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N° 591
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011
Enregistré à la Présidence du Sénat le 8 juin 2011
AVIS
PRESENTE
au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi constitutionnelle, ADOPTE
PAR L’ASSEMBLEE NATIONALE, relatif à l’équilibre des finances publiques,
Par MM. Jean ARTHUIS et Philippe MARINI,
Sénateurs
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-
Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Serge Dassault, vice-présidents ;
MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Jean-Paul
Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot,
Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Yvon Collin, Philippe Dallier, Jean-Pierre Demerliat, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx,
MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Hubert Falco, André Ferrand, François Fortassin, Jean-Pierre Fourcade, Adrien Gouteyron,
Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Roland du Luart, Philippe Marini, Jean-Pierre
Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.
Voir le(s) numéro(s) :
Assemblée nationale (13ème législ.) : 3253, 3329, 3330, 3333 et T.A. 655
Sénat : 499, 568 et 578(2010-2011)

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SOMMAIRE
Page
EXPOSÉ GÉNÉRAL..................................................................................................................... 7
PREMIÈRE PARTIE : POURQUOI UNE RÉVISION CONSTITUTIONNELLE ?
I. UNE POLITIQUE DE FINANCES PUBLIQUES DÉSORMAIS ÉLABORÉE
DANS UN CADRE EUROPÉEN, PLURIANNUEL ET CONSOLIDÉ................................. 7
A. TROIS TYPES DE PROGRAMMATIONS, QUI COUVRENT LA TOTALITÉ DES
ADMINISTRATIONS PUBLIQUES ......................................................................................... 7
1. Le programme de stabilité : la norme supérieure, en fait sinon en droit ................................. 7
2. La programmation pluriannuelle annexée au projet de loi de finances : un acquis de
la LOLF.................................................................................................................................. 8
3. La loi de programmation des finances publiques : un apport de la révision
constitutionnelle de 2008 ........................................................................................................ 8
4. Des documents redondants...................................................................................................... 9
B. TROIS TYPES DE RÈGLES ET D’OBJECTIFS........................................................................ 10
1. Un objectif constitutionnel : l’équilibre des comptes publics .................................................. 10
2. Des règles européennes à respecter sous peine de sanctions : les ratios de solde et
d’endettement publics rapportés au PIB ................................................................................. 10
3. Des règles de gouvernance nationales, en dépenses comme en recettes .................................. 12
C. DES RÈGLES QUI NE PERMETTENT PAS DE RESPECTER LES
PROGRAMMATIONS ET D’ATTEINDRE LES OBJECTIFS.................................................. 13
1. Des programmations jusqu’à récemment jamais respectées.................................................... 13
2. Des lois de programmation des finances publiques insuffisantes car non
contraignantes ........................................................................................................................ 16
II. LA NÉCESSITÉ D’UNE RÉVISION CONSTITUTIONNELLE .......................................... 19
A. UNE EXIGENCE ÉCONOMIQUE ET POLITIQUE.................................................................. 19
1. Une exigence économique : convaincre de la détermination à rompre avec le double
langage et à équilibrer les comptes publics ............................................................................ 19
2. Un engagement politique : respecter le « Pacte euro + »....................................................... 20
3. L’exemple du « frein à la dette » de l’Allemagne .................................................................... 22
B. UNE DÉMARCHE ENGAGÉE PAR LE PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE QUI
ABOUTIT À DES PROPOSITIONS CONVERGENTES DE LA COMMISSION DES
FINANCES ET DU « GROUPE CAMDESSUS »...................................................................... 26
1. Etablir une nouvelle « hiérarchie des normes financières » pour rendre
juridiquement contraignants les efforts discrétionnaires de réduction du déficit .................... 29
2. D’importantes autres règles, dont le monopole des lois de finances sur les
dispositions relatives aux prélèvements obligatoires............................................................... 30

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DEUXIÈME PARTIE : LE PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE
I. RENFORCER LA LÉGITIMITÉ DÉMOCRATIQUE DES ENGAGEMENTS
EUROPÉENS DE LA FRANCE.............................................................................................. 37
A. LE PRINCIPE DU VOTE DU PARLEMENT SUR LE PROJET DE PROGRAMME
DE STABILITÉ......................................................................................................................... 37
1. Une initiative du Sénat …........................................................................................................ 37
2. … élevée au rang d’obligation constitutionnelle par l’Assemblée nationale............................ 38
B. LES MODALITÉS DU VOTE DU PARLEMENT ..................................................................... 38
1. Une déclaration du Gouvernement suivie d’un vote ne permet pas une expression
nuancée .................................................................................................................................. 38
2. Mieux vaudrait lui substituer une procédure de résolution...................................................... 39
II. METTRE EN PLACE UNE VÉRITABLE RÈGLE D’ÉQUILIBRE .................................... 39
A. LA CONFIRMATION DE LA RÈGLE PRÉCONISÉE PAR LE GROUPE
CAMDESSUS ET LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT....................................... 39
1. L’inscription de la règle elle-même dans la Constitution : un apport de l’Assemblée
nationale................................................................................................................................. 39
2. Le rejet d’une règle exprimée en termes de solde, même structurel......................................... 40
3. Une règle qui porte sur les efforts discrétionnaires de réduction du déficit, en
recettes comme en dépenses.................................................................................................... 43
4. Une règle qui doit être contraignante et dont le non respect doit être sanctionné................... 46
5. Un dispositif qui remplit les critères de la « bonne règle » ..................................................... 47
B. L’INSTRUMENT RETENU : DES LOIS-CADRES D’ÉQUILIBRE DES FINANCES
PUBLIQUES FIXANT UNE TRAJECTOIRE QUI S’IMPOSE AUX LOIS
FINANCIÈRES ANNUELLES .................................................................................................. 47
1. Des lois-cadres « glissantes » qui, comme les LPFP, pourront comporter des
dispositions normatives – qui s’imposeront dans certains cas aux lois financières – et
des dispositions non normatives.............................................................................................. 48
2. Un début d’approche consolidée des finances publiques, malgré le maintien de deux
lois financières annuelles........................................................................................................ 50
3. Une conformité à la loi-cadre contrôlée par le juge constitutionnel........................................ 50
4. Un dispositif indifférent aux alternances politiques et prévoyant des circonstances
exceptionnelles ....................................................................................................................... 51
5. Une lacune : l’absence de précisions sur les conséquences d’une éventuelle non-
conformité à la loi-cadre ........................................................................................................ 53
C. UNE CONDITION DU SUCCÈS DE LA RÈGLE : LE CALCUL DES OBJECTIFS EN
FONCTION D’HYPOTHÈSES ÉCONOMIQUES PRUDENTES.............................................. 54
1. Une règle crédible seulement si elle permet de réduire le déficit et la dette............................ 54
2. Un handicap en termes d’effectivité : une règle qui ne porte pas sur l’ensemble du
champ des administrations publiques...................................................................................... 56
3. La définition des hypothèses économiques : un sujet tabou en France mais traité dans
d’autres Etats européens......................................................................................................... 56
4. La LPFP 2011-2014 : un premier pas vers la prudence, à l’initiative du Sénat ...................... 58
5. L’incidence positive de la proposition de directive sur les cadres budgétaires
nationaux................................................................................................................................ 60

