mise jour gratuite (PDF, 300 Ko)

les N otices
1 La loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales
La loi du 16 décembre 2010 de réforme
des collectivités territoriales
En septembre 2008, le président de la République avait annoncé son intention de procéder à une réforme des administrations locales, selon un double objectif: réduire le nombre
d’échelons décentralisés, et faire des économies permettant de supprimer la taxe professionnelle.
Au vu des enjeux économiques ainsi mis en avant, il apparaissait clairement qu’une telle
réforme devait être menée selon des critères autres qu’administratifs. L’initiative présidentielle
pouvait cependant surprendre, à la fois en raison d’une annonce faite dans le cadre d’un
discours consacré aux effets de la crise nancière de l’automne 2008, ce qui ne prédisposait
pas nécessairement à traiter de la réforme des collectivités territoriales, et de son objet même.
Évidente pour ses initiateurs, la nécessité d’une réforme du droit des collectivités territoriales
pouvait en effet ne pas aller totalement de soi. Elle s’est depuis concrétisée par l’adoption de la
loi du 16 décembre 2010, qui fait l’objet de ce texte.
Mis en ligne en février 2011/ complément au recueil de « Notices »
Les collectivités territoriales
Parmi les nombreuses explications et justications données à la réforme, en dehors du coût
jugé excessif, notamment pour les entreprises, de l’organisation des collectivités territoriales,
la suppression du « mille-feuilles territorial » gurait en première ligne. En vue de simplier
l’organisation territoriale, la commission pour la libération de la croissance française avait déjà
préconisé, début 2008 (« rapport Attali »), de « faire disparaître en dix ans l’échelon départe-
mental » (proposition 260) et de « clarier les prérogatives de chaque collectivité publique »
(proposition 261). Par la suite, la « commission Balladur », instituée en vue d’une future réforme
des collectivités, rendait en mars 2009 un rapport à l’intitulé éloquent : Il est temps de décider.
Ainsi, aux yeux de ses inspirateurs, le trop grand nombre de niveaux d’administration locale, et
de collectivités à chacun des niveaux, rendait la réforme nécessaire. Mais celle-ci s’est pourtant
vite heurtée à la difculté, peut-être propre à la France, de supprimer purement et simplement
un échelon territorial, qu’il s’agisse des départements ou, pire encore, de la commune.
Au-delà de la seule loi du 16 décembre 2010,
un ensemble législatif complexe
La réforme des collectivités territoriales a donc franchi une étape importante avec la publica-
tion de la loi n°2010-1563 du 16 décembre 2010 dite, précisément, « de réforme des collectivités
territoriales ». Cette loi a fait l’objet d’une décision du Conseil constitutionnel du 9 décembre 2010
(déc. n°2010-618 DC), qui n’a censuré que le seul article 6 relatif au tableau xant le nombre des
conseillers territoriaux de chaque département et de chaque région, pour violation du principe
d’égalité devant le suffrage (v. infra). Cette censure partielle du Conseil n’ayant pas empêché la
promulgation de la loi, sa décision a donc levé le dernier obstacle mis sur la route de la réforme.
Cette n de parcours n’est cependant que provisoire, d’une part du fait de la censure évoquée
qui va obliger le Gouvernement à introduire, d’une manière ou d’une autre, cette disposition
dans un autre texte, d’autre part parce que cette loi n’est que le deuxième étage de la fusée.

