Péripéties et avatars politico-budgétaires sous

PERIPETIES ET AVATARS POLITICO-BUDGETAIRES SOUS LA V° REPUBLIQUE
Monique DOREAU-TRANQUARD
Maître de Conférences de Droit public
Université de POITIERS
IREDE -- CNRS –UMR 5081
Si le "nouveau Franc" est souvent associé à la fondation de la V° République, il faudra très pro-
chainement ajouter la disparition de la monnaie nationale aux événements qui auront marqué de ma-
nière indélébile cette époque de notre Histoire. Pendant plus de quarante années, le Franc et la V°
République auront entretenu des rapports souvent ambigus, aussi bien en termes de politiques d'une
manière générale que de politique budgétaire en particulier : il a en effet fallu composer tout naturel-
lement avec les fluctuations du Franc pour tenter, par des mesures politiques inévitables et leur tra-
duction budgétaire immédiate, soit de renforcer la stabilité relative de la monnaie nationale, soit de
minimiser les effets éventuellement pernicieux de dévaluations.
A y regarder de plus près, ces diverses démarches ne diffèrent fondamentalement ni dans leurs
objectifs ni dans leurs moyens : c'est dès lors tout le problème - en réalité très classique - de l'adéqua-
tion des politiques nationales aux impératifs monétaires qui est posé. Néanmoins, s'il est généralement
patent que toute décision politique a – ou est susceptible d'avoir – des incidences financières et bud-
gétaires, il est souvent moins simple de percevoir comment la plupart des événements qui affectent
l'existence d'une monnaie amènent les instances nationales à prendre des mesures financières et bud-
gétaires destinées à leur faire contrepoids.
De fait, bien que de telles interventions constituent au premier chef des décisions "politiques",
leur portée réelle peut parfois dépasser celle de simples mesures d'accompagnement budgétaire de la
mise en œuvre d'objectifs monétaires. Sous la V° République peut être plus encore que dans d'autres
contextes politiques – notamment en raison de l'ampleur et de la fréquence des événements qui ont
émaillé la vie de la monnaie nationale depuis 1958 – ces interventions ont souvent conduit à infléchir
certaines orientations politiques antérieures, parfois même à mettre à profit des impératifs monétaires
présentés comme incontournables pour appuyer des initiatives que les gouvernants n'auraient proba-
blement eu ni l'opportunité ni l'audace d'entreprendre en d'autres circonstances. La contrainte finan-
cière première se trouve alors transformée en prétexte politique aux décisions budgétaires. La repré-
sentation nationale et l'opinion publique n'ont alors qu'à s'incliner devant une raison d'Etat quelque peu
détournée.
C'est ainsi que, de la traduction budgétaire du Plan De Gaulle-Rueff aux mesures destinées à sa-
tisfaire aux critères de convergence du Traité de Maastricht, en passant par les montages budgétaires
en rapport avec des dévaluations ou au contraire des refus de dévaluer, bon nombre d'actions budgé-
taires directement liées aux vicissitudes du Franc ont pu trouver leur justification officielle, et être
expressément rattachées à une prétendue orthodoxie financière, alors même que leurs implications sur
certains secteurs de l'activité nationale étaient parfois très lourdes de conséquences. L'impact politico-
budgétaire de certaines vicissitudes monétaires permet d'illustrer cette dichotomie. En ce sens les rap-
ports entre le Franc et la V° République semblent osciller souvent entre péripéties et avatars.

I – Le "nouveau Franc", façade des desseins politiques du Général De Gaulle
S'étant depuis longtemps forgé "une certaine idée de la France", le Général De Gaulle, lorsqu'il se
déclare prêt à assumer les pouvoirs de la République le 15 mai 1958, avait déjà une conception très
arrêtée de la politique qu'il voulait mettre en œuvre. Ses priorités allaient tout naturellement plus aux
institutions du futur régime et à sa Défense - a priori plus porteuses du prestige de la France - qu'à des
préoccupations économiques et financières, mais sans négliger pour autant que ces dernières consti-
tuent tout à la fois le moyen de permettre au Franc de rivaliser avec la Livre et le Dollar et un vecteur
non négligeable de popularité, deux considérations auxquelles De Gaulle est loin d'être insensible. Par
ailleurs, à une époque où, sans que l'on puisse déjà évoquer la "mondialisation", l'interconnexion des
économies est déjà très forte, le contexte international – et plus particulièrement européen, avec
l'abaissement des droits de douane entre les Six le 1° janvier 1959 et la libération progressive des
échanges au sein de l'OECE – impliquait la remise en cause immédiate d'une politique monétaire et
financière moins malmenée qu'on a bien voulu le dire par la IV° République, mais néanmoins obsolète.
