tout le problème de la décentralisation est
dans la distinction entre des autorités centrales et des autorités non centrales, les unes ayant une
compétence personnelle territorialement illimitée, les autres ayant une compétence personnelle
limitée à une « fraction de la collectivité étatique »106.
Mais l’on peut remarquer que le législateur béninois n’a pas daigné consacré la notion
d’autonomie organique dans les texte juridiques. Il s’est limité à dire que la commune
s’administre librement pas des conseils élus dans les conditions fixées par la loi107. Ainsi , il en
résulte un consécration juridique insuffisante ( Section 1) qui mérite d’être étudiée, réaménagée
et révisée car encore perfectible (Section 2).
SECTION 1 : UNE CONSÉCRATION JURIDIQUE INSUFFISANTE
Les constituants ont affirmé le principe de libre administration des collectivités territoriales qui
emporte inéluctablement, l’autonomie des organes108. Ni la constitution, ni les textes de lois n’ont
daigné affirmer expresséement l’autonomie organique des élus locaux des collectivités
territoriales. Il en résulte que la notion d’autonomie organique est inexistante (Paragraphe 1) mais
présente des nécessaires implications (Paragraphe 2) sans lesquelles elle ne saurait être garantie et
effective.
PARAGRAPHE 1 : UNE NOTION INEXISTANTE
103
C. DEBBASCH et al, Lexique de politique, op.cit, p. 129
C. NANAKO, Approfondir les processus de décentralisation en Afrique de l’Ouest Francophone, op.cit, p.30
105
C. NANAKO, Approfondir les processus de décentralisation en Afrique de l’Ouest Francophone, ibid., p. 30
106
C. NANAKO, Approfondir les processus de décentralisation en Afrique de l’Ouest Francophone, ibid., p. 29
107
V. Art. 1er alinéa 2 de la loi no 97-029 du 15 Janvier 1999
108
C. NANAKO, La libre administration des collectivités territoriales au Bénin et au Niger, Université d’Abomey
Calavi, 2016, p. 56
104
REALISE PAR ROCINO BEHANZIN
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31
LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
La notion d’« autonomie » exprime clairement le droit de se régir par ses propres lois109. Nous
avons pu trouver dans les textes juridiques une définition expresse de l’autonomie financière, de
l’autonomie fiscale et bien encore. Mais nulle part, une définition de l’autonomie organique n’a
été envisagée. Ainsi nous apprécierons les insuffisances juridiques de la notion d’autonomie
organique (A), puis nous en viendrons à un essai de définition de la notion d’autonomie
organique (B).
A-LES INSUFFISANCES JURIDIQUES DE LA NOTION
L’autonomie organique, contrairement à l’autonomie financière n’a pas retenue pour autant
l’attention du législateur béninois. La Constitution béninoise s’est juste contentée de préciser que
les collectivités s’administrent librement par des conseils élus pour un mandat de cinq ans dans
les conditions prévues par la loi110 . Mais, au-delà de ce simple constat, la constitution qui est
censée être la gardienne des libertés individuelles et libertés fondamentales, donc, des libertés
locales n’a pas érigé la libre administration des conseils élus ou l’autonomie organique au rang de
principe constitutionnelle.
L’on pourrait être en mesure de penser que le constituant béninois a une certaine méfiance vis-àvis des élus locaux et que c’est dans cette optique qu’il n’a pas daigné consacrer de façon
juridique l’autonomie des organes . Il en résulte que le terme est rarement usité par le législateur.
De façon historique, les libertés locales ont dû leur reconnaissance d’abord au règlement et à la
loi. Ce fut le décret des 22 décembre 1789 et 7-8 Janvier 1790 relatif à la constitution des
assemblées primaires et des assemblées administratives111.
De nombreux textes suivront et consacreront le renouveau et l’élargissement des libertés
locales112. Ce n’est que de façon progressive qu’enfin l’expression d’autonomie locale va faire
son apparition113. K. APPIA, établit un lien de causalité entre l’autonomie des organes
décentralisés et l’autonomie de leurs représentants qui signifierait elle-même l’indépendance de
ces derniers à l’égard des autorités centrales.
109
G. CORNU, op.cit, p. 259
V. Art. 151 de la loi no 2019-40 portant révision de la constitution du 11 décembre 1990
111
C. NANAKO, La libre administration des collectivités territoriales au Bénin et au Niger, op.cit, p. 58
112
C. NANAKO, ibid., p. 58
113
V. Art. 3 de la Charte européenne de l’Autonomie locale
110
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32
LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
En Afrique francophone, la première loi municipale fut la Loi n° 55-1489 du 18 novembre 1955
relative à la réorganisation municipale en Afrique Occidentale Française, en Afrique Equatoriale
Française, au Togo, au Cameroun et à Madagascar. Bien qu’étant déjà institué dans la
Constitution de 1946 en France métropolitaine, on ne retrouve pas dans ce texte législatif le
principe de libre administration. L’expression autonomie n’y figure pas. Après les
indépendances, la plupart des textes de lois sur la décentralisation adoptés en Afrique de l’Ouest
francophone reconnaissent à la collectivité territoriale «la personnalité morale et l’autonomie
financière»
Toutefois, comme au Bénin, au Togo, au Niger, les législateurs sont restés silenceiux sur les
autres contours de ce principe en l’occurrence celui de l’autonomie organique. De plus dans
l’État unitaire, l’autonomie d’un organe ne saurait lui conférer des pouvoirs propres
d’autoréglementation. Parallèlement le fait que les organes d’État déterminent les conditions
d’existence de organes locaux ne signifie pas que ceux-ci expriment le pouvoir central114.
Il faudra alors sur la base des quelques textes juridiques qui existent, tenter une définition de la
notion d’autonomie organique.
B-UN ESSAI DE LA DÉFINITION D’AUTONOMIE ORGANIQUE
Comme souligné dans les développements qui précèdent, les textes juridiques ne permettent pas
d’élucider la noton d’autonomie organique. Cette véracité est valable aussi pour la jurisprudence.
Comme pour l’autonomie locale, dont elle est une composante, les doctrinaires ne
s’appesantissent point sur la définition de l’autonomie organique115. Ils en abordent plutôt les
manifestations. Toutefois l’autonomie organique n’est pas à confondre avec l’autonomie
administrative qui s’entend de « la faculté pour l’organe qui en bénéficie de créer ses propres
normes dans le domaine de son administration »116.
Cependant, un juriste ne saurait se passer de proposer une définition à la notion d’autonomie
organique. La loi no 97-029 du 15 Janvier 1999 portant organisation des communes en
République du Bénin dispose que la commune « s’administre librement par un conseil élu dans
114
C. NANAKO, Approfondir les processus de décentralisation en Afrique de l’Ouest Francophone, op.cit, p.30
C. NANAKO, La libre administration des collectivités territoriales au Bénin et au Niger, op.cit, p. 60
116
L. NGONO TSIMI, op.cit, p. 168
115
REALISE PAR ROCINO BEHANZIN
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33
LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
les conditions fixées par la présente loi »117. L’on peut en déduire que l’administration de la
commune revient à des élus locaux possédant une autonomie de décision.
Mais cette autonomie de décision se doit d’être encadrée par des normes constitutionnelles, à
tout le moins législatives puisque l’on peut se confronter à une situation où, en accordant une
autonomie de décision aux élus locaux sans poser un minima de restrictions, ces derniers peuvent
en venir à outrepasser les domaines de compétences qui leurs sont dévolues, créant ainsi une
forme d’anarchie qui ne s’exprime nullement ailleurs.
De ce fait en prenant en compte l’idée selon laquelle l’autonomie est un droit subjectif, droit
exclusif, droit de se fixer ses propres règles, l’idée selon laquelle les élus locaux sont des
autorités distinctes de l’État, qu’elles doivent disposer d’une autonomie de décision laquelle doit
être encadrée par une norme constitutionnelle ou à tout le moins législative et de façon à éviter
l’arbitraire, nous nous proposons de définir l’autonomie organique.
L’autonomie organique est donc le droit exclusif reconnu aux élus locaux, personnes distinctes de
l’État de gérer ou d’administrer les affaires communales, en se dotant d’une autonomie de
décision, et restant soumis aux normes législatives ou constitutionnelles afin d’éviter toute prise
de décision de nature arbitraire outrepassant ainsi leurs domaines de compétences.
PARAGRAPHE 2 : LES IMPLICATIONS DE L’AUTONOMIE
ORGANIQUE
L’autonomie organque implique d’octroyer la personnalité juridique morale aux communes (A)
puis une indépendance au profit des élus locaux (B).
A-LA PERSONNALITÉ JURIDIQUE MORALE
La personnalité juridique morale se définit comme « la fiction en vertu de laquelle un
groupement, un organisme, etc., est considéré comme un sujet de droit en soi, une entité distincte
de la personne des membres qui le composent »118. La doctrine et les textes juridiques admettent
117
118
Art. 1er de la loi no 97-029 du 15 Janvier 1999
G. CORNU, op.cit, p. 1608
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34
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LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
expressément que la commune a une personnalité juridique de celle de ses membres, qu’elle peut
ester en justice pour la préservation des intérêts locaux, passer des contrats, aliéner des biens, etc.
Pour rechercher des indices d’attribution, la doctrine et la jurisprudence ont suggéré des critères.
La démarche proposée par la doctrine administrativiste consiste à procéder par analogie. Le
procédé paraît simple119 Il s’agit de vérifier que l’institution à qualifier bénéficie de l’autonomie
décisionnelle ; si oui, en tirer la conclusion qu’elle est dotée de la personnalité juridique.
La solution de la jurisprudence120consiste en une reconstitution de la personnalité juridique qui
n’a pas été explicitement attribuée, à partir des droits et obligations de l’institution. Il est en effet
établi que le droit de posséder des biens et celui d’agir en justice ont toujours constitué des
indices de la personnalité juridique121.
La doctrine attache une importance indéfectible à la personnalité juridique et en fait d’ailleurs un
critère essentiel de la décentralisation territoriale122. L’analyse de certaines dispositions des textes
juridiques123permet de conclure que les collectivités territoriales ont la personnalité juridique
morale ce qui fait que les textes de lois sur la décentralisation dotent les collectivités territoriales
d’une personnalité autonome et d’une capacité juridique qui sont des conditions essentielles pour
la liberté de s’administrer124. Le législateur a précisé que les communes s’administrent librement
par des conseils élus donc les communes, étant des groupements ayant des intérêts communs
distincts des intérêts individuels des membres, le seul moyen possible de leur permettre de
protéger lesdits intérêts en mettant à leur disposition les voies de recours appropriées pour
sanctionner la violation de ces intérêts est de leur accorder la personnalité juridique morale.
