N° 87 S É N A T SESSION ORDINAIRE DE 2001-2002

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N° 87
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2001-2002
Annexe au procès verbal de la séance du 22 novembre 2001
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des
comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour
2002, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME I
LE BUDGET DE 2002
ET SON CONTEXTE ÉCONOMIQUE ET FINANCIER
(1) Cette commission est composée de : M. Alain Lambert, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard
Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ;
MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ;
Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël
Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre
Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet,
Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph
Ostermann, Jacques Pelletier, René Trégouët.
Voir les numéros :
Assemblée nationale (11ème législ.) : 3262, 3320 à 3325 et T.A. 721
Sénat : 86 (2001-2002)
Lois de finances.

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SOMMAIRE Pages
INTRODUCTION ............................................................................................................................... 8
CHAPITRE PREMIER :
UNE CROISSANCE MENACÉE PAR LE RALENTISSEMENT AMERICAIN ?
I. À LA RECHERCHE DE LA CROISSANCE PERDUE............................................................ 10
A. UNE CROISSANCE SOUTENUE DE 1998 À 2000.................................................................... 10
1. Une croissance forte tirée par la demande intérieure............................................................... 10
2. Une croissance déjà vulnérable aux aléas extérieurs................................................................ 12
B. UN ENVIRONNEMENT INTERNATIONAL DÉJÀ DÉGRADÉ AVANT LE
11 SEPTEMBRE 2001 .................................................................................................................... 12
1. Une dégradation de l’environnement international depuis la fin de l’année 2000................. 12
2. Un ralentissement très significatif de l’économie française depuis le début de l’année 2001 14
C. DES PRÉVISIONS POUR 2002 DONT L’IMPRUDENCE A ÉTÉ AGGRAVÉE
DEPUIS LE 11 SEPTEMBRE 2001............................................................................................... 16
1. Avant le 11 septembre 2001 : des prévisions gouvernementales compatibles avec
celles des principaux organismes................................................................................................ 16
2. Des prévisions aujourd’hui trop « volontaristes », voire irréalistes ?..................................... 17
3. Une croissance française évaluée par les conjoncturistes à 1,8 % en l’an 2002.................... 21
II. L’INCAPACITÉ DU GOUVERNEMENT À FAIRE FACE À UN
RALENTISSEMENT .................................................................................................................... 22
A. UNE POLITIQUE INAPPROPRIÉE FACE À UN RALENTISSEMENT
ÉCONOMIQUE............................................................................................................................... 22
1. Une politique longtemps trop procyclique.................................................................................. 23
2. L’impossibilité de laisser le déficit public s’aggraver............................................................... 25
B. UNE SITUATION COMPARABLE À CELLE DU DÉBUT DES ANNÉES 1990 ?................. 26
1. De forts aléas sur le niveau de la croissance............................................................................. 26
2. De lourdes incertitudes sur le solde public ................................................................................ 27
C. UNE POLITIQUE NÉGLIGENTE À L’ÉGARD DES ENTREPRISES...................................... 28
1. L’insuffisance des mesures fiscales en faveur de la compétitivité économique de la France. 28
2. L’impact très défavorable des 35 heures sur l’emploi et l’investissement............................... 29
CHAPITRE II :
UNE POLITIQUE BUDGÉTAIRE EN TOUT POINT CRITIQUABLE
I. LES DIFFÉRENTES PRÉSENTATIONS DE L’ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE................... 31
1. La présentation de l’article d’équilibre...................................................................................... 32
2. La présentation synthétique......................................................................................................... 32
3. Le chiffrage des dépenses réelles ................................................................................................ 33