Dès lors, le Général De Gaulle s'est efforcé d'intégrer les conséquences des impératifs financiers du
moment dans la ligne politique qu'il a tracée pour la France, parfois cependant aux dépens –sinon au
mépris – d'une certaine logique budgétaire, ce qui n'a pas été sans susciter quelques ambiguïtés.
A – Nouveau Franc, nouvelle politique budgétaire ?
Bien que la grave crise financière et monétaire de 1958 soit essentiellement "le reflet de la crise
politique à laquelle le régime se trouve confronté"1, la rigueur financière mais aussi économique s'im-
posait inexorablement à ce tournant de notre Histoire, pour remédier aux déséquilibres simultanés du
budget et du commerce extérieur. Il devenait notamment urgent de moduler la consommation inté-
rieure afin que les exportations permettent de rétablir un équilibre financier quelque peu perturbé, sans
que l'on ait a priori tranché l'alternative entre une réduction drastique de cette consommation, et son
orientation par des mesures appropriées. Bien que la marge de choix soit en fait très limitée, De
Gaulle opta pour la première voie, et, lors des arbitrages budgétaires, imposa immédiatement d'im-
portantes restrictions sur les crédits demandés par ses Ministres au titre de l'année 19592, à l'exception
évidemment des crédits militaires que la guerre d'Algérie ne permettait pas de réduire. Il allait en cela
dans le sens des conclusions du Comité Pinay-Rueff3, qui préconisait, afin de "rendre à la France une
1 VESPERINI J.-P., [1993], p.3
2Ceci ne manque pas de provoquer déjà certains remous dans l'opinion publique : l'éducation nationale voit en effet ses
crédits d'équipement amputés de plus de 30%, alors qu'aucune réduction ne vient affecter les 1790 millions destinés aux
premières opérations de percement du tunnel du Mont Blanc !
3 "Rien ne saurait être accepté qui aboutisse à l'inflation" : Cf. Allocution télévisée du Général De Gaulle du 28
décembre 1958. En dépit de rapports personnels souvent tendus, De Gaulle avait nommé Antoine Pinay Ministre des
finances, et avait été séduit par l'orthodoxie financière et monétaire prônée par Jacques Rueff, adepte d'un strict
équilibre budgétaire prévisionnel et d'un solde d'exécution nul. Le Rapport Pinay-Rueff – qui ne traduit pas
véritablement les engagements pris par Monsieur Pinay bien que le plan de redressement qui s'ensuivra ait pris la
dénomination quasi officielle de "plan Pinay" (aussi appelé "plan De Gaulle-Rueff") - a été remis le 8 décembre. Mais
s'il n'a été rendu public que le 28 décembre, c'est pour faire coïncider sa publication avec celle de la loi de finances
pour 1959 certes, mais surtout avec la fermeture de la Bourse qui avait été décidée pour les vendredi 26 et samedi 27

monnaie saine, forte, respectée"4, un retour indispensable vers le mythique équilibre budgétaire, vec-
teur d'une orthodoxie monétaire et financière anti-inflationniste. Jacques Rueff attachait en outre une
grande importance au financement des dépenses définitives de l'Etat par ses recettes définitives ; le
solde d'exécution de la loi de finances ne devait pas donner lieu à création monétaire. Or l'impasse5
prévisionnelle pour 1959 était de 1500 milliards de Francs, et l'objectif immédiat de la ramener aux
600 milliards susceptibles d'être financés par l'épargne.