B-L’INDÉPENDANCE DES ÉLUS LOCAUX
119
R. CONNOIS, La notion d’établissement public en droit administratif français, Paris, LGDJ., 1959, p.244, cité
par C. NANAKO, La libre administration des collectivités territoriales au Bénin et au Niger, op.cit, p. 62
120
CE, 10 décembre 1887, Verginaux, R. 778 et autres jurisprudences citées par C. NANAKO, La libre
administration des collectivités territoriales au Bénin et au Niger, ibid., p. 62
121
P. GILLET., La personnalité juridique en droit ecclésiastique : spécialement chez les décrétistes et les
décrétalistes et dans le Code de droit canonique, Th. Louvain, Godenne Ed., 1927, p. 240, cité par C. NANAKO, La
libre administration des collectivités territoriales au Bénin et au Niger, ibid., p. 62
122
M. PLANIOL, Traité élémentaire de droit civil, Paris, Ed. F. Pichon et Durand Auzias, 1911, T. I, p. 954, cité par
C. NANAKO, La libre administration des collectivités territoriales au Bénin et au Niger, op.cit., p. 63
123
Art. 151 de la loi no 2019-40 portant révision de la constitution du 11 décembre 1990, Art. 1er de la loi no 97-029
du 15 Janvier 1999
124
C. NANAKO, Approfondir les processus de décentralisation den Afrique de l’Ouest Francophone, op.cit, p. 31
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35
LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
Charles EISENMANN fonde la décentralisation sur l’indépendance des autorités locales vis-àvis du pouvoir central. André de LAUBADERE aborde l’autonomie sous le même angle125. Il en
résulte que si la commune s’administre librement par des conseils élus dotés d’attributions
effectives, ces attributions doivent être exercées par les élus locaux de façon pleine et
indépendante de façon à nettement éviter la mainmise de l’État dans la gestion interne des
affaires des communes, mais aussi afin d’éviter que l’État ne puisse s’immiscer dans l’exercice
des compétences des élus locaux.
A cet effet, il faudra renforcer cette indépendance en conférant plus de responsabilités aux
communes pour la gestion de leurs affaires et en laissant les élus locaux assurer leurs propres
affaires de façon pleine et entière telle que prévue par la Charte européenne de l’autonomie locale
en son article 4 alinéa 4 : « Les compétences confiées aux collectivités locales doivent être
normalement pleines et entières. Elles ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre
autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi »126.
C’est en ce sens aussi qu’il faudrait leur laisser les marges de manœuvres nécessaires à la
réalisation des objectifs communaux en leur accordant le pouvoir fiscal local pour déterminer
l’assiette et fixer le taux de l’impôt. C’est en ce sens qu’il faudrait leur accorder et leur garantir
un espace plus vaste quant à ce qui concerne la mobilisation de leurs recettes fiscales ou produits
des impôts et leur octroyer des compétences accompagnées des ressources y afférentes.
Et cette indépendance mérite toutefois d’être encadrée aussi puisque dans l’expression de cette
indépendance, les abus d’autorité ne manquent pas de faire légions. Aussi il faudrait assouplir le
contrôle a priori pesant sur les communes car asphyxiant leur indépendance en ceci que ce
contrôle soumet certains actes administratifs des élus ocaux à l’approbation de l’autorité de
tutelle ce qui revient à ne plus faire exprimer l’indépendance des élus locaux dans l’exercice des
compétences qui leurs sont dévolues.
125
A. de LAUBADERE, Traité de droit administratif, T. I, 9ème éd, Paris, LGDJ, 1984, p. 92, affirme au sujet des
affaires locales, que «La gestion de ces intérêts confiée à des organes disposant d'une certaine indépendance par
rapport au pouvoir central : les autorités locales sont souvent élues par les membres de la collectivité, leur
nomination ou leur révocation ne dépend pas du pouvoir central. C'est l'autonomie organique», cité par, C.
NANAKO, La libre administration des collectivités territoriales au Bénin et au Niger, op.cit, p. 67
126
V. Art. 4 alinéa 4 de la Charte européenne de l’autonomie locale
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36
LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
SECTION 2 : UNE CONSÉCRATION JURIDIQUE PERFECTIBLE
Le législateur béninois se doit d’affermir l’autonomie organique des communes au-delà des
quelques dispositions juridiques encore d’actualités. C’est donc dire que l’autonomie organique
doit être une consécration juridique perfectible. Cette perfectibilité aboutira nécessairement à
faire remarquer une autonomie en pleine expansion (Paragraphe 1) pour enfin devenir une
autonomie effective (Paragraphe 2).
PARAGRAPHE 1 : UNE AUTONOMIE EN PLEINE EXPANSION
Une autonomie en pleine expansion est une autonomie en voie de développement, en voie
d’effectivité. En ce sens, l’autonomie organique doit faire objet nécessairement d’une
consécration juridique (A) afin que soit constaté l’effectivité des compétences des élus locaux
(B).
A-UNE CONSÉCRATION JURIDIQUE NÉCESSAIRE
En droit positif béninois, l’on peut dénoter une variante de textes juridiques précisant clairement
ce qu’il convient d’entendre par « autonomie locale » et « autonomie financière ». La doctrine
n’a pas manqué de jouer un rôle prépondérant dans la clarification conceptuelle des notions sus
évoquées.
Mais en ce qui concerne l’autonomie organique qui est aussi, incontestablement, une débouchée
de la libre adminstration, les progrès ne se font pas sentir. Le constituant béninois en consacrant
le principe de libre administration aurait pu manifestement faire pareil avec l’autonomie
financière et l’autonomie organique
. Ce n’est que, par ce procédé qu’une ère nouvelle pourrait commencer à s’afficher pour
l’effectivité d’une autonomie organique. Le législateur béninois aussi devrait emboiter le pas au
constituant dans cette lancée positive. Outre la consécraton juridique de l’autonomie organique, il
revient aux autorités étatiques, de mettre un ensemble de dispositifs harmonieux et harmonisés
pour garantir l’effectivité de l’autonomie organique et ceci passe par la nette distinction entre les
autorités centrales et les autorités décentralisées.
REALISE PAR ROCINO BEHANZIN
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37
LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
Les compétences entre les autorités au niveau central et les autorités au niveau décentralisé
doivent être clairement définies afin d’éviter les enchevêtrements de compétences. Puisque
l’autonomie organique ne peut être exercée sans une autonomie de décision, nous incitons le
législateur béninois à définir les contours de l’autonomie organique et surtout à en préciser les
modalités d’exercice pour une meilleure effectivité de la décentralisation. Aussi il devra préciser
quelles sont les manifestations de l’autonomie de décisions et surtout les encadrer pour éviter
l’arbitraire de la part élus locaux.
Puisque, des compétences vont être transférées aux élus locaux, ces derniers doivent les exercer
dans un cadre adéquat, sans contrainte car jouissant de l’autonomie organique, ce qui revient à
aborder indéniablement l’indépendance des élus locaux dans l’exercice de leurs fonctions.
B- UNE EFFECTIVITÉ DES COMPÉTENCES DES ÉLUS LOCAUX
Pour une meilleure décentralisation, il est important que des mesures idoines soient prises pour
renforcer l’effectivité des compétences des élus locaux. Ce renforcement doit indubitativement
transparaitre comme l’a déjà fait le législateur dans le principe de séparation de l’ordonnateur et
du comptable. De plus le libre exercice du mandat accordé aux élus locaux doit être effectif et ne
doit pas connaitre des restrictions comme la possibilité offerte à l’autorité de tutelle de révoquer
le maire dans l’exercice de ses fonctions pour une faute de gestion pour fautes manifestement
graves.
Il faudrait accorder une immunité certaine aux élus locaux dans l’exercice de leurs compétences.
Dans cette perspective, les compétences communales doivent être clairement définies par le
législateur. L’on doit pouvoir remarquer l’effectivité de ces compétences dévolues dans les textes
de lois. Un réaménagement s’impose.
Il ne faudrait pas que l’État, aussi puissant qu’il soit intervienne à nouveau dans l’exercice des
compétences propres aux communes, puique nous avons déjà des compétences partagées et des
compétences transférées. Il est loisible de procéder à une individualisation des compétences
communales et de leurs attributions. La possibilité de leur offrir un pouvoir législatif encadré est
aussi souhaitable afin que l’exercice de leurs compétences soit satisfaisante.
REALISE PAR ROCINO BEHANZIN
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38
LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
Le maire étant l’odrdonnateur principal de la commune, de par sa position et sa qualité d’exécuif
local, il faudrait prendre des mesures pour éviter qu’il ordonne des opérations pour son compte en
influençant autant que possible le comptable de la commune. Il faudra aussi proscrire la
participation financière des collectivités territoriales aux charges de l’État127.
En effet, en pratique, l’État incite les collectivités territoriales à contribuer à assumer ses charges
à travers la demande de mise à disposition d’immeubles pour l’installation de ses services
déconcentrés et ce, même dans ses domaines régaliens ( justice, défense nationale, enseignement
supérieur) où il est difficile d’identifier un intérêt essentiellement local128. C’est ce qui entraine
l’ineffectivité des transferts de compétences aux élus locaux.
Il faudra enfin réduire l’unilatéralité de l’élaboration des normes techniques applicables aux
collectivités territoriales129
PARAGRAPHE 2 : UNE AUTONOMIE EFFECTIVE
L’autonomie organique ne peut être effective que si la libre administration est effective (A) et si
une stabilité organique (B) se fait instaurer.
A-L’EFFECTIVITÉ DE LA LIBRE ADMINISTRATION
La libre administration n’est pas la liberté de décision mais plutôt la liberté de s’administrer, de
se gérer tout en restant sous le contrôle de la loi, nous en convenons. Mais, au regard actuel des
choses, cette libre administration souffre encore de quelques insuffisances, lesquelles doivent être
palliées par le législateur pour amorcer le processus de décentralisation. Il appiert que pour
garantir l’effectivité de la libre administration, la solution qui prime est d’en faire une liberté
fondamentale bénéficiant de la protection du juge constitutionnel eu égard aux violations dont
cette libre administration peut être sujette.
