Kass‚_BAD_R‚formes_‚conomiques_et_gouvernance.doc

GOURVERNANCE, REFORMES ECONOMIQUES ET
CROISSANCE DURABLE EN AFRIQUE
Par Professeur Moustapha KASSE
INTRODUCTION
Tous les Pays en voie de développement (PVD) font de la croissance
économique un objectif à la fois majeur et prioritaire. Encore convient-t-il de
préciser qu'ils veulent une croissance rapide. Le taux doit être le plus élevé possible
compte tenu des ressources dont ils peuvent disposer. Cette croissance doit en outre
être continue, régulière et indemne autant que possible des fluctuations en baisse
comme en hausse par trop fortes. Enfin, elle doit être équilibrée. Le moyen qui
s'impose pour atteindre ces objectifs est l'investissement. En effet, le taux de
croissance est une fonction du taux d'accumulation du capital ou encore du taux
d'investissement. Plus l'investissement sera élevé, plus la croissance sera forte. En
plus, elle ne sera équilibrée que si le volume d'investissement est le même que celui
de l'épargne. Par conséquent, une croissance rapide et équilibrée nécessite un
volume suffisant d'épargne pour financer l'investissement. En clair, le problème de la
croissance dans les PVD devient avant tout un problème d'épargne.
Dès lors, les succès des programmes de développement économique et social
doivent dépendre d’une corrêcte fixation des fondamentaux de macroéconomique et
d’une intervention de l’Etat en harmonie avec le marché. Les PVD doivent mobiliser
tout leur potentiel d'épargne pour relancer ce levier essentiel de la croissance qu'est
l'investissement. Cependant, la faiblesse des systèmes financiers africains ne permet
pas de canaliser le faible volume d'épargne disponible en vue de sa transformation
en investissement productif. L'alternative est alors le recours aux investissements
directs étrangers (IDE) qui permettent de drainer des capitaux et d'accéder en
même temps aux nouvelles technologies.
Le constat qu'on peut faire est que, même si on note un retour des IDE dans les
pays du Sud depuis le début des années quatre-vingt, leur flux vers les pays en
développement (PVD) demeure toujours relativement faible et atteint moins d'un
tiers du flux des IDE.
Flux d'investissement direct étranger (IDE) : répartition géographique de 1990 à
1995
IDE vers
1990
1991
1992
1993
1994
1995
Pays industrialisés
169
114
114
129
133
203
2
- Error! Unknown switch argument. -
PED (A)
34
41
50
73
87
99,6
PECO
0, 3
2,5
3,7
5,5
5,8
12
Total (B)
203
158
168
208
226
315
16,75
25,95
29,76
35,09
38,51
31,62
A/B
PED : pays en développement
PECO : pays d'Europe centrale et orientale
Source : CNUCED, World Investment Report, 1996
Par ailleurs, l'analyse de la répartition de ce volume d'investissement dans les
pays non-membres de l'OCDE fait apparaître d'importantes disparités entre les
régions bénéficiaires. Si les pays d'Amérique Latine et d'Asie s'inscrivent dans cette
dynamique, l'Afrique en est presqu'exclue. Ainsi, la part de l'Afrique passe de 6,8% en
1990 à 4,6% en 1995. En regardant de plus prés, on s'aperçoit que ce sont les pays
exportateurs de pétroles(1) qui sont évidemment les principaux récipiendaires de ces
capitaux : Angola, Gabon, Nigeria. Au demeurant, 60% des IDE se sont orientés vers
le Nigeria.
Flux d'investissement direct étranger dans les pays développement : répartition
géographique
1.
Selon la CNUCED, il y a investissement direct étranger "lorsqu'un investisseur basé dans un pays le pays d'origine
acquiert un actif dans un autre pays (pays d'accueil) avec l'intention de le gérer". Il y a trois types d'IDE : la participation
au capital (fusions, acquisitions et créations de nouvelles installations dites green fieds réinvestissement des bénéfices et
autres flux de capitaux (emprunts et prêts à court ou long terme réalisés entre la société mère et sa filiale).
2
- Error! Unknown switch argument. Am. Latine : Amérique Latine
3
Mds : milliards
$ : dollars
Source : CNUCED, World Investment Report, 1996
Flux d'investissement direct étranger en Afrique (en milliards de dollars)
1990
PED
1994
1995
en mds de $
en %
En mds de $
en %
en mds de $
en %
33,7
100
87
100
99,6
100
22,1
8,9
2,3
65,5
26,4
6,8
56,2
25,3
5
64,6
29
5,7
68
26,5
4,6
68,2
26,6
4,6
Dont :
Asie
Am. Latine
Afrique
PED
AfriqueDont :
A.S.S.
A.N.
