Chapitre 6, Gouverner la France depuis 1946

Thème 4 : Les échelles de gouvernement dans le monde de la fin de la seconde Guerre
Mondiale à nos jours
Notions :
La nation désigne à l’origine un groupe humain qui détient ou revendique une origine
commune. Le mot est employé au Moyen Age pour nommer les groupes d’étudiants des
universités ou les colonies de marchands. En France, un sentiment d’appartenance à la nation
se construit progressivement autour du roi et se cristallise pendant la guerre de Cent Ans. A
l’époque moderne, en France et en Grande-Bretagne, la nation tend à se confondre avec une
communauté politique ou religieuse, établie sur un territoire établi, et personnifiée par une
autorité politique. La Révolution française modifie en profondeur la définition de la nation en
substituant à la souveraineté du roi celle de la nation tout entière, pensée comme une entité
abstraite, et en promouvant le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes. Le XIXe siècle
marque l’apogée de l’idée de nation, qui se caractérise par la conscience d’une unité et la
volonté de vivre en commun.
L’Etat est une forme d’organisation apparue au Moyen Age. Dans son sens moderne, il
désigne à la fois la personne morale à l’autorité de laquelle est soumis un groupe humain sur
un territoire donné, et l’appareil administratif chargé d’élaborer et d’appliquer les lois. La
notion de souveraineté naît au même moment pour légitimer l’indépendance des Etats
naissants (la France, la Grande-Bretagne), vis-à-vis de l’empereur romain germanique et du
pape. En 1648, les traités de Westphalie établissent l’idée que l’Etat ne reconnaît aucune
autorité supérieure à la sienne sur son territoire. La souveraineté des Etats constitue dès lors le
fondement du système politique international, qui exclut toute notion d’ingérence, c’est-à-dire
l’intervention dans les affaires d’un Etat tiers. La Révolution française consacre ensuite le
modèle de l’Etat-nation, et durant le XIXe siècle, des nations, comme l’Allemagne ou l’Italie,
se dotent d’un Etat unifié. Enfin, au lendemain de la Première Guerre mondiale, les traités de
paix aboutissent à la disparition des grands empires (austro-hongrois, ottoman, russe) au profit
de nouveaux Etats-nations.
Platon (Ve-IVe siècles av. J.-C.) a utilisé, le premier, de façon métaphorique, le verbe grec
kubernân (« manœuvrer un navire ») pour désigner le fait de gouverner les hommes. Depuis
le Moyen Age, le mot « gouvernement » désigne ainsi le fait de gouverner, c’est-à-dire
d’exercer le pouvoir politique, en même temps que l’organe qui est chargé d’administrer
l’Etat. Par ailleurs, depuis la fin du XVIIIe siècle en France, l’administration désigne
l’ensemble des services et des agents chargés d’assurer l’application des lois et le
fonctionnement des services publics. Longtemps tombé en désuétude, le terme
« gouvernance », qui désigne depuis le Moyen Age « l’art de gouverner les hommes », se
généralise dans les années 1990 chez les économistes et les politologues anglo-saxons pour
qualifier le fait de gouverner et le distinguer de l’organe de gouvernement, tout en
promouvant un nouveau mode de gestion des affaires publiques (« la bonne gouvernance »).
A l’échelle internationale, la gouvernance mondiale désigne un système de prises de décisions
qui valorise les acteurs non étatiques (entreprises, société civile).
A l’échelle du monde, le régionalisme désigne depuis la Seconde Guerre mondiale
l’association d’Etats-nations dans un ensemble régional supra-étatique, à l’instar de la Ligue
arabe (1945), de l’Organisation des Etats américains (1948) ou de la Communauté
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Thème 4 : Les échelles de gouvernement dans le monde de la fin de la seconde Guerre
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économique européenne (1957). Ce phénomène, aussi appelé intégration régionale, se traduit
par des degrés variables de transferts de souveraineté, depuis la simple zone de libre-échange
jusqu’à la constitution d’un ensemble fédéral. Les années 1980 ont été marquées par un néorégionalisme, c’est-à-dire une accélération du processus d’intégration régionale, et par une
multiplication des ensembles régionaux (ASEAN 1967, Mercosur 1991, ALENA 1994). Ce
processus ne doit pas être confondu avec la régionalisation à l’échelle infra-étatique, qui
consiste en un processus de décentralisation, c’est-à-dire de transfert aux régions des pouvoirs
administratifs, économiques et politiques jusqu’alors exercés par un Etat centralisé.
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Thème 4 : Les échelles de gouvernement dans le monde de la fin de la seconde Guerre
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Chapitre 6 : Gouverner la France depuis 1946
L’Etat occupe une place centrale en France, où il a contribué à la construction de la nation.