Il s’en suit qu’il reviendra au constituant de préciser les modalités de la libre administration et les
contours que recouvre ladite notion. Le constituant devra aussi définir le seuil en deçà duquel
l’on peut considérer une violation ou une atteinte au principe de libre administration. Les voies de
127
C. NANAKO, Approfondir les processus de décentralisation en Afrique de l’Ouest Francophone, op.cit, p. 46
C. NANAKO, op.cit, p. 46
129
C. NANAKO, op.cit, p. 47
128
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LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
recours doivent être à la portée des élus locaux et leur permettre de saisir le juge constitutionnel
pour constater la violation de ce principe.
De plus, une autonomie fiscale locale doit émerger pour autonomiser la commune et éviter de
faire d’elle une entité purement administrative soumise aux injonctions de l’État et donc, dans
une situation de subordination vis-à-vis du pouvoir central. Dans la pratique, il faudra revoir à la
baisse les dotations de l’État et encourager les recettes fiscales.
Il faudra encourager l’État à accompagner efficacement et pleinement les communes dans leur
processus d’indépendance et d’affirmation de leur autonomie. Ce n’est qu’en y tenant rigueur que
l’on pourra assister à l’émergence effective de la libre administration des collectivités
territoriales.
Il faudra aussi associer le citoyen à la gestion des affaires publiques et ne pas omettre de lui
garantir un accès à l’information fiable quant à la nécessité et l’importance de l’impôt mais aussi,
quant à la gestion qui est faite des finances publiques de la commune.
B-UNE STABILITÉ ORGANIQUE
« Destitutions abusives et révocations arbitraires des exécutifs locaux constituent des menaces
graves à l’expression des libertés locales qui décrédibilisent les processus de
décentralisation »130. Il appiert que la décentralisation, dans les pays d’Afrique de l’Ouest est
trop politisée. L’élection des élus locaux est souvent subordonnée à des exigences d’ordre
politique, le pouvoir central craignant l’élection d’un maire opposant à la tête d’une commune et
ne faisant pas application de ses décisions.
Il faudra réduire l’hyper présence de l’État dans ce cas qui se remarque déjà nettement par
l’institution d’un contrôle pesant, les compétences reconnues au pouvoir central dans
l’installation et le fonctionnement des insitutions locales… C’est une parodie de libertés pour les
communes.
« La désignation démocratique des organes locaux apparaissent comme un critère d’existence de
la collectivité décentralisée et de la démocratie locale d’une part et une garantie contre les
130
C. NANAKO, Approfondir les processus de décentralisation en Afrique de l’Ouest Francophone, op.cit, p. 37
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LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
incursions du pouvoir central. Il y a donc un lien de causalité entre le mode de désignation des
organes des collectivités locales et la libre administration de celles-ci. Qu’il s’agisse de l’organe
délibérant élu au suffrage universel direct ou l’exécutif dont la désignation se déroule sous le
suffrage indirect, il existe de multiples possibilités d’interférence qu’il faut réduire »131.
Il faut reconnaitre qu’en matière d’élection des éus locaux, le législateur béninois a veillé à
empêcher l’interférence de l’État. Mais la pratique dans plusieurs pays fournit une réponse
négative132. La présence quasi généralisée d’un représentant de l’État est instituée133.
Le conseil des collectivités territoriales est installé par le représentant de l’État. Et c’est bien là
que pourraient se manifester les interférences : demandes intempestives de suspension, menaces
de non-approbation de l’élection, etc134. Les dipositions envisagées par le législateur pourraient
constituer un conditionnement psychologique qui prépare l’élu local à une certaine subordination
plutôt qu’à la libre administration, voulue par le constituant135.
De plus la délégation de certaines compétences aux collectivités territoriales par l’État central
offre à celui-ci l’occasion de manœuvrer subrepticement pour maintenir les collectivités sous une
subordination136. Cette situation peut conduire à penser sans nul doute de se tromper que
l’attitude des élus locaux laisse bien penser qu’ils ont préféré la subordination à une réelle
autonomie organique137.
Dans le même temps et en sens inverse l’État peut s’arroger l’exercice de compétences relevant
des autorités locales138. Il faudrait aussi penser à élire le maire au suffrage universel direct et
soumettre sa procédure de destitution à une procédure bien resserrée au nom du respect du
parallélisme, afin d’éviter les intrigues politiciennes souvent préjudiciables aux communes139.
131
C. NANAKO, ibid., p. 40
C. NANAKO, ibid.,, p. 40
133
Bénin, voir circulaire no 0163/MISD/DC/SG/DGAT du 17 Janvier 2003
134
C. NANAKO, op.cit, p. 41
135
C. NANAKO, ibid., p. 41
136
C. NANAKO, ibid., p. 42
137
C. NANAKO, ibid., p. 45
138
C. NANAKO, ibid., p. 46
139
C. NANAKO, op.cit, p. 55
132
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LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
REALISE PAR ROCINO BEHANZIN
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LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
DEUXIEME PARTIE
UNE GESTION CONTRÔLÉE
« Non seulement l’administration centrale subsiste, mais elle conserve un contrôle étendu sur les
administrations décentralisées, contrôle qui porte le nom de tutelle administrative. Ainsi on peut
dire que la centralisation reste la règle et que la décentralisation est l’exception »140. Bien que
l’État unitaire soit décentralisé, et que des compétences ont été dévolues aux collectivités
140
P. COMBEAU, « Les contrôles de l'État sur les collectivités territoriales aujourd'hui », L’Harmattan 2007, p. 01,
cité par ABIBI Jawad, Les collectivités territoriales à la lumière de la constitution marocaine de 2011, Université de
Strasbourg, 2015, p. 63
REALISE PAR ROCINO BEHANZIN
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LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
territoriales afin qu’elles l’exercent dans le cadre de la décentralisation, celles-ci exercent leurs
compétences sous un contrôle de l’État, qui, au lieu d’être souple, semble plutôt rigide141.
Cet état de choses peut pousser le juriste à s’interroger sur la question de savoir si au Bénin, la
décentralisation est seulement « surveillée », ou enchaînée par le contrôle de tutelle.142 La
réponse à cette interrogation pertinente ne peut être donnée qu’après une étude portant sur lesdits
contrôles et leurs diverses modalités. De plus les acteurs intervenant aussi à divers niveaux des
contrôles jouent un rôle prééminent dans leur efficacité ou dans leur insuffisance.
A cet effet il serait raisonnable de prêter une attention particulière aux modalités de contrôle des
collectivités territoriales ainsi qu’à leur efficacité. Nous devrons donc distinguer les contrôles
extra-juridictionnels (Chapitre 1) des contrôles juridictionnels (Chapitre 2).
CHAPITRE 1 : UN CONTRÔLE EXTRA-JURIDICTIONNEL
Le contrôle extra-juridictionnel est celui exercé en dehors de toute juridiction étatique. Il s’agit
des contrôles opérés au niveau interne des collectivités décentralisées. Il s’agit du contrôle de
tutelle (Section 1), du contrôle budgétaire et du contrôle administratif (Section 2).
SECTION 1 : LE CONTRÔLE DE TUTELLE
Au Bénin, le contrôle de tutelle est un contrôle rigide (Paragraphe 1). Toutefois, il est possible
d’aménager ce contrôle pour favoriser l’essor tant escompté de la décentralisation (Paragraphe 2).
PARAGRAPHE 1 : UN CONTRÔLE RIGIDE
Au Bénin, le contrôle de tutelle est un contrôle assez rigide. Cette rigidité s’observera au travers
d’une tutelle sur les actes des élus locaux (A), puis d’une tutelle sur les organes eux-mêmes (B).
A-LA TUTELLE SUR LES ACTES DES ÉLUS LOCAUX
141
R. MBALA OWONA, « L’évolution du contrôle de légalité de l’action des collectivités locales en Afrique
subsaharienne », in L’effectivité de la décentralisation au Bénin : bilan des 10 ans de la décentralisation, Ibrahim
David SALAMI (dir.), Benin, Les cahiers du CeDAT, numéro spécial, 2015, p. 43
142
C. KPENONHOUN, « La décentralisation administrative enchainée par le contrôle de tutelle au Bénin », in
L’effectivité de la décentralisation au Bénin : bilan des 10 ans de la décentralisation, Ibrahim David SALAMI (dir.),
Benin, Les cahiers du CeDAT, numéro spécial, 2015, p. 137
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LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
Le contrôle de tutelle au Bénin, est prévu par la loi143. L’article 14 de la loi énumère les contrôles
qui peuvent être exercées par le préfet en l’occurrence le contrôle de tutelle, le contrôle de la
légalité de leurs actes ainsi que le contrôle de tutelle en matière budgétaire. Le Préfet est l’unique
autorité de tutelle des communes qui relèvent territorialement de son département144. La loi
précise qu’il est le dépositaire de l’État dans le département145. En cette qualité, il est l’unique
représentant du gouvernement et de chacun de ses ministres pris individuellement. Il en résulte
que le préfet est l’autorité ayant pour mission de contrôler l’action des collectivités territoriales.
C’est à juste titre que le contrôle de tutelle s’exerce par voie d’approbation146.
Ainsi les communes doivent avoir l’approbation de l’autorité de tutelle pour les domaines
relevant du mode de gestion des propriétés communales, la mission à l’étranger du maire et de
ses adjoints, les décisions individuelles relatives à la nomination, à l’avancement de grade, aux
sanctions soumises à l’avis du conseil de discipline et au licenciement d’agents de la commune,
le budget communal et ses modifications en cours d’exercice, les modalités de mise en œuvre des
impôts, droits et taxes locaux et la fixation des tarifs et autres ressources non fiscales ainsi que
leur modalité de perception, le montant, la durée, la garantie et modalité de remboursement des
emprunts, le montant, la garantie et les modalités d’octroi et de remboursement des avances et
prêts, la dénomination des rues, places et édifices publics, l’élaboration de tous les documents
d’urbanisme, les conventions relatives aux marchés publics ainsi que les conventions de
concession des services publics locaux à caractère industriel et commercial.
Autant d’actes soumis à approbation préalable de l’autorité de tutelle. Ces actes ne peuvent donc
être exécutés que sur autorisation du préfet. Or l’approbation est l’acte par lequel le préfet
témoigne de la régularité d’un acte pris par la commune147. Pour faire court, l’autorisation
préalable confère à l’autorité de tutelle le pouvoir de donner caution à la commune mais aussi le
pouvoir de consentir à son application148.
