Le rapport au format pdf

N° 130
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013
Enregistré à la Présidence du Sénat le 14 novembre 2012
RAPPORT D´INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage
universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la procédure de
demande d'asile,
Par MM. Jean-Yves LECONTE et Christophe-André FRASSA,
Sénateurs.
(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur, président ; MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard,
Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi,
M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains, vice-présidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André
Frassa, Mme Virginie Klès, secrétaires ; MM. Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, François-Noël Buffet, Gérard
Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Cécile Cukierman, MM. Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian
Favier, Louis-Constant Fleming, René Garrec, Gaëtan Gorce, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Jacques Hyest, Philippe
Kaltenbach, Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Mme Hélène Lipietz, MM. Roger Madec, Jean Louis Masson,
Michel Mercier, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour,
Mme Catherine Troendle, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto.

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SOMMAIRE
Pages
LES 21 RECOMMANDATIONS DU RAPPORT D’INFORMATION..................................... 5
INTRODUCTION...................................................................................................................... 7
I. UNE PROCÉDURE QUI PEINE À S’ADAPTER AU FLUX IRRÉGULIER MAIS
TOUJOURS IMPORTANT DES DEMANDEURS D’ASILE.............................................. 11
A. UNE PROCÉDURE EN TROIS TEMPS ................................................................................. 12
1. L’enregistrement des demandeurs d’asile en préfecture : un parcours du combattant........... 13
2. Un examen par l’OFPRA souvent déroutant......................................................................... 14
3. Un recours massif à la CNDA.............................................................................................. 20
4. Un juge de cassation peu sollicité ........................................................................................ 26
B. UN RECOURS EXCESSIF AUX PROCÉDURES PRIORITAIRES......................................... 27
1. Des droits substantiellement réduits..................................................................................... 27
2. Des demandes d’asile qui sont loin d’être toutes infondées................................................... 28
3. Des hypothèses de recours à la procédure prioritaire contestées .......................................... 31
a) La notion de pays d’origine sûrs dévoyée à des fins de gestion des flux migratoires ......... 31
b) Des interprétations extensives de la notion de demande d’asile frauduleuse,
abusive ou dilatoire ......................................................................................................... 34
C. UNE COOPÉRATION INSUFFISANTE ENTRE LES PAYS D’ACCUEIL............................. 36
1. Une hétérogénéité des procédures d’examen des demandes d’asile : éléments de droit
comparé .............................................................................................................................. 37
a) Des procédures administratives diverses .......................................................................... 37
b) Une diversité des systèmes juridictionnels chargés du contentieux de l’asile .................... 38
2. Une harmonisation européenne a minima............................................................................. 40
3. Les perspectives ouvertes par la refonte de la directive « procédure ».................................. 41
II. 21 PROPOSITIONS POUR RÉNOVER EN PROFONDEUR NOTRE SYSTÈME
D’EXAMEN DES DEMANDES D’ASILE ........................................................................... 42
A. RENDRE UNE COHÉRENCE À DES DISPOSITIFS TROP FRAGMENTÉS......................... 42
1. Libérer l’OFPRA de toute suspicion injustifiée en changeant son autorité de tutelle............. 42
2. Modifier la composition du conseil d’administration de l’OFPRA ........................................ 44
3. Encourager une plus grande implication de l’ensemble des administrations, en
particulier du ministère des affaires étrangères, dans la mise en œuvre du droit
d’asile en France................................................................................................................. 45
4. Créer un service central de documentation et de formation autonome................................... 47
a) Des ressources insuffisantes............................................................................................. 47
b) Un centre de documentation mutualisé ?.......................................................................... 48
5. Repenser l’aide juridique apportée aux demandeurs d’asile au cours de la procédure
d’examen de leur demande .................................................................................................. 50
6. Créer une grande agence de l’asile ?................................................................................... 52
B. DÉGAGER LES MOYENS NÉCESSAIRES POUR PERMETTRE UN EXAMEN DES
DEMANDES D’ASILE DANS UN DÉLAI RAISONNABLE ................................................. 53
1. Imposer aux préfectures d’enregistrer les demandes dans le délai réglementaire de
15 jours............................................................................................................................... 53
2. Faut-il imposer aux demandeurs d’asile un délai maximal pour formuler leur
demande à leur arrivée sur le territoire ? ............................................................................ 55
3. Enserrer l’examen des demandes par l’OFPRA et des recours par la CNDA dans des
délais maximaux.................................................................................................................. 56

