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SÉNAT
JOURNAL OFFICIEL DE LA RÉPUBLIQUE FRANÇAISE
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2010-2011
COMPTE RENDU INTÉGRAL
Séance du jeudi 7 juillet 2011
(5ejour de séance de la session)
Année 2011. –N
o
73 S. (C.R.) ISSN 0755-544X Vendredi 8 juillet 2011
7 771051 107309

SOMMAIRE
PRÉSIDENCE DE M. BERNARD FRIMAT
Secrétaire :
Mme Sylvie Desmarescaux.
1. Procès-verbal (p. 6037)
2. Règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année
2010. –Adoption définitive d’un projet de loi (p. 6037)
Discussion générale : MM. Pierre Lellouche, secrétaire d'État
chargé du commerce extérieur ; Philippe Marini, rappor-
teur général de la commission des finances.
Mme Françoise Laborde, MM. Thierry Foucaud, François
Marc, Pierre Bernard-Reymond.
M. le secrétaire d'État.
Clôture de la discussion générale.
Articles 1er à 7. –Adoption (p. 6048)
Vote sur l’ensemble (p. 6075)
Adoption définitive, par scrutin public, du projet de loi.
Suspension et reprise de la séance (p. 6075)
PRÉSIDENCE DE M. GÉRARD LARCHER
3. Questions d'actualité au Gouvernement (p. 6075)
DIFFICULTÉS DANS LES TERRITOIRES (p. 6075)
Mme Catherine Tasca, M. Philippe Richert, ministre chargé
des collectivités territoriales.
SCHÉMAS DIRECTEURS DE MISE EN PLACE DE L’INTERCOMMU-
NALITÉ (p. 6076)
Mme Marie-France Beaufils, M. Philippe Richert, ministre
chargé des collectivités territoriales.
POLITIQUE BUDGÉTAIRE DU GOUVERNEMENT (p. 6077)
M. Jean-Pierre Fourcade, Mme Valérie Pécresse, ministre du
budget, des comptes publics et de la réforme de l'État.
AIDES EUROPÉENNES AUX AGRICULTEURS (p. 6078)
MM. Yvon Collin, Jean Leonetti, ministre chargé des affaires
européennes.
RAPPORT CHALMIN (p. 6079)
MM. Yves Détraigne, Patrick Ollier, ministre chargé des
relations avec le Parlement
COLLECTIVITÉS TERRITORIALES (p. 6080)
MM. Daniel Raoul, Philippe Richert, ministre chargé des
collectivités territoriales.
RYTHMES SCOLAIRES (p. 6081)
Mmes Colette Mélot, Jeannette Bougrab, secrétaire d'État
chargée de la jeunesse et de la vie associative.
GRÈVE DES DISTRIBUTEURS DE PRESSE (p. 6082)
MM. Serge Dassault, Frédéric Mitterrand, ministre de la
culture et de la communication.
RETRAITES :ALLONGEMENT DE LA DURÉE DES COTISATIONS
(p. 6083)
Mme Brigitte Bout, M. Xavier Bertrand, ministre du travail,
de l'emploi et de la santé.
FONCTIONNEMENT DE LA JUSTICE (p. 6083)
M. Jean-Pierre Michel, Mme Valérie Pécresse, ministre du
budget, des comptes publics et de la réforme de l'État.
Suspension et reprise de la séance (p. 6084)
PRÉSIDENCE DE M. BERNARD FRIMAT
4. Communication du Gouvernement (p. 6084)
5. Communication relative à une commission mixte paritaire
(p. 6084)
6. Orientation des finances publiques pour 2012.–Débat sur
une déclaration du Gouvernement (p. 6084)
Mme Valérie Pécresse, ministre du budget, des comptes
publics et de la réforme de l'État ; MM. Philippe
Marini, rapporteur général de la commission des finances ;
Mme Muguette Dini, présidente de la commission des
affaires sociales, en remplacement de M. Alain Vasselle,
rapporteur général.
M. Yvon Collin, Mmes Marie-France Beaufils, Nicole Bricq,
MM. Jean-Pierre Fourcade, Jean-Jacques Jégou, Serge
Dassault, Mme Raymonde Le Texier.
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances.
Mme la ministre.
7. Ordre du jour (p. 6105)
6036 SÉNAT –SÉANCE DU 7 JUILLET 2011

COMPTE RENDU INTÉGRAL
PRÉSIDENCE DE M. BERNARD FRIMAT
vice-président
Secrétaire :
Mme Sylvie Desmarescaux.
M. le président. La séance est ouverte.
(La séance est ouverte à dix heures.)
