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N° 82
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016
Enregistré à la Présidence du Sénat le 14 octobre 2015
RAPPORT D´INFORMATION
FAIT
au nom de la mission commune d’information sur la commande publique (1),
Par M. Martial BOURQUIN,
Sénateur.
Tome I : Rapport.
(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bonnecarrère, président ; M. Martial Bourquin, rapporteur ;
M. Pascal Allizard, Mme Marie-France Beaufils, MM. Alain Bertrand, Éric Doligé, Joël Labbé, Mme Marie-Françoise
Perol-Dumont, vice-présidents ; M. François Bonhomme, Mme Natacha Bouchart, MM. Gérard César, Claude Kern, Georges
Labazée, Jean-Baptiste Lemoyne, Mme Anne-Catherine Loisier, MM. Didier Mandelli, Rachel Mazuir, Robert Navarro, Cyril
Pellevat, Jackie Pierre, Daniel Raoul, Mme Sylvie Robert, M. René Vandierendonck.

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S O M M A I R E
Pages
SYNTHÈSE ............................................................................................................................... 9
PROPOSITIONS ...................................................................................................................... 13
PREMIÈRE PARTIE – UNE COMMANDE PUBLIQUE AUX MODALITÉS
PERFECTIBLES ........................................................................................................................ 17
I. UNE ARCHITECTURE JURIDIQUE COMPLEXE ............................................................ 17
A. LES MARCHÉS PUBLICS : DES RÈGLES PLUS OU MOINS CONTRAIGNANTES
SELON L’ACHETEUR ET L’ACTIVITÉ CONCERNÉS ..................................................... 17
1. Les cinq régimes de marchés publics ..................................................................................... 17
2. Une manière de réduire les exigences procédurales : les centrales d’achat et les
groupements de commandes ................................................................................................. 22
B. LES CONCESSIONS : UN MODÈLE PLUS SOUPLE RÉPONDANT À DES
BESOINS DE LONG TERME ............................................................................................... 22
C. LES CONTRATS GLOBAUX : DES OUTILS RÉCENTS ET COMPLEXES........................ 23
1. Les marchés publics globaux ................................................................................................ 24
2. Les partenariats public-privé (PPP), dont les contrats de partenariat ................................... 25
II. UNE COMMANDE PUBLIQUE DONT LE MONTANT APPROCHE 400
MILLIARDS D’EUROS ...................................................................................................... 27
A. UNE ABSENCE D’OUTILS DE MESURE ADAPTÉS ......................................................... 27
1. Des achats des administrations publiques de près de 200 milliards d’euros (Insee) mais
des marchés publics de moins de 100 milliards d’euros (OEAP) ........................................... 27
2. Un chiffre d’affaires des concessions de l’ordre de 130 milliards d’euros par an selon
l’Institut de la gestion déléguée ............................................................................................ 29
3. La forte diminution depuis 2012 du nombre de contrats de partenariat ................................. 29
B. UNE TENTATIVE DE CHIFFRAGE GLOBAL : DES DÉPENSES ANNUELLES DE
PRÈS DE 400 MILLIARDS D’EUROS ................................................................................. 30
III. UNE COMMANDE PUBLIQUE QUI CONTRIBUE TOUJOURS TROP PEU AU
DÉVELOPPEMENT DES PME .......................................................................................... 32
A. LA PLACE DES PME DANS LA COMMANDE PUBLIQUE DEMEURE
INSUFFISANTE ................................................................................................................... 32
1. La donnée de base : les PME remportent environ un quart du montant global des
marchés publics ................................................................................................................... 32
2. La sous-représentation des PME dans la commande publique ne s’explique pas par des
discriminations manifestes ................................................................................................... 33
a) Les difficultés des PME pour accéder aux marchés de plus d’un million
d’euros ........................................................................................................................... 33

