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Evaluation d’une politique publique
La politique
en faveur de
l’assurance-vie
Rapport public thématique
Janvier 2012

Sommaire
INTRODUCTION.................................................................................11
I - L’objet de l’évaluation....................................................................11
II - La méthode suivie et le déroulement de l’évaluation..................12
III - Le présent rapport........................................................................15
CHAPITRE I LES ENJEUX DE LA POLITIQUE PUBLIQUE.........................17
I - Un produit multiforme devenu le pilier de l’épargne des ménages
.................................................................................................................17
A - L’assurance-vie : une prestation d’assurance utilisée comme un
produit d’épargne et de placement......................................................17
B - Un succès certain..........................................................................27
II - Les objectifs et les moyens de la politique publique....................42
A - Des objectifs peu explicites et mal hiérarchisés ...........................42
B - Des règles fiscales évolutives et complexes..................................49
C - Une politique publique marquée par la prudence .........................58
CHAPITRE II LES RESULTATS DE LA POLITIQUE PUBLIQUE.................63
I - Une adéquation imparfaite aux besoins actuels de financement de
l’économie...............................................................................................63
A - La gestion financière des assureurs ..............................................64
B - La structure des placements..........................................................66
C - L’échec des pouvoirs publics à développer la détention d’actions72
D - Une contribution spécifique au financement de l’économie difficile
à mesurer.............................................................................................77
II - Des mécanismes de protection de l’épargnant étendus, une
information perfectible .........................................................................77
A - Les intérêts financiers des assurés................................................77
B - Le contrôle des pratiques commerciales et la médiation...............80
C - Les frais.........................................................................................82
D - Une obligation d’information formaliste......................................84
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La politique en faveur de l’assurance-vie – janvier 2012
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : [phone] - www.ccomptes.fr

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III - Une efficacité et une efficience de l’incitation fiscale difficiles à
établir......................................................................................................87
A - Un régime fiscal qui comporte de nombreuses faiblesses ............88
B - L’impact incertain du levier fiscal sur les comportements des
épargnants.........................................................................................100
CHAPITRE III LES ORIENTATIONS POUR L’AVENIR............................111
I - Le contexte économique et financier............................................111
A - Le contexte général.....................................................................111
B - Le contexte propre à l’assurance-vie ..........................................117
II - Une politique publique de l’assurance-vie à renouveler...........120
A - Les principes d’action.................................................................120
B - Les réaménagements souhaitables de la politique publique........124
CONCLUSION GENERALE......................................................................133
RECAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS.........................................133
ANNEXES...............................................................................................137
Réponses des administrations et organismes
concernés.................................................................................163
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Les rapports publics de la Cour des comptes
consacrés à une évaluation de politique publique
La Cour publie un rapport public annuel et des rapports publics
thématiques.
Le présent rapport est un rapport public thématique. Il est consacré à
une évaluation de politique publique.
L’évaluation des politiques publiques est une des activités de la Cour.
Selon l’article 47-2 de la Constitution, « elle assiste le Parlement et le
Gouvernement » notamment « dans l’évaluation des politiques publiques ».
Sa contribution à l’évaluation des politiques publiques figure parmi les
missions qui lui sont assignées dans le code des juridictions financières
(article L. 111-3-1). Celui-ci définit également les modalités selon lesquelles
les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat peuvent saisir la Cour de
demande d’évaluation (article L. 135-2).
Dans ses évaluations, la Cour s’attache principalement à apprécier les
résultats de la politique publique examinée au regard à la fois des objectifs
poursuivis (efficacité) et des moyens mis en œuvre (efficience).
Comme pour les contrôles et les enquêtes, les évaluations peuvent être
réalisées conjointement par la Cour et les chambres régionales des comptes.
En tant que de besoin, il est fait appel au concours d’experts extérieurs. Les
principales parties prenantes à la politique évaluée sont associées aux travaux
d’évaluation. Des consultations et des auditions sont organisées pour
bénéficier d’éclairages larges et variés.
Au sein de la Cour, ces travaux et leurs suites, notamment la
préparation des projets de texte destinés à un rapport public, sont réalisés par
l’une des sept chambres que comprend la Cour ou par une formation
associant plusieurs chambres.
Trois principes fondamentaux gouvernent l’organisation et l’activité
de la Cour des comptes, ainsi que des chambres régionales des comptes, et
donc aussi bien l’exécution de leurs contrôles, enquêtes et évaluations que
l’élaboration des rapports publics : l’indépendance, la contradiction et la
collégialité.
L’indépendance institutionnelle des juridictions financières et
statutaire de leurs membres garantit que les travaux effectués et les
conclusions tirées le sont en toute liberté d’appréciation.
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La contradiction implique que toutes les constatations et appréciations
ressortant d’un contrôle, d’une enquête ou d’une évaluation, de même que
toutes les observations et recommandations formulées ensuite, sont
systématiquement soumises aux responsables des administrations ou
organismes concernés ; elles ne peuvent être rendues définitives qu’après
prise en compte des réponses reçues et, s’il y a lieu, après audition des
responsables concernés.
La publication d’un rapport public est nécessairement précédée par la
communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux
ministres et aux responsables des organismes concernés, ainsi qu’aux autres
personnes morales ou physiques directement intéressées. Dans le rapport
publié, leurs réponses accompagnent toujours le texte de la Cour.
La collégialité intervient pour conclure les principales étapes de la
préparation et de la réalisation des travaux, ainsi que de leur publication.
Tout contrôle, enquête ou évaluation est confié à un ou plusieurs
rapporteurs. Leur rapport d’instruction, comme leurs projets ultérieurs
d’observations et de recommandations, provisoires et définitives, sont
examinés et délibérés de façon collégiale, par une chambre ou une autre
formation comprenant au moins trois magistrats, dont l’un assure le rôle de
contre-rapporteur, chargé notamment de veiller à la qualité des contrôles. Il
en va de même ensuite pour la préparation des projets de rapport public.
Le contenu des projets de rapport public est défini, et leur élaboration
est suivie, par le comité du rapport public et des programmes, constitué du
premier président, du procureur général et des présidents de chambre de la
Cour, dont l’un exerce la fonction de rapporteur général. In fine, les projets
de rapport public sont soumis, pour adoption, à la chambre du conseil où
siègent, sous la présidence du premier président et en présence du procureur
général, les présidents de chambre de la Cour, les conseillers maîtres et les
conseillers maîtres en service extraordinaire.
Ne prennent pas part aux délibérations des formations collégiales,
quelles qu’elles soient, les magistrats tenus de s’abstenir en raison des
fonctions qu’ils exercent ou ont exercées, ou pour tout autre motif
déontologique.
*
Les rapports publics de la Cour des comptes, et ses autres travaux
publiés, sont accessibles en ligne sur le site Internet de la Cour des comptes :
www.ccomptes.fr. Ils sont diffusés par La documentation française.
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