1
PROCÈS-VERBAL
M. le président. Le compte rendu analytique de la précé-
dente séance a été distribué.
Il n’y a pas d’observation ?…
Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.
2
RÈGLEMENT DES COMPTES ET RAPPORT
DE GESTION POUR L'ANNÉE 2010
ADOPTION DÉFINITIVE D’UN
PROJET DE LOI
M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion du
projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, de règlement
des comptes et rapport de gestion pour l’année 2010 (projet
n° 672, rapport n° 674).
Dans la discussion générale, la parole est à M. le secrétaire
d'État.
M. Pierre Lellouche, secrétaire d'État auprès du ministre de
l'économie, des finances et de l'industrie, chargé du commerce
extérieur. Monsieur le président, monsieur le président de la
commission des finances, monsieur le rapporteur général,
mesdames, messieurs les sénateurs, je vous prie tout d’abord
de bien vouloir excuser l’absence de Valérie Pécresse, qui
aurait souhaité pouvoir vous présenter elle-même ce projet
de loi de règlement pour l’année 2010. J’aurai donc le plaisir
et l’honneur de le faire en son nom et au nom du Gouverne-
ment.
Dans un contexte de sortie de crise, le Gouvernement a
engagé en 2010 des réformes porteuses de croissance et un
important programme d’investissements destiné à renforcer la
compétitivité de notre économie.
En 2010, également, dans le cadre de la solidarité
européenne, la France a contribué au mécanisme de soutien
des pays de la zone euro qui connaissaient, vous le savez, une
situation financière préoccupante.
Les comptes 2010 de l’État présentés dans ce projet de loi
de règlement retracent les enjeux financiers de ces événements
et des politiques publiques engagées par notre pays.
Pour la cinquième année consécutive, la Cour des comptes
a certifié les comptes de l’État, en émettant un avis favorable
assorti de sept réserves. L’année dernière, je le rappelle, neuf
réserves avaient été émises ; il y en avait douze lors de l’appro-
bation des comptes pour 2008. Cela témoigne d’un dialogue
constructif avec la Cour des comptes et d’efforts continus, qui
se sont poursuivis en 2010, pour améliorer la qualité et la
transparence de nos comptes.
Le résultat comptable de l’État pour l’année 2010 s’élève à
moins 112 milliards d’euros. Ce résultat est en baisse de
12 milliards d’euros par rapport à celui de 2009. Cela
s’explique principalement par les mesures transitoires liées à
la réforme de la taxe professionnelle : vous le savez, elles ont
conduit à verser en 2010 aux collectivités locales la totalité de
leurs recettes, via le mécanisme de la compensation-relais,
alors qu’une partie des acomptes versés au titre de la
nouvelle fiscalité ne sera comptabilisée en produit dans les
comptes de l’État qu’en 2011.
Ce résultat reste toutefois nettement moins dégradé que le
résultat budgétaire, inchangé par rapport à celui qui a été
présenté au mois de février et qui s’établit à moins 148,8
milliards d’euros. En effet, le Gouvernement a choisi de
favoriser la croissance de long terme et d’apporter son
soutien à la stabilité financière européenne, tout en préservant
l’équilibre de long terme de nos finances publiques.
Ainsi, les dépenses au profit de la Grèce, sous forme de
prêts, n’ont eu aucun impact sur le patrimoine de l’État. Pour
autant, elles n’en étaient pas moins indispensables, et nous
avons encore eu l’occasion de nous en rendre compte tout
récemment.
Il en va de même des dépenses exceptionnelles au bénéfice
d’investissements d’avenir, qui reposent majoritairement sur
des opérations qui n’appauvrissent pas l’État, mais qui stimu-
leront au contraire notre croissance.
Concernant les dépenses ordinaires de l’État, je veux vous
dire, monsieur le rapporteur général, que Valérie Pécresse,
ministre du budget, a pris connaissance avec une très
grande attention de votre analyse de l’exécution budgétaire
en 2010.
M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des
finances. Merci !
M. Pierre Lellouche, secrétaire d'État. Je sais que vous êtes
appelé à poursuivre le dialogue avec le Gouvernement sur ce
sujet, comme sur bien d’autres.
D’ores et déjà –je veux l’affirmer clairement devant vous –,
il n’y a eu aucun relâchement de l’effort de maîtrise des
dépenses en 2010. En dehors des investissements d’avenir
et du plan de relance de l’économie, la dépense s’établit à
SÉNAT –SÉANCE DU 7 JUILLET 2011 6037

352,5 milliards d’euros, pour un plafond fixé à 352,6 milliards
d’euros en loi de finances initiale. La norme de dépense a ainsi
été strictement respectée.
