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SYNTHESE BIBLIOGRAPHIQUE
LE FINANCEMENT DU RENOUVELLEMENT DES
OUVRAGES D’EAU POTABLE ET
D’ASSAINISSEMENT
COLIN DE VERDIERE Cyril
E-mail : [email protected]
Février 1997
ENGREF Centre de Montpellier
B.P.5093 - 34033 MONTPELLIER CEDEX 01
Tél. : (33) 04 67 04 71 00
Fax : (33) 04 67 04 71 01
1
Introduction
La plupart des contrats de délégation de service d’eau ou d’assainissement contiennent des clauses
prévoyant qu’une partie du renouvellement est à charge du délégataire. Celles-ci impliquent pour le
délégataire d’assurer, pendant la durée du contrat, un remplacement à l’identique (ou à performance
identique) des ouvrages concernés dont le renouvellement s’avère nécessaire, en raison de leur
vétusté. Ce renouvellement peut concerner uniquement le matériel électromécanique et tournant, les
accessoires hydrauliques, les équipements électromécaniques, les compteurs et les branchements,
comme c’est le cas dans la majorité des contrats d’affermage. Mais il peut parfois également
concerner les canalisations, et plus rarement les installations de génie civil.
Le financement du renouvellement des ouvrages d’eau et d’assainissement dans le cadre d’une
délégation de service pose un certain nombre de questions. La doctrine récente du Syndicat
Professionnel des Distributeurs d’Eau (S.P.D.E.), l’ « assurance du renouvellement », est-elle
incompatible avec les provisions pour renouvellement réalisées par les entreprises délégataires? La
collectivité doit-elle faire une dotation aux amortissements pour les ouvrages dont le renouvellement est
à charge du délégataire, si elle veut pouvoir un jour reprendre son service en régie?
Nous verrons successivement ce que prévoit l’instruction budgétaire et comptable M49 quant à la
dotation aux amortissements que doit réaliser la collectivité en cas de gestion déléguée de service, la
doctrine du S.P.D.E. en matière de garantie de renouvellement, les conseils qui peuvent être donnés
aux collectivités en matière de renouvellement d’ouvrages, puis ce que prévoit le projet de cahier des
charges de distribution d’eau potable concernant le renouvellement.
La M49, qu’est-ce que c’est? A qui s’applique-t-elle?
L’instruction budgétaire et comptable M49 est un cadre de gestion qui s’applique aux collectivités de
plus de 500 habitants. Elle renvoi au plan comptable de 82. Il s’agit en fait pour elles d’introduire un
mode de comptabilité ressemblant à celui du privé, tout en imposant l’équilibre des budgets de l’eau et
de l’assainissement, indépendamment du budget général de la commune. Depuis les D.D.O.E.F.
(diverses dispositions d’ordre économique et financier) votées par le Parlement au printemps dernier,
les collectivités de moins de 3 000 habitants ne sont plus tenues à l’équilibre du budget de l’eau et de
l’assainissement.
2
Que prévoit l’instruction ministérielle M49 quant à la dotation aux amortissements que doit
réaliser la collectivité en cas de gestion déléguée de service?
Prenons un exemple où le délégataire doit assurer le renouvellement des ouvrages pendant la durée de
son contrat:
durée du contrat de délégation
Investissement
1
I2
I3
I4
durée de vie probable de l’équipement
années
dans ce cas précis, pendant la durée du contrat, la collectivité et le délégataire sont tenus de réaliser les
opérations ci-dessous:
I1
I2
I3
I4
financé par:
Collectivité
collectivité
collectivité Dotation aux
amortissements+ Provisions
pour renouvellement
fermier
collectivité Dotation
aux
amortissements+ Provisions
pour renouvellement
fermier
Provisions pour renouvellement
Délégataire
Provisions pour renouvellement
Provisions pour risque de renouvellement
Amortissement + Provisions pour renouvellement
Provisions pour risque de renouvellement
Amortissement + Provisions pour risque de renouvellement
Cet exemple simple (4 équipements différents seulement, contre plusieurs centaines pour une petite
ville!) montre qu’il est nécessaire pour appliquer cette théorie de connaître l’ensemble des installations,
leur durée de vie probable et leur date de pose, ce qui est loin d’être le cas dans la majorité des
services de distribution d’eau.
La collectivité doit donc réaliser une dotation aux amortissements, même dans le cas d’une gestion
déléguée de service. Dans la plupart des cas, la collectivité se contente d’utiliser la surtaxe payée par
le fermier pour rembourser ses emprunts; elle doit néanmoins se poser la question de savoir si cette
surtaxe couvre toute la dotation aux amortissements qu’elle est tenue de réaliser au titre de la M 49.