les N otices
• Les quatre projets de loi déposés le 21 octobre sur le bureau du Sénat, an de respecter
les exigences de l’article 39 al. 2 de la Constitution (tout projet de loi concernant l’organisation
des collectivités territoriales doit nécessairement être déposé au Sénat), comprenaient en effet
leditprojet de loi « de réforme des collectivités territoriales », mais aussi trois textes portant sur la
matière électorale. En réalité la première étape, qui relevait d’une nécessité absolue pour permettre
la mise en œuvre même de la réforme, fut l’adoption de la loi n°2010-145 du 16 février 2010,
organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et régionaux. Il fallait en
effet prévoir que les conseillers régionaux qui allaient être élus en mars 2010, et que les conseillers
généraux dont la série devait être renouvelée en mars 2011, n’effectueraient qu’un mandat de
quatre ans pour les premiers, et de trois ans pour les seconds: dès lors, en dépit de son intitulé,
ce texte visait surtout à raccourcir par avance le mandat de ces élus. Le Conseil constitutionnel,
dans sa décision n°2010-603 DC du 11 février 2010, a estimé que cette loi était conforme à la
Constitution, ne retenant donc pas l’argument principal de la saisine selon lequel l’adoption de
ce premier texte présupposait le vote des autres, qu’à l’époque pourtant, rien ne garantissait.
Les deux autres textes de caractère électoral sont, d’une part, le projet de loi, déposé mais
non encore examiné par les assemblées, « relatif à l’élection des conseillers territoriaux et au
renforcement de la démocratie locale ». La discussion parlementaire de ce qui allait devenir la
loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités a cependant introduit, dans ce dernier texte,
des éléments qui devaient gurer dans le projet relatif à la démocratie locale, principalement
ceux qui xent le mode de scrutin des conseillers territoriaux, le Gouvernement ayant tenu à
inscrire au moins le principe d’un mode de scrutin majoritaire uninominal dans le cadre des
cantons (art. 1 à 5 de la loi). De sorte que les préoccupations politiques l’ont en partie emporté
sur le souci de cohérence afché au départ, et sur lequel le comité Balladur avait insisté. Cette
immixtion des questions électorales dans le débat institutionnel a constitué une sorte d’abcès de
xation, qui a manqué de faire sombrer la réforme.
D’autre part, le second texte restant lui aussi en discussion, est le projet de loi organique
relatif à l’élection des membres des conseils des collectivités territoriales et des établissements
publics de coopération intercommunale (EPCI). Ce quatrième volet de l’ensemble législatif ici
considéré modie quelques dispositions du code électoral pour tirer les conséquences de la créa-
tion des conseillers territoriaux et du nouveau mode d’élection des délégués communautaires.
Son caractère organique est lié au respect des exigences de l’article 88-3 de la Constitution, qui
prévoit le droit de vote et d’éligibilité des citoyens de l’Union européenne. Ces derniers pour-
ront ainsi participer, en même temps qu’à celle des conseillers municipaux, à la désignation des
conseillers communautaires, désormais élus au suffrage universel direct, puisque le principe en
est acquis depuis la loi du 16 décembre 2010 (art. 8 de la loi, modiant l’article L. 5211-6 CGCT).
• Il faut aussi mettre à part deux autres lois déjà promulguées, mais qui pourraient être
considérées, au moins de par leur objet, comme des éléments de la réforme d’ensemble des col-
lectivités territoriales, telle qu’elle avait été initiée par le comité Balladur. Le Gouvernement a
ainsi fait le choix de dissocier les questions proprement institutionnelles des questions nancières,
renvoyant à la loi de nances le soin de régler les secondes. L’étape essentielle de la suppression
de la taxe professionnelle, et son remplacement par la contribution économique territoriale (loi
de nances pour 2010 du 30 décembre 2009), a ainsi été entreprise avant toute autre. Par ailleurs,
c’est dans une logique autre qu’institutionnelle que la question francilienne a été abordée: à
l’instigation de Christian Blanc, alors secrétaire d’État chargé du développement de la région
capitale, le projet de loi relatif au Grand Paris a été promulgué le 3 juin 2010.
En ce qui concerne les conséquences de la réforme des collectivités territoriales proprement
dite, la loi du 16 décembre 2010 dessine de nouvelles relations entre les communes et les inter-
communalités et organise des rapprochements entre les départements et les régions.