143
V. Art. 14 de la loi no 97-028 du 15 Janvier 1999
P. SOGLOHOUN, « La Préfecture », in La Citoyenneté politique au Bénin éléments d’instructions civiques,
KAKAI Sèdagban Hygin Faust (dir.), Benin, Les Éditions CESPo, 2018, p. 220
145
V. Art. 10 de la loi no 97-028 du 15 Janvier 1999
146
Art. 143 de la loi no 97-029 du 15 Janvier 1999
147
C. KPENONHOUN, op.cit, p. 141
148
R. MBALA OWONA, op.cit, p. 54
144
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45
LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
Cet état de choses restreint l’autonomie locale et porte atteinte à la libre administtration des
collectivités territoriales puisque ce contrôle a priori reste perçu comme une manœuvre et un
stratège mis en place par l’État central pour intervenir dans les prises de décisions du conseil
communal. Dans cette optique le préfet peut donner des ordres au maire qui est tenu de le
respecter. L’on se retrouve dans une relation d’hiérarchie dans laquelle les élus locaux sont
appréciés comme étant des subordonnés. De plus, les autorités communales peuvent se faire
subsistuer par le préfet en cas de non-respect des mesures prescrites par les lois et règlements.
Il est donc évident que la tutelle n’assumait pas l’autonomie de la collectivité, mais qu’elle était
un instrument qui permettait à l’État de participer aux décisions importantes149. En soumettant les
délibérations du conseil communal à l’approbation préalable du préfet, le législateur entend
remettre en cause les pouvoirs du conseil communal, organe délibérant de la commune alors que
cette dernière délibère dans l’intérêt de la population qu’il représente. Il serait judicieux de
réaménagé le contrôle de tutelle a priori et de préférer un contrôle a posteriori.
B-LA TUTELLE SUR LES ORGANES
La tutelle sur la personne des élus locaux est assimilable à une tutelle-sanction. Elle est prévue
précisément à l’article 54 de la loi no 97-029 du 15 Janvier 1999 qui consacre la révocation du
maire de ses fonctions pour faute lourde. La faute lourde est constatée par l’autorité de tutelle qui,
après avis du conseil départemental de concertation et de coordination, en dresse rapport au
ministre chargé de l’administration territoriale.
Celui-ci peut prononcer la suspension du maire ou de l’adjoint et proposer le cas échéant la
révocation au Conseil des ministres. Sont donc des fautes lourdes l’utilisation des fonds de la
commune à des fins personnelles, prêts d’argent effectués sur les fonds de la commune,faux en
écritures publiques, refus de signer ou de transmettre, à l’autorité de tutelle, une délibération du
conseil communal, vente ou aliénation abusive des biens domaniaux, toutes autres violations des
règles de déontologie administrative.
149
M. DOAT, Recherche sur la notion de collectivité en Droit Administratif Français, Paris, LGDJ, 2003, p. 155
cité par F. ABALO, op.cit, p. 27
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LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
Mais hormis cela le conseil communal peut, lui aussi être dissous conformément à l’article 154
de la même loi. Le contrôle sur les organes ne semble pas en synergie ou compatible avec les
exigences de la démocratie locale et est antinomique au principe de la libre administration des
collectivités territoriales.
En effet il est plus facile d’évoquer une faute lourde à l’endroit d’un organe local en vue de sa
destitution. La volonté ne peut qu’émaner de l’autorité centrale. Cette situation doit pouvoir
changer .
La tutelle sur les personnes concerne tous les organes des collectivités territoriales : les présidents
des conseils, les conseils et les élus pris individuellement. Elle se matérialise par un ensemble de
sanctions. Ainsi, dans les conditions prévues par la loi, les membres des conseils peuvent être
suspendus ou déclarés démissionnaires par arrêté motivé du ministre de l’administration
territoriale. La nécessité d’assouplir ce contrôle s’impose.
PARAGRAPHE 2 : UN CONTRÔLE AMÉNAGEABLE
Pour une efficacité de la démocratie locale, il faudra aménager le contrôle de tutelle. Ce
réaménagement passe nécessairement par une préférence pour le contrôle a posteriori (A) puis
une réduction des mesures de sanction (B).
A-UNE PRÉFÉRENCE POUR LE CONTRÔLE A POSTERIORI
Nous l’avons précisé plus haut, le contrôle a priori est bien trop rigide et constitue une entrave à
la libre administration. Il faudra préférer un recul des techniques de permission comme
l’autorisation et imstaurer les techniques d’orientation comme l’assistance-conseil et un contrôle
de légalité150. En effet les délais d’approbation sont de 15 jours ce qui peut nous pousser à nous
interroger sur la date d’entrée en vigueur d’un acte administratif qui aura été pris par
l’administration locale.
Dans le contrôle a posteriori il faut distinguer les actes soumis à transmission et ceux qui sont
exécutoires de plein droit. Dans l’exécution d’un acte administratif qui est irrégulier, il ne revient
pas au préfet de l’annuler lui-même. Il saisit le juge qui s’intercepte entre les deux autorités pour
150
V. Art. 142 de la loi 97-029 du 15 Janvier 1999
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LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
trancher le contentieux qui les oppose. C’est ce qu’il faut entendre par déféré préfectoral151. « Le
contrôle a posteriori est un contrôle après coup. Il peut se situer aussitôt après exécution de
l’acte ou se faire avec un plus grand décalage dans le temps… »152.
Il s’agit, quoi qu’il en soit, de trouver un compromis entre autonomie locale et pouvoir central
sans pour autant qu’il y ait enchevêtrement des pouvoirs, chacun y jouant sa partition pour la
satisfaction du bien-être de la population. En clair, il faut que le pouvoir central limite les
contrôles qui paralysent les initiatives locales et rendent difficile la gestion des affaires
communales.
Le rétrécissement du domaine d’approbation libéraliserait les décisions communales et se
conformerait de ce fait au concept de décentralisation qui veut que soit dévolu des pouvoirs de
décision aux autorités locales. Alors il est impérieux de préférer un contrôle a posteriori plutôt
qu’un contrôle a priori et, si il est un principe que l’acte administratif est exécutoire de plein
droit, l’approbation n’a aucune raison d’être153.
B-LA RÉDUCTION DES MESURES DE SANCTIONS
La mauvaise conduite des organes et l’illégalité de leurs actes peut pousser à prendre des mesures
de sanctions à leur endroit. Mais dans la pratique, les pouvoirs de sanction dont disposent le
préfet sur les autorités locales ne sont pas réduits puisque les autorités centrales peuvent toujours
suspendre, dissoudre les organes délibérants et même révoquer les organes exécutifs des
collectivités locales ou chacun de leurs membres. Ce sont des pouvoirs disciplinaires qui méritent
d’être réduits afin de permettre un cadre favorable à l’essor de la décentralisation. Mais il faudrait
voir aussi en ce procédé un risque d’abus de la part de l’autorité centrale. A cet effet il faudra
renforcer les garanties procédurales et renforcer de façon significative les procédés de contrôle
juridictionnel.
S’il est un truisme que d’affirmer que le législateur béninois s’est souvent fortement inspiré de
son homologue français, ce dernier a revu le contrôle du préfet sur les actes des collectivités
territoriales. Le contrôle a posteriori se conçoit à chaque fois que l’acte administratif est exécuté
151
Il s’agit d’une subdivision du contentieux de l’exécution
Thèse de MAMADOU, cité par C. KPENONHOUN, op.cit, p. 151
153
F. ABALO, op.cit, p. 71
152
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48
LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
sans même que l’autorité chargée du contrôle ne l’ait encore examiné. Cette mesure en faveur
d’une plus grande responsabilisation des communes se fonde également sur la confiance en
celles-ci154.
Puisque le préfet, autorité de tutelle des collectivités décentralisées détient de larges pouvoirs sur
les communes, il faudra redéfinir les pouvoirs du préfet puisque l’on en vient à penser que dans
l’exercice de ses pouvoirs, le préfet peut abuser et outrepasser ses compétences. Il convient alors
de cantonner ce contrôle au strict respect de la légalité interne et externe des actes communaux et
de ce fait, offrir la possibilité au préfet d’accéder au régime particulier du déféré préfectoral.
Enfin la mise en demeure instituée par le législateur, est une mesure comminatoire. Cela signifie
qu’elle comporte une injonction d’agir dans un certain sens ou de s’abstenir, et menace parfois le
destinataire, de certaines sanctions si l’injonction n’est pas observée. C’est dans ce contexte que
l’on peut dénoter l’exercice d’un pouvoir hiérachique du préfet que le législateur tente de
camoufler sous la notion de tutelle administrative. Cette situation est préjudiciable aux intérêts
locaux et mérite un nécessaire réaménagement.
L’on pourrait envisager la suppression du contrôle a priori comme en France par le biais de la
loi du 2 Mars 1982 et préciser que les actes communaux sont exécutoires de plein droit dès leur
transmission au préfet.
SECTION 2 : LE CONTRÔLE BUDGÉTAIRE ET LE CONTRÔLE
ADMINISTRATIF
Outre le contrôle de tutelle sur les actes et sur les organes locaux, le législateur a institué un
contrôle budgétaire ( Paragraphe 1) et un contrôle administratif (Paragraphe 2)
PARAGRAPHE 1 : LE CONTRÔLE BUDGÉTAIRE
Le contrôle budgétaire est un contrôle spécifique car relatif au budget. Pour aborder la
particularité de ce contrôle nous nous intéresserons d’abord au contrôle opéré sur un budget non
154
F. ABALO, op,cit, p. 71
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LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
voté dans les délais (A), puis au principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables
publics (B).
A-LE CONTRÔLE DU BUDGET NON VOTÉ DANS LES DÉLAIS
Les communes ne disposent pas toujours au bon moment des informations nécessaires pour
l’adoption de leur budget. Le législateur béninois a institué toutefois un contrôle budgétaire sur le
budget de la commune, lequel contrôle, fait intervenir nécessairement l’autorité de tutelle.
Ainsi, lorsque le budget communal n’est pas voté en équilibre réel, l’autorité de tutelle dispose
d’un délai d’un mois à compter du vote du conseil communal pour proposer à la commune les
mesures nécessaires au rétablissement de l’équilibre budgétaire et demander au Conseil
communal une nouvelle délibération qui doit intervenir dans le délai d’un mois à partir de la
communication des propositions de l’autorité de tutelle.
Si le Conseil communal n’a pas délibéré dans le délai prescrit ou si la délibération ne comporte
pas de mesures jugées suffisantes par l’autorité de tutelle, le budget est réglé et rendu exécutoire
dans les quinze jours qui suivent l’expiration du délai précédent, par l’autorité de tutelle155. De
plus, si l’autorité de tutelle constate qu’une dépense obligatoire n’a pas été inscrite au budget
communal ou l’a été pour une somme insuffisante, elle adresse une mise en demeure à la
commune concernée.