3
Qu’est-ce que l’ « assurance du renouvellement » ?
Depuis 95, le S.P.D.E. applique une nouvelle doctrine, afin de « concilier la notion de maîtrise
d’ouvrage forte de la collectivité et de responsabilité complète du délégataire » (circulaire n°756 du
S.P.D.E.).
Différents types d’organisation sont possibles en terme de répartition des tâches de maintenance afin
de satisfaire à ces deux principes:
- 1/ La séparation matérielle des fonctions.
Dans une telle configuration, l’intervention du délégataire se limiterait au petit entretien des
installations, la collectivité assurant le gros entretien et le renouvellement. Cette solution, qui a parfois
été retenue dans le cas de services nouvellement créés, ne va pas sans poser un certain nombre de
problèmes:
- C’est en effet cantonner le délégataire dans un gestion de court terme, portant sur le
seul petit entretien. A terme, cette vision restreinte peut avoir pour effet de fragiliser le patrimoine de la
commune, et donc le service public.
- La dualité des interventions et des responsabilités ne crée pas un cadre favorable
pour effectuer les arbitrages, très courants en exploitation, entre entretien et renouvellement. Elle crée
un antagonisme financier, là où il ne devrait y avoir qu’un souci d’optimisation, technique et financier.
Des débats inévitables du type « est-ce une opération entrant dans le cadre normal d’un
renouvellement, ou due à un défaut d’entretien préventif du délégataire? » ne font guère avancer le
service et ne contribuent pas non plus à la rapidité de décision ou d’exécution des travaux nécessaires.
-2/ La séparation comptable
Pour lever ces difficultés, des schémas intermédiaires, visant à laisser au délégataire l’initiative
des opérations de renouvellement tout en effectuant une séparation comptable, ont également été
adoptés. Le solde du fonds de travaux de renouvellement est reversé à la collectivité s’il est positif, et
au délégataire, s’il est négatif. Ceci a également plusieurs limites:
-Les travaux de renouvellement sortent ainsi du domaine des risques et périls du
délégataire pour retomber dans celui de la collectivité.
-Cette situation n’est pas économiquement viable. Elle incite au surinvestissement en
renouvellement de la part du fermier, afin de faire des économies en exploitation et de donner une
image flatteuse du service et du délégataire en place.
- 3/ La gestion aux risques et périls du délégataire (option choisie par le S.P.D.E.)
Il apparaît donc illusoire de rechercher des séparations matérielles ou comptables entre
prestations d’entretien et de renouvellement. Cette responsabilité du délégataire, qui exploite « à ses
risques et périls », interdit donc le retour à la collectivité des provisions non consommées, mais la
préserve des risques de surinvestissement et de gaspillage mentionnés plus haut. Entretien et
renouvellement ne sont que deux facettes de la gestion ou du risque encouru par le délégataire, qui doit
s’apprécier globalement.
Conséquences:
Le caractère irrégulier de l’occurrence du renouvellement et un prix de l’eau fixé pour toute la durée
du contrat obligent donc le délégataire à constituer des réserves, analogues aux réserves techniques
constituées par les compagnies d’assurance.
Le S.P.D.E. propose donc à ses adhérents de faire figurer dans le compte rendu du délégataire au
Maire (Loi n°95-127 du 8 février 95) la garantie de renouvellement, afin que le montant du
renouvellement effectué soit connu de la collectivité et puisse être mis en parallèle avec le montant des
provisions effectuées.
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Pourquoi cela pose-t-il un problème?
Telle qu’elle est détaillée dans la circulaire du S.P.D.E. et présentée sommairement plus haut, la
garantie de renouvellement semble être la meilleure solution. Cette garantie représente en général entre
10 % et 20 % des contrats d’affermage, et pèse donc de manière non négligeable sur le prix de l’eau.
Ce qui ne convient pas aux collectivités locales et aux organisations qui les représentent (F.N.C.C.R.
notamment) est le double discours des compagnies de distribution d’eau. Face au Fisc, elles justifient
les provisions réalisées comme des provisions pour renouvellement, correspondant au renouvellement
des I.J.T. (Immobilisations à Jouissance Temporaire) qui est contractuellement à leur charge. Par
contre, ces provisions sont affichées comme étant des réserves de type « assurance » aux collectivités.