La traduction budgétaire de ces objectifs était alors relativement simple. En ce qui concerne les
charges, déjà lourdement grevées par le poids de la dette publique, une augmentation linéaire des dé-
penses de fonctionnement était quasi incontournable, à ceci près cependant que, à la fois pour faire
bonne mesure et preuve de bonne volonté au regard des crédits en forte extension du Ministère des
Armées, la retraite du combattant a été purement et simplement supprimée pour les moins de 60 ans.
Les crédits d'investissement, jugés suffisants pour maintenir constant le niveau de l'activité économi-
que, ne devaient pas non plus être affectés en valeur relative, et même augmentés à terme. La rigueur
eut donc pour cible exclusive les interventions économiques de l'Etat. Directement d'abord, il conve-
nait, selon les propositions du rapport Rueff, et de manière concomitante à d'importantes restrictions
dans le domaine des dépenses sociales, de réduire voire de supprimer celles des subventions (dites "à
la consommation") ou détaxations dont l'effet direct ou indirect était de maintenir certains prix à un
niveau inférieur au coût de production 6 : ce faisant, on devait réaliser une économie de 125 milliards
de Francs sur un budget général d'environ 5500 milliards. Indirectement ensuite, il a fallu évidemment
imposer de lourdes hausses de tarifs aux usagers de services publics, afin que l'Etat puisse faire l'éco-
nomie des fortes subventions d'équilibre qu'il dispensait jusque là.
S'agissant des ressources budgétaires, l'objectif de les augmenter d'environ 300 milliards s'ac-
commodait fort bien de la volonté de diminuer les revenus disponibles des particuliers. L'éventail des
possibilités restait théoriquement plus large qu'en matière de charges7, et c'est à la fois la suppression
de nombreuses exonérations dont la France est coutumière, et la majoration de la plupart des taux
d'imposition qui ont été décidées, au delà de la classique augmentation des "recettes de poche". Certes
les impôts indirects ont été les plus durement touchés, non seulement parce c'est la consommation
qu'il s'agissait avant tout de freiner, mais aussi en raison de leur caractère plus indolore ; mais l'ensem-
ble de la fiscalité nationale8 a été affectée par ces augmentations.
décembre, non pas tant à cause de la traditionnelle "trève des confiseurs" que parce que l'on redoutait toute réaction trop
immmédiate et irréfléchie à un plan de redressement qui dépassait de beaucoup la simple opération monétaire.
4 Cf. Allocution radiodiffusée d'Antoine PINAY, le 4 juin 1958, lendemain du vote de la loi qui amènera le Général De
Gaulle à fonder la V° République.
5 Qualifiée de "pernicieuse théorie" (Edgar Faure, le Monde, 3 janvier 1958), l'impasse est constituée de l' "ensemble
des charges que le Trésor doit couvrit avec ses propres ressources" ; elle inclut essentiellement le déficit budgétaire et
les prêts et avances consentis par le Trésor public. Elle constitue donc un "pari" que la bonne santé de l'économie va
permettre au Trésor public de trouver les ressources nécessaires. Sur l'ampleur de cette question à la fin de la IV°
République, Cf PAYSANT A., [1999], p.27 ; MARTINEZ J.-C. et DI MALTA P., [1999], p.112
6 Cf. Sur ce point : Paule ARNAUD-AMELLER - "mesures éconnomiques et financières de décembre 1958" -
Recherches sur l'économie française - Armand Colin 1968. La plupart d'entre elles concernaient le secteur agricole, et,
par ricochet, le mécontentement des producteurs touchera également les entreprises qui transformaient les produits issus
de ce secteur, et de ce fait une partie importante des salariés
7 Bien que M. Pinay ait insisté sur le fait que "dans le cadre du système d'imposition existant, la pression fiscale a
atteint des limites qu'il serait imprudent de dépasser" Cf. La Vie Française 30 septembre 1958.