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II. LE RETOUR DU LAXISME EN MATIÈRE DE DÉFICIT BUDGÉTAIRE....................... 35
A. L’OBJECTIF D’ÉQUILIBRE DES FINANCES PUBLIQUES D’ICI 2004 EST-IL
ENCORE TENABLE ?.................................................................................................................... 36
1. Un programme de stabilité 2002-2004 déjà dépassé ?.............................................................. 36
2. Pour la première fois depuis 1996 le déficit budgétaire augmente en loi de finances
initiale........................................................................................................................................... 37
3. Aucune amélioration du besoin de financement de l’Etat entre 1999 et 2002......................... 39
B. UNE SITUATION BUDGÉTAIRE POUR 2001 GRAVEMENT COMPROMISE EN
EXÉCUTION................................................................................................................................... 41
1. Un retour sur l’exécution 2000 : les « occasions manquées ».................................................. 42
2. 2001 : pour la première fois depuis 1997, le déficit budgétaire s’est accru en
exécution ....................................................................................................................................... 42
C. FAUTE DE RÉFORMES STRUCTURELLES, LA RÉDUCTION DES DÉFICITS
BUTE SUR LA DÉGRADATION DE LA CONJONCTURE...................................................... 44
1. Un déficit de fonctionnement qui s’accroît à 4,81 milliards d’euros en 2002......................... 44
2. Les deux tiers de l’amélioration relative des déficits publics entre 1997 et 2002 sont
dus à la conjoncture..................................................................................................................... 47
3. L’Etat reste toujours la seule collectivité publique déficitaire................................................. 49
D. UNE DETTE DE L’ÉTAT TOUJOURS EN PROGRESSION..................................................... 50
1. Le solde primaire de l’Etat se dégrade en 2002 de 1,7 milliard d’euros................................. 52
2. La dette négociable de l’Etat augmente de 171,2 milliards d’euros sur 1997-2002............... 54
III. LE RELÂCHEMENT DE LA CONTRAINTE SUR LES DÉPENSES DES
ADMINISTRATIONS PUBLIQUES .......................................................................................... 57
A. LA RÉVISION À LA HAUSSE DE L’OBJECTIF DE DÉPENSES PUBLIQUES.................... 57
1. Une progression de 4,5 % en volume sur 2002-2004 ................................................................ 57
2. Une dérive au fil des ans.............................................................................................................. 58
B. LA RÉDUCTION DU POIDS DES DÉPENSES PUBLIQUES DANS LE PIB
COMPROMISE................................................................................................................................ 58
1. Les doutes de votre commission des finances............................................................................. 58
2. Des comparaisons internationales défavorables à la France................................................... 59
IV. LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2002 PREND ACTE DE
L’ABSENCE DE MAÎTRISE DES DÉPENSES DE L’ÉTAT................................................ 60
A. UNE NORME DE PROGRESSION DES DÉPENSES POUR 2002 PEU CRÉDIBLE.............. 61
1. Un objectif d’évolution des dépenses de l’État plus lâche en 2002.......................................... 61
2. De fortes interrogations quant au respect de cette norme de progression des dépenses........ 67
B. LES PRIORITÉS DU GOUVERNEMENT : DES AFFICHAGES POLITIQUES À
RELATIVISER................................................................................................................................ 69
1. La priorité donnée aux budgets civils ......................................................................................... 69
2. Une impasse lourde sur la défense.............................................................................................. 71
3. Le sacrifice de l’aide au développement..................................................................................... 78
C. DES CHOIX « BUDGÉTIVORES »............................................................................................... 80
1. La fonction publique, véritable priorité du gouvernement tout au long de la législature...... 80
2. Le prix de l’insuffisante réduction des déficits........................................................................... 92

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D. DE NOMBREUSES « BOMBES À RETARDEMENT » BUDGÉTAIRES................................ 93
1. L’explosion programmée du coût des pensions.......................................................................... 93
2. Les 35 heures : un coût exorbitant ; un piège dans la fonction publique................................. 95
3. Les emplois-jeunes : un dossier laissé au prochain gouvernement .......................................... 97
V. DES ÉVALUATIONS DE RECETTES DICTÉES PAR LA NÉCESSITÉ DE
« BOUCLER » LE BUDGET....................................................................................................... 100
A. LES RECETTES SURÉVALUÉES DU BUDGET 2001 CONDUISENT À
L’ANNONCE D’UNE MOINS-VALUE DE 3,85 MILLIARDS D’EUROS.............................. 100
1. L’impact du ralentissement économique dès avant le 11 septembre 2001............................... 100
2. Les révisions de recettes 2001 associées au projet de loi de finances pour 2002................... 102
B. DES PRÉVISIONS DE RECETTES POUR 2002 ÉTROITEMENT DÉPENDANTES
DE CELLES DE 2001..................................................................................................................... 103
1. Une hausse des recettes fiscales pour 2002 témoignant d’un grand optimisme...................... 103
2. Le pari d’une croissance « volontariste » du PIB...................................................................... 107
3. Des recettes non fiscales à un niveau jamais atteint : la nécessité de « boucler le budget ». 108
4. L’accroissement des recettes non fiscales malgré tout insuffisant pour faire face à de
nouvelles charges ......................................................................................................................... 114
5. Des interrogations sur l’ouverture du capital d’ASF................................................................ 114
VI. L’IMPASSE DU GOUVERNEMENT EN MATIÈRE FISCALE......................................... 116
A. LE CHOIX TARDIF ET MAL ASSUMÉ DES BAISSES D’IMPÔTS....................................... 116
1. Une conversion contrainte par l’envolée des prélèvements fiscaux......................................... 116
2. Un programme fiscal sans orientation claire............................................................................. 118
B. LE BUDGET 2002 ENTRE « IMMOBILISME FISCAL » ET « NON-RÉFORME ».............. 119
1. Une série de mesures hétéroclites ............................................................................................... 119
2. Des allègements sur le travail en trompe l’oeil........................................................................ 120
3. Aucune forme d’allègement pour les entreprises ....................................................................... 122
4. Aucune mesure n’a été prise pour améliorer l’attractivité fiscale de la France..................... 124
C. LE RÉSULTAT : UNE PRESSION FISCALE TOUJOURS ÉLEVÉE........................................ 126
1. Un prochain retour au taux de prélèvements obligatoires de 1997.......................................... 126
2. Les prélèvements ne pourront se réduire en l’absence de maîtrise de la dépense.................. 127
CHAPITRE III :
L’APPRÉCIATION GLOBALE DES FINANCES PUBLIQUES :
L’ÉTAT DE LA FRANCE SE DÉGRADE
I. LA FRANCE, TOUJOURS MAUVAIS ÉLÈVE DE L’UNION EUROPÉENNE................. 128
A. DES DÉFICITS PUBLICS SUPÉRIEURS À LA MOYENNE DE LA ZONE EURO ET
À CELLE DES PAYS DE L’OCDE............................................................................................... 128
1. Un déficit structurel toujours supérieur à la moyenne de la zone euro ................................... 130
2. Des déficits publics à nouveau parmi les plus élevés d’Europe................................................ 131
3. Un décalage encore plus net s’agissant des seules administrations centrales ........................ 134
B. UNE SITUATION EN MATIÈRE DE DETTE PUBLIQUE BEAUCOUP MOINS
FAVORABLE QUE PAR LE PASSÉ............................................................................................ 135
1. Une situation correcte seulement en apparence......................................................................... 135
2. Une dégradation très nette par rapport à la moyenne de nos partenaires en Europe............ 136