1990
1991
1992
1993
1994
1995
33,7
2,303
1,137
1,166
41,1
2,809
1,884
0,925
50,3
2,987
1,492
1,495
73,1
3, 300
1,804
1,496
87,0
5,084
2,982
2,102
99,6
4,657
2,895
1,762
A.S.S. : Afrique sub-saharienne
A.N. : Afrique du Nord
Source : CNUCED, World Investment Report, 1996
Cette marginalisation de l'Afrique dans l'orientation des IDE concerne aussi les
investissements français dont les flux globaux sont passés de 3,727 milliards de FF
en 1993 à 1,156 milliards de FF en 1994 c'est dire que la dévaluation du franc CFA
n'a point provoqué l'afflux de capitaux attendus. Pour les grandes entreprises
françaises, elles ne comptent en Afrique sub-saharienne que 1030 filiales dont 720
en zone franc soit 12,6% du total (3,3% pour le Maghreb et 5,5% dans la Zone
Franc). Elles sont accompagnées par des PME-PMI indépendantes attirées par
l'Afrique pour 25,3% de leurs effectifs à l'étranger.
L'Afrique continue à recevoir principalement des ressources publiques qui
forment l'essentiel des flux globaux de capitaux bien que, ces derniers
commencent également à manifester une nette tendance à la baisse. En effet,
l'ASS a reçu en 1995, plus du tiers de l'aide publique qui y représente maintenant
prés de 5% du PNB soit sept à quinze fois plus qu'en Asie ou en Amérique Latine.
En définitive, la corrélation étant bien établie entre niveau d'investissement
et taux de croissance, l'objectif de cette réflexion va tourner autour de deux
3
4
- Error! Unknown switch argument. -
interrogations majeures :
- Quels sont les facteurs explicatifs de la faiblesse
d'investissement direct étranger vers l'Afrique sub-saharienne ?
des
flux
- Que faire pour renforcer les capacités nationales à attirer les
investissements privés en général et les IDE en particulier ?
I-
BLOCAGE DE L'AFFLUX DE CAPITAUX ET DE LA CROISSANCE EN AFRIQUE
La faiblesse constatée de l'investissement en Afrique ne saurait être
expliquée par les simples facteurs classiques tels les contraintes à l'importation et
le taux d'intérêt mais le "problème repose sur l'environnement tout entier à partir
duquel se prenne les décisions d'investissement et la perception d'un risque
aggravés par des signaux flous conflictuels de la politique économique" (2). Celle-ci
repose plutôt sur une pluralité de facteurs que l'on peut regrouper en deux
catégories
-
les facteurs d'ordre strictement économique (cadre macroéconomique, etc.)
et les facteurs institutionnels, politiques et sociaux.
1) Les facteurs strictement économiques
Depuis les Années 80, L'ASS traverse une crise économique et sociale à la
fois débilitante et profonde qui se manifeste sous trois formes d'abord la
détérioration des principaux indicateurs macroéconomiques et macro financiers,
ensuite la désintégration des structures de production et des infrastructures de
base et enfin la dégradation du bien-être social notamment la santé, l'éducation,
le logement et l'écologie. Ceci a entraîné une chute profonde de l'espace politique
: processus démocratique limité par moment confisqué, guerres civiles, conflits
ethniques. Il est clair qu'un tel cadre global comporte trop de risques et
d'incertitudes pour l'afflux et la rentabilité des investissements.
L'analyse de l'environnement économique qui est, en dernière instance, la
sphère la plus déterminante a révélé au moins quatre foyers de distorsions qui,
incontestablement, peuvent limiter ou dissuader la poussée des IDE à savoir :
-
-
l'environnement macroéconomique défavorable avec l'inefficience des
politiques sectorielles et les distorsion de la structure des incitations
économiques ;
la très faible efficacité du capital humain par suite de la crise permanente
des systèmes éducatifs et de formation ;
la dégradation et l'inadéquation des infrastructures de base ;
coûts défavorables des facteurs techniques.
2.
CHIBBER & al. : Reviving private investment in developing countries : empirical studies and policy lessons, North
Holland, Amsterdam, 1992, p. 10.
4
- Error! Unknown switch argument. -
5
a) Un environnement macro-économique défavorable
Depuis la fin des Années 70, les pays d'Afrique confrontés à la stagnation de
la production, aux déséquilibres financiers, à la massification de l'endettement ont
mis en place des politiques de stabilisation et d'ajustement dont l'un des objectifs
importants est de permettre l'accroissement de l'investissement privé (3). En réalité,
ce sont les investissements d'aujourd'hui qui font les profits de demain et les
emplois d'après-demain. Les Nouveaux Pays Industrialisés et le Japon en ont fait
une variable déterminante. C'est ainsi qu'un pays comme le Japon consacre 30% de
son PIB à l'investissement(4). Au Sénégal, ce taux d'investissement, de l'ordre de
12% dans les années 80, il est estimé en 1996 à 16,6%.