2 Mis en ligne en février 2011/ complément au recueil de « Notices » Les collectivités territoriales

les N otices
3 La loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales
Les nouvelles relations entre les communes
et les intercommunalités
La loi du 16 décembre 2010 a voulu réorganiser les rapports entre communes et intercommu-
nalités. Les dispositions intercommunales occupent une large place au sein du texte promulgué,
à tel point que cette réforme des collectivités territoriales pourrait à bon droit être qualiée de
« réforme de l’intercommunalité ».
Faute de pouvoir supprimer autoritairement des communes, ni même diminuer leur place
dans l’organisation territoriale française, l’objectif visant à rapprocher les niveaux communal
et intercommunal passait par des moyens divers. La commune sera d’ailleurs, dans l’avenir, le
seul échelon de collectivités territoriales à bénécier de la compétence générale, qui devrait être
supprimée pour les départements et les régions, sous réserve de la lecture qui peut être faite de
la décision 618 DC du Conseil constitutionnel (v. infra).
Le renforcement de l’intercommunalité passe tout d’abord par l’achèvement et la ratio-
nalisation de la carte intercommunale. Cet objectif a, malgré certaines réticences, recueilli un
assentiment assez général: la procédure retenue, associant élus et préfets, doit permettre de
parvenir à une couverture intégrale du territoire par des intercommunalités au plus tard au
1er juin 2013. Cette date a donné lieu à un long débat entre le Gouvernement et les élus locaux,
par l’intermédiaire de leurs associations représentatives, au premier rang desquelles se trouve
l’Association des maires de France. Il s’agit en effet du délai nécessaire pour élaborer, dans un
premier temps et avant la n de l’année 2011, les schémas de coopération intercommunale, puis
pour appliquer ces schémas en 2012 et 2013.
Mais la loi du 16 décembre 2010, qui crée aussi des structures nouvelles, confère une nouvelle
légitimité à l’échelon intercommunal.
La création de structures nouvelles
Les structures créées par la loi veulent changer le paysage local en favorisant la création de
communes nouvelles, mais aussi par le biais de nouvelles structures intercommunales, qui inté-
ressent aussi bien le cas des nombreuses petites communes françaises que celui des très grandes
agglomérations urbaines.
• Les communes nouvelles constituent un nouveau dispositif de fusion de communes visant
à remplacer les règles actuellement en vigueur, issues de la loi du 16 juillet 1971 (CGCT, art. L.
2113-1 et s.). Cette procédure rénovée, qui passe encore par la voie du volontariat, vise à remé-
dier à l’« émiettement communal » souvent présenté comme une des spécicités de notre pays.
Sont concernées les communes contiguës ou un EPCI tout entier qui voudrait se transformer
en commune nouvelle. À défaut de l’accord de l’ensemble des conseils municipaux intéressés,
la création ne pourra pas s’effectuer sans consultation de la population, et elle ne pourra être
décidée que si le projet est approuvé par les électeurs de chacune de communes concernées. Au
sein des communes nouvelles, les anciennes communes pourront avoir une représentation sous la
forme de communes déléguées, comme dans le droit actuel applicable aux communes associées
(CGCT, art. L. 2113-11 et s.). Ces dispositions, qui ménagent l’autonomie des communes, sont
surtout destinées à relancer le processus de fusion qui avait atteint ses limites.
• Sur un autre plan, la création initialement envisagée d’une nouvelle catégorie de collectivités
territoriales, les métropoles, s’est heurtée, notamment, à la question de la place et du statut des
communes membres. La loi a adopté la solution d’une sorte de super-communauté urbaine, qui
restera donc un EPCI, mais doté de compétences supplémentaires (art. 12 à 19 de la loi, créant
un chapitre VII, intitulé « Métropole » au sein du titre Ier du livre II de la cinquième partie du
CGCT). Les métropoles, qui pourront être créées dans les agglomérations de plus de 500 000
habitants, bénécieront de transferts de compétences de la part des départements et des régions
dans les domaines du développement économique, des transports et de l’éducation. Sur le plan

les N otices
nancier, elles pourront disposer de transferts de scalité locale et de dotations de l’État, mais
sous réserve que toutes les communes membres soient d’accord. Le principe d’une superstructure
métropolitaine devant exercer la plupart des compétences dévolues aux différentes collectivités
présentes sur son territoire, qui constituait l’ambition de départ, n’a pas résisté aux volontés des
collectivités existantes de maintenir leur identité et leurs attributions.
