l`investissement public - Conseil Général de la Nièvre

de l’investissement
de l’économie locale
Synthèse documentaire
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10 avril 2012
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Session spéciale
L’enjeu de l’investissement public dans le développement de l’économie locale
INTRODUCTION...................................................................................................................... 2
I
L’INVESTISSEMENT PUBLIC MOTEUR DE L’ECONOMIE DES TERRITOIRES.. 4
A) Qu’est ce que l’investissement public ?............................................................................ 4
B) Un impact sur l’économie productive et sur l’économie résidentielle….......................... 6
C) L’exemple du BTP ............................................................................................................ 9
II
L’ACTION DETERMINANTE DES COLLECTIVITES LOCALES ........................... 11
A) La spécificité de l’investissement en France................................................................... 11
B) Les schémas de financement de l’investissement ........................................................... 13
C) Les évolutions récentes ................................................................................................... 14
III Les INVESTISSEMENTS PUBLICS FACE A LA crise : UN DEBAT DE MODELES
ECONOMIQUES..................................................................................................................... 16
A) Entre deux voies : relance ou rigueur.............................................................................. 16
B) Entre deux leviers : emprunt ou fiscalité........................................................................ 20
C) Le mirage du partenariat public privé (PPP) ................................................................... 25
IV LA FORCE DE L’ENGAGEMENT LOCAL ................................................................ 28
A) Une stratégie de territoire qui refuse le renoncement ..................................................... 28
B) La lourde responsabilité de prioriser les investissements ............................................... 28
C) Un nouveau pacte entre les acteurs ................................................................................. 29
OUVRAGES CONSULTES .................................................................................................... 31
Les numéros signalés entre crochets dans le texte renvoient à la bibliographie p.31 (extraits
d’auteurs)
1
L’enjeu de l’investissement public dans le développement de l’économie locale
INTRODUCTION
L’investissement constitue une variable-clé pour apprécier la vitalité d’une économie et, audelà, d’une société toute entière. Son dynamisme est souvent considéré comme un signe de
bonne santé, comme un révélateur très significatif de la confiance d’une collectivité en
l’avenir et de sa capacité d’innovation.
Dans notre pays, l’investissement relève bien entendu pour une large part des entreprises
privées et des ménages, ces derniers essentiellement pour leur logement. Mais il est aussi
le fait des acteurs publics dont les investissements contribuent à la poursuite de trois
objectifs essentiels :
• promouvoir la cohésion sociale et le bien-être de la population, assurer la solidarité et
garantir la sécurité collective ;
• assurer une croissance soutenue, durable et équilibrée, s’appuyant sur un haut
niveau d’emploi de qualité et le favorisant ;
• réguler les fluctuations conjoncturelles par des actions contra cycliques.
L’opportunité d’une relance de l’investissement public en France apparaît comme une
question largement récurrente : elle est posée chaque fois que la marche de l’économie est
jugée trop modérée ou lorsque survient un choc récessif ; elle est aussi très souvent
d’actualité lorsqu’il s’agit de mieux répondre aux exigences de la compétition internationale
et d’améliorer l’attractivité du territoire ; elle est enfin fréquemment sur le devant de la scène
lorsque des besoins sociaux pressants s’expriment, que des incidents aux conséquences
parfois dramatiques surviennent en matière de sécurité collective ou qu’il faille faire face à
des catastrophes naturelles.
Tel est le cas aujourd’hui encore dans ces différents aspects, alors même que, depuis le
début des années 1990, l'investissement public connaît un certain affaiblissement
principalement lié à des préoccupations financières dans un contexte national, européen et
international tendant à privilégier les mécanismes de marché et les horizons de court
terme…
Dans un contexte désormais marqué par l’ouverture croissante des économies,
l’intensification de la concurrence, l’accélération des innovations technologiques et la montée
des exigences de transparence et d’efficacité, de nombreuses interrogations concernent les
conditions dans lesquelles doivent être décidés, financés, réalisés et gérés de tels
investissements pour qu’ils permettent d’atteindre, dans les meilleures conditions, les
objectifs qui leur sont assignés.
[5]
L’ensemble du territoire national est aujourd’hui soumis à l’impact d'une crise financière,
économique et sociale ayant engendré concomitamment une crise des finances publiques.
Les conséquences sont nombreuses pour les territoires : objectif de réduction des déficits
publics, gel des concours de l’Etat aux collectivités, crise du financement bancaire, réduction
de la solvabilité de la population liée à sa précarisation.
Les budgets locaux sont particulièrement contraints car se conjuguent une situation déjà
initialement tendue et des évolutions défavorables. Or c’est pourtant justement dans ce
contexte que l’action des collectivités territoriales est cruciale : elle doit permettre de lutter
contre une aggravation de la fracture territoriale déjà perceptible entre régions dynamiques
(territoires littoraux, urbains, …) et territoires ruraux. Face à une répartition toujours plus
inégale des ressources, il est capital pour les collectivités de maintenir une capacité
2
L’enjeu de l’investissement public dans le développement de l’économie locale
d’intervention leur permettant d’agir de façon contra cyclique pour financer rapidement et de
façon durable la relance de leur économie.
L’investissement se définit également comme l’ensemble des dépenses des collectivités qui
consistent à accroître la consistance de la valeur de leur patrimoine, de manière durable
(dépenses d’équipements, c'est-à-dire de travaux, achats de terrains et bâtiments,
acquisition de matériels durables, mais aussi de manière indirecte, les participations au
financement des investissements d’entités extérieures qui assument des missions d’intérêt
locales, ainsi que les remboursements de dette puisqu’ils réduisent le passif en augmentant
les actifs nets1).
Les dépenses d'investissement comprennent à la fois :
- les remboursements d'emprunts ;
- les prêts et avances accordés par la collectivité ;
- les dépenses directes d'investissement (acquisitions mobilières et immobilières, travaux
neufs, grosses réparations) ;
- les subventions d'équipements versées.
[18]
L’investissement public local, par son importance et les enjeux auxquels il doit répondre,
place les décideurs publics face à la nécessité de réfléchir à la performance de leurs
interventions.
La difficulté est de faire en sorte que les investissements répondent bien aux attentes de
l’ensemble des acteurs du territoire, temporellement et spatialement. Ces attentes sont
réputées de plus en plus exigeantes, parce que les bénéficiaires des investissements sont
nombreux, et revêtent des exigences de plusieurs natures.
Les usagers des services et équipements publics attendent de ceux-ci qu’ils soient de
qualité, qu’ils soient aptes à répondre à leurs besoins.
Les élus doivent sans cesse arbitrer, opérer des choix, les recettes n’étant pas élastiques et
le financement par l’emprunt présentant des limites sur lesquelles nous reviendrons. La
difficulté est alors de savoir sur quels critères faire ces choix, quel type de stratégie mettre
en œuvre ? La réflexion est d’autant plus importante qu’en matière d’investissement, les
décisions prises engagent la collectivité sur le moyen et le long terme et sont souvent
irréversibles. La recherche de performance de l’investissement est au centre de ces
préoccupations.
[13]
1
Définition comptable de l’investissement donnée par les instructions budgétaires et comptables des
collectivités territoriales. Une circulaire du 26 février 2002 dresse une liste non exhaustive des éléments
considérés comme de l’investissement
3
L’enjeu de l’investissement public dans le développement de l’économie locale
I
L’INVESTISSEMENT PUBLIC MOTEUR DE L’ECONOMIE
DES TERRITOIRES
A) Qu’est ce que l’investissement public ?
Dans un rapport du Conseil économique et social datant de 2002 est rappelée la difficulté à
définir avec précision ce qu’est l’investissement public : « Il n’existe pas de clivage simple
entre investissement public et privé et donc pas de définition précise et communément
admise de la notion d’investissement public. Il n’est dès lors pas aisé de répondre à la
double question qui en dérive :
• qu’est-ce qui confère à telle ou telle dépense le caractère d’investissement ? En
matière de dépenses publiques, il s’agit d’une question difficile à trancher eu égard
au caractère divers de ces dépenses dont certaines portent leurs effets bien au-delà
d’un horizon de court terme, à l’image des dépenses d’éducation ou de recherche
développement;
• qu’est-ce qui confère à un investissement son caractère public ? Selon un point de
vue « organique », il s’agit d’un investissement réalisé par une entité publique ; selon
un point de vue « matériel », le fait d’être destiné à la réalisation d’une mission de
service public ou d’intérêt général fonde le caractère public de l’investissement. Mais
l’existence de délégations de service public à des entités publiques, privées ou
mixtes fait que ces deux dimensions ne sont pas superposables.
Ainsi, à défaut de pouvoir traiter de l’investissement public à partir d’une définition préalable
claire, l’examen de ses évolutions a été fondé sur le champ couvert par les informations de
la comptabilité nationale ».
[5]
Le terme « investissement public » fait généralement référence à une définition de nature
comptable et relève d’une approche basée plus sur la « nature de la dépense » que sur « la
fonction de la dépense ».
L’investissement public national, défini par l’Insee
Dans les comptes nationaux, l’investissement public a deux composantes : la formation brute
de capital fixe (FBCF) et les transferts versés :
- La « FCBF publique » est une mesure des flux financiers qui affectent l’actif des
administrations, hormis les amortissements des biens. Il s’agit donc d’un solde entre
des dépenses augmentant la valeur de cet actif (achat de terrains, de bâtiments,
construction de routes…) et des recettes qui proviennent de la diminution de cet actif
(cession de terrains, bâtiments…).
- Les « transferts versés » sont constitués d’aides à l’investissement d’autres tiers.
L’investissement public national des collectivités locales défini par la comptabilité
locale
La comptabilité des collectivités locales est légèrement différente puisque au sein des
dépenses d’investissement figurent :
- les remboursements de dette, flux qui affectent leur « compte financier » mais ne
touchent en rien leurs actifs ;
- les dépenses d’équipement, essentiellement constituées d’investissements dans les
bâtiments et travaux publics ;
- les achats de bâtiments ou de matériel ;
4
L’enjeu de l’investissement public dans le développement de l’économie locale
les subventions versées : en particulier, les régions et les départements participent
au financement de nombreux projets communaux et intercommunaux.
L’investissement public en tant qu’agrégat basé sur une définition comptable recouvre un
champ qui évolue en fonction des évolutions comptables ou encore des évolutions des
modes de « coopération » entre les agents économiques (partenariat public-privé,
décentralisation…)
[15]
-
L’investissement public compte pour 16% de l’investissement total en France en moyenne
sur la période 2000-2010, selon les chiffres de la comptabilité nationale. Sur cette même
période, la part revenant aux collectivités territoriales correspond à un peu plus de 71% des
montants.
[4]
En 2009, la dépense des collectivités locales, qui incluent les communes, les
établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), les départements et
les régions, s’élève à 214,2 milliards d'euros2.
De tels chiffres attestent de l’importance économique et sociale de cet agrégat, qui recouvre
des dépenses de natures très variables.