Toutefois, plus de deux décennies d'application des PAS n'ont pas encore
permis de sortir de la crise et d'amorcer un processus irréversible, ce qui s'explique
aisément à travers la fonction d'investissement de IBARRA (1995)(5) :
It
It-1
wkt
1
── = k0 + k1 ── + k2 + Et [Δln(yt)] + k3 Et Δln ── + k4 [θt]
Kt-1
[ Kt-2]
[ Pt ]
La variable dépendante est ici le taux d'investissement et ses différents
arguments sont respectivement : le taux d'investissement à l'année t-1, la variation
anticipé de l'output global si la réforme macroéconomique est durable, le coût
anticipé des services du capital et enfin, la globalité (θt) que l'environnement
macroéconomique se dégrade du fait de l'abandon de la réforme liée à l'application
des PAS. Cette probabilité est le point nodal et elle est négativement liée à
l'investissement privé et peut être affectée par plusieurs facteurs. D'abord par des
facteurs politiques ; c'est le cas lorsqu'il y a risque que le gouvernement reporte
des mesures annoncées ex ante, c'est également le cas lorsqu'il y a incertitude
quant à l'avenir du régime politique en place. En second lieu, cette probabilité
s'accroît s'il y a risque de crise de la balance des paiements dû à une politique
monétaire ou fiscale expansionniste, une appréciation du taux de change réel, une
baisse non anticipée des secteurs d'exportation. Toutes choses qui sont
caractéristiques à des degrés divers -il est vrai- de l'environnement économique
des pays africains.
En effet, les indicateurs d'augmentation de l'investissement privé du cadre
macro-économique sont, en général, défavorables avec un double déficit des
finances publiques et de la balance des paiements, un taux de change surévalué,
une inflation rampante, un encours de la dette insupportable et un taux de
croissance inférieur à celui de la croissance démographique. Et ces distorsions sont
assez dissuasives de l'investissement.
3.
BIGSTEN A. : Constraints on african growth in New directions in development economics by LUNDAHL M. & NDULU
B., Rouledge, London, 1996, p. 60.
4.
BOISSONNAT J. : Une crise de l'argent, L'Expansion, 4/17 Mars 1993, p. 79
5.
Luiz Alberto IBARRA : Credibility of trade policy reform and investment = the mexican case. Journal of Development
Economics, vol. 47, pp. 39-60.
5
6
- Error! Unknown switch argument. -
Concernant le déficit budgétaire l'étude économétrique réalisée par
EASTERLY & REBELO en 1993 et portant sur une centaine de PVD arrive à la
conclusion qu'un déficit budgétaire énorme exerce un effet d'éviction sur le
secteur privé résultant d'un faible accès de celui-ci au crédit bancaire, d'un taux
d'intérêt réel élevé et d'un taux de change réel s'appréciant de plus en plus et donc
un impact défavorable sur la croissance (6). En effet, le taux d'épargne, l'allocation
des ressources réelles et financières et les incitations à l'innovation rencontrés par
le secteur privé sont affectés à la fois par la fiscalité et les dépenses publiques.
Le niveau d'endettement exerce à son tour un effet négatif sur
l'investissement. Dans une étude sur le comportement de l'investissement privé
dans les PED, CHIBBER & al. (1992)(7) ont établi que dans les pays où les politiques
sont volatiles et le poids de la dette élevé, l'investissement a souvent tendance à
baisser. En effet, un niveau appréciable de l'encours de la dette accroît la
vulnérabilité de l'économie aux "hocs externes" et en même temps, il devient un
indicateur du risque de volatilité de la politique économique pour les investisseurs
potentiels. Allant encore plus loin, FAINI & DE MELO (1992) (8) ont établi que l'accès
aux flux d'IDE est souvent retardé dans les pays à dettes élevées. Le montant de la
dette de l'Afrique sub-saharienne est estimé en 1995 à 223 milliards de dollars, soit
l'équivalent de 265% des recettes d'exportations des pays concernés(9). Au Sénégal,
l'encours de la dette s'élève à environ 67,1% du PIB en 1996. De surcroît ; une part
importante de cette dette est le fait de l'Etat qui l'a souvent utilisée comme un
moyen pour résoudre la crise des finances publiques.
Enfin le système bancaire et financier est un instrument essentiel de
mobilisation de l'épargne et de sa transformation en investissement. Cependant,
suite aux faillites bancaires des années 80, le système bancaire affiche désormais
une méfiance vis-à-vis des opérateurs privés; cela va induire des difficultés plus
grandes pour obtenir des prêts à long terme en raison de la crainte des mauvais
prêteurs. Dans ce contexte va fonctionner l'effet d'AKERLOFF par lequel les
mauvais prêteurs chasse les bons d'où la disparition, à terme, du marché du crédit.
Par ailleurs, la maîtrise de facteurs tels les infrastructures et les facteurs
techniques s'avèrent indispensables au bon fonctionnement d'un cadre macroéconomique adéquat.
b) L'inadéquations des infrastructures
Compte tenu de leur contribution à l’efficience du marché, J.W. MELLOR &
A. RAISUDDIN (1988) (10) attribuent aux infrastructures un rôle important dans la
6.
DIAGNE A., Op. Cit.,1998, p. 11
7.
CHIBBER & al., op. cit., 1992
8.
FAINI & DE MELO : Adjustment investment and the real exchange rate in developing countries, in CHIBBER & al., op.
cit., 1992
9.
