Le rapport au format pdf

N° 402
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005
Annexe au procès-verbal de la séance du 15 juin 2005
RAPPORT D’INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur l’avenir
des contrats de ville,
Par M. Pierre ANDRÉ,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Émorine, président ; MM. Jean-Marc Pastor, Gérard César,
Bernard Piras, Gérard Cornu, Marcel Deneux, Pierre Hérisson, vice-présidents ; MM. Gérard Le Cam, François Fortassin,
Dominique Braye, Bernard Dussaut, Christian Gaudin, Jean Pépin, Bruno Sido, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André,
Gérard Bailly, René Beaumont, Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Claude Bertaud, Joël Billard, Michel Billout, Claude Biwer, Jean
Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Jean-Pierre Caffet, Yves Coquelle, Roland Courteau, Philippe Darniche, Gérard
Delfau, Mme Michelle Demessine, M. Jean Desessard, Mme Evelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel
Dubois, André Ferrand, Alain Fouché, François Gerbaud, Alain Gérard, Charles Ginésy, Georges Ginoux, Adrien Giraud,
Mme Adeline Gousseau, MM. Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Odette Herviaux, MM. Michel Houel, Benoît
Huré, Mmes Sandrine Hurel, Bariza Khiari, M. Yves Krattinger, Mme Elisabeth Lamure, MM. Jean-François Le Grand, André
Lejeune, Philippe Leroy, Claude Lise, Daniel Marsin, Jean-Claude Merceron, Dominique Mortemousque, Ladislas Poniatowski,
Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Thierry Repentin, Bruno Retailleau, Charles Revet, Henri Revol, Roland Ries, Claude
Saunier, Daniel Soulage, Michel Teston, Yannick Texier, Pierre-Yvon Trémel, Jean-Pierre Vial.
Ville.

- 3 -
SOMMAIRE
Pages
INTRODUCTION ......................................................................................................................... 5
I. UNE LONGUE TRADITION DE CONTRACTUALISATION .............................................. 9
A. VINGT ANS DE CONTRACTUALISATION DE LA POLITIQUE DE LA VILLE .................. 9
1. A la fin des années 1970 : l’émergence du contrat .................................................................. 9
2. Jusqu’en 1989 : une politique centrée sur le quartier ............................................................. 10
3. 1989-1994 : une complexité croissante des dispositifs ? ......................................................... 11
4. 1994-1999 : la volonté de simplifier par une procédure unique de contractualisation ............ 12
B. LES CONTRATS DE VILLE 2000-2006 : UN TRIPLE ÉLARGISSEMENT ............................ 13
1. Des contrats majoritairement intercommunaux....................................................................... 14
2. L’élargissement du partenariat financier ................................................................................ 15
a) Les financements de l’Etat.................................................................................................. 15
b) Un engagement croissant des collectivités territoriales....................................................... 15
c) Les crédits européens.......................................................................................................... 16
3. Le champ des politiques financées .......................................................................................... 17
II. LE RENFORCEMENT DES PARTENARIATS : UNE CONSTANTE DES
POLITIQUES DE LA VILLE EN EUROPE .......................................................................... 17
A. AVANTAGES ET LIMITES DE LA CONTRACTUALISATION ............................................. 18
B. LES PAYS-BAS : UNE COOPÉRATION POUSSÉE ENTRE L’ÉTAT ET LES
VILLES ..................................................................................................................................... 20
C. EN GRANDE-BRETAGNE : LE RÔLE PRIMORDIAL DU SECTEUR PRIVÉ........................ 21
III. LES CONTRATS DE VILLE 2000-2006 : UN BILAN EN DEMI-TEINTE........................ 21
A. DES APPORTS INCONTESTABLES........................................................................................ 22
1. La mobilisation des acteurs sur les quartiers en difficulté ...................................................... 22
2. L’appui sur les associations, relais indispensable des acteurs institutionnels ......................... 23
3. L’adaptation des politiques publiques aux territoires ............................................................. 24
B. DES AMÉLIORATIONS À RECHERCHER.............................................................................. 25
1. Une mobilisation financière insuffisante ................................................................................. 25
a) La réduction des marges de manœuvre des contrats............................................................ 25
b) Le désengagement des politiques de droit commun ............................................................ 26
c) Des engagements financiers pas toujours respectés............................................................. 27
d) Une responsabilité politique et financière reposant sur la ville ........................................... 27
2. Des procédures partenariales lourdes..................................................................................... 28
a) Un partenariat insatisfaisant aboutissant à des excès de « réunionite » ............................... 28
b) Une complexité pénalisante pour les associations............................................................... 29
c) La perte du projet global..................................................................................................... 30
3. Des contrats trop nombreux .................................................................................................... 30
a) Contrats de plan Etat-région, contrats d’agglomération et contrats de ville : une
cohérence territoriale insuffisante....................................................................................... 30
(1) Le cadre contractuel général ............................................................................................... 30
(2) Contrats de ville et contrats d’agglomération ........................................................................ 31
b) Une superposition de contrats thématiques ......................................................................... 32