Si, dans un délai d’un mois, cette mise en demeure n’a pas été suivie d’effet, l’autorité de tutelle
inscrit cette dépense au budget de la commune en l’accompagnant de la création de ressources ou
de la diminution de dépenses facultatives destinées à couvrir la dépense obligatoire. Il règle et
rend exécutoire le budget de la commune ainsi rectifié156.
Enfin, le budget primitif doit être adopté avant le 31 mars de l’exercice auquel il s’applique. S’il
n’est pas adopté avant cette date, l’autorité de tutelle règle le budget et le rend exécutoire157.
Toutefois ce type de contrôle budgétaire peut être perfectible. En effet en France, lorsque le
budget n’est pas adopté dans les délais et suite aux propositions formulées par la chambre
155
V. Art. 31 de la loi 98-007 du 15 Janvier 1999
V. Art. 32 de la loi 98-007 du 15 Janvier 1999
157
V. Art. 28 de la loi 98-007 du 15 Janvier 1999
156
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LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
régionale des comptes, le représentant de l'Ëtat dispose d'un délai de vingt jours pour régler
d'office le budget, par arrêté préfectoral.
Ce délai n'est toutefois pas impératif et son inobservation n'a pas pour effet de vicier la procédure
ni de retirer au représentant de l'Ëtat les pouvoirs qu'il détient en matière de réglement d'office
d'un budget en déséquilibre. Si le préfet s' écarte de ces propositions, il assortit sa décision d'une
motivation explicite158.
L’on pourrait aussi perfectionner le contrôle budgétaire des communes dans notre droit positif en
prenant modèle sur le système français. La référence du préfet à la Cour des Comptes avant
règlement du budget est à privilégier pour émanciper le processus de décentralisation.
B-LE PRINCIPE DE SÉPARATION DES ORDONNATEURS ET COMPTABLES
PUBLICS
Ce principe est consacré par l’article 6 du Règlement général sur la comptabilité publique159.
Cette règle rend incompatible les fonctions d'ordonnateur et de comptable. Cette règle se présente
comme un principe essentiel au droit de la comptabilité publique dont la méconnaissance peut
être sanctionnée. Ce principe a été énoncé en vue de limiter les risques de corruption et de
concussion. Il se justifie également en raison de l'incompétence de certains ordonnateurs
(notamment locaux) en matière de comptabilité publique. Le comptable public est alors le garant
de la régularité des opérations projetées par l'ordonnateur.
La juxtaposition des compétences de l'ordonnateur et du comptable public doit permettre, par
confrontation, d'apprécier la régularité des comptabilités tenues, d'une part, par le comptable
(compte de gestion) et d'autre part, par l'ordonnateur (compte administratif).Ce principe va
entraîner deux modalités de contrôles : le contrôle de l’engagement et le contrôle de paiement.
C’est donc à juste titre que le Règlement général de la comptabilité publique160 précise les
contrôles qui peuvent être effectués par le comptable.
158
DAMAREY (S), L’essentiel des finances publiques, Paris, Gualino, Lextenso éditions, 2015, p. 120
V. Art. 6 du Règlement général de la comptabilité publique
160
V. Art. 31 du Règlement général de la comptabilité publique
159
REALISE PAR ROCINO BEHANZIN
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LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
Ainsi nous avons les contrôles en matière de recettes qui portent sur l’autorisation de percevoir
les recettes, de la mise en recouvrement et de la liquidation des créances ainsi que de la régularité
des réductions et des annulations de titres de recettes, dans la limite des éléments dont ils
disposent.
En matière de dépenses le contrôle de la qualité de l’ordonnateur et de son délégué, de
l’assignation de la dépense, de la validité de la créance portant sur la justification du service fait
résultant de la cerification délivrée par l’ordonnateur ainsi que des pièces justificatives produites,
l’intervention préalable des contrôles, autorisations, approbations, avis ou visas réglementaires, la
production des justifications, et, le cas échéant, du certificat de prise en charge à l’inventaire,
l’application des règles de prescription et de déchéance, du caractère libératoire du règlement
incluant le contrôle de l’existence éventuelle d’oppositions notamment de saisie-arrêt ou de
cessions.
En matière de patrimoine, le contrôle de la prise en charge à l’inventaire des actifs financiers et
non financiers acquis, de la conservation des droits, privilèges et hypothèques sur les
immobilisations incorporelles et corporelles. En matière de régies de recettes et de régies
d’avances, le contrôle sur pièces et sur place de leurs opérations.
PARAGRAPHE 2 : LE CONTRÔLE ADMINISTRATIF
Le contrôle administratif porte sur la légalité des actes administratifs des organes locaux. Nous
étudierons la nature du contrôle (A) et le champ d’application du contrôle (B).
A-LA NATURE DU CONTRÔLE
Le contrôle administratif est un contrôle de légalité exercé a posteriori par le représentant de
l’Etat sur les actes des collectivités territoriales. Il est exercé en France par les préfets de régions
et les préfets de départements. Au Maroc, il est confié aux walis de régions et aux gouverneurs de
préfectures et provinces. Au Bénin, il est confié à l’autorité de tutelle, le préfet, qui a la charge
d’assurer le contrôle.
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LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
Dans cette optique, il contrôle la légalité des actes pris par le conseil communal et le maire ainsi
que le budget de la commune161. La vérification de la légalité des actes des collectivités
territoriales constitue la raison d'être essentielle de ce contrôle. Son fondement se trouve dans les
principes de l'Etat de droit. En effet, les collectivités territoriales, à l’instar de toutes les autorités
administratives, sont tenues de respecter le principe de légalité aussi bien dans leurs rapports avec
les autres collectivités publiques et l'Etat, que dans leurs rapports avec les administrés .
Le contrôle administratif, comme son nom l’indique n’est pas un contrôle juridictionnel. Le
représentant de l’Etat peut contrôler seul et conclure à la légalité de l’acte. Il peut également, en
cas d’irrégularité, entrer dans des négociations avec la collectivité territoriale en question en vue
d’obtenir une rectification de l’acte contesté. Cependant, il n’est pas compétent pour annuler
l’acte objet du contrôle.
S’il estime qu’il est entaché d’illégalité il peut, dans le cadre du déféré préfectoral, saisir le juge
administratif qui est le seul compétent pour déclarer son illégalité et pour l’annuler . Ce contrôle
donne une marge de liberté au préfet pour apprécier la légalité d’un acte administratif ce qui
n’est, hélas, pas de ses compétences à proprement dit.
B-LE CHAMP D’APPLICATION DU CONTRÔLE
En France, le contrôle administratif porte sur l’ensemble des actes des collectivités territoriales
qu’ils soient unilatéraux ou contractuels. Toutefois, les actes du maire exerçant ses fonctions en
tant que représentant de l’Etat et les actes relevant du droit privé sont exclus de ce contrôle. Par
ailleurs, deux catégories d’actes soumis au contrôle administratif sont à distinguer.
D’abord, les actes soumis à l’obligation de transmission, dont la liste est déterminée
exhaustivement par la loi, qui ne sont exécutoires qu’après leur publication ou leur notification et
leur transmission au représentant de l’Etat. Ensuite, les actes non soumis à l’obligation de
transmission et qui sont exécutoires dès leur publication ou leur notification.
On pourrait ajouter une troisième catégorie : les actes soumis à autorisation ou instruction. De
plus, lorsque le conseil délibère illégalement, l’autorité de tutelle, par arrêté motivé, constate la
161
V. Art. 142 alinéa 2 de la loi 97-029 du 15 Janvier 1999
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LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
nullité des actes concernés et demande au conseil communal de statuer à nouveau en toute
légalité162.
CHAPITRE 2 : UN CONTRÔLE JURIDICTIONNEL
Le contrôle de tutelle aussi bien que le contrôle budgétaire et administratif ou de légalité, ne sont
pas les seuls contrôles qui régulent l’action des collectivités territoriales et de leurs organes. Le
législateur béninois a pensé un contrôle encore mieux adapté, un contrôle parallèle aux contrôles
extra- juridictionnels et, qui pourraient améliorer la gestion financière locale. C’est à juste titre
que des contrôles juridictionnels sont opérés. Ainsi des contrôles sont opérés par les juridictions
administratives (Section 1) tandis que d’autres sont à la portée de la juridiction financière
(Section 2).
PARAGRAPHE 1 : LE CONTRÔLE DES JURIDICTIONS
ADMINISTRATIVES
Historiquement, le contrôle de légalité de l’action des collectivités locales a longtemps été
l’apanage du juge administratif163, juge naturel de la légalité de l’action administrative. Ce
contrôle au Bénin, est exercé par la chambre administrative de la Cour Suprême. A cet effet, il
sied d’étudier le contenu du contrôle administratif. Nous commencerons par apprécier les
modalités du contrôle administratif (A), puis à en constater les éventuels effets (B).
A-LES MODALITÉS DU CONTRÔLE
Aux termes de l’article 35 de la loi no 2004-07 du 23 Octobre 2007 portant composition,
organisation, fonctionnement et attributions de la Cour Suprême du Bénin, relèvent du
contentieux administratif : « les recours en annulation pour excès de pouvoir des décisions des
autorités administratives… ». L’une des modalités du contrôle juridictionnel administratif est le
recours en annulation pour excès de pouvoir qui consiste pour le juge administratif, après avoir
162
V. Art. 148 de la loi no 97-029 du 15 Janvier 1999
D. CHABANOL, « Décentralisation et juge administratif », ADJA, du 20 Février 1983, p.7 cité par R. MBALLA
OWONA, op.cit, p. 66
163
REALISE PAR ROCINO BEHANZIN
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54
LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
constaté la nullité d’un acte administratif émanant de l’autorité ou de l’organe communal, à
l’annuler.
L’annulation est « l’anéantissement d’un acte prononcé soit par une autorité juridictionnelle
pour illégalité, soit par une autorité administrative agissant au titre du pouvoir de tutelle ou du
pouvoir hiérarchique pour illégalité ou pour inopportunité ; se distingue du retrait et de
l’abrogation »164.
Les juges administratifs exercent un strict contrôle165 de légalité sur les actes des organes locaux.
Le contrôle de légalité exercé par le juge administratif sur les collectivités territoriales est
considéré comme le plus respectueux des libertés locales que la tutelle administrative. Il permet
de concilier le caractère unitaire de l’ordre juridique de l’Etat et le principe de la libre
administration des collectivités territoriales.166
Ce type de contrôle est a posteriori car intervenant après qu’un acte administratif émanant d’une
autorité locale soit exécutoire. De plus les actes administratifs des collectivités territoriales sont
donc soumis, comme ceux des actes administratifs de l’Etat, au contrôle de légalité exercé par le
juge administratif. Un contrôle qui est fondé sur le principe de la hiérarchie des normes et qui
exige que ces actes soient conformes aux normes réglementaires et législatives qui leurs sont
supérieures.