ALIBERT J. : L'évolution de la dette africaine, Afrique Contempor, n.178, p. 41
10.
MELLOR J.W & RAISUDDIN A. : "Agricultural price policy for developing countries", IFPRI, John Hopkins
University press, London, 1988, p.24
6
- Error! Unknown switch argument. -
7
mobilité de la population, des biens et de l'information permettant la réalisation
du potentiel de production. En effet, lorsque les coûts d'utilisation du marché à
des fins de transaction sont relativement élevés par rapport aux bénéfices qu'en
tirent les acteurs, les marchés ont tendance à échouer. La faiblesse de la densité
routière, de la couverture en moyens de télécommunications, de la couverture
sanitaire peuvent favoriser un processus de "sélection adverse" En d'autre terme,
l'augmentation des coûts de transactions (coûts de transport, coûts d'obtention de
l'information, etc.) a pour effet de dissuader les investisseurs potentiels voire
d'éliminer les investisseurs du marché en raison de l'ampleur des coûts de
transactions ; ce qui se traduit, en définitive, par la baisse du taux d'investissement.
c) Coût défavorable des facteurs techniques
Pour les facteurs techniques tels que l'eau, l'électricité, la main d'œuvre
qualifiées, leurs coûts se comparent défavorablement à ceux des pays de l'OCDE et
à ceux des NPI. Par exemple, le coût de l'eau et de l'électricité au Sénégal est 2,5
à 3 fois plus élevé que dans les pays comme l'Inde, la Corée du Sud et le Brésil.
Quant à l'eau, son m3 d'eau coûte 31% plus cher par rapport aux USA, 96% par
rapport aux pays concurrents tels le Kenya, l'Ethiopie, etc.
7
8
- Error! Unknown switch argument. -
Coûts comparés des facteurs techniques en 1994
Coûts de
l'électricité
industrielle
en km/h
Coût de
l'eau
m3
Concurrents
mo
Concurrents
yens
médians
0,10
0,07
0,75
0,52
Sénégal
0,13
Ghana
Madagascar
Taux de
fret
maritime
Conteneur
Taux de
fret
Aérien
Kg
Pétrole
litre
2,07
1,60
1680
1400
1,56
1,80
--
0,46
1,57
850
1,25
0,65
0,03
0,70
1,61
1500
0,85
0,51
0,08
0,15
3,49
1100
1,45
0,52
-
2,81
2,81
2100
3,33
0,53
Côte d'ivoire
0,9
0,57
1,64
1125
125
0,61
Maurice
0,9
0,46
0,83
1890
2,20
0,74
Nigeria
Coût des
télécom. Avec
les principaux
partenaires
commerciaux –
Mn
Source : Banque Mondiale, Sénégal : Ajustement structurel du secteur privé, juin
1994 .
C'est dire que le coût élevé des facteurs de production constitue une
entrave à l'afflux d'IDE.
En tous les cas, une des priorités au plan macro-économique devrait être de
réhabiliter le profit par rapport à la rente. De stimuler l'investissement (qui agit
sur l'offre, en la modernisant, et sur la demande, en distribuant un supplément de
revenus dans les industries d'équipement) de préférence à la consommation.
2) Les facteurs institutionnels, politiques et sociaux .
Au chapitre de ceux-ci, on distingue essentiellement les facteurs d'ordre
institutionnel, politique et sociaux.
a) Les facteurs d'ordre institutionnel et politique
En réalité, les avatars de l'Etat et de son administration en Afrique tirent
leur source des rapports qu'ont entretenu les pays africains, essentiellement les
pays francophones, avec l'ancienne métropole (la France) et qui a fait d'eux des
8
- Error! Unknown switch argument. -
9
otages de leur avatarisme. Selon ABWA D.(1997) (11), «La France a développé des
rapports de maître à collaborateur au détriment du partenariat qui aurait consisté
à s'associer à des indigènes qui, tout en cherchant à satisfaire les intérêts de la
France, sauvegarderaient en même temps les intérêts de l'Afrique». La
collaboration dictée par la France aux Africains a laissé chez ces derniers de
nombreuses séquelles dont deux semblent les plus pernicieuses : la mentalité
d'assisté et le règne de la médiocrité. Cette mentalité d'assisté est la
caractéristique essentielle de tout collaborateur qui est en fait un individu qui
répugne à prendre des initiatives ou qui n'en prend que lorsqu'il est convaincu
qu'elles vont plaire au maître. En effet, cette mentalité d'assisté par rapport à leur
maître (l'ancienne métropole), ils vont également l'imposer à leur concitoyen
réduisant au minimum la propension de ces derniers à l'initiative. Il est ainsi
généralement admis en Afrique francophone que l'initiative ne doit venir que du
supérieur hiérarchique et comme chacun dispose d'un supérieur, même au niveau
le plus élevé de l'Etat, c'est la paralysie quasi-généralisée. On a là une explication
plausible de l'incapacité de la bureaucratie en Afrique –plus particulièrement en
Afrique francophone- à servir d'interface crédible aux investisseurs.