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C. RESTAURER LE RÔLE CENTRAL DE L’OFPRA EN CONFORTANT L’AUTORITÉ
DE SES DÉCISIONS ............................................................................................................. 58
1. Permettre à un tiers habilité d’assister à l’entretien............................................................. 59
2. Épauler les officiers de protection dans l’établissement du compte-rendu............................. 60
3. Repenser la méthode de l’entretien ...................................................................................... 61
4. Tenir compte de la fragilité particulière de certains demandeurs d’asile .............................. 63
5. Améliorer la connaissance de l’OFPRA par les formations de jugement de la CNDA............ 63
D. CONCILIER CÉLÉRITÉ ET QUALITÉ DES DÉCISIONS DE LA CNDA.............................. 64
1. Améliorer l’organisation de la Cour pour conforter la diminution des délais de
traitement des recours......................................................................................................... 64
a) La nécessité d’un délai raisonnable.................................................................................. 64
b) Les progrès déjà accomplis.............................................................................................. 65
c) Faire baisser le taux de renvoi et revaloriser l’aide juridictionnelle................................... 67
2. Promouvoir une amélioration qualitative de l’examen des demandes.................................... 69
a) Des progrès certains ........................................................................................................ 69
b) Assurer la présence de l’OFPRA à l’audience.................................................................. 70
c) Favoriser l’harmonisation et l’autorité de la jurisprudence de la CNDA............................ 71
(1) Améliorer la formation des présidents et des assesseurs ....................................................... 72
(2) La nécessaire élaboration d’une jurisprudence qui s’impose à l’OFPRA ................................. 74
d) Clarifier le rôle des rapporteurs ....................................................................................... 75
e) Continuer de juger en plein contentieux ........................................................................... 76
f) Les ordonnances nouvelles............................................................................................... 77
E. RÉFORMER EN PROFONDEUR LA PROCÉDURE PRIORITAIRE...................................... 78
1. Redonner un sens à la notion de « pays d’origine sûr » ........................................................ 79
2. Préciser les critères d’appréciation du caractère dilatoire, frauduleux ou abusif de la
demande d’asile .................................................................................................................. 82
3. Instaurer un droit à un recours suspensif ............................................................................. 83
EXAMEN EN COMMISSION mercredi 14 novembre 2012..................................................... 87
ANNEXE 1 - ÉTUDE DE LÉGISLATION COMPARÉE N° 227 : LA PROCÉDURE
DE RECONNAISSANCE DU DROIT D’ASILE....................................................................... 99
ANNEXE 2 - LISTE DES PERSONNES ENTENDUES ET DES DÉPLACEMENTS............. 143

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LES 21 PROPOSITIONS DU RAPPORT D’INFORMATION
Proposition n°1 : Mettre un terme à la tutelle du ministère de l’Intérieur sur
l’OFPRA.
Proposition n°2 : Rééquilibrer la composition du conseil d’administration de
l’OFPRA en augmentant le nombre de personnalités qualifiées nommées en raison
de l’intérêt particulier qu’elles portent aux questions liées au droit d’asile et en
doublant le nombre de parlementaires.
Proposition n°3 : Désigner un « correspondant asile » dans les chancelleries
politiques des postes diplomatiques français installés dans les principaux pays
d’origine. Celui-ci serait tenu de répondre dans un délai précis et dans des conditions
garantissant la confidentialité de l’information fournie.
Proposition n°4 : Créer un centre de documentation commun à l’OFPRA et à la
CNDA, doté d’un statut garantissant son autonomie. Ce centre de documentation
serait également chargé de la gestion d’un site internet comprenant les informations
nécessaires pour demander l’asile, dans les principales langues des demandeurs.
Proposition n°5 : Engager une réflexion tendant à mieux articuler les missions
d’assistance juridique proposées, d’une part, par les CADA et les plateformes
d’accueil, et, d’autre part, par les avocats désignés au titre de l’aide juridictionnelle.
Proposition n°6 : Dégager les moyens et les effectifs nécessaires pour permettre aux
préfectures de respecter le délai réglementaire de 15 jours entre la demande
d’admission au séjour au titre de l’asile et son enregistrement effectif.
Corrélativement, rendre publics les délais effectifs d’enregistrement des demandes
d’asile par les préfectures.
Proposition n°7 : Imposer à l’OFPRA et à la CNDA de se prononcer sur toute
demande d’asile examinée selon la procédure normale dans un délai maximal de six
mois chacun.
Proposition n°8 : Autoriser un tiers habilité à assister à l’entretien à l’OFPRA. Ce
tiers ne devrait pas intervenir au cours de l’entretien mais il aurait la possibilité de
formuler des observations écrites à son issue, lesquelles, le cas échéant, pourraient
être annexées au compte-rendu d’entretien.
Proposition n°9 : Prévoir qu’un secrétaire doit être présent aux côtés de l’officier de
protection pour établir le compte-rendu d’entretien.
Proposition n°10 : Recourir systématiquement aux services d’un interprète lorsque
le demandeur d’asile n’est pas francophone.