L’investissement dans un ordinateur personnel ou un véhicule ne relève pas de la même
logique qu’une dépense de construction. De plus, il convient de rappeler que ces sommes
correspondent pour l’essentiel à des services indispensables pour nos concitoyens : se
déplacer, accueillir les enfants, les former, les divertir et se détendre en particulier dans le
cadre d’activités sportives, etc.
L’investissement public recouvre encore des réalités physiques très différentes, avec en
particulier un volet entretien très lourd. Ce dernier poste, faute d’une évaluation suffisante
des risques, reste très souvent une variable d’ajustement. La question de l’investissement
public ne se limite donc pas à une simple question du volume, mais pose nombre de
questions sur la bonne gestion du patrimoine, l’évaluation économique des projets, leur
hiérarchisation, leur programmation, etc. Tous ces éléments s’avèrent essentiels dans une
optimisation des dépenses publiques correspondantes.
[4]
La solution « équipement » est fondée selon Bernard Fritsch, Maître de conférence à
l’Université de Nantes, sur une représentation de l’intervention publique comme une
réponse d’abord à des « besoins » publics, puis à des problèmes, au nom du
« développement », rendue nécessaire par les insuffisances de l’offre privée de biens et de
services, celles des capacités d’équipements et réseaux déjà en place, entraînant des
dysfonctionnements des systèmes territoriaux. « Elle repose aussi sur l’idée que l’essentiel
de la réponse que peuvent apporter les Pouvoirs Publics, se trouve dans la constitution
d’une infrastructure matérielle ».[…]
Face à la « solution » équipements, Bernard Fritsch rappelle avec justesse que : « ce qui
importe d’abord et avant tout ce sont les services rendus. La réalisation d’équipements
publics n’est pas alors l’essentiel et ne constitue pas un objectif en soi pour les politiques
territoriales. Elle sont au service de la production de services. Aborder la question du rôle
des interventions publiques dans le développement territorial sous l’angle de la seule offre
quantitative et qualitative d’équipement, revient à le faire à travers un prisme qui risque de
conduire à une appréciation biaisée des interventions nécessaires et / ou souhaitables. »
Patrick Heintz, Directeur général des services du Conseil général du Var, partage ce point
de vue indiquant que face à une demande publique complexe, les collectivités diversifient
leur réponse parmi lesquelles l’équipement n’est pas la seule. « Les réponses ne sont plus
2
Source : direction générale des finances publiques
5
L’enjeu de l’investissement public dans le développement de l’économie locale
uniformes et la réponse « équipement » n’est plus « la » solution ». Cette situation pose la
question des alternatives, les collectivités passant ainsi d’une logique de constructeurs à une
logique de développeurs d’offres de services. « Pour ce faire, elles doivent se doter d’outils
qui permettent d’anticiper les besoins réels du territoire et d’évaluer la performance d’un
service. On a trop distendu le lien entre les besoins des usagers et la décision publique »,
souligne Patrick Heintz. « Comment élargir la palette des outils ? » Plusieurs réponses sont
avancées par le directeur général de services du Conseil général du Var : la pérennisation
des équipements publics – bref, intervenir avant l’irrémédiable – la mutualisation des
investissements (par exemple l’ouverture des établissements scolaires à d’autres activités
pendant les congés académiques – un collège est ouvert 180 jours/ an) ; la
dématérialisation : les systèmes itinérants ; le développement de contrats d’objectifs et de
performance au sein même des administrations (décloisonnement des services) ; le
développement de « sur mesure » ; le recours aux partenariats publics - privés ou aux
concessions (qui à la différence de l’affermage implique que le service est à la charge de
l’usager et non plus du contribuable) et enfin, l’externalisation (qui ne peut s’envisager que
simultanément au renforcement de la maîtrise d’ouvrage).
[21]
Les élus locaux sont directement concernés par les débats autour de ces questions, d’une
part, parce que leurs budgets sont pris en compte dans les calculs des ratios de dette et de
déficits publics selon les critères de Maastricht et d’autre part, parce qu’ils sont les porteurs
principaux de l’investissement public. Les élus locaux sont les garants du
développement économique de leur territoire et de la qualité du cadre de vie de leurs
habitants. Acteurs implicites du développement durable, ils doivent faire le choix de
leurs investissements et de leur mode de financement. Leur questionnement rejoint ainsi
le débat évoqué au niveau européen. Question d’autant plus complexe pour eux qu’ils
doivent concilier approches « microéconomiques », la situation de leur territoire, et
« macroéconomiques », le bien-être général mesuré au niveau national voire européen.
[15]
B) Un impact sur l’économie productive et sur l’économie
résidentielle…
L’histoire économique tend à montrer que des politiques judicieuses d’investissement initiées
par les pouvoirs publics peuvent avoir à la fois un impact direct et indirect sur la croissance
économique. Dans le premier cas, il s’agit d’initiatives directes en faveur de l’emploi ou de
l’activité économique ; dans le second cas, il s’agit plutôt d’actions dont le but est d’émettre
un signal positif aux agents économiques et à donner de bons fondements à la croissance à
long terme.
Les caractéristiques propres de l’investissement public local rendent son « lien » avec
l’environnement économique tout à fait spécifique. D’autre part, l’investissement, qu’il soit
public ou privé, est un déterminant de la croissance économique, et d’autre part, le contexte
économique apporte d’évidence des contraintes spécifiques : dynamique des ressources
fiscales, conditions de financement… Dès lors la question se pose de la possibilité
d’identifier et de mesurer les « interactions » entre investissement public local et
croissance économique.
L’impact de l’investissement public sur la richesse d’un pays peut être analysé à deux
niveaux : d’une part, sur le plan conjoncturel, d’autre part, sur le plan structurel.
Dans un premier cas, on considère que les investissements publics ont un impact « direct »
sur l’économie. En période de faible niveau d’activité, l’Etat a intérêt à accroître son niveau
d’investissement afin de soutenir l’économie à court terme. Cet impact est plutôt temporaire,
6
L’enjeu de l’investissement public dans le développement de l’économie locale
concentré géographiquement et économiquement. Il est d’autant plus fort qu’il génère une
activité « nationale », à faibles composantes en importations.
Le deuxième niveau d’analyse renvoie plutôt à la théorie de la croissance endogène. Les
économistes de ce courant de pensée légitiment l’intervention de l’Etat dans l’économie dans
le cadre d’actions structurantes : l’objectif est de doter l’économie de fondamentaux solides
permettant d’assurer un régime de croissance soutenu. L’impact de l’investissement public
s’analyse ici de plus dans le long terme et se juge sur sa capacité à se diffuser à l’ensemble
de l’économie et à lui donner les moyens de perdurer
Si une partie de la théorie économique tend à montrer l’impact favorable de
l’investissement public sur la croissance économique, il reste extrêmement difficile de
le mesurer précisément. En effet, les effets attendus sur le moyen et long terme sont, d’une
part, diffus dans le temps et, d’autre part, difficilement séparables des effets produits par les
actions concomitantes ou consécutives du secteur privé. Par ailleurs, même si les
phénomènes d’externalité tendent à être incorporés dans le calcul économique, certains
objectifs comme la protection de l’environnement restent difficilement comptabilisables dans
l’évaluation de la production nationale. Pour certains, les mesures statistiques sous-estiment
probablement l’impact réel de l’investissement public sur la croissance compte tenu de la
multiplicité des canaux de transmission possibles. Pour d’autres, au contraire, l’impact de
l’investissement public serait moindre compte tenu des effets d’éviction provoqués par
l’investissement public sur l’investissement privé
[15]
Le niveau des services rendus à la population, le niveau des infrastructures existantes
sont des facteurs d’implantation des entreprises et sont des facteurs favorables au
développement local.
Si une partie de la théorie économique tend ainsi à montrer l’impact favorable de
l’investissement public sur la croissance économique, il reste extrêmement difficile de le
mesurer précisément : les effets attendus sur le moyen ou long terme sont d’une part diffus
dans le temps et d’autre part difficilement séparables des effets produits par d’autres actions
concomitantes.
Des études de cas nombreuses indiquent bien que les pays où le niveau d’investissement
public est élevé ou s’élève, connaissent de meilleurs scores de croissance et d’activité que
les autres, mais peut-on en déduire à coup sûr une causalité ? En clair, l’investissement
public génère-t-il la richesse ou au contraire, est-ce la richesse d’un pays qui l’autorise à se
doter d’infrastructures publiques ? Le réalisme, à nouveau, conduit à indiquer que les
causalités sont croisées. Oui, c’est le niveau de richesse qui permet de se doter
d’infrastructures publiques, il suffit de citer, a contrario, le cas des pays pauvres qui n’arrivent
pas à construire les équipements pourtant les plus indispensables (accès à l’eau potable).
On peut ajouter encore que la richesse d’un pays, la richesse de ses habitants vont générer
l’expression de demandes collectives conduisant à des investissements publics nouveaux
(sports, loisirs, culture, réseaux de télécommunications) ou de plus grande qualité. Des
investissements publics existent là où l’on peut se permettre !
Mais à l’inverse, on sait bien que sans certaines infrastructures, l’activité économique ne
peut exister : ponts, routes, transports ferroviaires, énergie… Il est rare que ces projets
d’envergure puissent relever uniquement de la sphère privée. L’intervention financière de la
sphère publique, sous une forme ou sous une autre, est souvent indispensable.
[16]
L’importance de l’investissement pour la croissance économique est une réalité incontestée.
Si certains économistes considèrent que les investissement publics et privé sont « en
concurrence », le secteur public mobilisant des financements qui seraient bien mieux alloués
par le secteur privé, ou, plus encore, que l’investissement public n’est pas, de manière
générale, un élément favorisant la croissance, les théories économiques les plus récentes
7
L’enjeu de l’investissement public dans le développement de l’économie locale
tendent à réhabiliter le rôle de l’investissement public mettant, en particulier, en évidence
qu’il permet de répondre à des besoins auxquels le secteur privé ne fait pas face, et
améliorant les conditions de l’activité du secteur privé. Aussi, il semble qu’il conviendrait
mieux de souligner la « complémentarité » des investissements publics et privés qui est un
gage de la bonne performance économique de toute société et de manière plus globale
d’une bonne performance sociale ou encore environnementale.
A cet égard, la coïncidence de la régression de l’investissement public local en France et de
l’adoption du Pacte de stabilité et de croissance laisse à penser que l’effort d’assainissement
des finances publiques s’articule mal avec des politiques d’investissements publics pourtant
nécessaires à la structuration de l’espace économique et par là même, préparant l’avenir.
« Sacrifier l’investissement public local sur l’autel de l’austérité » semble donc une stratégie
risquée.
Si maintenir un bon niveau d’investissement public semble un objectif prioritaire, il n’en
demeure pas moins que des efforts continus en terme de « performance », d’efficience,
doivent encore être réalisés, efforts qui se traduisent par la recherche d’une meilleure
hiérarchisation des projets pour en dégager les « plus utiles », par une coordination locale et
nationale mieux organisée, et par la recherche des solutions de financement les plus
performantes.