Il est de plus en plus admis qu'une économie efficiente requiert un
environnement d'institutions efficientes.
b) Les facteurs d'ordre social
Au chapitre des facteurs sociaux, le constat que l'on peut faire est la
précarité dans laquelle est confinée une grande partie de la population dans
beaucoup de pays africains.
Au Sénégal, le nombre de ménages vivant en dessous du seuil de pauvreté
est estimé à 30%. En effet, les 60% des sénégalais vivant en milieu rural ont vu leur
revenu par tête baisser de 4,6% en moyenne au cours des deux dernières
décennies. Dans la période 1979-1995, les revenus en milieu rural atteignent à
peine 16% des revenus réels urbains qui, eux même, connaissent une tendance à la
baisse (source : DPS, MEFP). Comme dans la plupart des pays africains, la mise en
place des PAS a eu des conséquences négatives sur le pouvoir d'achat des ménages
sénégalais. D'où l'émergence de groupes vulnérables confrontés à des problèmes
sérieux d'insécurité alimentaire. La Banque Mondiale a répertorié trois groupes
ayant un accès inadéquat à l'alimentation : les pauvres des villes, les ruraux sans
terre et les petits producteurs.
Si en milieu rural, l'insécurité alimentaire tire sa source de politiques
agricoles inadéquates, en milieu urbain, par contre, la mise en oeuvre, dans le
cadre des PAS, de la politique d'absorption qui a précédé l'ajustement du taux de
change en est la principale cause. En raison de la contradiction des objectifs qui
caractérisait cette politique : d'une part stabiliser l'économie puis relancer
l'activité, d'autre part, réduire les dépenses. Cette dernière consistait à comprimer
la demande globale en réduisant les revenus, or ce faisant, on rétrécit le marché
d'où, par enchaînement, une baisse de l'activité économique et des revenus et
11.
ABWA D. : De la collaboration au partenariat : le défi du 21ème siècle des relations France-Afrique, African Journal
of International Affairs, Vol.1, 1997, p.1
9
10
- Error! Unknown switch argument. -
donc l'augmentation des groupes vulnérables. L'accès au surplus alimentaire
dégagé par les zones rurales et aux produits de premières nécessités importées
devient dès lors difficile pour tous ces groupes vulnérables.
L'investissement est un objectif intermédiaire de la croissance qui ne peut
être atteint que si les conditions de vie de la population permettent de libérer une
main-d'œuvre en bonne santé pour produire et être rémunérée afin de participer à
la demande.
II -
BONNE GOUVERNANCE ET RENFORCEMENT DES CAPACITES NATIONALES
POUR ATTIRER LES INVESTISSEMENTS PRIVES EN VUE DE LA CROISSANCE
Malgré les efforts importants de réforme entrepris sur au moins trois
décennies, les résultats restent encore très peu probants particulièrement en
matière de rétablissement des conditions de reprise de la croissance.
L’expérience n’a pas tardé à montrer néanmoins qu’il suffit pas que de
bonnes politiques économiques soient élaborées, que le secteur public soit
considérablement réduit, pour qu’une croissance forte et durable s’installe. On a
fini par comprendre que l’Etat ne va pas disparaître même dans les pays en
développement où l’économie de marché s’est le mieux implantée. Il a un rôle
crucial à jouer dans l’élaboration et la mise en œuvre des réformes favorables au
marché. De la qualité de l’action étatique va alors dépendre la réussite des
réformes à promouvoir. Un constat a mené les institutions internationales et les
autres acteurs du développement à mettre l’accent sur la bonne gouvernance et à
élargir leur vision des réformes à entreprendre pour accélérer la croissance et
promouvoir l’équité.
Le concept de « Bonne gouvernance » apparu il y a une dizaine d’années
dans le domaine du développement, est utilisé pour la première fois en 1989, dans
une étude de la banque mondiale. Il s’agissait à l’époque, pour les promoteurs des
programmes
d’ajustement
structurel
(PAS),
de
corriger
l’approche
« économiciste » de ces programmes et de mettre davantage l’accent sur
l’importance de leur environnement normatif et institutionnel.
Le concept a été par la suite affiné par de nombreuses institutions
internationales et partenaires au développement ( Banque Mondiale, OCDE,
PNUD…). Ainsi la Bonne Gouvernance désigne la capacité d’un pays à créer un
cadre d’ordre et de stabilité, à formuler et à exécuter des politiques performantes
et à construire un environnement favorable au développement économique et
social. Alors, la bonne gouvernance va intégrer toutes les dimensions de l’activité
économique et sociale, ainsi que les mécanismes d’allocation et de répartition des
ressources. On peut retenir à son propos qu’elle est un système de gestion
politique et administrative visant l’accélération ou le renforcement du
développement économique et humain d’une société. Ce développement devient
possible par la promotion de la transparence et de la lutte contre toues les formes
de corruption et de la responsabilité, avec l’aide de la participation, de la vision
prospective et du renforcement du système de contrôle et enfin par l’implication
de contre-pouvoirs. Elle recouvre les questions importantes qui ont trait à
-
une organisation plus efficiente du secteur public, plus responsable, plus
transparente et plus axée sur la satisfaction des besoins des populations ;
une organisation et une gestion plus efficace des ressources humaines ;
10
- Error! Unknown switch argument. -
-
11
un renforcement des capacités de formulation des politiques
gouvernementales et de suivi de leur application ;
un renforcement des systèmes de contre-pouvoirs(pouvoirs législatif,
judiciaire, la société civile, et les groupes de pression) afin de leur donner
la capacité de suivre et d’évaluer les politiques gouvernementales ;
un renforcement de l’Etat de droit et des libertés fondamentales.