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II. DES LIENS ENTRE LE PLF 2002 ET LE PLFSS 2002 TOUJOURS PLUS
COMPLEXES................................................................................................................................. 138
A. UN ENVIRONNEMENT MACROÉCONOMIQUE COMMUN AU PLF ET AU PLFSS........ 138
1. L’importance des hypothèses....................................................................................................... 138
2. Les finances sociales, partie intégrante des engagements européens de la France................ 140
B. LES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE L’ÉTAT ET LES ORGANISMES DU
CHAMP DES LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE................................ 141
1. 56,2 milliards d'euros de charge nette pour l’Etat .................................................................... 141
2. L’Etat employeur, l’Etat puissance publique ............................................................................. 141
C. LES TRANSFERTS DE RECETTES ET DE DÉPENSES ENTRE LES DEUX
TEXTES ........................................................................................................................................... 142
1. Les transferts de recettes de l’État vers le champ de la loi de financement de la
Sécurité sociale............................................................................................................................. 143
2. Un transfert de recettes de la Sécurité sociale vers l’Etat........................................................ 144
3. Les transferts de dépenses de l’État vers le champ de la loi de financement de la
Sécurité sociale............................................................................................................................. 144
D. LES ESPOIRS NÉS DE LA NOUVELLE LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001................. 146
1. Des améliorations possibles dès l’exercice 2003....................................................................... 146
2. Des intentions aux faits !.............................................................................................................. 147
III. LE CONTRASTE ENTRE LA GESTION DES COLLECTIVITÉS LOCALES ET
LA POLITIQUE DE L’ÉTAT EN MATIÈRE DE FINANCES LOCALES ........................ 147
A. LES COLLECTIVITÉS LOCALES DEVRAIENT ENCORE DÉGAGER UN
EXCÉDENT BUDGÉTAIRE EN 2002.......................................................................................... 147
1. De bonnes performances unanimement saluées ......................................................................... 147
2. Une progression des dépenses plus rapide que celle des recettes ............................................ 149
B. LA SUPPRESSION DES IMPÔTS LOCAUX ENTRAÎNE UNE RIGIDIFICATION
DES DÉPENSES DE L’ÉTAT....................................................................................................... 151
1. D’importants transferts de charges vers le contribuable national, qui n’allègent pas
la pression fiscale globale ........................................................................................................... 151
2. Depuis 1998, 85 % de l’augmentation des concours pour financer les compensations.......... 152
CHAPITRE IV :
AMÉLIORER LA PRÉSENTATION ET LE CONTENU DU BUDGET : LES
PRÉCONISATIONS DE LA COMMISSION DES FINANCES
I. FAIRE VIVRE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX
LOIS DE FINANCES .................................................................................................................... 155
A. UNE ENTRÉE EN VIGUEUR PROGRESSIVE........................................................................... 155
1. L’horizon : la loi de finances pour 2006 .................................................................................... 155
2. 2002, an I de la réforme budgétaire............................................................................................ 156
B. UN LOURD TRAVAIL PRÉPARATOIRE POUR LES ADMINISTRATIONS
CENTRALES ET LES SERVICES DÉCONCENTRÉS DE L’ÉTAT........................................ 157
1. Un immense chantier pour l’administration............................................................................... 157
2. L’indispensable réforme comptable et patrimoniale................................................................. 158