• La loi a introduit, de manière non prévue au départ, des pôles métropolitains pour répondre
à certains besoins spéciques et localisés: cette création illustre en somme la relative insufsance
des solutions techniques en droit français. Ces pôles doivent permettre de réaliser une coopération
renforcée entre des EPCI à scalité propre qui entendent mener des actions d’intérêt commun sur
un large périmètre, an d’améliorer la compétitivité et l’attractivité du territoire concerné (art.
20 de la loi et introduisant les articles L. 5731-1 L. 5731-3 au sein d’un chapitre unique du titre
III nouveau du livre VII de la cinquième partie du CGCT). Pour créer un pôle métropolitain,
il conviendra de constituer un ensemble de plus de 300 000 habitants et comprenant au moins
un EPCI de plus de 150 000 habitants.
• La loi consacre enn le gel de la création des pays et la rationalisation de la carte syndicale,
suivant sur ce point les recommandations de la commission Balladur. Il s’agit d’encourager et
de simplier la dissolution des syndicats en favorisant leur réintégration au sein des différentes
communautés, de communes, d’agglomération ou urbaines, c’est-à-dire des EPCI à scalité
propre. C’est sans doute là que se trouvent des possibilités de supprimer une partie non négli-
geable du « mille-feuilles territorial », bien que cette dimension ne soit pas nécessairement la
mieux perçue par les administrés. Il n’en ira pas de même de la modication de la désignation
des membres des assemblées délibérantes des structures intercommunales.
La nouvelle légitimité intercommunale
L’élection directe des délégués communautaires constitue en effet une des innovations majeures
de la loi du 16 décembre 2010. Même si elle est organisée au niveau communal et en même temps
que les élections municipales, sur un modèle inspiré de celui pratiqué à Paris, Marseille et Lyon
pour l’élection des conseils centraux et des conseils d’arrondissement (C. élect., art L. 271 et s.),
une telle élection changera, à terme, les relations entre le niveau communal et le niveau inter-
communal. Il a été beaucoup question de « échage » pour désigner ce mode de désignation,
mais c’est en réalité la place sur les listes de candidats qui déterminera la possibilité de siéger
ou non à la fois au conseil de la communauté (de communes, d’agglomération ou urbaine)
et au conseil municipal: sur ce point, la loi s’inscrit dans la continuité des propositions de la
commission Balladur. Désormais, ce qui sépare une commune d’un EPCI ne tient plus qu’à la
manière dont les compétences sont attribuées: si la commune bénécie encore de la compétence
générale, l’EPCI continue de vivre sous le régime de spécialité, c’est-à-dire qu’il ne peut gérer
que les compétences que les communes veulent bien leur coner, sous la réserve de la dénition
de l’intérêt communautaire.
Les élus municipaux et communautaires vont bénécier d’un cumul de fonctions à défaut
d’un cumul de mandats – sous réserve de ce que prévoira la loi relative à l’élection des conseil-
lers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale: c’est déjà le cas à l’heure actuelle,
mais ce cumul résultera désormais d’une seule et même élection, réalisée en outre au suffrage
universel direct. L’élection directe des conseillers communautaires va en outre introduire deux
innovations majeures.
• Tout d’abord, les oppositions municipales feront leur entrée dans les conseils commu-
nautaires, sous réserve du nombre de délégués auquel a droit une commune au sein du conseil
communautaire. L’application du mode de scrutin mixte actuellement en vigueur dans les
communes de 3 500 habitants et plus (C. élect., art. L. 260) devrait conduire à ce que l’opposition
ait au moins un élu sur quatre dans les instances délibérantes communautaires. Il faut rappeler
en effet que, mis à part le cas des communautés urbaines, la désignation des délégués des com-
4 Mis en ligne en février 2011/ complément au recueil de « Notices » Les collectivités territoriales

les N otices
5 La loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales
munes se faisait jusqu’ici au scrutin majoritaire, ce qui incitait certaines majorités municipales
à ne désigner que des représentants issus de leurs rangs.