[15]
Les dépenses de fonctionnement et les dépenses d’investissement sont à la fois
indissociables et substituables.
Indissociables toujours, parce que les équipements réalisés n’ont généralement une utilité
(bureaux, équipements sportifs et culturels, bâtiments scolaires) que si on les fait
« fonctionner », et ne restent utilisables que si on les entretient régulièrement (routes,
trottoirs, réseaux…). La dépense « d’investissement » génère des dépenses de
fonctionnement. On ne peut favoriser l’une et supprimer l’autre.
Substituables parfois : pour rendre certains services collectifs, on peut faire le choix de
l’équipement « en dur » qui se traduit par une dépense d’investissement (une crèche, une
bibliothèque) ou faire le choix de structures légères voire de pas de structures du tout (garde
à domicile, bus itinérants). L’une ou l’autre des solutions étant, suivant le lieu, la plus
efficiente sans qu’on puisse généraliser.
Ceci amène à s’interroger à nouveau sur la définition même d’un « investissement ». S’il
s’agit de retenir sous ce vocable les actions qui peuvent avoir une influence sur l’avenir, qui
peuvent concourir à la croissance de demain, comment classer les dépenses au titre de
l’éducation voire de la santé ? Disposer d’une main-d’œuvre de qualité et en bonne condition
physique est bien un impératif pour l’activité économique de demain ! C’est bien cette
définition plus ou moins extensive de la notion d’investissement qui rend si difficile d’adapter
le calcul du déficit public en n’y incorporant pas les « dépenses d’investissement ». Autoriser
cette adaptation comptable c’est vider les ratios de Maastricht de leur substance, c’est faire
glisser le débat sur les équilibres financiers publics de l’économie à la sémantique.
Dans les considérations qui suivent, on s’en tiendra donc à une définition – restrictive – des
investissements ; celle des investissements « en dur », la définition des comptables
nationaux : la formation brute de capital fixe.
Cette définition standardisée a l’avantage d’autoriser des comparaisons chiffrées dans le
temps et l’espace. Quels éclairages apporter alors au questionnement sur leurs éventuels
impacts économiques ?
Si les délais de mise en place des dépenses d’investissement n’autorisent pas à en faire un
outil de « relance » économique à court terme, ceci n’empêche nullement les dépenses
d’investissement bien sûr d’avoir un rôle direct et immédiat en termes d’activité économique
(main d’œuvre employée, produits consommés). Ceci « par coïncidence » peut jouer un rôle
contra cyclique : des projets lancés quelques années auparavant peuvent se matérialiser
dans un moment de creux conjoncturel, et alors, à ce moment-là, le projet d’investissement
jouera bien en faveur de la relance… C’est donc ici la permanence de l’effort
8
L’enjeu de l’investissement public dans le développement de l’économie locale
d’investissement qui, presque paradoxalement, peut avoir par période un rôle contra
cyclique.
Entendons-nous bien, on évoque ici de grands projets susceptibles d’avoir un impact macroéconomique sensible. Des petits projets locaux peuvent souvent être lancés assez vite et
apporter de l’activité à des entreprises au carnet de commande dégarni. Relance localisée ?
Encore que les procédures de passation des marchés publics autorisent difficilement
d’orienter la commande vers une entreprise que les décideurs locaux souhaiteraient
soutenir.
Effets d’entraînement lorsqu’une activité économique va se matérialiser suite à la réalisation
de l’investissement public, des activités liées au fonctionnement même de l’équipement,
nous l’avons vu, ou induites par celui-ci. Par exemple, une grande route, générera des
activités liées à son entretien, à son déneigement, mais en sus pourront s’installer des
stations services, des lieux de restauration, des services de dépannage…
Effets structurels lorsque l’investissement public permettra aux activités privées de
s’effectuer dans de meilleures conditions. La route permettra de faire circuler plus de biens
et de personnes, ouvrira ou rapprochera de nouveaux marchés, générera la création d’une
plate-forme logistique…
[16]
C) L’exemple du BTP
Dans le contexte de récession sans précédent, la dépense publique joue un rôle important
de soutien à l’économie. Les collectivités territoriales ont quasiment maintenu leur effort
d’investissement en 2009 au niveau de celui des années précédentes, en partie grâce au
versement anticipé du fonds de compensation de la TVA. Cette avance de l’État a permis de
soutenir le secteur du bâtiment et des travaux publics sans recourir massivement à
l’emprunt, voire en le réduisant.
[18]
Le baromètre TPE 3 de février 2012 révèle des inquiétudes marquées dans le secteur
face à la conjoncture et à l’ampleur des déficits publics. En effet, s’ils parviennent à
maintenir leur niveau d’activité à l’équilibre, les dirigeants restent très largement inquiets
pour l’économie française (83%, -9 points par rapport au mois d’octobre dernier) et plus
encore face au déficit public et à la dette de l’Etat (87%, dont 31% de très inquiets).
Selon la Fédération nationale des travaux publics (FNTP), sur les neuf premiers mois de
l’année 2011, les travaux réalisés enregistrent une progression de 4,6 % en valeur,
comparés à la même période l’année précédente. La FNTP relève cependant une
dégradation de la conjoncture à partir du troisième trimestre.
3
Baromètre des TPE IFOP/FIDUCIAL, janvier- février- mars 2011
9
L’enjeu de l’investissement public dans le développement de l’économie locale
Concernant l’activité du seul secteur routier, l’Union des syndicats de l’industrie routière
française (Usirf) fait état sur les sept premiers mois de l’année d’une hausse de son chiffre
d’affaires de 4,9 % par rapport à la même période en 2010. Cette hausse serait surtout
portée par l’effort d’investissement en matière de transport collectif en site propre des
grandes agglomérations, le volume des projets départementaux étant orienté à la baisse.
Ces évolutions résultent toutefois en partie de la hausse des coûts.
Les statistiques détaillées concernant la construction de locaux non résidentiels, publiées par
le ministère de l’Écologie, de l’Énergie, du Développement durable et de la Mer, indiquent
une augmentation pour les équipements publics dans leur ensemble (+ 12,4% pour les
surfaces mises en chantier sur les neuf premiers mois 2011, comparés à la même période
de l’année précédente). Cependant, hors les équipements relatifs à la santé, les mises en
chantier d’équipements publics enregistrent une hausse plus modérée (+ 5,4 % entre les
trois premiers trimestres 2010 et 2011). La progression est davantage marquée pour les
équipements relatifs aux transports ainsi qu’à la culture et aux loisirs (avec respectivement +
34,5 % et + 14,8 % de surfaces déclarées commencées sur les trois premiers trimestres
2011). À l’inverse, les équipements liés à l’action sociale sont en repli (- 1,2 % sur les trois
premiers trimestres 2011).
[6]
10
L’enjeu de l’investissement public dans le développement de l’économie locale
II L’ACTION DETERMINANTE DES COLLECTIVITES
LOCALES
A) La spécificité de l’investissement en France
Depuis 1945, la spécificité de la croissance française a largement tenu au caractère
stratégique d’interventions de l’Etat visant à piloter la modernisation de l’économie par la
maîtrise de ses leviers essentiels : le « Plan Monnet » (1946-1950) marque l’irruption de
l’investissement public comme instrument prioritaire du nouvel élan insufflé au
développement économique et social ; dans leur étude sur la croissance française, JeanJacques Carré, Paul Dubois et Edmond Malinvaud peuvent ainsi constater que la moitié des
investissements réalisés en 1959 sont commandés de façon directe par les centres de
décision publics, en y incluant la construction des logements aidés. Ce rôle déterminant ne
sera pas un moment éphémère mais s’inscrira dans une longue période allant jusqu’au
début des années 1990, selon une intensité certes variable.
L’investissement public a connu, en France, une croissance assez soutenue des années
1960 au début des années 1990, même si des évolutions disparates sont perceptibles selon
ses différentes composantes. Le fléchissement de sa dynamique de croissance dans les
années 1990 amène à prendre en compte, au-delà du contexte conjoncturel de ces années,
les changements de portée structurelle qui ont affecté le contenu et les évolutions de
l’investissement public.
Le volume de l’investissement public a été multiplié par près de trois entre 1959 et 2000, soit
un rythme de croissance de 2,6 % l’an.
Cette structure a cependant connu dans le temps de profondes transformations se traduisant
par un « chassé-croisé » entre les parts relatives des grandes entreprises nationales et des
administrations locales : celle des premières passe de 50 % au tournant des années 1960 à
25 % environ aujourd’hui quand celle des secondes s’élève de 30 % à un peu plus de 50 %.
Au cours de cette longue période, tout se passe ainsi comme si les priorités s’étaient
modifiées pour « se déplacer » d’engagements importants concernant les grands réseaux
nationaux d’infrastructure vers des engagements plutôt tournés vers les équipements de
proximité.
Du début des années 1960 à la fin des années 1990 (sous la réserve des précautions
méthodologiques rendues nécessaires par le changement de système de comptabilité
nationale intervenu entre-temps), la part de l’investissement local dans celui de l’ensemble
des administrations a gagné plus de 10 points, passant de plus de 57 % à près de 68 %. Elle
est à mettre en regard de la baisse quasi-symétrique de celle des administrations centrales,
qui représentent en 2000 moins du quart de l’investissement de l’ensemble des
administrations. Quant à la part des investissements hospitaliers, elle ne progresse que très
peu en 40 ans, à 9 % du total.
La dynamique de l’investissement public dans notre pays repose donc désormais d’abord
sur la réponse aux besoins collectifs locaux. L’Etat central a ainsi vu fortement décliner sa
fonction d’investisseur direct au profit de la montée en puissance d’une fonction de financeur
ou co-financeur d’investissements réalisés sous la responsabilité d’autres entités publiques
voire privées.
[5]
11
L’enjeu de l’investissement public dans le développement de l’économie locale
Depuis 1982, son évolution a été marquée par les effets de la décentralisation et du
cycle des élections municipales. La décentralisation a conduit les collectivités locales
à investir plus que par le passé. De 1983 à 1988, les collectivités locales ont reçu
progressivement de la part de l’État des transferts de « blocs de compétences » qui ont
provoqué une hausse soutenue de l’investissement, principalement dans le domaine
scolaire.
La loi du 22 juillet 1982 fait disparaître la tutelle de l’État sur les actes des collectivités
locales. La région devient une collectivité locale. Dans une seconde étape, les lois de
décentralisation du 7 janvier 1983 et du 22 juillet 1983 définissent la répartition des
compétences entre l’État et les collectivités locales et prévoient des compensations
financières.
SourceDexia / ADF. – Regard financier sur les départements
Ainsi, par exemple, depuis 1983-1984, la formation professionnelle continue et
l’apprentissage relèvent de la compétence des régions. À partir du 1er janvier 1986, les
collectivités locales ont en charge la rénovation et la construction des établissements publics
locaux d’enseignement et des établissements privés sous contrat d’enseignement
secondaire. Les lycées sont sous la responsabilité des régions et les collèges des
départements.