Après 1946, le modèle français d’Etat, intégrant une conception particulière du gouvernement
et de l’administration, connaît de profondes évolutions, qui accompagnent celles de l’Etatprovidence et des autres échelles de gouvernement (mondiale, européenne, mais aussi infraétatique). Comment la politique de l’Etat est-elle définie et mise en œuvre en France depuis
1946 ? Après avoir étudié les réformes de la IVe République, il conviendra de voir le
renforcement de l’Etat keynésien modernisateur sous le général de Gaulle et ses successeurs,
avant de terminer sur les mutations ou la remise en cause de l’Etat à partir des années 1980.
I.
Les réformes de la IVe République (1946-1958)
A. La modernisation de l’Etat
Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, l’Etat-nation hérite du long passé de la
France, ses principaux caractères, en particulier la centralisation (gouvernement à Paris,
départements, communes, préfets, monnaie : franc, armée de conscription, plan Freycinet
pour les transports, valeurs et symboles républicains, école, lycée, université, grandes écoles :
polytechnique, ponts et chaussées, école normale supérieure, grands corps : conseil d’Etat,
cour des comptes, magistrature, diplomatie…).
Les gouvernements de la IVe République entreprennent toutefois, à compter de 1946, des
réformes ambitieuses et durables pour redéfinir en profondeur les missions et les compétences
de l’Etat :
- La mise en place d’un Etat-providence
Les réformes adoptées après la Libération en application du programme du CNR
mettent en place un Etat-providence, garant de la cohésion sociale. Ex. : ordonnance de
février 1945 créant les comités d’entreprise (continuité des accords Matignon de juin 1936),
préambule de la constitution de 1946 (document 2 p. 321) qui garantit l’égalité des droits des
femmes, le droit au travail, les conventions collectives dans le domaine des entreprises, le
droit de l’enfant et de la famille, entre autres, la loi du 22 mai 1946 organisant la Sécurité
sociale, loi de 1947 sur les Habitations à loyer modéré (HLM).
-
La mise en place d’un Etat keynésien
Suivant les idées de Keynes (développées pendant l’Entre-deux-guerres aux Etats-Unis
par Roosevelt), l’Etat devient un vecteur de progrès économique. La planification contribue
ainsi à la reconstruction et à la modernisation du pays.
Par les nationalisations, l’Etat devient un acteur économique majeur, en particulier dans les
secteurs de la banque, de l’assurance, de l’énergie et de l’automobile (Renault).
B. Une administration assurant la stabilité de l’Etat
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En tant qu’employeur, l’Etat donne l’exemple en promulguant en 1946 un statut général
unifié de la fonction publique, qui garantit l’emploi et reconnaît le droit syndical et le droit de
grève à ses agents. L’Etat crée de nouveaux corps de fonctionnaires pour mener à bien les
nouvelles missions d’administration de l’économie, en particulier l’Institut national des
Statistiques (Insee) et l’Inspection des impôts.
Pour unifier et élargir le recrutement de la fonction publique, l’Etat crée les Instituts
d’études politiques (IEP) et l’Ecole nationale d’administration (ENA).
La haute fonction publique, notamment celle issue de l’ENA, investit les cabinets ministériels
et joue un rôle fondamental dans la reconstruction et la modernisation de l’Etat. Elle assure la
permanence de l’Etat au-delà des alternances politiques. Ex. : Wilfrid Baumgartner,
gouverneur de la Banque de France de 1947 à 1960, voit ainsi se succéder 15 ministres des
finances.
Voir le document 3 p. 321 pour mettre en évidence les origines des membres des cabinets
ministériels
C. Un Etat réformé malgré une instabilité politique
La France de la IVème République connaît une instabilité gouvernementale chronique.
Les institutions de la IVème République, en vertu desquelles l’Assemblée nationale est élue au
scrutin proportionnel, ne permettent pas d’assurer de majorité solide et stable. Vingt-deux
gouvernements se succèdent en moins de onze ans, et un seul dépasse les 18 mois d’existence.
Ces gouvernements sont donc toujours menacés d’être renversés par l’Assemblée, et sont
privés de la possibilité de se projeter dans le long terme. Cela est dû à la double investiture qui
n’était pourtant pas prévue par la constitution.
Ex. d’instabilité ministérielle : manuel doc. 4 p. 321.
Certains ministres connaissent cependant une relative stabilité dans leur domaine d’action.
Ainsi Georges Bidault et Robert Schuman se relaient au poste de ministre des Affaires
étrangères de septembre 1944 à juin 1954. De plus, l’apparition de technocrates dans les
cabinets ministériels, hommes issus de l’ENA ou de l’IEP stabilisent l’organisation de l’Etat
malgré le changement des membres du gouvernement.