8 Si l'on excepte la suppression de l'impôt sur les bicyclettes !

Bien évidemment, ces mesures sont présentées comme provisoires, simplement destinées à ré-
duire la consommation par l'intermédiaire des finances publiques dans le cadre de la mise en œuvre du
Plan Rueff. A terme, ce dernier a mis l'accent - pour la première fois (mais non la dernière !) sous la
V° République - sur la double nécessité de modifier la présentation budgétaire9 et de refondre en
profondeur le système fiscal français... Mais les modifications adoptées plusieurs mois plus tard seront
loin de l'ampleur annoncée, confinant cette promesse, par ailleurs classique en politique française, au
rang de simple alibi aux mesures de redressement10. Dans le même temps, et contre l'avis du Conseil
économique et social11, le Franc fut dévalué de 17,55%12, notamment afin de compenser l'inévitable
hausse des prix liée à la mise en œuvre du plan.
De manière plus patente, afin de "placer notre Franc sur une base telle qu'il soit inébranlable"13,
une nouvelle unité monétaire, le "nouveau" Franc, fut instituée14 ; valant 100 "anciens" Francs, et de-
vait voir le jour le 1° janvier 1960. Opération nécessaire ? Symbole aux dires de certains, "illusion"
pour d'autres …
B – Nouveau Franc, nouveau départ ?
Qualifié, dès la première allocution radiodiffusée du Général De Gaulle à l'Hôtel Matignon le 13
juin 1958, d' "effort très dur , mais absolument nécessaire de remise en équilibre de nos finances et de
notre économie …. grâce auquel (notre pays) verra s'ouvrir la carrière de la prospérité", ce plan de
redressement a t il constitué, compte tenu de ses prolongements, une simple péripétie dans les rela-
tions entre la V° République et sa monnaie, ou un avatar auquel pourraient se rattacher des effets
inattendus, voire pervers ?
Sur le plan politique et institutionnel, certaines réactions ne se font pas attendre. Après la démis-
sion d'Antoine Pinay (que De Gaulle refuse) le 24 décembre, le 27, c'est Guy Mollet, Ministre d'Etat,
qui présente à son tour la sienne au Président du Conseil (acceptée, elle ne sera annoncée officielle-
ment que le 4 janvier15) ; au-delà de la procédure suivie pour aboutir au plan de redressement, ce sont
surtout la dévaluation et l'inspiration jugée trop libérale du plan qu'il entend ainsi contester 16 : "Je
9 Il n'est pas sans intérêt de noter que cette proposition argumentée des experts intervient à peine quelques jours avant la
publication de l'ordonnance organique n°59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ;
cette ordonnance ne saurait probablement constituer la réforme d'ensemble suggérée. Si l'on excepte quelques
adaptations mineures, il faudra attendre la loi organique du 1° août 2001 pour qu'elle soit refondue.
10 S'était-il agi seulement en décembre 1958 de "faire diversion, de présenter un leurre aux contribuables qui, en
attendant, payaient"? Cf. VIANSSON-PONTE P., op. cit., p. 211
11 Avis des 16 et 17 décembre 1958, Journal officiel, avis et rapports du Conseil économique et social, 1, 1959.
12 Ce taux est inférieur à celui proposé par le Comité d'experts, mais calculé pour que le nouveau Franc soit égal à 180
mg d'or fin. Le dollar passait ainsi de 419,9 à 493,71 anciens Francs
13 Cf De Gaulle : allocution radiotélévisée du 28 décembre 1958 précitée. "Le vieux Franc français, si souvent mutilé à
mesure de nos vicissitudes, nous voulons qu'il reprenne une substance conforme au respect qui lui est dû".
14 Cf. ordonnance 58-1341 du 27 décembre 1958 – JO 28 décembre. Dans le même temps, est rétablie sa convertibilité
externe
15 à la demande du Général De Gaulle, et ce afin d'attendre son entrée à l'Elysée.
16 Selon lui, le plan entraînerait "un véritable transfert de revenus de plusieurs centaines de milliards des faibles vers
les puissants" : cité par Pierre VIANSSON-PONTE - Histoire de la République gauklienne - Tome I - Fayard 1970 -
page 121. En fait, il avait déjà fait part de son intention de démissionner au Conseil national de la SFIO le 4 décembre,

crois la décision de dévaluation une mauvaise décision. Elle n'est rendue inévitable que parce que l'on
renonce à toute direction de l'économie, alors que la politique inverse, qui eut consisté à s'accrocher au
Franc , aux prix, …. eut permis de redresser la situation dans un bien meilleur climat psychologique et
avec davantage de justice".