La différence essentielle entre ces deux visions est la non restitution à la collectivité des provisions non
utilisées en fin de contrat, justifiée plus haut par le S.P.D.E., dans sa critique des fonds de travaux de
renouvellement.
Les différents distributeurs d’eau ont chacun leur manière de négocier le montant de leurs provisions
avec le Fisc, qui est généralement le seul à s’y intéresser, pour des raisons évidentes de taxation des
bénéfices. Alors que l’un d’eux possède des listes complètes d’I.J.T. et calcule le montant de ses
provisions en fonction de la durée de vie des équipements dans chacun de ses contrats, immobilisation
par immobilisation, un autre aurait réussi à faire accepter au Fisc la négociation d’un taux global de
renouvellement, selon une doctrine de type assurance.
Ce que reproche la F.N.C.C.R. à ce système est que le montant de la garantie de renouvellement,
correspondant à une « prime d’assurance », n’est en général pas du tout maîtrisé par la collectivité,
mais fixé par la négociation entre le Fisc et le siège des compagnies d’eau sur des comptes consolidés.
Les abonnés d’un service d’eau en gestion déléguée payent donc une prime d’assurance du
renouvellement de leurs installations, au travers de leur facture d’eau, qui peut se trouver être très
différente du montant de renouvellement nécessaire dans leur service particulier.
Comment les collectivités locales peuvent-elles avoir une garantie de renouvellement
« sérieuse », compte tenu de l’imprécision des contrats actuels?
La plupart des contrats actuels contiennent des clauses vagues du type: « le renouvellement des
branchements est à la charge du délégataire ». Rien n’est dit quant au nombre de branchements à
renouveler chaque année. Compte tenu de la durée de vie d’un branchement (2 à 3 fois supérieure à la
durée du contrat), le fermier aura très certainement intérêt (financièrement) à minimiser le nombre de
renouvellement de branchements, alors qu’il provisionne chaque année pour ce renouvellement. A
terme, le patrimoine de la commune risque de se dégrader, et ses infrastructures de vieillir.
Pour parer à ces écueils, la collectivité a intérêt à rédiger un cahier des charges aussi précis que
possible, qui peut contenir, par exemple:
-L’âge moyen du réseau en fin de contrat, si le renouvellement de celui-ci est à charge du délégataire.
-L’établissement d’un programme de travaux de renouvellement précis en accord avec le fermier, et
contrôle de ce programme. (exemple: renouvellement des canalisations de tel quartier, ou tel linéaire de
tel diamètre)
La collectivité peut également accepter la doctrine du S.P.D.E., la garantie de renouvellement, mais il
lui faudra alors contrôler de manière étroite l’adéquation du montant des provisions réalisées par le
fermier avec le renouvellement effectué ou à effectuer pendant la durée du contrat. Elle doit se poser
la question qui consiste à savoir si elle ne paye pas trop cher son assurance renouvellement, par rapport
à la prestation réalisée.
Dans tous les cas, le montant de la garantie de renouvellement devrait être négocié entre la collectivité
et le fermier.
5
Que suggère la F.N.C.C.R. aux collectivités.?
Pour les grosses collectivités:
-La garantie de renouvellement semble adaptée au matériel
électromécanique tournant. En effet, compte tenu du grand nombre de matériels, statistiquement, le
renouvellement ne doit pas varier fondamentalement d’une année sur l’autre. Il est donc aisé de fixer
une prime d’assurance pour la garantie de renouvellement correspondant au coût effectif de la
prestation.
-Pour les canalisations et toutes les immobilisations qui ont une durée
de vie bien supérieure au contrat d’affermage, la garantie de renouvellement ne devrait pas s’appliquer.
Il faut alors que le contrat soit excessivement précis (âge moyen du réseau en début et en fin de
contrat, linéaire à renouveler chaque année, ...)
Pour les petites collectivités:
-Le renouvellement peut être entièrement à la charge de la
commune, au moyen d’un fonds de travaux de renouvellement, mais cette solution a ses limites, comme
nous l’avons vu précédemment dans la circulaire du S.P.D.E.. Outre le risque de surinvestissement, les
litiges probables entre ce qui relève de l’entretien et du renouvellement, l’exploitation du fermier « à ses
risques et périls » disparaît.