En 1994, la formation qualifiante et pré qualifiante des jeunes de moins de 26 ans est
transférée aux régions. En outre, l’État met en place des programmes contractuels de
planification des dépenses et des ressources pour les régions, dans le cadre des contrats de
plan Etat régions (1984-1988 ; 1989-1993 ; 1994-1999).
[17]
12
L’enjeu de l’investissement public dans le développement de l’économie locale
B) Les schémas de financement de l’investissement
En 2011, les départements devraient être le seul niveau de collectivités à diminuer ses
dépenses d’investissement. Déjà en forte baisse en 2010 (-13,4%), ces dépenses se
contractent à nouveau, mais de façon moins marquée (-2,7%). Cette baisse concerne
surtout les dépenses d’équipement (voirie, collèges). D’un montant de 11,9 milliards d’euros,
les investissements atteignent le niveau observé en 2005. Cette réduction de la voilure en
matière d’investissement depuis quelques années est à mettre en parallèle avec la
réduction des marges de manœuvre financière de certains départements.
Les ressources propres, composées de l’autofinancement et des dotations et subventions
d’investissement comme le FCTVA, la dotation globale d’équipement et la dotation
départementale d’équipement des collèges, permettent de financer 94% de l’investissement.
Le recours à l’endettement ne couvre que 6% des investissements, et est en forte baisse
(0,7 milliard d’euros en 2010).
L’encours de dette des départements s’élève ainsi à 30,4 milliards d’euros fin 2011, en
hausse de 2,5% après +6,3% en 2010 et +14,3% en 2009.
[6]
13
L’enjeu de l’investissement public dans le développement de l’économie locale
Source : Dexia, note de conjoncture investissement 2011, 21
C) Les évolutions récentes
En 2010, les collectivités locales, bénéficiant d’un environnement conjoncturel plus
favorable, ont limité la réduction de leurs marges de manœuvre grâce à l’embellie fiscale due
pour l’essentiel aux droits de mutations.
C’est une année de transition dans le domaine de la fiscalité locale : les collectivités locales
ont reçu de l’État une compensation relais en lieu et place du produit de la taxe
professionnelle. Dégradée en 2008 et 2009, leur capacité d’autofinancement, solde des
recettes et des dépenses de fonctionnement, se redresse de 13,6 % en 2010. Les
collectivités territoriales, qui avaient maintenu en 2009 un niveau d’investissement important
dans le cadre du plan de relance, ont réduit leurs dépenses d’investissement (– 8,3 %) et
ralenti la croissance de leur encours de dette (+ 3,4 %), renouant ainsi avec une politique de
resserrement des investissements.
Globalement, les départements ont fortement réduit leurs projets d’investissement et le
recours aux emprunts : le rythme de croissance de leur endettement ralentit nettement.
[18]
Crise économique, rigueur budgétaire, assèchement du crédit… le contexte actuel se
caractérise par un fort niveau de tension et d’instabilité. Dans cet environnement peu porteur
pour l’élaboration de projets à long terme, l’investissement local résiste pourtant : il
s’accroît de 2,9% en 2011, pour atteindre 51,9 milliards d’euros, après un repli marqué
en 2010 de près de 5 %.
[6]
La répartition des dépenses des collectivités territoriales et leur poids dans les dépenses locales
14
L’enjeu de l’investissement public dans le développement de l’économie locale
Source : Direction générale des Finances publiques
Type de Collectivité Dépenses de fonctionnement Dépenses d’investissement
/ Type de dépenses
(en Mds€)
(en Mds€)
Secteur communal
78,5
39,3
Départements
51,0
17,5
Régions
16,0
12,0
Dépenses totales
145,5
68,7
Source : Direction générale des Finances publiques, 2009
Avec 68,7 milliards d’euros de dépenses d'investissement, les collectivités territoriales sont
les premiers investisseurs publics français.
En effet, après avoir enregistré une diminution sensible en 2010 (- 4,9 %), l’investissement
local retrouve un profil plus conforme au cycle d’investissement habituel, et
progresse de 2,9 % pour atteindre 51,9 milliards d’euros. Cet effort est d’autant plus
remarquable qu’il s’effectue dans un contexte contraint en matière de ressources. Les
ressources propres, l’autofinancement et les recettes d’investissement hors emprunt,
financent 95 % de l’investissement. Le solde est couvert par un recours à l’endettement de
2,7 milliards d’euros (les emprunts moins les remboursements), en net repli en 2011.
[6]
Pour expliquer cette tendance, la DGCL insiste sur le contrecoup du plan de relance. En
2009, les départements et les régions avaient maintenu leurs dépenses d’équipement à leur
niveau de 2008 en lançant par anticipation certains travaux programmés initialement pour
2012. Pour les régions, la DGCL évoque aussi les « clauses de revoyure » des contrats de
projet Etat- Région et les interrogations liées à la réforme de la fiscalité locale.
Le repli de l’investissement des collectivités locales est en fait à relativiser, si l’on tient
compte de la forte croissance observée les années précédentes. Un peu plus de la moitié
des départements ont augmenté leurs dépenses moyennes d’investissement de la période
2008 / 2010 par rapport à celle de 2005 / 2007, dont 34 qui les ont accrues de plus de 10 %.
[8]
15
L’enjeu de l’investissement public dans le développement de l’économie locale
III LES INVESTISSEMENTS PUBLICS FACE A LA CRISE :
UN DEBAT DE MODELES ECONOMIQUES
A) Entre deux voies : relance ou rigueur
Dans un article paru dans Alternatives économiques en juillet 2010, Michel Abhervé,
professeur d’économie et de politiques publiques à l’Université de Marne la Vallée
commentait le
passage d’une économie oscillant entre
relance et rigueur. « Le
Gouvernement a cessé d’avoir une politique de relance …Le Ministère de la relance…a eu
une certaine efficacité pour soutenir l’investissement. Il a en particulier soutenu l’effort
d’investissement des collectivités au moment même où les perspectives liées à la
suppression de la taxe professionnelle pouvaient laisser craindre un recul de celui-ci.
L’avance du remboursement de la T.V.A. s’est avérée particulièrement opportune pour
atteindre cet objectif. Mais l’impact en est terminé… Il est certain que le volume des
investissements publics va décroître et les organisations professionnelles du Bâtiment et
surtout des Travaux Publics ne s’y trompent pas, évoquant fortement, avec leur pratique
éprouvée du lobbying, les « charettes » de licenciements auxquelles elles déclarent
devoir être contraintes dans les mois à venir.
De même, il est annoncé que les quelques mesures qui avaient été prises pour soutenir
l’action en matière d’emploi dans le cadre du Plan de relance ne seront pas reconduites,
alors que pourtant l’inflexion des chiffres du chômage, annoncée à maintes reprises, y
compris en Janvier par le Président de la République, ne s’est toujours pas produite : les
aides ayant permis de renforcer les équipes des Missions locales sont annoncées comme ne
devant pas être reconduites, sans pourtant qu’aucune baisse des effectifs de jeunes suivis
ne soit en vue.
Nous pourrions multiplier les exemples, qui convergeraient tous pour montrer que le
Gouvernement a choisi, clairement, sans équivoque, d’arrêter la politique de relance et de
tout miser sur une politique de rigueur».
[29]
L'objectif du gouvernement est de ramener le déficit public à 4,5% du PIB en 2012
avec une croissance économique de 1% seulement. L'effort supplémentaire prévu par ce
deuxième plan de rigueur en moins de trois mois s'élève à 18,6 milliards d'euros pour 2012
et 2013, dont 7 milliards en 2012 qui s'ajoutent aux 11 milliards annoncés par François Fillon
le 24 août dernier.
Relèvement du taux réduit de la TVA, barèmes de l'impôt sur le revenu et de l'impôt sur la
fortune en 2012 et 2013 (ils vont être désindexés de l'inflation), coup de rabot sur les niches
fiscales liées à l'immobilier, relèvement de l'âge légal de 60 à 62 ans avancé de 2018 à
2017. Du côté des entreprises, majoration temporaire de 5% de l'impôt sur les sociétés
frappera en 2012 et 2013 celles dont le chiffre d'affaires dépasse 250 millions d'euros…
Ce sont les ménages qui vont payer le plus lourd tribut de la rigueur : 4,1 milliards d'euros
pour ce deuxième plan de rigueur - auxquels il faudra probablement ajouter plusieurs
millions liés à la maîtrise renforcée des dépenses de santé, qui pourrait se traduire par de
nouveaux déremboursement des médicaments ou une moindre prise en charge du ticket
modérateur -, ajoutés aux 6,1 milliards des mesures votées en août dernier. Soit une facture
d'un peu plus de dix milliards d'euros.
16
L’enjeu de l’investissement public dans le développement de l’économie locale
[23]
Le Fonds monétaire international (FMI) fait état d’un ralentissement de la croissance
économique mondiale depuis le deuxième trimestre 2011, sous l’effet de plusieurs facteurs
de natures différentes : catastrophe naturelle au Japon, hausse des prix pétroliers,
incertitude sur les finances publiques dans la zone euro. En conséquence, la croissance de
l’activité mondiale s’établirait à 4,0% en 2011. En 2012, la persistance des freins observés
en 2011 mais aussi la possible survenue de chocs supplémentaires pourraient fragiliser la
croissance. Susceptible de réajustements significatifs, la prévision de croissance du FMI est
néanmoins fixée à 4,0 %...
Aux États-Unis, la croissance enregistre un ralentissement plus fort que prévu cette année.
Au-delà de la forte hausse des cours pétroliers, la confiance des ménages et des chefs
d’entreprise se dégrade, le chômage demeure à des niveaux élevés, tandis que les marchés
financiers restent très volatils. La croissance du PIB atteindrait 1,5 % en 2011, avant de se
redresser légèrement en 2012 (+ 1,8 % selon le FMI).
[6]
La croissance américaine devrait s’avérer bien supérieure à celle de la zone euro en 2012.
Pour autant, l’économie américaine souffre encore d’un taux de chômage élevé. En
l’absence de risque inflationniste, les politiques monétaires devraient devenir encore plus
expansionnistes des deux côtés de l’Atlantique. Les taux courts vont donc rester à des
niveaux proches de zéro pendant encore longtemps impliquant un maintien des taux longs à
un faible niveau. L’évolution de ces derniers dépendra également de la vitesse de résolution
de la crise des dettes souveraines. Une reconvergence des taux longs au sein de la zone
euro n’est guère envisageable avant la deuxième partie d’année 2012.