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III. LE MONOPOLE DES LOIS FINANCIÈRES SUR LES DISPOSITIONS
RELATIVES AUX PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES.................................................... 62
A. UNE SOLUTION NOUVELLE À UN PROBLÈME ANCIEN................................................... 62
1. Un dispositif qui reprend par ses objectifs (sinon par ses modalités) une proposition
déjà adoptée par le Sénat........................................................................................................ 62
2. Une discipline que le Gouvernement s’impose déjà à lui-même .............................................. 63
3. Un dispositif qui constitue un engagement européen du Président de la République............... 64
B. UN DISPOSITIF INDISPENSABLE.......................................................................................... 65
1. Une condition de la cohérence de la politique de prélèvements obligatoires........................... 65
2. Une nécessité si l’on veut éviter que le contrôle par le Conseil constitutionnel de la
conformité des LF et LFSS à la loi-cadre perde une grande partie de sa portée
pratique .................................................................................................................................. 65
3. Une discipline supplémentaire imposée au Gouvernement et aux ministres, davantage
qu’aux parlementaires ............................................................................................................ 65
4. Une discipline qui ne remplacera jamais la volonté politique de préserver les recettes
publiques ................................................................................................................................ 66
C. UN DISPOSITIF DONT L’ASSEMBLÉE NATIONALE A SOUHAITÉ QU’IL SOIT
STRICTEMENT APPLIQUÉ PAR LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL................................. 67
1. Des positions initiales a priori difficilement conciliables........................................................ 67
2. Le compromis à l’Assemblée nationale : la création d’une nouvelle irrecevabilité et
un contrôle strict par le Conseil constitutionnel ..................................................................... 68
3. Un corollaire du monopole : l’anticipation du dépôt des projets de lois financières............... 69
D. LA SOLUTION PROPOSÉE PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES : LA
POSSIBILITÉ D’UN EXAMEN CONCOMITANT D’UN PROJET DE LOI ET D’UN
PROJET DE LOI FINANCIÈRE COMPORTANT LES DISPOSITIONS RELATIVES
AUX PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES JUGEES NÉCESSAIRES À SA MISE EN
OEUVRE................................................................................................................................... 69
EXAMEN DES ARTICLES.......................................................................................................... 71
xARTICLE PREMIER (article 34 de la Constitution) Monopole des lois de finances
(LF) et des lois de financement de la sécurité sociale (LFSS) et institution des lois-
cadres d'équilibre des finances publiques (LCEFP).................................................................... 71
xARTICLE 2 (article 39 de la Constitution) Première lecture des LCEFP .............................. 82
xARTICLE ADDITIONNEL APRES L’ARTICLE 2 (article 39 de la Constitution)
Dépôt concomitant des projets de loi et des projets de loi financière comportant les
dispositions relatives aux prélèvements obligatoires nécessaires à leur mise en oeuvre............ 83
xARTICLE 2 bis nouveau (article 41 de la Constitution) Irrecevabilité en cas de non
respect du monopole des LF et LFSS ........................................................................................... 85
xARTICLE 3 (article 42 de la Constitution) Dérogation des LCEFP à la règle selon
laquelle la discussion porte sur le texte de la commission........................................................... 88
xARTICLE 4 (article 46-1 nouveau de la Constitution) Modalités de discussion des
LCEFP ........................................................................................................................................... 89
xARTICLE 5 (article 47 de la Constitution) Impossibilité d'adoption d'une loi de
finances en l'absence de LCEFP................................................................................................... 90
xARTICLE 6 (article 47-1 de la Constitution) Impossibilité d'adoption d'une loi de
financement de la sécurité sociale en l'absence de LCEFP ......................................................... 96
xARTICLE 6 bis nouveau (article 47-2 de la Constitution) Assistance de la Cour des
comptes .......................................................................................................................................... 99
xARTICLE 7 (article 48 de la Constitution) Inscription des projets de LCEFP par
priorité ...........................................................................................................................................101