- 4 -
c) L’articulation avec les lois d’orientation pour la ville et de programmation pour la
cohésion sociale.................................................................................................................. 33
IV. POUR UN PARTENARIAT SIMPLIFIÉ ET CLARIFIÉ ENTRE LA VILLE ET
L’ÉTAT .................................................................................................................................... 34
A. FAIRE DES CONTRATS DES INSTRUMENTS DE MOBILISATION FINANCIÈRE
EN FAVEUR DES QUARTIERS EN DIFFICULTÉ ................................................................. 35
1. Maintenir le principe et les financements d’une politique territorialisée ................................ 35
2. Réviser la géographie prioritaire de la politique de la ville .................................................... 36
3. Mettre en œuvre une véritable péréquation entre les villes...................................................... 36
B. ACCROÎTRE LE RÔLE DES VILLES DANS LE PILOTAGE DES CONTRATS .................... 37
1. Des contrats alignés sur le mandat municipal......................................................................... 37
2. Des priorités déclinées en programmes et actions directement opérationnels ......................... 38
3. Des frais de centralité mieux pris en compte au niveau intercommunal .................................. 39
4. Des contrats recentrés sur les villes/intercommunalités et l’Etat ............................................ 40
C. RÉNOVER LE PARTENARIAT ENTRE L’ÉTAT ET LES VILLES......................................... 41
1. Clarifier le rôle respectif de l’Etat et des collectivités territoriales ........................................ 41
2. Permettre la délégation de la gestion de certain crédits.......................................................... 41
3. Renforcer le rôle et les moyens des sous-préfets d’arrondissements pour la conduite
de la politique de la ville ........................................................................................................ 42
D. FACILITER L’ACTION DES ASSOCIATIONS ....................................................................... 44
1. Simplifier les procédures......................................................................................................... 44
2. Pluri-annualiser les financements ........................................................................................... 45
PRÉSENTATION DU RAPPORT EN COMMISSION............................................................... 47
ANNEXE I - LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR ............. 51
ANNEXE II - DÉPLACEMENTS EFFECTUÉS PAR LE RAPPORTEUR............................... 53

- 5 -
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Avec l’adoption de la loi du 1
er
août 2003 d’orientation et de
programmation pour la ville et la rénovation urbaine, puis celle du 18 janvier
2005 de programmation pour la cohésion sociale, la politique de la ville a
connu, depuis deux ans, d’importants changements : mutualisation
exceptionnelle de moyens consacrés à la rénovation urbaine, relance des zones
franches urbaines et concentration de l’effort financier sur les communes les
plus en difficulté, du fait de la réforme de la dotation de solidarité urbaine.
Votre rapporteur se félicite de l’ensemble de ces évolutions, qu’il avait
largement appelées de ses vœux
1
.
xDans ce contexte de « refondation » de la politique de la ville, force
est de constater que l’articulation des nouveaux dispositifs avec les contrats
de ville, instruments de cette politique depuis plus de dix ans, n’a pas été
réellement abordée. Sans doute retrouve-t-on là la manifestation de l’un des
travers récurrents de cette politique, souligné par les associations nationales
d’élus lors des Assises de la ville tenues au mois d’avril 2005 : « La
multiplication, l’empilement progressif voire l’enchevêtrement, de multiples
dispositifs spécifiques sur un même territoire affectent gravement,
aujourd’hui, la lisibilité et la crédibilité de la politique de la ville
2
».
Or la politique de rénovation urbaine, marquée par d’importantes
démolitions et reconstructions, ne peut se passer d’un accompagnement
social des populations. Il apparaît donc indispensable de redéfinir un
instrument qui constituera le volet « humain » de cette politique urbaine.
C’est dans cet esprit que votre rapporteur a abordé l’étude des contrats
de ville conclus en 2000, qui s’achèvent au 31 décembre 2006, sur l’avenir
desquels votre commission des affaires économiques l’a chargé de lui
présenter un rapport.
xOutre l’évolution de la politique de la ville, sa réflexion s’inscrit
dans le contexte plus général de l’avenir de la contractualisation entre
l’Etat et les collectivités territoriales, puisqu’aux termes de la circulaire du
31 décembre 1998, « le contrat de ville constitue le cadre par lequel l’Etat, les
collectivités locales et leurs partenaires s’engagent à mettre en œuvre, de
façon concertée, des politiques territorialisées de développement solidaire et
1 Les zones franches urbaines, un succès et une espérance, rapport d’information n° 354 (2001-
2002) du 11 juillet 2002.
2 Contribution des associations nationales d’élus pour les Assises nationales de la ville, La
Gazette des communes, 25 avril 2005.