-La commune pourra bientôt appliquer le modèle de cahier des charges
pour la distribution de l’eau potable qui est en cours de négociation actuellement. Voici le principe qui
risque d’être retenu concernant le renouvellement:
Le renouvellement reste à charge de la commune, mais le fermier lui paye une indemnité en cas de
renouvellement anticipé, en contre-partie d’une prime en cas de renouvellement après que l’ouvrage
soit amorti. Ceci est résumé dans le schéma ci-dessous:
Somme des
amortissements
pratiqués par la
commune
Valeur de l’équipement
Somme disponible
pour le
renouvellement
Vr
P
Vi
I
I
durée
de la
garantie
années
durée de vie probable de l’équipement = d
2 ans
10 ans
6
Vi: valeur initiale de l’investissement par la collectivité
Vr: valeur de remplacement
I: indemnité payée par le fermier à la collectivité (hors garantie constructeur, renouvellement anticipé
décidé par la commune ou événement exceptionnel)
P: prime versée par la collectivité au fermier = Amortissement / 2
La commune doit pratiquer une dotation aux amortissements = V1 / d
Par exemple, si Vi = 100 KF, d = 10 ans, l’amortissement sera de 10 KF / an.
Si le renouvellement intervient au bout de 8 ans, le fermier devra payer à la collectivité une indemnité
de (100 KF - 8ans*10 KF) = 20 KF, ce qui lui permettra d’avoir reconstitué la valeur initiale de son
investissement.
Si le renouvellement intervient au bout de 13 ans, la collectivité devra payer au fermier une prime de 15
KF, et elle disposera de 115 KF pour le renouvellement de l’ouvrage.
L’intérêt du fermier et de la commune sont les mêmes: retarder au maximum le renouvellement de
l’équipement. Ce système d’incitation à un bon entretien ne peut bien sûr fonctionner que lorsque le
nombre d’ouvrages est limité, vu sa relative complexité de mise en oeuvre.
Conclusion
En conclusion, même si elle a délégué son service d’eau, la collectivité locale doit faire une dotation aux
amortissements pour une partie des équipements de son service ( tous ceux qui devront être renouvelés
après la fin du contrat de délégation et ceux dont le renouvellement n’est pas à la charge du
délégataire). Cependant, cela nécesssite un inventaire précis des équipements, de leur date
d’installation et de leur durée de vie estimée. Ceci est loin d’être le cas dans tous les services d’eau.
En général, la dotation aux amortissements correspond au remboursement des emprunts contractés par
la commune pour les investissements initiaux, ce qui n’est pas forcément équivalent à ce que préconise
la M 49.
La garantie de renouvellement n’est absolument pas incompatible avec les provisions pour
renouvellement pratiquées par les entreprises délégataires, qui sont parfaitement justifiées. Ce système
d’assurance du renouvellement peut même s’avérer très intéressant pour la collectivité, si cette prime
d’assurance est négociée entre les deux parties, et pas fixée unilatéralement par le déléguataire
(exploitation aux « risques et périls du délégataire », donc assurance pour la collectivité, pas de
surinvestissement inutile, pas de litiges inutiles).
Les collectivités gagneront certainement à négocier et à rédiger des contrats aussi précis que possibles,
sur ces clauses de renouvellement notamment. Cette garantie de renouvellement me semble
intéressante, à condition que la collectivité exerce véritablement son rôle de maître d’ouvrage, en
négociant sa prime d’assurance sur des bases précises. Enfin, les entreprises concessionnaires, pour
qui ce sujet est très sensible financièrement (car ces provisions leur procurent globalement des
liquidités à hauteur de 15 à 20 milliards de francs environ chaque année), ont à mon avis également tout
à gagner (à long terme) à pratiquer plus de transparence sur ces questions.
7
Lexique:
AMORTISSEMENT:
Valeur de la dépréciation subie par le capital réel immobilisé au cours du temps du fait de l’activité de
production.
AMORTISSEMENT BUDGETAIRE:
Il consiste à enrégistrer le montant de l’amortissement simultanément en dépense d’exploitation, par un
compte de dotations de l’exercice aux amortissements, et en recettes d’investissement, par un compte
d’amortissement.
AMORTISSEMENT FINANCIER:
Il se définit comme la valeur du remboursement en capital (càd intérêts exclus) des emprunts
contractés.
AMORTISSEMENT
D’AUTOFINANCEMENT
AMORTISSEMENT
FINANCIER
=
CAPACITE
M49:
Instruction ministérielle n°49, introduisant un cadre comptable de type privé dans le budget des
communes, et l’obligation de l’équilibre du budget de l’eau et de l’assainissement.
RENOUVELLEMENT:
On qualifie de renouvellement tout investissement correspondant à la réalisation d’une immobilisation
qui se substitue, à l’identique ou à fonctions identiques, à une immobilisation existante.
Ouvrages de référence et personnes contactées:
8
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