• Ensuite, les femmes accèderont aux conseils communautaires: alors que la parité était
encore loin d’être de mise jusqu’à présent, elle gagnera du terrain aussi dans les communes plus
petites, car le couplage entre élections des délégués communautaires et des conseillers municipaux
ne pourra se faire que dans les communes dans lesquelles les élections se déroulent au scrutin
de listes bloquées. Ce mode de scrutin n’est utilisé, à l’heure actuelle, que dans les communes
de 3 500 habitants et plus: un seuil qui devrait être abaissé à 500habitants par la loi relative à la
démocratie locale, selon un chiffre qui circule avec insistance, ce qui représenterait un compromis
entre ceux qui sont hostiles à toute idée de seuil, et ceux qui estiment qu’il ne faut pas politiser
à l’extrême les scrutins municipaux.
Enn, la composition des instances délibérantes des intercommunalités, qui a été aussi beau-
coup discutée car elle détermine le poids de chaque commune au sein des EPCI, sera xée par un
accord local (art. 9 de la loi, CGCT, art. L. 5211-6-1 et L. 5211-6-2). Il s’agit là de la répartition
des sièges de délégués dans les conseils des communautés de communes et d’agglomération: en
effet, pour les communautés urbaines et désormais pour les métropoles (CGCT, art. L. 5211-
6-1-II remplaçant l’article L. 5215-6), cette répartition est déjà xée par la loi. Dans les deux
autres catégories d’EPCI, elle se fera selon trois règles cumulatives: un siège au minimum sera
attribué à chaque commune ; aucune commune ne pourra disposer de plus de la moitié des sièges ;
enn, la répartition sera effectuée en « tenant compte de la population de chaque commune ».
Ce dernier critère, s’il n’impose pas une stricte proportionnalité, a de fortes chances d’entraîner
des débats nombreux et des contentieux.
Les nouvelles concurrences
entre les départements et les régions
Depuis l’origine de la réforme, la question de la place respective des départements et des
régions a été au centre des débats. Il avait été pourtant afrmé à plusieurs reprises, lors de la
préparation de la loi, que la réforme ne prévoyait pas la suppression des départements. La solu-
tion adoptée consiste dès lors à « contraindre » ces collectivités à œuvrer dans le même sens, par
la création d’un élu nouveau, destiné à gérer deux collectivités territoriales, et par la tentative
de redénition des compétences de ces dernières.
La création du conseiller territorial
La loi institue un nouvel élu local dénommé « conseiller territorial », qui remplacera les
actuels conseillers généraux et régionaux (art. 1er de la loi, qui renvoie à un titre III du livre 1er du
Code électoral). Ces nouveaux élus, moins nombreux, puisque les conseillers territoriaux, alors
qu’on comptait environ 6 000 conseillers généraux et régionaux, ne seront plus que 3 496, mais
dotés d’une légitimité et d’une visibilité renforcées, siégeront au sein de l’organe délibérant de
chacune de ces deux collectivités: ils seront ainsi porteurs d’une vision à la fois départementale
et régionale du développement des territoires. Le Conseil constitutionnel, dans la décision 618
DC précitée, a estimé tout d’abord que les deux collectivités, départements et régions, continue-
raient de subsister, ce qui est conforme à l’article 72 alinéa 1
er
qui énumère ces deux catégories de
collectivités. Il estime que si les assemblées doivent en effet être élues et disposer d’attributions
effectives (consid. 23), rien n’impose qu’elles soient désignées par des scrutins différents. Il admet
donc que deux collectivités puissent être gérées par une même assemblée, ce qui n’est d’ailleurs
pas le cas exact des futurs départements et régions, car les conseils généraux ne seront que des
fractions du conseil régional.