La croissance de la zone euro a brutalement ralenti au deuxième trimestre, portant à 1,6%
l’estimation de croissance du FMI pour 2011. Fragilisée par des déficits et un endettement
élevés générant de fortes tensions sur les marchés, l’amélioration de la situation reste
largement conditionnée à la mise au point d’une réponse politique à la crise de la dette. De
fortes disparités en termes de croissance sont observables: l’Allemagne enregistrerait un
taux de croissance parmi les plus élevés avec + 2,7 %, derrière l’Estonie (+ 6,5 %) ou
l’Autriche (+ 3,3 %).
La plupart des autres économies se situeraient sur des tendances plus faibles (+ 1,6% aux
Pays-Bas, + 0,6% en Italie), voire négatives (- 5,0 % en Grèce, - 2,2 % au Portugal). Pour
2012, le FMI anticipe un ralentissement de la croissance de la zone euro, à hauteur de + 1,1
%. L’inflation enregistrerait un repli (+ 1,5 %, après + 2,5 % en 2011)…
En France, la croissance du PIB est de 0,4% au troisième trimestre 2011, après une légère
baisse au deuxième trimestre (- 0,1% selon l’Insee). Sur l’année, la croissance atteindrait +
1,75% selon le Rapport économique, social et financier (RESF) annexé au Projet de loi de
finances pour 2012, après + 1,5 % en 2010…
[6]
L’investissement ralentit légèrement au troisième trimestre selon l’Insee (+ 0,4 %, après +
0,6 %). L’investissement des entreprises non financières enregistre un repli sur ce trimestre
(- 0,3 %), alors que celui des administrations publiques ou des ménages continue à
progresser (respectivement + 0,5 % et + 1,4 %). Sur l’année, l’investissement total
progresserait de 3,4 % selon la prévision retenue par le Gouvernement.
L’année 2010 aura été une année de transition en France comme en Europe pour les
finances locales : tandis que se sont poursuivis les effets de la crise et des plans de relance,
ont été mises en place les premières mesures de rigueur. Une mise sous pression des
17
L’enjeu de l’investissement public dans le développement de l’économie locale
budgets locaux, qui devrait se renforcer en 2012 face au durcissement des politiques
d’austérité…
En 2010, le secteur public local européen a fait preuve, dans l’ensemble, d’une certaine
capacité de réaction et d’adaptation à la nouvelle situation, mais jusqu’à quand ?
La détérioration des perspectives de croissance (+ 0,5 % en 2011 et + 0,6 % en 2012 selon
les prévisions de novembre de la Commission européenne), le spectre d’une nouvelle crise
financière et l’ampleur des ajustements budgétaires nécessaires pour restaurer les équilibres
à court et moyen termes ont conduit les gouvernements à durcir leurs mesures d’austérité.
Dans la zone euro, les mesures d’assainissement visent à passer d’un déficit public qui
représentait 6,2 % du PIB en 2010 à 1,3 % en 2014, soit un effort de 4,9 points de PIB.
Déjà affectées en 2010 par la rigueur, les collectivités locales seront, de nouveau,
concernées par ces mesures à plusieurs titres.
Du côté des recettes, de nombreux États ont ainsi mis en oeuvre en 2011, ou annoncé pour
2012, la poursuite du gel (France) ou la réduction de leurs concours financiers aux
collectivités locales (Italie, Royaume-Uni, Slovaquie, Pays-Bas, Hongrie, Grèce, République
tchèque, etc.). Parallèlement, plusieurs États ont entrepris des réformes fiscales : création de
nouveaux impôts propres ou partagés, accroissement ou réduction des marges de
manoeuvre fiscales locales, augmentation des taux des impôts nationaux partagés et
modification des règles de redistribution en faveur de l’échelon local, élargissement et
actualisation des bases, révisions cadastrales, lutte contre l’évasion fiscale ou encore
collecte des arriérés.
En matière de dépenses, les collectivités locales sont associées, de manière plus ou moins
directe, aux programmes d’économies budgétaires et d’optimisation des coûts : réduction de
la masse salariale et des achats de biens et services, politiques de mutualisation et
d’externalisation, voire disparition de certains services publics ou privatisations, comme c’est
le cas en Italie, en Grèce ou en Espagne.
Les réformes territoriales sont également accélérées. Après la Grèce en 2010, il est
envisagé de réformer les provinces en Belgique et en Italie, et de supprimer les petites
communes italiennes.
Enfin, les mécanismes de surveillance financière, les obligations de transparence et de
communication, les règles prudentielles et les normes de discipline budgétaire qui
s’imposent aux collectivités locales seront sans doute renforcés.
Mieux coordonner les politiques nationales et locales et associer, de manière concertée, les
autorités locales à l’effort national de maîtrise des équilibres budgétaires constituent les
fondements de cette nouvelle gouvernance des finances publiques.
[6]
18
L’enjeu de l’investissement public dans le développement de l’économie locale
Source : Dexia, note de conjoncture, novembre 2011
Force est de constater que l’effort de redressement des comptes publics engage
l’ensemble des acteurs de la dépense publique : État, organismes divers d’administration
centrale (ODAC), administrations de sécurité sociale et collectivités locales; les transferts
financiers de l’État vers ces dernières représentent environ 20 % du budget de l’État.
Ainsi, le 24 août 2011, avant même le dépôt du Projet de loi de finances pour 2012, 1 milliard
d’euros d’économies supplémentaires sur les dépenses du budget de l’État et de la sécurité
sociale pour 2012 ont été annoncées. La contribution des collectivités locales représente 200
millions d’euros, soit 20 % du total.
[28]
Parallèlement, l’Etat investit 35 Md€ dans le Programme d’Investissements d’Avenir (PIA).
Selon la loi de finances rectificative n°2010-237 du 9 mars 2010, une enveloppe de 34,64
Md€ a été dédiée au programme d’investissements d’avenir, ventilée autour de 5 priorités
stratégiques d’investissement :
− l’enseignement supérieur et la formation (11Md€) ;
− la recherche (7,9 Md€) ;
− les filières industrielles et les PME (6,5 Md€) ;
− le développement durable (5,1 Md€) ;
− le numérique (4,5 Md€).
Les projets du PIA font l’objet de cofinancements : 20 à 25 Md€ sont attendus de la part
d’entreprises privées et de banques dans les domaines de l’économie numérique, de la
valorisation de la recherche, des filières industrielles et des PME.
19
L’enjeu de l’investissement public dans le développement de l’économie locale
A la fin du 2ème trimestre 2011, le montant total de cofinancements s’élève à 8,8Md€, hors
projets dans le périmètre ANR pour lesquels les cofinancements ne pourront être connus
qu’à l’issue de la phase de contractualisation.
Les principaux co-financeurs sont les entreprises privées bénéficiaires des fonds (2,2Md€)
ainsi que les banques dont les prêts sont garantis grâce à l’effet de levier d’OSEO (3,2Md€).
On peut noter également un co-financement important des collectivités locales qui
correspond pour l’essentiel aux transports en commun en site propre des EcoCités dont elles
ont la compétence.
Ces co-financements sont à ce stade en ligne avec les objectifs affichés dans différentes
conventions. 4
Selon Jean-Luc Tavernier, adjoint au commissaire général des investissements d’avenir,
« sur les 35 ou 36 lignes d’aides que compte le programme des investissements
d’avenir, la moitié concerne des projets où des collectivités locales sont impliquées
en termes de financement, soit directement, soit en cofinancement, pour les internats
d’excellence ou les centres de formation en alternance ». Les conseils régionaux,
compétents en matière d’économie, de formation et d’enseignement supérieur, sont les
principaux
interlocuteurs.
[20]
B) Entre deux leviers : emprunt ou fiscalité
En France, une collectivité peut choisir de financer ses investissements par l’emprunt
ou la fiscalité (sans oublier la part de l’autofinancement sur longue période, pour 70 %
de l’investissement). La problématique politique est alors de déterminer si la collectivité
étale sur plusieurs générations de contribuables l’amortissement d’un investissement grâce à
l’emprunt ou si elle le finance par un effort consenti par les contribuables actuels.
Les collectivités locales pratiquent depuis la décentralisation, massivement, le financement
intermédié avec des établissements bancaires peu nombreux et spécialisés, derrière le
4
Source : http://www.caissedesdepots.fr
20
L’enjeu de l’investissement public dans le développement de l’économie locale
leader traditionnel du marché, Dexia, banque issue d’une filiale publique de la CDC (le crédit
local de France, ex-CAECL).
[26]
Le levier de la dette est contraint par l’obligation d’équilibre budgétaire qui réserve l’emprunt
à la couverture des dépenses d’équipement et impose le financement des annuités en
intérêts et capital par des ressources propres, en premier lieu fiscales. En conséquence,
l’emprunt n’est que de l’impôt différé. Le creusement du besoin de financement n’est donc
pas sans limite et par voie de conséquence l’effet de levier de la dette sur les dépenses
d’investissement.
[2]
Depuis les lois Defferre, le libre recours à l’emprunt (conséquence de la libre administration)
s’est imposé puisque toutes les barrières, comme le contrôle a priori ou le régime
d’approbation préalable du montant du taux et même l’organisme prêteur sont tombées.
Cette liberté est néanmoins encadrée, puisque s’applique la règle de l’équilibre du budget
qui se conjugue avec la « règle d’or» - seules les dépenses d’investissement sont
couvertes par l’emprunt. La règle d’or oblige les collectivités à financer l’ensemble de leurs
dépenses de fonctionnement par des recettes propres (fiscalité, transferts, produits
d’exploitation et du domaine) et leur permet d’avoir recours à l’endettement uniquement
pour financer leurs investissements.
Les collectivités locales ne peuvent donc pas emprunter pour financer leurs dépenses de
fonctionnement ni pour couvrir le remboursement en capital des annuités d’emprunt. Cette
règle les prémunit contre le risque d’emprunter pour rembourser leur dette et limite donc le
creusement de leur déficit.
De plus, les budgets locaux doivent être votés en équilibre au sens de la comptabilité
publique et ne peuvent être exécutés qu’avec un déséquilibre limité.
Ce cadre juridique plus contraignant que celui de l’Etat (contrôle de légalité et budgétaire
exercé par les préfets et contrôle des comptables publics) a permis aux collectivités locales
de recourir à un très vaste éventail de produits de financement, majoritairement intermédié
car ce marché apparaît dépourvu de risques aux yeux des banquiers.
La conjonction de la banalisation de l’emprunt local et la transformation des systèmes
financiers locaux avec la décentralisation a conduit des nouveaux établissements bancaires
à proposer des produits originaux plus en fonction de leurs préoccupations commerciales
que des besoins réels des collectivités.
[26], [28]
Le levier décisif réside de ce fait dans le pouvoir de taux donnant aux départements le
moyen d’ajuster à la marge la progression des recettes budgétaires à la croissance des
dépenses. Certes, le levier fiscal local n’est pas non plus sans limite à la fois juridique
(régime de vote des taux), économique (risque de pertes de bases liées à la mobilité
géographique des contribuables) et politique (risque électoral). Néanmoins, le pouvoir de
taux s’est révélé suffisamment puissant par le passé pour permettre aux départements
d’échapper, au moins en partie, au freinage progressif de la croissance des concours de
l’Etat.