Au Bénin, les collectivités territoriales sont soumises à un contrôle administratif au cours duquel
le préfet constate aussi l’illégalité des actes communaux et, après avoir informé les communes
d’y remédier, peut par déféré préfectoral saisir le juge administratif. Mais en France, le contrôle
de tutelle a priori est supprimé et une préférence est faite pour le contrôle a posteriori. Le
législateur béninois devrait emboiter le pas au législateur français, son modèle, et opérer une
réforme audacieuse et légitime.
164
G. CORNU, op.cit, p. 178
J. ABIBI, op.cit, p. 82
166
Pascal Combeau, Les contrôles de l'État sur les collectivités territoriales aujourd'hui, L’Harmattan 2007, p.09, cité
par J. ABIBI, op.cit, p. 82
165
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Les actes des collectivités territoriales qui ont un caractère administratif sont susceptibles de
recours en annulation devant le juge administratif. Ce dernier est compétent pour l'appréciation
de leur légalité.
B-LES EFFETS DU CONTRÔLE
Le contrôle du juge administratif vise à annuler un acte administratif considéré comme illégal.
L’une des modalités de ce contrôle, nous l’avons cité plus haut, est le recours en annulation pour
excès de pouvoir. Ce recours a un caractère de droit commun167 car lorsqu’un administré tient un
acte administratif pour illégal et entend le faire annuler en justice, il doit employer le recours pour
excès de pouvoir.
Toutefois ce recours ne peut entendre s’effectuer que suivant des procédés définies par la loi. Il
peut s’agir en l’occurrence du caractère unilatéral de l’acte administratif et il faut que l’acte fasse
grief. Au-delà de tout cela, il faudra envisager les conditions relatives à la qualité du requérant :
la capacité d’ester en justice, l’intérêt à agir, puis les délais de saisine et d’exercice du recours.
Mais la finalité de ce contrôle est indéniablement l’annulation de l’acte considéré illégal. Le juge
administratif peut aussi être saisi. La procédure est écrite, inquisisitoire et administrative.
Il est très évident que le contrôle a posterirori présente une variante d’avantages qui ne doivent
pas être mis en arrière-plan. De nombreux auteurs insistent pour une préférence à la tutelle a
posteriori168 car ce contrôle est plus souple et facilite l’exercice par les autorités locales des
compétences qui leurs sont dévolues dans le cadre de la décentralisation.
Il faudra penser à renforcer ce contrôle et étendre son efficacité aux collectivités territoriales.
L’on pourrait aussi inciter le législateur béninois à supprimer le contrôle de tutelle a priori et à
emboiter le pas au législateur français en faisant plus référence au contrôle a posteriori. Le
succès de la décentralisation en Afrique Noire Francophone ne peut être effectif que par
l’assouplissement du contrôle de tutelle et par l’encouragement aux voies de recours
juridictionnelles dont la saisine du juge administratif pour constater l’irrégularité des actes
communaux.
167
Y. GAUDEMET, Droit Administratif, Paris, LGDJ, Lextenso éditions, 22e édition, 2018, p. 149
C. KPENONHOUN, op.cit, p. 151, V. R. MBALLA OWONA, op.cit, p. 66
168
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LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
PARAGRAPHE 2 : UNE NÉCESSITÉ D’EXTENSION
Pour perfectionner le contrôle de légalité, une extension est nécessaire. Cette extension passe par
une extension des compétences des juridictions (A) puis par une extension de l’initiative du
contrôle (B).
A-UNE EXTENSION DES COMPÉTENCES DES JURIDICTIONS
Dans le cadre du contrôle de légalité, le juge administratif annule les actes des collectivités
territoriales qui sont tâchés d’irrégularités. Dans cette perspective, il lui revient d’annuler les
actes illégaux et d’indemniser les victimes. Toutefois, le législateur béninois a adjoint au juge
administratif, le juge judiciaire en cas d’illégalité grossière169.
Ainsi, l’intervention du juge constitutionnel170est d’autant plus opportune que celle du juge
administratif, souvent critiqué d’inefficacité. Il contrôle donc l’autonomie locale dans ses deux
aspects afin d’empêcher l’immixtion des autorités centrales dans la mise en place des organes
locaux.
Et puisque, dans le processus de contrôle a priori, les abus du pouvoir central sont légions, il
faudrait saisir l’occasion d’étendre et d’encourager le contrôle a posteriori. Dans les pays
occidentaux tels que l’Allemagne, l’Espagne, l’Italie, les Pays-Bas, le Portugal et le RoyaumeUni, en dehors des domaines où est menacé l’intérêt supérieur de la nation, le contrôle de l’État
sur les actes des collectivités territoriales se limite désormais à l’intervention d’autorités
juridictionnelles171. Ce contrôle juridictionnel est organisé de façon spécifique dans chaque État.
Le contrôle de légalité est aussi une mesure ou une solution à la lourdeur administrative du
contrôle de tutelle. Ce qui revent à dire que le contrôle a posteriori est un contrôle après coup. Il
peut se situer aussitôt après exécution de l’acte ou se faire avec un plus grand décalage dans le
temps… »172. C’est un contrôle qui intervient donc au stade d’exécution de la décision.
169
R. MBALLA OWONA, op.cit, p. 66
BOUVIER, « La notion de juridiction constitutionnelle », Droits, no 9, 1989, pp. 119-129, cité par R. MBALLA
OWONA, op.cit, p. 67
171
REPUBLIQUE FRANÇAISE, Note sur le contrôle de la légalité des actes des collectivités territoriales, p.6, cité
par R. MBALLA OWONA, op.cit, p. 65
172
MAMADOU, cité par C. KPENONHOUN, op.cit, p. 151
170
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SEILLER Bertrand a pu si bien le souligner quand il écrivait dans son ouvrage Droit
administratif : les sources et le juge : « Ce sont les recours en cause qui marquent le mieux
l’originalité du contentieux administratif; ils découlent de la règle fondamentale du droit public
français (…) selon laquelle les décisions administratives sont exécutoires. Cela signifie qu’elles
s’apliquent a priori sans le consentement de leurs destinataires ». Et parce qu’elles sont
exécutoires, ces décisions, au moment de leur exécution peuvent être entaché d’illégalité.
Le contrôle de légalité est le contrôle le plus apte à exercer et semble en synergie avec le respect
des libertés locales.
B-UNE EXTENSION DE L’INITIATIVE DU CONTRÔLE
De toute évidence, l’initiative du contrôle juridictionnel des actes des collectivités locales
appartient aux citoyens, en vertu du principe de légalité173. Toutefois de par ces recours
juridictionnels, ils participent à la surveillance, et partant, à l’amélioration de l’action des
autorités locales.174
Dans l’ensemble des textes d’orientation des textes de la décentralisation du Cameroun, du Togo,
du Sénégal et de la Côte d’Ivoire, l’idée est claire et constante que la commune, la préfecture et la
région constituent le cadre institutionnel de la participation des citoyens à la vie locale. La
véracité d’une telle assertion transparait même dans l’article 2 de la loi 97-029 du 15 Janvier
1999 « La commune constitue le cadre institutionnel pour l’exercice de la démocratie à la base.
Elle est l’expression de la décentralisation et le lieu privilégié de la participation des citoyens à
la gestion des affaires publiques locales ».175
Ainsi, vu le contexte, les citoyens se voient reconnaitre le droit de saisir le juge administratif pour
toute décision qu’ils estiment contraire à leurs intérêts176, ils entretiennent et augmentent le
sentiment d’appartenance à la collectivité locale.
En même temps elle garantit la légitimité démocratique à l’autorité locale. Et pour que ce
processus soit d’un enjeu certain , il faudra garantir l’accès à l’information aux citoyens, une
173
R. MBALLA OWONA, op.cit, p. 69
R. MBALLA OWONA, op.cit, p. 69
175
V. Art. 2 de la loi no 97-029 du 15 Janvier 1999
176
V. Art. 153 de la loi no 97-029 du 15 Janvier 1999
174
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LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
obligation pour les autorités communales d’y satisfaire afin que le citoyen puisse assumer ses
responsabilités vis-à-vis de la collectivité locale.
Pour une meilleure efficacité de la décentralisation l’on pourrait amoindrir les effets du pouvoir
de sanction, au mieux éviter de le rendre trop contraignant et encourager la saisine des
juridictions administratives par déféré préfectoral. De plus l’on peut aussi tenter de dépolitiser le
contrôle de tutelle.
Le contrôle juridictionnel étant externe à l’administration, le juge adminitratif dispose de
l’indépendance nécessaire pour faire prédominer le droit sur d’éventuelles intrigues politiciennes.
Rendue par des juges qui ne sont soumis qu’à autorité de la loi, la justice a pour mission unique
et exclusive de dire le droit.177
SECTION 2 : LE CONTRÔLE DE LA JURIDICTION FINANCIÈRE
Le contrôle de la juridiction financière est un contrôle a posteriori car n’intervenant qu’après
exécution du budget communal. Ce type de contrôle permet de voir si les prévisions faites dans le
budget communal ont été réalisées, en d’autres termes il consiste à apprécier la régularité des
opérations financières des agents communaux. A cet effet nous en étudierons les modalités et les
effets (Paragraphe 1), puis nous apprécierons la mise en œuvre de la responsabilité des
gestionnaires communaux en cas de faute des gestion (Paragraphe 2).
PARAGRAPHE 1 : LES MODALITÉS ET LES EFFETS DU CONTRÔLE
Au Bénin, le contrôle de la juridiction financière sur le budget communal est l’apanage du juge
de la Cour des Comptes. Afin de mieux appréhender ce contrôle, les modalités du contrôle (A)
précèderont ses effets (B).
A-LES MODALITÉS DU CONTRÔLE
La constitution du Bénin a fait une importante innovation en consacrant la naissance de la Cour
des Comptes178. Le Professeur Ibrahim David SALAMI en dit que « la Cour des Comptes est la
plus haute juridiction en matière financière dont la mission est d’assurer la reddition des
177
178
C. NANAKO, Approfondir les processus de décentralisation en Afrique de l’Ouest Francophone, op.cit, p. 70
V. Art. 134 alinéa 1 à 134 alinéa 6 de la loi no 2019-40 portant révision de la constitution du 11 décembre 1990
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comptes par les gestionnaires publics; le contrôle de l’utilisation des fonds publics et
l’information des citoyens sur l’utilisation des fonds publics. Elle assure la police et l’État de
droit financiers. »179
Elle opère un contrôle a posteriori des finances publiques. Elle est un outil de discipline
financière et de lutte contre la corruption puisqu’elle doit veiller au bon emploi des fonds
publics180. Une de ses attributions nous intéresse. Les Cours régionales des comptes contrôlent
les finances des collectivités territoriales181.