Il faut dire que, depuis une dizaine d’années, sous l’instigation des
institutions internationales et des partenaires au développement , des efforts
louables sont entrepris en Afrique pour mettre en œuvre la bonne gouvernance.
Ces efforts sont orientés vers plus de participation, de responsabilité, de
décentralisation et de transparence et de lutte contre la corruption qui est un
marché noir des droits de propriété, sur lesquels on a donné à des fonctionnaires
un pouvoir allocatif discrétionnaire.
En effet, de nombreux programmes visant à étendre le champ de la
responsabilité publique (politique ou administrative) ont été mises en œuvre ces
dernières années. Les principaux donateurs ont contribué, toute fois, à rapprocher
les décisions prises du lieu de leur mise en œuvre et à accroître la soumission des
autorités publiques au droit, notamment, à travers la décentralisation et le
contrôle de l’égalité qui l’accompagne, d’une part, le renforcement de
l’indépendance de la justice, d’autre part.
Dans le même temps, ils ont renforcé la transparence, grâce à un appui
conséquent aux médias indépendants, à la publication des procédures de passation
des marchés publics, à la création de structures d’observation des élections et au
renforcement des capacités. A cela s’ajoute Toutes ces mesures ont contribué à
promouvoir et à renforcer l’Etat de droit, support essentiel de la bonne
gouvernance.
En dépit de ces progrès, il est à craindre que les politiques de bonne
gouvernance ne puisent être aussi efficaces qu’elles devraient l’être pour
accélérer le processus de croissance durable en Afrique. On doit se demander ainsi
les conditions d’une application effective des politiques de bonne gouvernance.
En fait la gouvernance est liée pour une grande part à la conception de
l’Etat. Et deux principales conceptions de l’Etat émergent aujourd’hui :
1°) la vision jacobine, inspirée de ROUSSEAU, qui repose sur une conception
utopique du pouvoir politique et de la vie démocratique, autrement dit sur
un postulat général de bienveillance des hommes politiques et de
l’administration. Cette conception est caractérisée par l’absence des
incitations monétaires et de sanction ;
2°) la conception inspirée de MONTESQUIEU, qui consacre la non bienveillance
des gouvernements et prend compte, à cet effet, l’influence des groupes
d’intérêt. L’organisation de l’Etat est repensée en terme de contre
pouvoirs.
La plus ou moins bonne gouvernance étant indéniablement liée à la forme
d’organisation de l’Etat, force est de reconnaître que le modèle jacobin, utile à
11
12
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une certaine époque, est devenu inadapté voire inefficace à cause essentiellement
de la complexité de la société et de l’économie. Or, les pays africains semblent
prisonniers de la vision jacobine dont ils ont hérité de colonisation française et qui
devient un véritable vecteur de corruption.
Les institutions internationales sont elles aussi prisonnières de cette vision
jacobine. Les politiques d’ajustement dont elles préconisent l’application prônent
une réduction des salaires réels – déjà très bas – dans la fonction publique, mettent
en place des incitations au départ volontaire des fonctionnaires, incitations dont
profitent les employés de l’Etat les plus dynamiques qui peuvent saisir les
opportunités des conditions de travail plus favorables qui leur sont offertes hors de
la fonction publique (le secteur privé).
La théorie du choix public et la nouvelle économie publique dont elle
fournie une marque, en écarte l’hypothèse que les décideurs politiques ne sont
guidés que par la poursuite de l’intérêt général. En lieu et place de cette vision
platonique, la théorie du choix public insiste sur le fait que ces décideurs, comme
on le suppose dans la théorie économique standard, se comportent comme
«l’homoéconomicus» : ils maximisent leur bien être économique personnel.
Sans doute, il serait excessif d’aller jusqu’au bout de la logique de la
nouvelle économie politique qui déboucherait sur ce que Jagdish Bhagwati 1989 a
appelé «le paradoxe du déterminisme » (paradox determinacy). Si les politiciens et
les bureaucrates déterminent leurs actions dans le but de maximiser leur bien être
personnel, alors l’analyse normative n’a aucune chance d’influencer la politique.
Il faut cependant reconnaître qu’il faut s’interroger sur les conditions
préalables à la mise en place des politiques de bonne gouvernance qui sont dans
une large mesure à l’application des politiques économiques profondes dont
l’Afrique a besoin.