La stagnation anticipée des dotations nationales dans les trois prochaines années
n’impliquera donc pas mécaniquement une inflexion parallèle des recettes, du moins si le
levier des taux demeure aussi puissant que par le passé. Or, précisément, après une série
d’érosions limitées, le pouvoir fiscal local vient de connaître un recul sans précédent avec la
réforme de la taxe professionnelle.
Plus que la crise économique, le remplacement de la taxe professionnelle par la contribution
économique territoriale devrait constituer le point de rupture de la dynamique des 3
21
L’enjeu de l’investissement public dans le développement de l’économie locale
dépenses, en affaiblissant la capacité de la fiscalité départementale à compenser la
stagnation des dotations nationales. La perte de flexibilité de la mobilisation des taxes, de
plus en plus dépendantes de la conjoncture et de moins en moins du pouvoir de taux,
renforce l’efficacité du contrôle de la dépense locale par l’évolution des concours de l’Etat,
en d’autres termes par la norme de dépense fixée en loi de finances.
[2]
La suppression de la taxe professionnelle
Dans une note d’étape datant de mars dernier, la mission d’information du Sénat s’intéresse
aux conséquences de cette mesure : « Le remplacement de la taxe professionnelle par la
contribution économique territoriale devait, selon le Gouvernement, entraîner trois effets
positifs sur le tissu économique en favorisant la relocalisation des entreprises, la
réindustrialisation du territoire et le développement de l’emploi. La mesure de la réalité de
ces effets se heurte à deux difficultés : la jeunesse de la réforme, la crise économique qui a
brouillé les cartes et impacté fortement l’effet positif de la charge fiscale pour les entreprises.
L’incertitude quant aux conséquences économiques positives de la réforme est très
largement partagée… ».
[32]
Toutefois, lors de son audition devant le Sénat sur les conséquences de la suppression de la
TP pour les collectivités territoriales, le président de l’Assemblée des Départements de
France précise les conséquences dramatiques de cette suppression : « Selon le discours
officiel, la réforme de la taxe professionnelle serait une réussite. Elle aurait permis d’alléger
le coût de travail, de favoriser les investissements les plus productifs, d’accroître la
compétitivité de notre industrie, de réduire la part de la fiscalité locale financée par l’Etat
(dégrèvements et compensations), d’offrir de nouvelles ressources « modernes te
dynamiques » aux collectivités territoriales.
La détérioration de la conjoncture économique depuis 2008 n’offre pas par dessus le marché
la possibilité d’évaluer de façon rigoureuse les effets de la réforme sur l’investissement et
l’activité productive. Il faudra encore attendre quelques années et le retour (attendu) de la
croissance économique pour les évaluer (avec l’idée de situation avant/après).
La réforme de la TP, en supprimant et en spécialisant la fiscalité des collectivités
locales, conduit à redéfinir la mesure de la richesse des collectivités locales, c’est-àdire le potentiel financier et fiscal, utilisée pour calculer bon nombre de dotations versées
par l’Etat mais aussi pour faire fonctionner les fonds de péréquation horizontaux créés par
ladite réforme »…
[1]
Les ressources fiscales représentent 61% des ressources départementales. La
réorganisation du financement des collectivités locales à la suite de la suppression de la taxe
professionnelle affecte particulièrement les départements. Si ceux-ci conservent à la fois une
fiscalité ménages et entreprises, leur pouvoir de taux ne portent plus que sur la taxe foncière
sur les propriétés non bâties et représente l’équivalent de 46% de leur produit total de
fiscalité directe de 2009.
[24]
Avec la suppression de la taxe professionnelle à compter de 2010 et son remplacement par
les nouvelles contributions économiques locales à compter de 2011, le poids respectif des
différentes taxes directes locales s’en trouvera directement affecté avec un poids des impôts
ménages qui progressera par rapport aux poids des impôts sur les entreprises. L’équilibre
ménages entreprises, (hors participation au coût du dégrèvement lié au plafonnement par
rapport à la valeur ajoutée), auparavant fixé à 59-41 %, passera ainsi à 64-36 %.
22
L’enjeu de l’investissement public dans le développement de l’économie locale
Ainsi, le nouveau panier de ressources se substituant à la taxe professionnelle (TP) est
composé des éléments suivants :
––la contribution économique territoriale (CET), elle-même composée d’une cotisation
foncière des entreprises (CFE) et d’une cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises
(CVAE) ;
––l’imposition forfaitaire des entreprises de réseau (IFER) ;
––des transferts d’impôts et taxes entre niveaux de collectivités ou entre État et collectivités ;
––une dotation de compensation de la suppression de la taxe professionnelle.
[24]
La période ouverte par la crise des liquidités et la première faillite de Dexia en 20082009 se caractérise en outre par une montée des tensions budgétaires.
Dans ce contexte, les marchés financiers « en petite forme » sont-ils en mesure de garder
leurs bonnes dispositions à l’égard des collectivités locales ?
Les évolutions de la réglementation internationale du secteur bancaire- les normes Bâle IIemportent en effet des conséquences sur le financement local que l’on peut d’ores et déjà
observer sur l’exercice 2011. […]
Le secteur local nécessite des financements longs, adaptés aux investissements publics, ce
qui pose un problème de refinancement aux banques. Les difficultés repérées dès 2011 (en
moyenne une restriction de l’ordre de 30 % à 40 % des enveloppes mises à disposition du
secteur local) vont se poursuivre, voire s’amplifier dans les années à venir avec la mise en oeuvre progressive jusqu’à 2017-2018 des ratios de Bâle III. Ces derniers pénalisent les
collectivités locales, à la différence d’autres secteurs y compris paradoxalement, ceux
financés par les collectivités locales comme le secteur associatif ou même le logement
social. Dans ce contexte, l’Etat, qui s’était désintéressé du financement du secteur local
depuis la décentralisation, a dû intervenir pour faire face à la raréfaction de l’argent à
laquelle a été exposé le secteur local en 2008-2009, et à nouveau en 2011.
Confronté à un risque de rupture liée aux dysfonctionnements du marché interbancaire mais
aussi aux conséquences de la déconfiture de prêteur de référence, Dexia, depuis 2008,
l’Etat a via le CDC, injecté en 2008-2009, 5 milliards d’euros pour soutenir l’investissement
local. Il a dû à nouveau le faire en 2011 pour répondre aux défaillances du secteur bancaire.
La CDC, pivot du sauvetage de Dexia pourra probablement, si le contexte se prolongeait,
renouveler cette opération en 2012, à partir des ressources de l’épargne populaire,
collectées par le livret A. […]
Les collectivités locales essayent de s’organiser elles-mêmes en fondant une agence de
financement à caractère public, dédiée au secteur local. Depuis plusieurs mois, un noyau
constitué autour du bloc communal (Association des maires de France), soutenu par
l’Assemblée des départements de France et l’Association des régions de France travaille à
la mise en place d’une agence chargée de lever des fonds obligatoires pour les collectivités.
L’objectif de cette initiative est double :
- diversifier les sources de financement des collectivités locales et leur faire bénéficier
de meilleurs coûts de financement ;
- garantir aux collectivités un accès pérenne à la liquidité et surtout à une ressource à
long terme qui correspond aux emplois longs des collectivités locales.
Les études menées depuis 2007 ont débouché sur un projet qui devait se traduire par un
amendement du projet de loi de finances pour 2012, finalement transformé en un rapport du
Gouvernement au Parlement qui sera remis à l’été 2012. En l’état, cette proposition s’articule
autour de deux pôles :
- une structure amont (un établissement public à caractère industriel et commercial
local), regroupant exclusivement des collectivités locales. Formé des élus des
collectivités membres, le conseil d’administration assumera une fonction de pilotage
stratégique ;
- une structure aval sous la forme d’une société anonyme (établissement financier),
détenue par l’établissement public à caractère industriel et commercial qui
23
L’enjeu de l’investissement public dans le développement de l’économie locale
interviendra sur les marchés pour lever la ressource au meilleur prix et la redistribuer
aux membres.
[26]
C'est un épisode de « basses eaux » inédit sur le marché du financement des collectivités
locales. Depuis le 1er janvier, les crédits bancaires, qui financent l'investissement, donc la
croissance économique, sont à l'arrêt. La banque Dexia, sous perfusion de l'Etat, n'est plus
autorisée à distribuer un euro de prêt, et les banques, entravées par la crise et les nouvelles
règles de fonds propres, ont fermé le robinet du crédit.
Dans ce contexte tendu, seuls le Crédit agricole et BPCE (Banques populaires -Caisses
d'épargne) prêtent encore, mais à des conditions durcies et sans augmenter leurs encours.
Les Caisses d'épargne ont reçu pour consigne de François Pérol, président de BPCE, de
prêter l'équivalent de ce qui leur est remboursé. Pas davantage.
De son côté, la Caisse des dépôts et consignations (CDC), soutien de l'Etat pour les
politiques publiques (dont le développement des territoires), a consommé toute l'enveloppe
de prêts d'urgence débloquée à l'automne 2011, pour pallier le retrait brutal de Dexia.
Dans l'attente de la création, en juin, d'une nouvelle banque du secteur local, copilotée par la
CDC et La Banque postale, le marché est bloqué. Il manquera pour 2012, selon l'estimation
de Dexia, validée par les associations d'élus, 10 milliards d'euros de crédits sur un besoin de
financement global de 22 milliards (18 milliards pour les collectivités, 4 pour les hôpitaux).
A eux deux, le Crédit agricole et BPCE ne pourront fournir plus de 6,5 milliards, le reste du
marché se répartissant entre la future banque des collectivités, la CDC, la Société générale
(de façon marginale) et des banques étrangères.
Cette crise du crédit subite a des effets immédiats : de nombreux projets d'investissements
ne sont plus financés, ou seulement partiellement, et à des taux d'intérêt bien plus élevés
que ne l'avaient anticipé les élus (5 % pour des prêts à taux variable sur quinze ans, contre 2
% environ en 2010).
Le phénomène touche tous les niveaux de collectivités et au-delà, le secteur public
hospitalier. Inquiets, élus et dirigeants consultent les banques pour boucler leur budget 2012.
Ils se heurtent à un mur et redoutent, sans le dire encore publiquement, de devoir différer
certains projets d'avenir. Déjà, la région Nord-Pas-de-Calais a dû arrêter sept grands
chantiers hospitaliers.
Les tensions sont palpables sur le territoire : selon des sources bancaires, le département de
Seine-Maritime n'aurait sécurisé que 10 % de ses besoins de financements ; le Syndicat
mixte des transports en commun de Toulouse et de son agglomération aurait lancé une
consultation sans grand résultat à ce jour ; le Val d'Oise s'accorderait un délai plus long,
pour convaincre les banques …
Les difficultés sont telles que Dexia, pourtant à l'arrêt, a reçu 2 milliards d'euros de
demandes de financements depuis le 1er janvier !