Ainsi le compte de gestion et ses annexes, établis par le comptable sont soumis au contrôle
juridictionnel de la Chambre des comptes de la Cour Suprême dans les conditions fixées par les
textes en vigueur. Ledit compte et l’arrêt rendu par la Chambre des comptes font l’objet d’une
large diffusion.182
Le contrôle opéré par la Cour des comptes est réalisé par les personnels de la Cour aux
compétences étendues dans le domaine. Ainsi nous avons les magistrats, les juristes de haut
niveau, les inspecteurs des finances, les administrateurs du trésor ou des impôts, les économistes
gestionnaires ou les experts comptables ayant accompli quinze années de pratiques
professionnelles , nommés en Conseil des Ministres par le Président de la République par décret
pris en conseil des ministres, sur proposition du Président de la Cour des Comptes et après avis
du conseil supérieur de comptes.183
La chambre des comptes vérifie la régularité des recettes et dépenses décrites dans les
comptabilités publiques et s’assure à partir de ces dernières du bon emploi des crédits, des fonds
et valeurs gérés par les services de l’État et par les autres organismes publics.
Toutefois, le régime juridique en matière constitutionnelle des attributions et compétences de la
Cour souffre d’insuffisances qu’il convient de relever. La Cour des Comptes est encastrée dans la
Cour Suprême. Alors qu’en principe il faudrait autonomiser cette cour. De plus, tous les membres
de la Cour sont nommés par le Président de la République ce qui reviendrait à douter de leur
179
I. SALAMI, La Constitution béninoise commentée, Cotonou, 2e édition CeDAT, 2020, p. 25
I. SALAMI, ibid., p. 26
181
V. Art. 134 alinéa 6 de la loi no 2019-40 portant révision de la constitution du 11 décembre 1990
182
V. Art. 54 de la loi no 98-007 du 15 Janvier 1999
183
V. Art. 134 alinéa 5 de la loi no 2019-40 portant révision de la constitution du 11 décembre 1990
180
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impartialité. Enfin la constitution n’érige pas un pouvoir de sanction au profit de la Cour des
Comptes. Ce ne sera que par référence aux lois que l’on en viendrait à constater que la Cour des
Comptes a un pouvoir de sanction.
B-LES EFFETS DU CONTRÔLE
Le contrôle des juridictions financières s’attache à en évaluer la performance et en prévenir les
risques de toute nature. Au Sénégal, par exemple l’article 343 du code des collectivités locales
dispose que « le juge des comptes concourt au contrôle budgétaire des collectivités locales. Il
examine la gestion des collectivités locales. Les observations qu’il présente en ce domaine ne
peuvent être formulées sans un entretien préalable entre le magistrat rapporteur ou le président
de la section des comptes et l’ordonnateur de la collectivité concernée. Lorsque des observations
sont formulées, elles ne peuvent être arrêtées définitivement avant que l’ordonnateur ait été en
mesure de leur apporter une réponse écrite »
. En Côte d’Ivoire, l’article 68 de la loi portant régime financier, fiscal et domanial des
collectivités locales affirme de manière laconique « le contrôle a priori des comptes des
collectivités terrioriales est exercé par la Cour des Comptes ».184Et au Togo, l’article 9 de la loi
98-014 reprenant les termes de l’article 1er de la loi du 22 Juin 1967 dispose que « la cour des
comptes juge les comptes des comptables publics ». Au Cameroun, la loi fixant le régime
financier des collectivités territoriales décentralisées dispose en son article 107 que le contrôle
juridictionnel des comptes des collectivités territoriales décentralisées est exercé par la juridiction
des comptes.185
Elle juge les comptables publics. Elle peut condamner les comptables à l’amende pour retard
dans la production de leurs comptes. Elle juge les comptables qui lui sont rendus par les
personnes qu’elle a déclarées comptables de fait.
Le contrôle de la juridiction financière mérite d’être réaménagé pour plus d’efficacité dans
l’avancée de la décentralisation. Mais les gestionnaires des comptes de la commune peuvent
commettre des fautes de gestion. De ce fait, leurs responsabilités peuvent être engagées.
184
185
R. MBALLA OWONA, op.cit, p. 68
R. MBALLA OWONA, op.cit, p. 68
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PARAGRAPHE 2 : LA RESPONSABILITÉ DES GESTIONNAIRES
La responsabilité des gestionnaires prend pour cible la responsabilité de l’ordonnateur (A) et la
responsabilité du comptable (B).
A-LA RESPONSABILITÉ DE L’ORDONNATEUR
Les ordonnateurs sont personnellement responsables des contrôles qui leur incombent dans
l’exercice de leurs fonctions. Ils sont responsables de la légalité, de la régularité et de l’exactitude
des certifications qu’ils délivrent. Ils encourent une responsabilité qui peut être disciplinaire,
pénale ou civile sans préjudice des sanctions qui peuvent leur être infligées par la juridiction des
comptes à raison des fautes de gestion186.
En France nous avons la Cour de Discipline Budgétaire et Financière qui es compétente pour
sanctionner les fautes de gestion des ordonnateurs constatées par le contrôleur financier. Elle
sanctionne pour le non-respect de la procédure du contrôle financier comme suit « Toute
personne qui aura engagé une dépense sans respecter les régies applicables en matière de
contrôle financier et l'absence de visa du contrôleur financier. Cette infraction est passible d'une
amende dont le minimum ne pourra être inférieur à 150 euros et dont le maximum pourra
atteindre le montant du traitement ou salaire brut annuel qui lui était alloué à la date à laquelle
le fait a été commis. Ce plafond s'apprécie exception faite des primes et indemnités
éventuellement touchées par l'agent mis en cause. »187 Elle sanctionne pour l’imputation
irrégulière d’une dépense pour dissimuler un dépassement de crédits comme suit : « Cette
infraction n'est constituée que si l'imputation irrégulière était destinée à dissimuler un
dépassement de crédits. Si l'intention de dissimulation ne peut être vérifiée, l'infraction n'est pas
constituée. Le cas peut s'illustrer de l'imputation sur la section de fonctionnement, de dépenses
d'investissement, au motif de l'absence de crédits disponibles sur la section d'investissement. »188
Elle sanctionne l’engagement de dépenses sans en avoir le pouvoir ou sans en avoir reçu
délégation de sigmature à cet effet comme suit : « Toute personne qui aura procédé à
l'engagement d'une dépense sans en avoir le pouvoir ou sans avoir reçu délégation de signature
186
Art. 15 du Règlement général de la comptabilité publique
S. DAMAREY, op.cit, pp. 150-151
188
S. DAMAREY, ibid., p. 151
187
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à cet effet, est passible d'une amende. L'absence d'habilitation peut résulter du maintien dans ses
fonctions d'un ordonnateur ayant atteint la limite d'age »189
Elle sanctionne enfin pour le non-respect des règles relatives à l’exécution des opérations de
recettes et de dépenses cmme suit : « Le non-respect des régies relatives à l'exécution des
opérations de recettes et de dépenses constitue l'infraction la plus couramment sanctionnée par
la CDBF. Constituent de telles infractions : l'engagement d'une dépense sans crédits disponibles;
l'engagement de crédits par une personne dépourvue de compétence pour ce faire; la fausse
attestation de service fait ; le paiement effectué en l'absence de pièces jusûficatives; l'absence
d'émission d'un titre de recettes »
L’ensemble de ces dispositions ne figurent pas dans nos textes de lois. Le législateur béninois
devrait prendre exemple sur le législateur français.
B-LA RESPONSABILITÉ DU COMPTABLE
Le Règlement Général de la Comptabilité prévoit le régime juridique de la responsabilité des
comptables publics. Ainsi sa responsabilité personnelle et pécuniaire peut être engagée en cas de
déficit de caisse ou un manquant en valeurs ou dans les matières, quand une recette n’a pas été
recouvrée faute de diligences de la part du comptable public, quand une dépense a été
irrégulièrement payée, par la faute du comptable public, quand l’organisme public a dû procéder
à l’indemnisation d’un autre organisme public ou d’un tiers. Ceci est valable pour le comptable
de fait.190
C’est par le moyen d’une décision que la responsabilité pécuniaire du comptable public est
engagée. Il peut s’agir d’un débet juridictionnel ou d’un débet administratif. Le débet
juridictionnel est prononcé par arrêt de la juridiction des comptes tandis que le débet administratif
résulte d’un arrêté du ministre en charge des finances conformément à l’article 36 de la loi sur le
Règlement de la comptabilité publique. Les arrêtés de débet sont soumis aux mêmes règles que
les arrêts de débet et sont suseptibles de recours.
189
190
S. DAMAREY, ibid., p. 151
Art. 34 du Règlement général de la comptabilité publique, V. S. DAMAREY, op.cit, p. 139
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Mais le régime de leur reponsabilité est atténuée. En effet, ils ne sont pas responsables quand ils
reçoivent réquisition émanant de l’ordonnateur principal pour engager des dépenses
irrégulières.191 Aussi ils peuvent obtenir une décharge de responsabilité ou la remise gracieuse
des sommes laissées à leur charge accordée par arrêté du ministre chargé des finances sur avis du
Directeur chargé de la comptabilité publique en cas de débet administratif et sur avis conforme de
la juridiction des comptes en cas de débet juridicionnel. Ils peuvent bénéficier d’un sursis de
versement pendant l’examen de leur demande de décharge de responsabilité ou de remise
gracieuse.
191
Art. 35 du Règlement général de la comptabilité publique. V. Art. 48 de la loi no 98-007 du 15 Janvier 1999
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CONCLUSION
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« C’est dans la commune que réside la force des peuples libres. Les institutions communales sont
à la liberté ce que les écoles primaires sont à la science; elles la mettent à la portée du peuple;
elles lui en font goûter l’usage paisible et l’habitue à s’en servir. Sans institutions communales,
une nation peut se donner un gouvernement libre, mais elle n’a pas l’esprit de liberté »192Un État
qui se veut libre, doit améliorer inéluctablement son système de décentralisation en opérant des
réformes justes et légitimes.