Nous avons certes bénéficié, cette année-là, d’économies
conjoncturelles, en particulier sur les charges de la dette.
Mais je veux rappeler qu’elles ont principalement permis de
financer des dépenses elles aussi exceptionnelles, notamment
pour soutenir l’emploi par des politiques actives et pour
absorber une hausse des dépenses de guichet, dont l’évolution
reste étroitement liée à la conjoncture économique.
Pour l’essentiel, les événements qui ont marqué l’exécution
2010 ont pu être anticipés et intégrés dans la construction du
budget 2011. Je pense en particulier à la revalorisation de
l’allocation adulte handicapé à hauteur de plus de
700 millions d’euros, une mesure de justice particulièrement
forte.
J’ajoute que, pour tenir compte du dérapage de 2010, la
dotation des contrats aidés a été augmentée de 400 millions
d’euros, alors que le volume de ces derniers va baisser en
2011.
Nous avons également assaini considérablement nos
relations financières, en apurant totalement la dette de
l’État envers le Crédit foncier de France et la sécurité
sociale. Je précise qu’il n’y a eu dans cette opération aucun
contournement de la norme de dépense, dès lors que nous
avons utilisé une ressource ponctuelle pour solder des dettes
anciennes, et non pour réduire les dotations versées par l’État
à la sécurité sociale au titre de l’exercice 2010.
En matière de dépenses de personnel, l’équation budgétaire
pour 2010 est désormais bien connue : elle a été marquée par
les conséquences des moindres départs à la retraite constatés
en 2009 et en 2010, qui ont toutefois été en partie compen-
sées. Les suppressions d’emploi effectivement réalisées, soit
31 200 équivalents temps plein travaillé, ou ETPT, restent
pour leur part légèrement en dessous des prévisions initiales,
mais elles représentent néanmoins 6 500 suppressions de plus
que celles qui ont réalisées en 2009.
Le cap du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux
partant à la retraite a donc été pleinement tenu et il conti-
nuera de l’être, tant en 2011 qu’en 2012. Je rappelle qu’en
2010 tous les ministères ont respecté leur plafond d’emploi et
se sont donc conformés à l’autorisation qui leur a été accordée
par le Parlement.
Le dépassement constaté sur les dépenses de personnel a été,
au final, plus limité que prévu, et s’élève sur l’ensemble de ces
dépenses à 250 millions d’euros, soit 450 millions d’euros
hors pensions.
Les gains bruts liés à la révision générale des politiques
publiques et à la mise en place du non-remplacement d’un
fonctionnaire sur deux partant à la retraite ont représenté une
économie de plus de 800 millions d’euros, et le retour catégo-
riel lié aux suppressions de poste a été conforme à l’objectif de
50 % fixé par le Président de la République.
J’ajoute à ce sujet qu’il convient, de l’avis du Gouverne-
ment, de distinguer l’effet des décisions antérieures à 2010, à
l’instar des différents protocoles salariaux signés par le minis-
tère de l’intérieur entre 2007 et 2009, et les mesures catégo-
rielles liées à l’effort de non-remplacement d’un fonctionnaire
sur deux en 2010.
Mesdames, messieurs les sénateurs, les recettes fiscales nettes
s’établissent pour leur part à 253,6 milliards d’euros à la fin de
2010. L’écart par rapport à la dernière prévision, qui était de
255 milliards d’euros lors de l’examen du projet de loi de
finances rectificative, s’explique essentiellement par de
moindres rentrées fiscales au titre du dernier acompte de
l’impôt sur les sociétés, dont nous avons d’ailleurs tenu
compte dans le premier collectif pour 2011 examiné par la
Haute Assemblée.
Les recettes non fiscales, qui sont les plus liées à la situation
économique, notamment les dividendes perçus sur les entre-
prises publiques ou sur la Coface, sont inférieures de
0,4 milliard d’euros aux prévisions. Elles s’établissent à
18,2 milliards d’euros.
Enfin, plusieurs événements ont joué favorablement sur le
solde des comptes spéciaux.
Ainsi, la Grèce n’a pas mobilisé la dernière tranche des prêts
que la France avait prévu de verser. Je rappelle qu’il s’agit de
crédits évaluatifs, que nous ne pilotons pas de la même façon
que les crédits budgétaires ordinaires. Au total, la France a
ainsi accordé 4,4 milliards d’euros à la Grèce au cours de
l’exercice 2010.