En revanche, pour l'opinion publique17, une certaine rassurance, venue à la fois de la mise à mort
par le référendum du 28 septembre d'une IV° République très décriée, et de la confiance accordée à
De Gaulle pour régler le problème algérien, l'emporte sur l'inquiétude qu'aurait pu susciter la sévérité
des mesures adoptées. Leur impopularité est alors largement atténuée. Si l'on excepte l'attitude de
Guy Mollet et de ses partisans, d'un impact médiatique d'ailleurs délibérément atténué, bon nombre
d'interventions politiques lénifiantes - voire démagogiques sous couvert d'un appel au civisme - ont
pour objet direct d'asseoir cette rassurance. Ainsi, non seulement "le Gouvernement doit repousser
toutes les tentatives d'une recherche de la popularité aussi facile que mensongère"18, mais encore "il
faut du courage pour inaugurer un régime par la dévaluation du Franc … et pour accompagner cette
décision d'une série d'autres mesures aussi impopulaires"19.
En outre, la rapidité des premiers signes d'amélioration de la situation économique et financières
a constitué un atout majeur d'une acceptation populaire des mesures adoptées sans véritables remous.
De fait, il s'agissait, au terme des travaux du Comité Rueff, d'assainir les finances publiques sans frei-
ner l'expansion, donc de limiter la consommation intérieure sans sacrifier les investissements à la mon-
naie20, et ce d'autant que l'inflation peut être considérée comme un des moyens de financement de
l'impasse. Bon nombre d'économistes demeuraient cependant circonspects, eu égard, d'une part, au
caractère plus conjoncturel que structurel du plan de décembre 1958, d'autre part au risque d'une prise
de conscience, à terme, de l'ampleur des sacrifices financiers imposés au peuple français. Ces craintes,
voire ces interrogations, ont un temps paru injustifiées. Ainsi, jusqu'en 1962 du moins, l'expansion n'a
pas été freinée par ces mesures, et la situation du Franc sur le marché des changes est restée plutôt
satisfaisante ; en outre, le passage au "nouveau Franc" s'est réalisé sans difficulté majeure.
Sur le plan budgétaire proprement dit, l'impasse, largement tributaire des opérations à caractère
temporaire, est restée dans les limites préconisées21 et toujours inférieure aux prévisions des lois de
finances initiales. On a même été en mesure d'accroître au delà de ce que prônait le plan de redresse-
ment les dépenses de transferts et les crédits d'investissement, ce qui a probablement contribué a sa-
tisfaire pour partie l'opinion publique. Il est vrai que, parallèlement, les recettes fiscales ont été supé-
rieures aux prévisions22 et que les crédits militaires, probablement délibérément surévalués à l'origine,
ont pu être réduits.
Cependant, de manière sous-jacente, un certain nombre de modifications se sont opérées au sein
des masses budgétaires. Si d'aucuns avaient pu initialement craindre que le plan de redressement se
cantonne à de simples effets conjoncturels, force est de constater qu'il a induit, l'expansion aidant, des
après les résultats de son parti aux élections législatives des 23 et 30 novembre. La formulation du plan de redressement
ne constitua donc que l'occasion de mettre en oeuvre cette décision.
17 sur l'ensemble des réactions, nationales et internationales, suscitées par les décisions françaises, Cf ARNAUD-
AMELLER P. précité, p. 95 et s.
18 Antoine PINAY, le 26 septembre 1958
19 Pierre MENDES-France, le 12 janvier 1959
20 Cf. notamment ARNAUD-AMELLER P., [1968], p 39 et s.
21 Elle est toujours inférieure à 7 milliards (soit 700 milliards d' "anciens Francs") en 1962.
22 Elles représentaient 84,5% des recettes budgétaires en 1958, et 90,7% en 1962.