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PASSER DE LA DÉFIANCE À LA CONFIANCE – POUR UNE COMMANDE PUBLIQUE PLUS
FAVORABLE AUX PME
b) Les PME représentent plus d’un tiers du chiffre d’affaires des entreprises,
mais un quart du montant des marchés publics ......................................................... 34
3. Les marchés publics apparaissent moins ouverts aux PME en France qu’en Allemagne ........ 34
4. La nécessité d’accroître la part des PME dans les marchés publics ........................................ 35
B. DES MESURES SIGNIFICATIVES ONT ÉTÉ PRISES EN FAVEUR DES PME ................. 36
1. Le code des marchés publics de 2006 comprend diverses mesures favorables aux PME .......... 36
a) L’obligation d’allotir ..................................................................................................... 36
b) Autres dispositions du code des marchés publics favorables aux PME ................... 36
2. Un effort significatif pour raccourcir les délais de paiement .................................................. 37
a) Le délai maximal est de 30 jours pour l’État et les collectivités territoriales ............ 37
b) En 2013, un délai de paiement de 19 jours pour l’État et de 27 jours pour les
collectivités territoriales ............................................................................................... 37
C. LES MODALITÉS DE LA COMMANDE PUBLIQUE FONT QU’ELLE CONTRIBUE
TOUJOURS TROP PEU AU DÉVELOPPEMENT DES PME ............................................. 38
DEUXIÈME PARTIE – LA TRANSPOSITION EN COURS DES TROIS
DIRECTIVES DU 26 FÉVRIER 2014 : DES OPPORTUNITÉS À SAISIR .......................... 41
I. LE CONTENU DES DIRECTIVES : UN IMPACT VARIABLE SUR LE DROIT
INTERNE ............................................................................................................................. 41
A. LES DEUX DIRECTIVES « MARCHÉS » : SIMPLIFIER LES PROCÉDURES ET
FACILITER LA NÉGOCIATION POUR METTRE LES MARCHÉS PUBLICS AU
SERVICE DE L’ÉCONOMIE................................................................................................ 42
1. Les marchés publics mis au service de l’économie ................................................................. 42
2. Un recours plus large à la négociation ................................................................................. 44
3. Une simplification des procédures ........................................................................................ 44
B. LA DIRECTIVE « CONCESSIONS » : UNE LÉGISLATION COMMUNAUTAIRE
NOUVELLE À CONCILIER AVEC LE DROIT INTERNE ................................................ 45
1. La reprise de notions françaises par la directive .................................................................... 46
2. De nouvelles règles pour les concessions .............................................................................. 46
3. L’articulation avec le droit interne ....................................................................................... 47
II. LA TRANSPOSITION DES DIRECTIVES EN DROIT INTERNE ................................ 48
A. SUR LE PLAN PROCEDURAL, UN RENFORCEMENT DU PARLEMENT A
CONFORTER ....................................................................................................................... 49
1. Le recours aux ordonnances, un rôle limité pour le Parlement .............................................. 49
2. Une avancée essentielle : l’insertion des principes fondamentaux de la commande
publique dans le domaine législatif ....................................................................................... 52
B. SUR LA FORME, UNE VOLONTÉ SALUTAIRE DE SIMPLIFICATION DU DROIT
DE LA COMMANDE PUBLIQUE ...................................................................................... 52
C. LA TRANSPOSITION DES DIRECTIVES « MARCHÉS PUBLICS » ET « SECTEURS
SPÉCIAUX » ......................................................................................................................... 54
1. Les apports de la transposition ............................................................................................. 54
a) La consécration des objectifs économiques des marchés publics .............................. 54
b) De nouveaux outils pour les acheteurs publics .......................................................... 55
c) La rationalisation et la sécurisation des marchés globaux ......................................... 55

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2. Une réforme favorable aux PME .......................................................................................... 56
a) Il paraît peu probable que la réforme suscite un nouvel essor des marchés
globaux .......................................................................................................................... 56
b) L’extension de l’obligation d’allotissement aux acheteurs actuellement soumis
à l’ordonnance de 2005 ................................................................................................. 57
D. LA TRANSPOSITION DE LA DIRECTIVE « CONCESSIONS » ....................................... 59
1. L’articulation entre les procédures formalisées et simplifiées................................................. 59
2. Un nouveau cadre juridique pour les acheteurs .................................................................... 60
TROISIÈME PARTIE – LES PROPOSITIONS DE LA MISSION POUR UNE
COMMANDE PUBLIQUE PLUS SIMPLE, PLUS EFFICACE ET AU SERVICE DE
L’ÉCONOMIE ........................................................................................................................... 61
I. MIEUX PRENDRE EN COMPTE LA SITUATION DES PME ......................................... 61
A. FAVORISER L’ACCÈS DES PME AUX MARCHÉS PUBLICS .......................................... 61
1. Une impasse : les politiques généralisées de réservations ...................................................... 62
a) Une probable inconstitutionnalité et une incompatibilité avec les règles de
l’OMC ............................................................................................................................ 62
b) La réservation de marchés, un instrument inadapté .................................................. 63
2. Faciliter l’accès des PME à la commande publique ............................................................... 64
a) Favoriser les groupements temporaires d’entreprises ............................................... 64
b) Mieux accompagner et former les PME en matière de marchés publics, grâce
aux chambres consulaires et aux syndicats professionnels ....................................... 66
c) Écarter systématiquement les offres anormalement basses ....................................... 67
d) Se fixer des objectifs d’accès des PME à la commande publique .............................. 69
B. RENDRE LES CONDITIONS D’EXÉCUTION DES CONTRATS PLUS
FAVORABLES AUX PME ................................................................................................... 69
1. Améliorer la trésorerie des PME .......................................................................................... 69
a) Faire passer l’avance obligatoire de 5 % à 10 % du montant du marché et la
rendre obligatoire pour les marchés de plus de 25 000 euros HT ............................. 70
b) Ramener la retenue de garantie de 5 % à 3 % et accélérer son paiement à
l’entreprise .................................................................................................................... 71
2. Faire des clauses sociales et environnementales des clauses d’exécution plutôt que
d’attribution ........................................................................................................................ 71
3. Améliorer les conditions de la sous-traitance ........................................................................ 73
a) Un cadre juridique amélioré par les directives de 2014 ............................................. 73
b) Faire face au recours massif du travail détaché dans l’exécution des contrats
de commande publique ................................................................................................ 74
c) Lutter contre la fraude dans le pays d’origine ............................................................ 79
C. POUR UNE ÉCONOMIE DE PROXIMITÉ ......................................................................... 82
1. Des collectivités attentives à l’impact de leurs achats sur l’économie locale ........................... 82
2. Les collectivités territoriales ont vocation à favoriser l’achat local et les PME ....................... 84
a) Privilégier les circuits courts ........................................................................................ 84
b) Privilégier certains groupements ou types d’entreprises .......................................... 84
D. FAVORISER LE DÉVELOPPEMENT DES PME INNOVANTES ...................................... 85
1. Étendre l’objectif d’attribution de 2 % des marchés publique à des PME innovantes en
2020 à l’ensemble des administrations publiques, et le porter à 4 % en 2025 ........................ 85
a) Un objectif de 2 % en 2020 fixé en 2012 à l’État et à ses opérateurs .......................... 85
b) Un objectif à porter à 4 % en 2025 pour l’ensemble des administrations
publiques ....................................................................................................................... 85