En outre, le solde du compte d’avance aux collectivités
locales s’est amélioré d’environ 600 millions d’euros, en lien
avec la révision à la baisse du coût de la réforme de la taxe
professionnelle.
Concernant le bilan de l’État, la situation nette s’établit à
moins 756,6 milliards d’euros en 2010. Elle recule donc de
92,5 milliards d’euros par rapport à 2009, principalement du
fait de l’évolution de la dette. Toutefois, cette dernière évolue
à un rythme nettement inférieur à celui qui a été constaté en
2009, puisqu’elle a enregistré une hausse de 79 milliards
d’euros en 2010, contre 131 milliards d’euros en 2009.
L’intervention exceptionnelle des États membres de
l’Union européenne, outre les prêts consentis à la Grèce,
s’est aussi caractérisée par la mise en place du Fonds
européen de stabilité financière et se traduit dans les
comptes par une augmentation des engagements, hors bilan
de l’État, de 1,1 milliard d’euros.
Enfin, la réforme des retraites a permis, dès 2010, de
réduire le besoin de financement des retraites des fonction-
naires qui figure dans les informations de l’annexe des
comptes de l’État. Il s’élève à 490 milliards d’euros en
2010, contre 598 milliards d’euros hors réforme des retraites.
Je dirai, pour terminer, un mot sur la performance, puisque
le projet de loi de règlement est l’occasion, à travers l’examen
des rapports annuels de performance, d’analyser en détail les
résultats obtenus par les grandes politiques publiques.
Le Gouvernement prend note de l’ensemble des proposi-
tions formulées par la commission des finances à l’occasion de
cet exercice, dont une part substantielle concerne le dispositif
d’évaluation de la performance.
Nous avons privilégié, en 2010, la réduction du nombre
d’indicateurs du budget de l’État –ils sont passés de près de
1 200 à un peu plus d’un millier –, afin de les resserrer sur les
priorités et d’améliorer leur pertinence.
Le taux de renseignement des indicateurs, indispensable au
bon contrôle du Parlement, se maintient à un niveau élevé :
près de 90 %. Permettez-moi à ce titre de rappeler que ce taux
n’était que de 50 % environ lors de la première présentation
des rapports annuels de performance, en 2006.
6038 SÉNAT –SÉANCE DU 7 JUILLET 2011

Concernant les résultats eux-mêmes, ils sont en légère
amélioration par rapport à l’année dernière, avec 69 % d’indi-
cateurs affichant une évolution positive.
Mesdames, messieurs les sénateurs, comme vous pouvez le
constater, l’exécution budgétaire de l’année 2010 qui vous est
présentée dans ce projet de loi de règlement reflète la déter-
mination du Gouvernement à effacer rapidement les stigmates
de la crise, sans pour autant ignorer les enjeux liés à la
compétitivité nationale et à la solidarité au sein de l’Union
européenne. Les événements récents, tout comme la reprise
de la croissance, sont venus nous donner raison.
L’année 2010 était une année charnière : nous avons
progressivement mis fin aux dépenses conjoncturelles du
plan de relance, qui ont permis de soutenir l’activité et de
protéger autant qu’il était en notre pouvoir les Français de la
crise. Dans le même temps, nous avons engagé des investis-
sements structurels qui stimulent notre croissance potentielle.
Ce basculement s’est opéré dans le plein respect des engage-
ments que nous avions pris devant vous de maîtrise des
dépenses courantes.
Nous poursuivons sur cette voie en 2011, et les bons
résultats que nous enregistrons d’ores et déjà doivent nous
encourager à aller plus loin dans cette direction que nous
avons définie ensemble. (Applaudissements sur les travées de
l’UMP.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur général.
M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des
finances. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État,
mes chers collègues, si le projet de loi de règlement ne suscite
généralement pas une grande passion, pas plus au Parlement
qu’à l’extérieur, c’est, me semble-t-il, pour deux raisons, une
bonne et une mauvaise.
La mauvaise, c’est qu’il s’agit d’un texte rétrospectif, et que
le passé n’est jamais passionnant pour les acteurs de la vie
politique. Pourtant, à condition d’y consacrer du temps,
l’examen du projet de loi de règlement, qui est le rapport
de gestion de l’État, se révèle extrêmement utile, ainsi qu’en
témoigne l’expérience de la commission des finances : cette
dernière, sur l’initiative de Jean Arthuis, auditionne en effet
systématiquement depuis plusieurs années les ministres,
notamment sur leurs indicateurs de performance.
La bonne raison, c’est celle qui prouve le caractère obsolète
de la loi de règlement : ce qui compte aujourd’hui, ce n’est pas
tant le solde de l’État que celui des administrations publiques.