Supposons que, en suivant J. J Laffont (1999), pour repenser la structuration
du gouvernement au sens large –ministres et administrations– l’organisation du
secteur public, les modalités pratiques de l’action administrative et la séparation
des pouvoirs, le concept clé soit la délégation de pouvoir. Il convient alors de
réfléchir sur le système d’incitation à mettre en place pour que les fonctionnaires
tout autant que les hommes politiques acceptent d’appliquer des réformes
économiques, source d’une croissance durable et d’une plus grande équité.
L'objectif est clair : créer un environnement favorable et rendre
l'investissement privé plus attractif de sorte attirer, plus particulièrement, l'IDE.
1) Au niveau économique
Il faut mettre en oeuvre, voire consolider un environnement macroéconomique stable. Un environnement macro-économique est dit stable s'il se
caractérise par un niveau faible et constant de l'inflation, un déficit budgétaire
soutenable, un taux de change adéquat, un encours de la dette supportable et un
système bancaire efficace. Par ailleurs, la levée des restrictions quantitatives sur
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le commerce, la baisse voire l'élimination du contrôle des prix, la réduction et la
simplification des barrière tarifaires au commerce, des facteurs de production plus
compétitifs -après des études en amont sur les mesures d'accompagnements
minimales- participeraient à donner de bons signaux aux investisseurs. Cet
environnement entretenu dans le temps constitue le gage d'une crédibilité et d'une
meilleure lisibilité de la politique économique sur la base de laquelle les agents
formulent leurs anticipations. Il facilite les décisions d'investissement et de
planification, encourage l'épargne et l'accumulation privée du capital" et sécurise
les investisseurs étrangers. Il s'agit, en réalité, de créer les conditions d'une
nouvelle efficience. Cela passe nécessairement par un train de mesures pour
corriger les distorsions qui caractérisent les économies africaines. Et c'est ce à quoi
s'attellent les PAS et on a pu noter quelques résultats, même s'ils sont faibles.
Il s'est agi de procéder à la libéralisation et à l'ouverture des économies de
sorte à favoriser une dynamique d'efficacité grâce à la valorisation des avantages
comparatifs, à la construction d'avantages compétitifs, à une allocation plus
efficiente des ressources ; soit, en définitive, la promotion du développement à
travers la croissance du secteur privé.
a) La libéralisation des économies
Le soucis d'une allocation optimale des ressources suggère la privatisation
des entreprises para-étatiques et étatiques qui constituaient la source majeure des
crises financières de l'Etat. Une opinion répandue veut que la faiblesse des
résultats des Etats que par l'inefficacité des réformes. Mais si, le rapport publié par
la Banque Mondiale en 1989 constate la faiblesse des résultats enregistrés dans le
cadre des PAS, elle reconnaît, en définitive, la nécessité d'avoir -au-delà de
l'ajustement– une vision de développement à long terme à la fois crédible et
cohérente. La non prise en compte de cette dernière explique, en grande partie,
le tassement voire la régression de l'investissement, de la production et de
l'emploi qui ont accompagné la mise en place de la Nouvelle Politique Industrielle
(NPI) dans certains pays comme le Sénégal. Dans ce pays, la rapidité de la mise en
oeuvre de la NPI n'a pas permis les adaptations nécessaires : il aura fallu moins de
deux ans après le 14 avril 1986 –date de libéralisation des produits de la
mécanique et de la métallurgie- pour que tous les secteurs jusque-là protégés de la
concurrence extérieure –à l'exception du ciment et du sucre- soient libéralisés. Ce
qui fit assimiler cette cure à un "remède de cheval" par certains industriels. Par
contre, en Côte d'Ivoire, le processus s'est étalé sur cinq ans avec des études
minutieuses qui ont permis la mise en place d'une surtaxe dégressive qui s'est
appliquée à différents produits étrangers en vue d'amortir le choc d'une ouverture
sur des secteurs sensibles. De plus, les révisions fréquentes de la fiscalité de porte,
la hausse continue des impôts et leur complexité dans le cadre de cette NPI n'ont
pas manquer de perturber les industriels.
La création de zones franches décloisonnées (combinant en même temps la
zone franche industrielle, la zone franche commerciale et la zone franche de
services ; toutes ces zones ayant comme dénominateur commun : l'entreprise
exportatrice bénéficiant d'un statut d'entreprise franche) sur l'ensemble du
territoire et à la lumière des expériences passés (dispositions fiscales volatiles (12),
12.