[25]
La crise financière n’affecte donc pas que les entreprises mais touche aussi le secteur public
local ; le marché des prêts aux collectivités territoriales, qui présente la caractéristique d’être
très concentré et détenu, encore en 2010, à plus de 80 % par Dexia, le groupe BPCE, le
Crédit Agricole et la Société générale, est en particulier très affecté par la « disparition » d’un
de ses principaux acteurs, Dexia, détenteur de 35 % du stock. L’encours total de prêt aux
collectivités territoriales représente 160,6 millions d’euros, la part des prêts structurés dans
cet ensemble étant très minoritaire.
Depuis 2010, les restrictions de l’accès au crédit sont manifestés ; c’est la raison pour
laquelle la loi n° 2011-1416 du 2 novembre 2011 de finances rectificatives pour 2011 a
cherché une réponse pérenne par la mise en place d’un nouveau schéma de
financement, indépendamment de la création d’une agence de financement des collectivités
locales. In :
[9]
24
L’enjeu de l’investissement public dans le développement de l’économie locale
En effet, la même question se pose depuis la fin des années 1980, lorsque la directive du 24
juin 1988 sur la libre circulation des capitaux entraîna la bancarisation des collectivités
territoriales et l’abandon des circuits de financements privilégiés : faut-il une banque
spécialisée dans le prêt aux collectivités locales ?
Aujourd’hui, il s’agit de savoir s’il faut aller au bout de la logique en renonçant à tout
établissement spécialisé ou s’il doit en rester et, alors, pour quelles raisons et sur quel
modèle économique. D’autres formes de proximité entre collectivités publiques et
établissements financiers, qu’on enviait en France il n’y a guère, se sont mal terminées, les
Lande-Sparkassen en Allemagne, les caisses d’épargne provinciales ou régionales en
Espagne.
Il y eut donc, à la mi-septembre, l’annonce de la future création d’une Agence de
financement des collectivités territoriales, projet porté par un groupe d’associations
On conçoit bien l’intérêt d’une banque d’avoir une clientèle publique à la solvabilité réputée
solide, encore qu’elle pourrait se dégrader vite. Mais elle exercera un métier étriqué de
simple prêteur, ne pouvant ni recevoir de dépôt de ces clients, ni faire des opérations pour
leur compte en raison des règles de la comptabilité publique. Faut-il faire sauter celles-ci ?
L’affaire se discute, mais ce serait prendre de gros risques en période difficile, pour des
bénéfices très aléatoires. Il faut donc gérer une transition avec, peut-être, une Agence qui
aura une place marginale et un nouveau groupe qui devra évoluer vers un modèle bancaire
classique .
Où est, en définitive, l’intérêt des collectivités d’avoir une banque dédiée – en sus du Trésor,
ne l’oublions pas ? Un conseiller attentif aux réalités du service public ? L’expérience a
montré ce qu’il en est. Des conditions meilleures que celles du marché ? Difficile, sauf
privilèges, improbables, accordés par l’Etat. L’avantage relatif sera donc mince. Plutôt qu’à
de nouvelle structures, ne vaudrait-il pas mieux réfléchir à des opérations ou produits
adaptés, notamment à la principale caractéristique de ce marché qui est le besoin de long
terme (obligation groupées, régionalisées, etc.), pour lesquelles on pourrait envisager des
règles particulières.
[10]
C) Le mirage du partenariat public privé (PPP)
Il existe en matière de partenariat de nombreuses possibilités qui offrent aux collectivités
publiques un large champ d’association avec le secteur privé.
Annoncée à grand renfort de publicité comme constituant une véritable panacée juridicofinancière, l’instauration du partenariat public/privé créé par ordonnance du 17 juin 2004,
offre en définitive un champ relativement étroit, conditionné par la technicité de l’ouvrage ou
l’urgence de sa réalisation parfois difficile à appréhender.
Sur le plan financier, le partenariat public privé, quelle que soit sa forme, a pour objectif
principal de soulager les budgets d’investissement, en introduisant des capitaux privés dans
la réalisation des projets, un apport d’expertise extérieur, et contribue aussi à une
amélioration de la qualité des prestations, tout en autorisant un arbitrage entre contribuable
et usager pour ce qui concerne la charge financière à supporter
Entre la concession qui confie, aux risques et périls du concessionnaire, la mission de
construire, de financer et d’exploiter un équipement sur une durée suffisante lui permettant
d’amortir ses immobilisations, et l’affermage qui consiste, pour une collectivité après avoir
construit un équipement à confier son exploitation aux risques et périls d’une société
fermière, le choix est loin d’être neutre !
Le leasing peut se révéler également comme une alternative satisfaisante à l’investissement
public dans un certain nombre de domaines, notamment la constitution de pool de véhicules
à fort kilométrage et l’acquisition de matériel informatique soumis à une obsolescence
rapide.
25
L’enjeu de l’investissement public dans le développement de l’économie locale
Le choix de l’externalisation (notamment le PPP) peut se révéler dangereux lorsqu’il n’est
destiné qu’à pallier un déficit de ressources humaines, de compétences et de savoir-faire,
car c’est alors le service public lui-même qui s’expose à un délitement. L’externalisation ne
peut être envisagée que lorsque la maîtrise d’ouvrage est forte, et à même de définir son
programme, ses objectifs, les besoins à satisfaire, et de mettre en œuvre les outils de
pilotage et de contrôle qui lui permettront d’être crédible et respecté.
[14]
Le marché du PPP a généré 18 milliards d’euros d’investissements depuis 2002, dont près
de 12 milliards correspondant à 120 contrats signés pour le seul contrat de partenariat.
Financer une infrastructure avec PPP coûte plus cher qu’avec une procédure classique car
en apportant les financements, l’entreprise paie elle même des frais de financiers et
rémunère ses fonds propres dans le loyer que versera la collectivité.
[20], [22]
D’après Alain Rousset, Président de l’Association des régions de France « le PPP n’est pas
la panacée. C’est une solution de facilité pour ne pas dire un poison insidieux. Elle autorise
les collectivités à ne pas trancher entre plusieurs investissements et lancer en même temps
divers investissements. Pourquoi hésiter entre un contournement d’agglomération et un
collège quand on peut s’offrir les deux ?
C’est surtout une fuite en avant aux conséquences imprévisibles en particulier sur le plan
financier. Qui peut jurer que la collectivité nationale ne payera pas au final des sommes
extravagantes au partenaire privé qui aura réalisé une ligne ferroviaire, un collège, ou
déployé des fibres optiques ? … Que pèseront demain les collectivités locales et l’Etat si les
partenariats public privé se généralisent ? Plus rien. Leur capacité à imaginer et à concevoir
des projets publics disparaîtra. Leur compétence à les gérer aussi. Il y aura alors un
transfert, une sorte de « privatisation du patrimoine public ». Au Canada où les PPP,
récemment introduits, font également l’objet de critiques, un rapport rédigé à la demande de
la Fédération des municipalités, s’est ému de ce risque de perte de savoir-faire. Ma méfiance
pour les PPP se nourrit d’un autre constat : ils profitent aux grands groupes et non aux PME
voire aux entreprises de taille intermédiaire… Depuis la fin de la guerre, le modèle industriel
français a varié. A partir des années 1950 l’impôt des citoyens a servi à financer les grandes
filières françaises : l’aéronautique, le nucléaire, le ferroviaire ensuite. Puis est venu le temps
des consommateurs : ce sont eux qui ont financé à travers les factures la constitution de
groupes comme la Lyonnaise des Eaux et la Générale des Eaux permettant ensuite à cellesci, grâce aux bénéfices engrangés sur le territoire national, de se lancer au-delà des
frontières. Aujourd’hui, tout se passe comme si l’expansion de nos grandes entreprises ne
reposait ni sur le citoyen ni sur le consommateur mais sur l’endettement de l’Etat et des
collectivités territoriales à travers le PPP ».
Ce modèle s’essouffle. En 2011, pour la première fois depuis le lancement des PPP, le
nombre de projets a baissé. Il est temps d’inventer autre chose ».
[30]
Le 2 février, lors d’un débat animé au Palais-Bourbon, plusieurs députés de l’opposition ont
dénoncé le manque de transparence et l’insuffisance des contrôles des partenariats public
privé.
Le ministre de l’Industrie, Éric Besson, a défendu ces contrats qui ont permis la réalisation
de 18 milliards d’euros d’investissements publics depuis 2002.
Les députés du Front de gauche, emmenés par Roland Muzeau, ont dénoncé les PPP :
« Cette réforme n’a pas permis une amélioration de la qualité de gestion, du service et des
coûts. Sur le long terme, les contrats de partenariat n’ont pas fait la preuve de leur efficience
économique par rapport à la délégation de service public ou à l’appel d’offres classique.
Malgré cela et, nonobstant la multiplication, depuis lors, des articles relatant les difficultés
soulevées par la transposition des dispositions relatives aux contrats de partenariat de l’État
dans le champ des contrats de partenariat des collectivités, difficultés liées à la différence de
26
L’enjeu de l’investissement public dans le développement de l’économie locale
fonctionnement des institutions nationales et locales, le cadre législatif et réglementaire n’a
pas été amélioré.
[22]
27
L’enjeu de l’investissement public dans le développement de l’économie locale
IV LA FORCE DE L’ENGAGEMENT LOCAL
A) Une stratégie de territoire qui refuse le renoncement
L’environnement dans lequel les collectivités évoluent est mouvant. Leur gestion est
impactée par :
- les fluctuations économiques (faisant varier les ressources fiscales, déterminant les
conditions des emprunts),
- les évolutions de la demande sociale (exigence de qualité au moindre coût),
- les changements de technologie,
- les modifications juridiques (notamment dans le domaine de l’achat public et de
l’interventionnisme économique, ou du fait des incertitudes sur l’évolution de la
décentralisation).
Les instabilités environnementales ne sont donc pas inconnues des collectivités. Celles-ci se
doivent d’être réactives face à ces évolutions.
Si tous ces éléments justifient le recours à des démarches d’analyse stratégique, on
comprend bien que celle-ci ne pourra se calquer exactement sur les méthodes de
l’entreprise. S’il existe des similitudes entre le secteur marchand et non marchand, les
caractéristiques de ce dernier sont bien trop spéciales. Il ne faut pas omettre que l’action
d’une collectivité est avant tout guidée par l’intérêt général. La raison d’être du secteur public
est d’abord d’assurer la cohésion sociale et territoriale. Les méthodes demanderont donc
forcément des adaptations.
Les collectivités doivent chercher à développer des modèles qui leurs sont propres.
Le concept de stratégie peut même être redéfini lorsqu’il est utilisé dans le secteur public
local. De manière générale « la stratégie représente l’ensemble des décisions
fondamentales qui permettent la meilleure insertion possible de l’organisation dans son
environnement afin d’assurer son développement optimale. La stratégie d’une collectivité
publique est l’expression de la volonté de déterminer les grands axes du développement ».