Certains des présidents du conseil ont marqué la vie politique par leur action
réformatrice. C’est le cas notamment de Pierre Mendès France (manuel doc. 5 p. 301) et de
Guy Mollet (1905-1975, secrétaire général de la SFIO de 1946 à 1969, il dispose grâce à son
parti d’un grand poids au Parlement et dans l’Etat ; président du conseil en 1956-1957, il
mène une politique contractuelle associant syndicats et patronat). La chute de la IVe
République en 1958 tient donc autant aux circonstances extérieures (la guerre d’Algérie),
qu’aux faiblesses internes du régime.
II.
Le renforcement de l’Etat keynésien modernisateur sous le général de Gaulle et
ses successeurs (1958-1981)
A. Un Etat fort et entrepreneur
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Thème 4 : Les échelles de gouvernement dans le monde de la fin de la seconde Guerre
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Arrivé au pouvoir en juin 1958, Charles de Gaulle veut concilier la tradition
républicaine avec un exécutif fort. Dans la Ve République qu’il établit (automne 1958), le
président, élu au suffrage universel direct à partir de la réforme de 1962, dispose de larges
prérogatives et d’une légitimité nouvelle.
L’Etat gaullien veut réguler l’économie. Il favorise la concentration des entreprises, ce
qui permet de créer de grandes firmes, comme la compagnie pétrolière Elf (1964). Le service
public est étroitement contrôlé par l’Etat, qui lance de grands programmes industriels dans les
domaines nucléaire, aérospatial (SNIAS 1969) et informatique (Plan Calcul 1967). En 1967,
l’Etat assure plus de la moitié du financement des investissements en France.
Pour cela, il s’appuie sur la haute fonction publique, dont l’influence grandit. A partir de
1958, les technocrates, désormais majoritaires dans les cabinets ministériels, accèdent à des
postes importants et mettent en œuvre les décisions du président, à l’image de Pierre
Messmer, Maurice Couve de Murville, Paul Delouvrier, ou Jean-Marcel Jeanneney.
Vidéo : Les technocrates : grand oral d’entrée à l’ENA en 1977.
Questions : 1) Comment se déroule cet oral ? 2) D’où sont originaires les candidats ? 3)
Quelles figures historiques apparaissent dans le déroulement de ces scènes ? 4) A l’aide de cet
exemple, expliquez ce qu’est un technocrate ?
B. Un Etat qui accompagne les transformations de la société
Le général de Gaulle (président de 1958 à 1969) et ses successeurs, Georges Pompidou
(1969-1974) et Valéry Giscard d’Estaing (1974-1981), étendent les missions de l’Etat dans le
contexte de la croissance économique des Trente Glorieuses, afin d’améliorer le niveau de
développement du pays (capacité d’un pays à faire accéder la plus grande part de sa
population à un mieux-être, par ses progrès dans les domaines de l’éducation, de la santé et du
niveau de vie par habitant).
Les interventions de l’Etat se développent dans :
- le domaine culturel, avec la création du ministère des Affaires culturelles (1959) confié à
André Malraux,
- la santé (CHU, centres hospitaliers universitaires, 1958),
- l’enseignement supérieur (loi Faure 1969) et le secondaire (collège unique 1975),
- les transports (Concorde 1971, Roissy CDG 1974, TGV 1981),
- la vie des femmes (loi Neuwirth 1967, loi Veil 1974)
- l’aménagement du territoire : décongestion de la capitale (création des villes nouvelles),
mise en place de la DATAR (1963).
Après les événements de mai 1968, l’Etat renforce les négociations avec les partenaires
sociaux : accords de Grenelle, octroi d’une quatrième semaine de congés payés en 1969.
Jacques Chaban-Delmas (premier ministre de 1969 à 1972) appelle même en 1969 à repenser
le rôle de l’Etat dans une « nouvelle société » (à l’image de la « nouvelle frontière » de
Kennedy et de la « Grande Société mise en place par Lyndon B. Johnson en 1965).
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Thème 4 : Les échelles de gouvernement dans le monde de la fin de la seconde Guerre
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C. Un Etat en repli face à la crise
L’interventionnisme public est dénoncé par les néolibéraux qui souhaitent redéfinir les
missions de l’Etat, au moment où le premier choc pétrolier de 1973 réduit ses marges de
manœuvre.
A partir de 1976, les gouvernements successifs adoptent une politique d’austérité
budgétaire et cherchent à réduire le poids et les missions de l’Etat. La crise économique remet
ainsi en cause l’Etat-providence et la planification, au moment où la France doit de plus en
plus composer avec les décisions prises à l’échelon européen.
Le septennat de Valéry Giscard d’Estaing (1974-1981) est représentatif de cette
transformation, entre les premières années très interventionnistes et une politique keynésienne
menée par Jacques Chirac premier ministre (de 1974 à 1976), puis une politique de rigueur
menée par Raymond Barre premier ministre de 1976 à 1981, toutes politiques économiques et
sociales d’inspiration libérale.