Entre février 1993 et février 1991, le syndicat patronal des industriels sénégalais (SPIDS) avait noté une progression
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procédures lourdes, coût prohibif des facteurs de production) et extérieurs –
chinoises(13)notamment- seraient un moyen de cristalliser et de rendre plus
saillants les signaux d'incitations envoyés aux investisseurs étrangers.
b) L'amélioration des infrastructures
Néanmoins, en dépit des changements significatifs dans leur environnement
macro-économique, les firmes et/ou les entreprises peuvent éprouver des
difficultés à profiter de ces nouvelles opportunités si une meilleure attention n'est
pas apportée à l'amélioration des infrastructures et au développement du capital
humain qui constituent des externalités positives souvent recherchées par les
investisseurs d'où rôle prépondérant des investissements publics. Du reste,
l'accumulation de capital physique permet d'accéder à la technologie tandis que
l'investissement en capital humain facilite l'absorption et le développement des
nouvelles technologies. Les investissements publics constituent, par ailleurs, le
seul moyen d'irradier l'économie d'infrastructures qui constituent en réalité le socle
de la croissance.
2) Au niveau juridique et institutionnel
Il n'existe pas de modèle standard d'un environnement juridique,
réglementaire et judiciaire propice à l'investissement et donc à la croissance mais
l'expérience des pays développés suggère que cet environnement doit comprendre
:
-
des mécanismes justes et prévisibles veillant à l'application des contrats
dans les cours de justice de première instance et de premier appel ;
des mécanismes administratifs et des entités d'arbitrage ainsi que tout un
ensemble de moyens de résolutions des litiges moins formels ;
un système bien défini de lois et réglementations économiques adaptées aux
besoins du marché, notamment les droits de propriétés, le code du travail
et le nantissement ;
la transparence, la responsabilisation et caractère ouvert de l'information
relative à la gouvernance qui repose sur une séparation claire des pouvoirs
législatif, exécutif et judiciaire ainsi que des lois à l'appui de cette
séparation du pouvoir.
L'harmonisation du droit des affaires dans tout l'espace de l'Union
Economique et Monétaire Ouest-Africain (UEMOA) de par la mise en place de
l'Organisation pour Harmonisation du Droit des Affaires en Afrique (OHADA)
participe ainsi à cette volonté d'offrir à l'investissement et aux entreprises un
cadre juridique favorable au climat des affaires.
C'est qu'en réalité, l'absence de démocratie et des libertés individuelles
de 66,7% des impôts prélevés sous différentes formes. Par contre dans le même temps, l'impôt sur les propriétés bâties
avait baissé de 20%.
13.
En Chine, l'astuce pour attirer les capitaux étrangers –ceux de la diaspora chinoise, en particulier– a consisté à
permettre l'implantation d'entreprises bénéficiant d’un statut d’entreprise franche sur tout l'ensemble du pays.
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affectent le taux d'accumulation et l'efficacité des facteurs de productions. Pour
MICHAILOFF S. «l'Etat doit demeurer l'arbitre et le responsable de l'élaboration des
règles du jeu et de leur respect ; règles du jeu qui s'imposent à tous et à lui-même
au premier chef».
Les entreprises ont besoin pour travailler d'un environnement adéquat et
stable où les règles connues et comprises de tous s'appliquent à tous sans passedroit ou dérogation. En d'autres termes, les entreprises souhaitent un Etat de
droit, en rupture avec le système de "gestion par l'exception". C'est que
l'investissement direct, domestique ou étranger, par nature irréversible, est
fortement influencé par la crédibilité des gouvernements qui mettent en oeuvre
les réformes. Ainsi, dans la situation d'incertitude née du manque de confiance des
investisseurs aux Etats africains et de la réputation entachée des institutions
internationales (suite aux échecs répétés des PAS qui, en outre, ne semble pas
avoir d'horizon temporel défini), on a assisté, excepté dans le secteur pétrolier et
les investissements de la France -dont les motivations s'inscrivent dans une
dynamique de coopération particulière-, à un arrêt puis, à un retrait des firmes
étrangères, animées, en définitive, par une certitude négative. Ce mouvement
s'est d'autant plus accentué que les firmes ont substitué au marché de l'Afrique, les
"marchés de développement" émergents de l'Asie du Sud-Est et de l'Amérique
Latine où se développent des opportunités d'investissement.
Dès lors, la restauration d'institutions crédibles devrait constituer le credo des
Etats africains dans la quête d'une reprise de l'afflux d'IDE.
CONCLUSION
Il est clair que pour le cas de l'Afrique sub-saharienne, on note, hormis le
secteur pétrolier et les investissements préférentiels de la France, une forte
désaffection des IDE. En effet, des travaux ont pu révéler que les IDE n'y sont pas
déterminés par leurs arguments classiques (taux de croissance du PIB, taux de
croissance anticipé du PIB, taux de croissance démographique, revenu par tête,
encours de la dette, taux d'investissement, coefficient de variation des
exportations). C'est qu'en fait l'inconstance et le floue qui entourent les politiques
économiques et, en définitive, les institutions africaines, ont fini par créer un
désintérêt des investisseurs étrangers.
C'est dire, qu'en définitive, la reprise de la croissance donc des investissements
en Afrique dépend de la restauration de ce qu'ARROW appelle les "institutions
invisibles" : la confiance et la réputation. Et seule la bonne Gouvernance peut y
contribuer. Cela requiert des préalables économiques et institutionnels qui ne
peuvent être mis en œuvre que par l’Etat.
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