[13]
B) La lourde responsabilité de prioriser les investissements
Le budget d’une collectivité locale ne peut être réduit à une « caisse » isolée que les élus ou
les responsables locaux sont chargés d’optimiser. Pour une large part, l’argent manié est
celui des contribuables locaux ; toutes stratégie financière d’une collectivité locale se devrait
donc de prendre en compte l’impact des décisions sur les budgets des contribuables
concernés. Il est à ce titre à déplorer que la complexité des impôts locaux actuels rendent ce
« lien fiscal » entre les élus et les contribuables locaux aussi ténu.
Somme toute, que la question soit envisagées sous l’angle de l’efficacité dans l’affectation
des ressources ou sous celui de l’équité intergénérationnelle, la recherche d’une
correspondance plus étroite entre la population des « payeurs » et celles des bénéficiaires
de l’équipement paraît offrir, toutes choses égales par ailleurs, une ligne de conduite
économiquement plus satisfaisante que l’objectif d’un endettement nul. Ainsi, à l’inverse des
messages promulgués par les médias, les économistes experts en finances locales
semblent désormais former un consensus pour ne plus accorder systématiquement à
l’endettement en tant que tel une connotation de mauvaise gestion des finances locales. De
même, de nombreux indicateurs (notamment le ratio de dette par habitant) apparaissent de
moins en moins comme des critères suffisants d’appréciation de la qualité de la gestion
financière des collectivités locales.
[15]
28
L’enjeu de l’investissement public dans le développement de l’économie locale
Dans leur cahier d’acteur paru en mars 2012, les administrateurs territoriaux, rappellent le
rôle soutenu des collectivités territoriales et invitent à un inventaire des bonnes pratiques.
Dans un contexte où la préparation de l’avenir comme les politiques contra cycliques
concourent à la sortie de crise, les collectivités locales portent 74 % des investissements
publics nationaux.
Elles ont rendu possible le plan de relance de l’économie en 2008 – 2009, financent les
engagements nationaux autour de l’accessibilité, du développement durable (Grenelle de
l’Environnement) et il n’est pas contesté qu’elles ont permis, en quelques années, de
remettre en état le parc de collèges, lycées, la voirie et les équipements et infrastructures de
transport ferroviaire.
Enfin, si les usagers, simultanément contribuables soucieux d’économies, citoyens désireux
de participation et administrés en demande de transparence, nourrissent des exigences
sans cesse plus complexes à l’égard de l’action publique, il n’en demeure pas moins qu’ils
plébiscitent les services publics locaux dont la qualité est jugée satisfaisante par 78% des
français selon le baromètre BVA de janvier 2012.
Dans son manifeste, l’AATF milite également pour la mise en place d’outils institutionnels qui
permettront au secteur public local, de mieux affirmer la crédibilité de son bilan, l’efficacité de
ses actions, d’en réaliser la promotion mais aussi de diffuser, évaluer et mutualiser
davantage en son sein les expériences et initiatives de tous ordres.
[31]
C) Un nouveau pacte entre les acteurs
De nouveaux dispositifs, de nouvelles pratiques tendent à se mettre en place.
Ainsi, les Pays de la Loire et Auvergne ont lancé leurs propres emprunts ou fonds
d'investissements régionaux. La Bretagne, elle, soutient le Crédit Mutuel de Bretagne, qui
mobilise 400 millions d'euros. Le président de la Région Bretagne s’en explique dans le
«Journal des entreprises 35 » :
« L'Auvergne et les Pays de la Loire ont fait un emprunt obligataire. Or le problème,
comme pour tout emprunt, c'est qu'il faut le rembourser. Actuellement, la faiblesse des taux
d'intérêt ne rend pas forcément intéressant le recours à des emprunts obligataires. Ajouté au
fait qu'en Bretagne, nous avons un endettement faible, tout cela nous permet de financer
correctement nos investissements lourds (TGV ou équipements portuaires). Dans le cas du
Crédit Mutuel de Bretagne, nous sommes sur un fonds d'investissement. Et dans cette
affaire, nous sommes caution morale et politique parce que c'est une nécessité. Il n'y a pas
d'argent public engagé. C'est une excellente initiative prise par le Crédit Mutuel que nous
soutenons. Ce fonds était devenu une nécessité parce que l'une des grandes interrogations
des entreprises, c'est la question des transmissions… Depuis 2010, on a décidé de
réorienter nos financements publics. C'est quasiment la fin des subventions directes, sauf
cas de crise majeure. Priorité est donnée à la garantie, au capital-risque et aux avances
remboursables. C'est un choix vertueux, de culture d'entreprise. »
[11]
Un recours plus important que par le passé aux émissions obligataires est en effet constaté,
en tout cas de la part des collectivités qui disposent de la surface financière et des capacités
techniques suffisantes. Le projet « d’agence de financement des collectivités locales » vise à
élargir cette pratique en permettant à des collectivités souhaitant faire appel aux marchés
obligataires de se regrouper, moyennant un ticket « d’entrée » et le respect de critères de
solidité financières, afin d’émettre aux meilleures conditions possibles. Ce dispositif
complèterait l’offre du marché bancaire. L’agence vise à terme 25% des besoins des
collectivités.
[6]
29
L’enjeu de l’investissement public dans le développement de l’économie locale
Un certain nombre d’étapes restent à franchir (horizon 2013), l’enjeu majeur pour les
collectivités locales étant principalement leur grande responsabilité en terme de choix
d’investissement et de choix de mode de financement.
30
L’enjeu de l’investissement public dans le développement de l’économie locale
OUVRAGES CONSULTES
Entre crochets, les références des documents ayant fait l’objet de citations dans le texte de la synthèse.
[1] ASSEMBLEE DES DEPARTEMENTS DE FRANCE. – Audition du Président devant le
Sénat pour la commission commune d’information sur les conséquences pour les
collectivités territoriales, l’Etat et les entreprises de la suppression de la TP. – ADF,
17/01/2012. – 13p.
[2] ASSEMBLEE DES DEPARTEMENTS DE FRANCE. – Prospective des budgets des
départements 2011-2015. –CREFE, 2010. – 24p.
[3] ASSEMBLEE DES DEPARTEMENTS DE FRANCE. – Regard financier sur les
départements. – Dexia, 2011. – 12p.
[4] CONSEIL ECONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL. – L’investissement
public : malgré les difficultés, une priorité : saisine. Décision du Bureau du 14 juin 2011. –
CESE, 2011
[5] DEMONS (Charles). - L’investissement public en France. – Conseil économique et
social, 2002. – 323p.
[6] DEXIA. – Finances locales en France, grandes tendances 2011 : face à la crise, les
collectivités locales privilégient l’investissement. – 2011
[7] DEXIA. – Finances publiques territoriales dans l’Union européenne. – 2011. – 16p.
[8] DIRECTION GENERALE DES COLLECTIVITES LOCALES. – Les budgets
départementaux, moins contraints en 2010 qu’en 2009. In : BIS, n°86, février 2012. – 6p.
[9] DREYFUS (Jean-David). – Financement des collectivités locales : prêts « vanille » et non
plus structurés, retour aux bons vieux classiques. – In : Actualité juridique collectivités
territoriales, n°2, février 2012. – pp. 67-68
[10] Faut-il une banque spécialisée dans le prêt des collectivités locales ? Edito. – In : Lettre
du financier n°259, octobre 2011
[11] Fonds d’investissements : Le Drian fait sa révolution. – In : Le journal des entreprises
35, 2/12/2011
[12] FRITSCH (Bernard), BALLIGAND (Jean-Pierre). – Investissement public local et
maîtrise de la dépense publique. – Cahiers de la décentralisation, n°10, octobre 2008. – 59p.
[13] GREGOIRE (Emeric). – Investissement et performance : de la conception stratégique à
la gestion opérationnelle, mémoire master. IEP Lyon, 2007. – 98p.
[14] HEINTZ (Patrick). – Stratégie et management territorial, pour redonner du sens à l’action
publique. – Conseil général du Var, 63p.
[15] HOORENS (Dominique). – L’enjeu économique de l’investissement public et de son
financement : la spécificité du secteur local. – L.G.D.J., 2006. – 127p.
[16] HOORENS (Dominique). – Investissements et déficits publics : une réflexion qui ne peut
être que globale. – In : Pouvoirs publics , n°76, mars 2008. – pp. 54-58
31
L’enjeu de l’investissement public dans le développement de l’économie locale
[17] INSEE. – L’investissement des administrations publiques locales : influence de la
décentralisation et du cycle des élections municipales. – INSEE, 2002. – 4p.
[18] INSEE. – Tableaux de l’économie française 2012. – INSEE, 2012. – pp..130-131
[19] JARLIER (Pierre). – L’investissement public en France. – La documentation française,
2002. – 323p.
[20] KINDERMANS (Marion). – Investissement d’avenir : du retard à l’allumage. – In :
Gazette des communes, 27 février 2012. – P. 14
[21] LAUDIER (Isabelle). – Investissement public local et maîtrise de la dépense publique :
« L’impératif de faire mieux avec (tendanciellement) moins ! ». – In : Pouvoirs publics n°76,
mars 2008. – pp. 35-41
[22] La gauche attaque les partenariats public privé. – In : Acteurs publics, 5 février 2012
[23] LEVEQUE (Emilie). – Rigueur : qui va payer. – In : l’expansion 7/11/2011
[24] Mémento guide financier ressources des collectivités locales, sous la dir. De JOLY
(Patrice). – Laurent du Mesnil éditeur, 2012. – 571p.
[25] MICHEL (Anne). – Financement des collectivités locales : la panne sèche. – In : Le
Monde, février 2012. – 2p.
[26] MORAUD (Jean-Christophe). – L’endettement du secteur local : intermédiation et
médiation. – In : Actualités juridiques collectivités territoriales, n°2, février 2012. pp. 64-66
[27] Rapport relatif à la mise en œuvre et au suivi des investissements d’avenir : annexe au
projet de loi de finances pour 2012. – 51p., 2012
[28] RICHARD (Pierre). – Solidarité et performance : les enjeux de la maîtrise des dépenses
publiques locales. – Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, 2006. – 172p.
[29] Rigueur ou « ri-lance ? ». Pour la politique de l’emploi, c’est rigueur. – In : blog Michel
Abhervé, alternatives économiques, juillet 2010
[30] ROUSET (Alain). – Le PPP un modèle à réinventer. – In : la Tribune 16/02/2012
[31] SENAT. – Etats généraux de la démocratie territoriale : contribution des Administrateurs
Territoriaux de France, cahiers d’acteurs, mars 2012. – 3p.
[32] SENAT. – Mission commune d’information sur les conséquences pour les collectivités
territoriales, l’Etat et les entreprises de la suppression de la taxe professionnelle et de son
remplacement par la contribution économique territoriale. – Sénat, 2012. – 23p.
32