En Afrique de l’Ouest Francophone et précisément au Bénin, les collectivités territoriales sont en
proie à un avenir indécis et menacé par les contraintes auxquelles elles sont confrontées, un
avenir incertain puisque malgré les discours et les critiques adressées en faveur d’une
amélioration du système de décentralisation, rien n’est encore effectif. L’autonomie accordée à
ces communes pour l’exercice de leurs compétences au nom du principe de libre administration
est encore mitigée et ne leur permet pas, comme nous l’avons démontré de s’émanciper
réellement de la tutelle de l,État alors que les intérêts communaux ont besoin que les organes ou
les acteurs en jeu puissent effectivement et efficacement assumer leurs rôles.
Pour assumer pleinement leurs rôles, il revient au législateur de les doter de l’autonomie fiscal
local, à tout le moins pour qu’elles puissent décider du niveau de pression fiscale et déterminer
l’assiette et le taux de leurs ressources propres sans restrictions possibles. Mais au-delà, une
autonomie organique est à consacrer expressément par les textes juridiques, en préciser les
modalités d’expression aussi serait un atout. Il faudra aussi encourager la détermination et la
mobilisation des recettes fiscales plutôt que le transfert de ressources dans une approche de
développement interne car de toute évidence il ne s’agit plus d’une autonomie mais d’une
dépendance.
Le législateur béninois devra aussi opérer une variante de réformes. Tant la complexité des
difficultés reste sans solutions. Et à cet effet, il faudra supprimer ou à tout le moins aménager le
contrôle de tutelle a priori et opter pour un renforcement du contrôle de tutelle a posteriori. Il est
loisible de poser des restrictions puisque la liberté des uns s’arrête là où commencent celle des
autres mais un contrôle trop pesant comme la tutelle a priori et trop conraignant, ne rassure point
et ne convaincs pas de l’effectivité de l’autonomie des collectivités décentralisées. Il faudra aussi
192
A. de TOCQUEVILLE, « De la démocratie en Amérique », 1835, cité par L. NGONO TSIMI, op.cit, p. 11
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encourager le législateur a rendre indépendante la Cour des comptes et à l’affranchir de la
suprématie de la Cour Suprême.
L’avenir de la décentralisation ne dépendra que des réformes qui seront opérées par le législateur
béninois puisque, la gestion des finances publiques locales en Afrique de l’Ouest Francophone, et
au Bénin en particulier, est une gestion trop restricitive et une gestion non indépendante.
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Bénin
Règlement général de la comptabilité publique
Loi No 2019-006 du 26 juin 2019 relative à la décentralisation et aux libertés locales au Togo
V-
WEBOGRAPHIE
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LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
Loïc PHILIPP, « L’autonomie financière des collectivités territoriales », Cahiers du conseil
constitutionnel, no 12, www.conseil-constitutionnel.fr/, consulté le Vendredi 11 juin 2021 à
2h44 minutes
« La charte européenne de l’autonomie locale : la vérification d’une convergence entre
l’évolution en Europe et en France », https://www.senat.fr/ct/ct07-01/ct07-012.html, consulté
le vendredi 11 juin 2021 à 3h38 minutes
Louis FAVOREU et André ROUX, « La libre administration des collectivités territoriales
est-elle une liberté fondamentale ? », Cahiers du conseil constitutionnel no 12,
https://www.conseil-constitutionnel.fr/nouveaux-cahiers-du-conseil-constitutionnel/la-libreadministration-des-collectivites-territoriales-est-elle-une-liberte-fondamentale , consulté le
vendredi 11 juin à 8h12 minutes
Rojhevi DOGAN, « Le principe de libre administration des collectivités territoriales »,
https://www.village-justice.com/articles/principe-libre-administration-des-collectivitesterritoriales-par-rojhevi-dogan,39195.html , consulté le vendredi 11 juin à 9h12 minutes
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LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
TABLE DES MATIERES
AVERTISSEMENT……………………………………………………………….........................2
DÉDICACE………………………………………………………………………………………..3
REMERCIEMENTS……………………………………………………………………………... 4
LISTE DES SIGLES ET ABRÉVIATIONS………………………………………………………5
SOMMAIRE………………………………………………………………………...................... ..6
INTRODUCTION………………………………………………………………………………....7
PREMIÈRE PARTIE : UNE GESTION AUTONOME DIFFICILE…………………………....12
CHAPITRE 1 : UNE AUTONOMIE FINANCIÈRE DIFFICLEMENT RÉALISABLE……….13
SECTION 1 : UNE AUTONOMIE AUX CONTRAINTES EXCESSIVES……………………13
PARAGRAPHE 1 : UNE AUTONOMIE DE DÉCISION APPARENTE………………………14
A-UNE LIBERTÉ DE CHOIX DE RESSOURCES TRÈS TIMIDE……………………………14
B-UN POUVOIR RELATIF D’ÉDICTION DES NORMES……………………………………18
PARAGRAPHE 2 : UNE AUTONOMIE MITIGÉE DANS LE CHOIX DES DÉPENSES……20
A-LES LIMITES AUX OPÉRATIONS DES DÉPENSES……………………………………...20
B-LES DÉPENSES FACULTATIVES ET OBLIGATOIRES…………………………………..22
SECTION 2 : UNE AUTONOMIE EN QUÊTE D’EFFECTIVITÉ …………………………...24
PARAGRAPHE 1 : UNE AMÉLIORATION DE L’AUTONOMIE FINANCIÈRE…………...24
A- UNE AUTONOMIE FINANCIÈRE ASSISE………………………………………………..25
B-UNE AUTONOMIE FINANCIÈRE CONSOLIDÉE ………………………………………...26
PARAGRAPHE 2 : UNE AUTONOMIE FINANCIÈRE EFFECTIVE………………………...27
A-UNE ADAPTATION DES PRINCIPES ET DOCUMENTS BUDGÉTAIRES ET
COMPTABLES………………………………………………………………………………….28
B-UNE INTRODUCTION DU CONTRÔLE INTERNE DE GESTION AU SEIN DES
ADMINISTRATIONS LOCALES………………………………………………………………29
CHAPITRE 2 : UNE AUTONOMIE ORGANIQUE EN CONSTRUCTION
SECTION 1 : UNE CONSÉCRATION JURIDIQUE INSUFFISANTE………………………..30
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PARAGRAPHE 1 : UNE NOTION INEXISTANTE …………………………………………...31
A-LES INSUFFISANCES JURIDIQUES DE LA NOTION …………………………………...32
B-UN ESSAI DE LA DÉFINITION D’AUTONOMIE ORGANIQUE…………………………32
PARAGRAPHE 2 : LES IMPLICATIONS DE L’AUTONOMIE ORGANIQUE……………...33
A-LA PERSONNALITÉ JURIDIQUE MORALE………………………………………………34
B-L’INDÉPENDANCE DES ÉLUS LOCAUX…………………………………………………34
SECTION 2 : UNE CONSÉCRATION JURIDIQUE PERFECTIBLE…………………………36
PARAGRAPHE 1 : UNE AUTONOMIE EN PLEINE EXPANSION…………………………37
A-UNE CONSÉCRATION JURIDIQUE NÉCESSAIRE……………………………………….37
B- UNE EFFECTIVITÉ DES COMPÉTENCES DES ÉLUS LOCAUX……………………….37
PARAGRAPHE 2 : UNE AUTONOMIE EFFECTIVE…………………………………………38
A-L’EFFECTIVITÉ DE LA LIBRE ADMINISTRATION……………………………………..39
B-UNE STABILITÉ ORGANIQUE NÉCESSAIRE……………………………………………39
DEUXIÈME PARTIE : UNE GESTION CONTRÔLÉE………………………………………..40
CHAPITRE 1 : UN CONTRÔLE EXTRA-JURIDICTIONNEL………………………………..43
SECTION 1 : LE CONTRÔLE DE TUTELLE………………………………………………….44
PARAGRAPHE 1 : UN CONTRÔLE RIGIDE………………………………………………….44
A-LA TUTELLE SUR LES ACTES DES ÉLUS LOCAUX……………………………………45
B-LA TUTELLE SUR LES ORGANES…………………………………………………………45
PARAGRAPHE 2 : UN CONTRÔLE AMÉNAGEABLE………………………………………46
A- UNE PRÉFÉRENCE POUR LE CONTRÔLE A POSTERIORI…………………………….47
B- LA RÉDUCTION DES MESURES DE SANCTIONS………………………………………47
SECTION 2 : LE CONTRÔLE BUDGÉTAIRE ET LE CONTRÔLE ADMINISTRATIF…….48
PARAGRAPHE 1 : LE CONTRÔLE BUDGÉTAIRE………………………………………….49
A-LE CONTRÔLE DU BUDGET NON VOTÉ DANS LES DÉLAIS…………………………50
B- LE PRINCIPE DE LA SÉPARATION DES ORDONNATEURS ET COMPTABLES
PUBLICS…………………………………………………………………………………………50
PARAGRAPHE 2 : LE CONTRÔLE ADMINISTRATIF………………………………………50
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A-LA NATURE DU CONTRÔLE………………………………………………………………51
B-LE CHAMP D’APPLICATION DU CONTRÔLE…………………………………………....52
CHAPITRE 2 : UN CONTRÔLE JURIDICTIONNEL………………………………………….52
SECTION 1 : LE CONTRÔLE DES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES…………………53
PARAGRAPHE 1 : LES MODALITÉS ET LES EFFETS ……………………………………..54
A-LES MODALITÉS DU CONTRÔLE………………………………………………………....54
B- LES EFFETS DU CONTRÔLE……………………………………………………………....54
PARAGRAPHE 2 : UNE NÉCESSITÉ D’EXTENSION……………………………………….56
A- UNE EXTENSION DES COMPÉTENCES DE LA JURIDICTION………………………..57
B- UNE EXTENSION DE L’INITIATIVE DU CONTRÔLE…………………………………..57
SECTION 2 : LE CONTRÔLE DE LA JURIDICTION FINANCIÈRE ………………………..58
PARAGRAPHE 1 : LES MODALITÉS ET LES EFFETS……………………………………..59
A- LES MODALITÉS DU CONTRÔLE………………………………………………………...59
B- LES EFFETS DU CONTRÔLE ……………………………………………………………...60
PARAGRAPHE 2 : LA RESPONSABILITÉ DES GESTIONNAIRES………………………...61
A- LA RESPONSABILITÉ DE L’ORDONNATEUR…………………………………………..62
B- LA RESPONSABILITÉ DU COMPTABLE ………………………………………………...63
CONCLUSION…………………………………………………………………….....................65
BIBLIOGRAPHIE………………………………………………………………………………68
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