Au regard de vos responsabilités antérieures, monsieur le
secrétaire d’État, je ne vous apprendrai rien en disant que
nous devons surtout, conformément aux engagements que
nous avons pris, prouver notre capacité à respecter le pacte
européen de stabilité et de croissance, laquelle doit évidem-
ment s’apprécier au niveau non pas du seul État, mais de
l’ensemble « maastrichtien » composé de l’État, de la sécurité
sociale, des collectivités territoriales et des divers organismes
d’administration publique.
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Eh
oui !
M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des
finances. Or, s’agissant du programme de stabilité et de crois-
sance, rien dans notre système public ne permet aujourd’hui
de confronter les objectifs aux résultats.
À cet égard, la loi de règlement fonctionne comme ces belles
machines d’autrefois : une mécanique sophistiquée et bien
huilée. Tout est paramétré et sans surprise.
Mais la loi de règlement n’est plus pertinente : si elle
conserve une certaine utilité, elle ne peut cependant se substi-
tuer à une vraie reddition des comptes, qui seule permettrait
de savoir si les engagements ont été respectés, si le cap de la
convergence a été tenu, et si des arrangements, petits ou
grands, n’ont pas été pris avec la vérité en cette période de
sortie de crise.
Je me contenterai, monsieur le secrétaire d’État, de tirer
cinq enseignements de ce projet de loi de règlement. Pour le
reste, je me permets de renvoyer à mon rapport écrit, et je
remercie nos collègues d’avoir participé nombreux, et très
activement, aux travaux de la commission : les vieux
animaux parlementaires que nous sommes, monsieur le secré-
taire d’État, savent bien que, pour ce genre de textes, les
séances de commission sont plus utiles que les séances
plénières…(Sourires.)
Premier enseignement : une prévision de croissance
prudente réserve d’agréables surprises en exécution. L’année
2010 en porte le témoignage : le Gouvernement, rompant en
cela avec une longue série, avait en effet retenu une prévision
minimaliste de croissance du PIB de 0,75 %. La réalité a
finalement été bien meilleure, le taux constaté en exécution
s’établissant à 1,5 %. Dès lors, il ne faut pas s’étonner que la
loi de règlement soit bonne : elle ne fait que traduire la
prudence de la prévision initiale !
Au final, le déficit des administrations publiques s’établit à
7,1 % du PIB, contre une prévision de 7,6 %. Il convient
toutefois de relativiser cette « bonne performance » puisque,
en 2010, seuls cinq États de la zone euro ont présenté un
déficit plus élevé que celui de la France : la Grèce, l’Irlande,
l’Espagne, la Belgique et la Slovaquie.
Nous pouvons toutefois nous réjouir d’avoir fait mieux que
prévu. Nous devons aussi tenir compte des dépenses excep-
tionnelles, qu’il s’agisse de la réforme de la taxe professionnelle
et, surtout, du plan de relance, qui ont perturbé les séries.
Mais j’ai le sentiment que nous avons pris nos responsabilités
dans la crise.
Deuxième enseignement : même si l’État a plutôt bien tenu
ses dépenses en 2010 –la commission a pu constater qu’il
n’était pas à l’origine de la dynamique des dépenses des
administrations publiques –, il ne faut surtout pas relâcher
l’effort.
Bien que les normes aient été respectées, n’oublions pas
que, en 2010, avec un déficit de 149 milliards d’euros, le taux
de couverture des dépenses du budget général par les recettes
–c’est une vielle notion, mais il convient de s’y rapporter, avec
les règles du bon sens –atteint un « point bas » historique, à
53 %, contre plus de 85 % en 2007. La crise est incontesta-
blement passée par là. Ainsi, l’an dernier, à cette même
période, nous commencions à vivre à crédit, et la situation
a duré jusqu’au 31 décembre. Quant à l’encours de la dette
nominale de l’État, il s’élevait à la fin de l’année 2010 à
1 212 milliards d’euros, en progression de 40 % par rapport
à 2005.
Troisième enseignement : la contrainte budgétaire incite le
Gouvernement à prendre des libertés avec les règles de gouver-
nance. Comme vous l’avez dit très justement, monsieur le
secrétaire d’État, la norme de dépense retenue pour 2010 était
le « zéro volume ». Elle a certes été respectée –je vous en
donne acte –, mais au prix de quelques aménagements
méthodologiques qui, s’ils se défendent, ne sont pas mineurs.
SÉNAT –SÉANCE DU 7 JUILLET 2011 6039