III.
Les mutations de l’Etat et de la gouvernance
A. Une nouvelle organisation étatique
L’élection du socialiste François Mitterrand à la présidence de la République en mai
1981 marque la première alternance politique sous la Vème République. La gauche met en
œuvre un vaste programme de nationalisations (1982), au terme duquel l’Etat contrôle 96%
du secteur financier, et entreprend une ambitieuse politique culturelle (sous Jack Lang).
Ex. : doc 1b p. 337
En vue de rapprocher le pouvoir des citoyens, la gauche adopte en 1982 les lois de
décentralisation, qui entraînent un transfert progressif des compétences et des financements
vers les collectivités territoriales, et modifient en profondeur les rapports entre l’Etat et la
société.
Ex. : doc 3 et 4 p. 333
Cependant, dès mars 1983, sous la pression de ses partenaires européens, le
gouvernement de Pierre Mauroy (premier ministre de 1981 à 1984) doit adopter une politique
de rigueur et réduire les dépenses publiques. Ce tournant est perçu comme le constat de la
faiblesse de l’Etat-nation dans un contexte de crise.
B. La perte de légitimité de l’action de l’Etat
La victoire de l’opposition de droite aux élections législatives en 1986 entraîne une
première période de cohabitation, et marque la fin du consensus politique sur la place de
l’Etat dans la société.
En effet, s’inspirant du modèle anglo-saxon dans lequel Margaret Thatcher et Ronald
Reagan réduisent l’action de l’Etat, le gouvernement de Jacques Chirac (de nouveau premier
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Thème 4 : Les échelles de gouvernement dans le monde de la fin de la seconde Guerre
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ministre, de 1986 à 1988) déréglemente l’économie, et lance en août 1986 un programme
progr
de
85 privatisations sur 5 ans (dans la banque, les communications TF1…), voulant recentrer
l’Etat sur ses fonctions régaliennes (pouvoirs de l’Etat qui correspondent aux marques de
souveraineté, en particulier la police, la justice et l’armée). Le krach
krach boursier en 1987 en
interrompt la mise en œuvre, et François Mitterrand, réélu en 1988, instaure la règle du « nini » : ni nationalisations, ni privatisations.
Ainsi l’Etat perd progressivement le contrôle de l’économie, à mesure que s’affirme la
théorie du New Public Management (Nouvelle gestion publique : concept élaboré par les néonéo
libéraux, qui vise à rendre plus efficients les services publics en rapprochant leur gestion de
celle des entreprises privées), et qu’il voit ses compétences davantage encadrées
e
par la
construction européenne dans un contexte de libéralisation croissante des échanges extérieurs.
Exemple d’une prise de décision dans le domaine des transports
C. Un désengagement difficile
Cependant, le poids de l’Etat reste considérable en France, comme l’attestent
l’augmentation du nombre de fonctionnaires et la part des prélèvements obligatoires dans le
PIB. L’Etat étend même son action vers de nouveaux domaines : l’environnement, la parité
hommes-femmes,
femmes, l’aide à l’insertion (RMI en 1988,
19
RSA en 2009) ; en même temps qu’il
accroît son activité législative et réglementaire.
Ex : PDF : Prélèvements obligatoires depuis les années 1960.
Les actions gouvernementales sont désormais marquées par la pression des médias et
des sondages. Cette rupture
upture par rapport au début de la Ve République oblige l’Etat à des
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interventions ponctuelles constantes, mais rend difficile la mise en place de politiques à long
terme.
Sous les présidences de Jacques Chirac (1995-2007), l’Etat poursuit sa mutation :
instauration du quinquennat (2000), loi de décentralisation (2003) et, après l’élection de
Nicolas Sarkozy, loi de modernisation des institutions (2008) renforçant les prérogatives du
parlement. Parallèlement, la crise de la dette publique et celle du système de protection
sociale conduisent à l’adoption de la RGPP en 2007 (révision générale des politiques
publiques : politique de rationalisation et d’économie des dépenses de l’Etat, qui se traduit
notamment par une réduction des effectifs de la fonction publique) : le poids et le coût de
l’Etat sont devenus des enjeux essentiels du débat public.
Ex. : PDF : RGPP en 2012.
La politique de l’Etat est définie par la IVème et la Vème République comme une politique
de modernisation du pays et de l’économie, et de transformation de la société. A cette
politique keynésienne, faisant de l’Etat un acteur majeur de l’économie, succède une politique
libérale, soumise aux aléas des politiques internationales. Si l’Etat-nation est encore très fort,
non seulement dans les mentalités, mais aussi par le poids des fonctionnaires et des
prélèvements obligatoires, il est de plus en plus discuté et contesté par des échelons, non
seulement infra-étatiques (région, département, métropole, communauté de communes,
communes), mais aussi supra-étatiques, comme la construction européenne.
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