L’AVIS RÉGIONAL Le magazine du CESER de Bretagne • Juin 2014

N°56 • Juin 2014
L’AVIS RÉGIONAL
Le magazine du CESER de Bretagne
ÉCONOMIE
Faire face aux mutations d’activités
et aux restructurations d’entreprises
par une anticipation et une adaptation
porteuses d’activités et d’emplois en
Bretagne
QUALITÉ DE LA VIE
Sécuriser les trajectoires résidentielles
des actifs en Bretagne
AMÉNAGEMENT
DU TERRITOIRE
Les dynamiques territoriales
de Bretagne en questions
COOPÉRATION
Populations et activités sur le littoral
atlantique : enjeux fonciers Quelle gouvernance, avec quels outils ?
SOMMAIRE…
SOMMAIRE
P.3/
ÉDITORIAL
P.4/
ÉCONOMIE
Faire face aux mutations d’activités et aux
restructurations d’entreprises par une
anticipation et une adaptation porteuses
d’activités et d’emplois en Bretagne
P.8/
QUALITÉ DE LA VIE
Sécuriser les trajectoires résidentielles
des actifs en Bretagne
P.16/
AMÉNAGEMENT
DU TERRITOIRE
Les dynamiques territoriales de Bretagne
en questions
P.23/
COOPÉRATION
Populations et activités sur le littoral
atlantique : enjeux fonciers Quelle gouvernance, avec quels outils ?
P.27/
OPINION
Marie Martine LIPS
P.28/
PUBLICATIONS
Dernières parutions
Travaux en cours
L'Avis Régional - Le magazine du CESER de Bretagne
Directeur de la publication : Jean HAMON
Conception/Rédaction : Pierre LE FOLL, Muriel REYMOND, Janick BEREL, Fabien BRISSOT, Gaëlle FROSTIN, Juliette CRISTESCU.
Conception/Réalisation graphique : Solenn LE CARS / [email protected] - Impression : Région Bretagne
ISBN 1269 10 97
•2•
ÉDITORIAL…
ÉDITORIAL
“Se projeter au-delà
du sentiment de submersion.”
sur ses réflexions prospectives et des échanges fructueux
entre ses membres. L’avis du CESER qui en résulte (11 pages
de remarques et de propositions) a ainsi permis de souligner
les points forts de ce Pacte d’Avenir, mais aussi ses limites
et ses incertitudes ; il note également les points de vigilance
et la nécessité d’un suivi qui dès à présent se met en œuvre.
Ainsi le débat en commission s’est avéré fructueux et les
expressions des organisations en Assemblée ont été nourries
(42 interventions) apportant, en complément à l’avis commun,
les remarques spécifiques aux différentes composantes de
l’Assemblée.
Au cours des derniers mois, la Bretagne a vécu un sentiment de
submersion tant au propre qu’au figuré. Je fais référence bien
évidemment aux 8 tempêtes successives avec leurs lots d’inondations mais aussi aux événements socio-économiques de l’automne. Devant cette conjonction, la Bretagne, réputée terre de
réussite et de qualité de vie, s’est soudain mise à douter de son
avenir comme soumise à des forces qui la dépassaient : une nature
qui se déchaîne, des fermetures d’entreprises qui s’enchaînent,
des réglementations qui entravent l’envie d’aller de l’avant.
Quel va-t-être notre cap pour les mois à venir ?
Le CESER soucieux de l’impact de ses avis, va s’attacher à formuler des avis et préconisations plus ramassés et donc plus
faciles à s’approprier et plus aptes à devenir opérationnels.
Il met en place un suivi permettant d’améliorer la qualité de
ses propositions et l’impact de leur formulation sur les décisions publiques. Cette simplification est en marche au CESER !
Faisons notre la maxime américaine « KIS » (Keep It Simple) :
faisons simple.
La première réaction a été celle de la solidarité.
Elle appartient à l’ADN de la Bretagne.
Par-delà, il faut trouver des solutions. Devant une situation
complexe, la tentation est grande de donner des réponses
simplistes. L’information en continu, Twitter et autres forums
font la part belle à l’immédiateté et aux prises de position à
l’emporte pièce. Ne nous trompons pas : il y a un besoin de
réponses simples mais pas simplistes. Les décisions engageant l’argent public et le bien commun doivent être mûries
à l’aulne de l’intérêt général ; cela demande écoute, réflexion,
prise de recul et souvent nuances. Rares sont les lieux où
peut se construire ainsi pas à pas une réflexion partagée pour
donner des pistes de solutions régionales aux décideurs politiques. Le CESER est à cet égard un lieu privilégié. La période
actuelle renforce la « demande de CESER ». Nous devons y
répondre efficacement.
Le CESER va s’attacher également à poursuivre ses travaux
de fond en abordant de nouveaux sujets d’étude, en veillant
toujours à l’anticipation, clé qui permet de fixer un cap et de
conduire une action de long terme, en se donnant des perspectives au-delà de la seule urgence.
Ces travaux compléteront ceux qui vous sont présentés dans
le présent Avis régional, dont les thèmes ont anticipé nombre
de questions évoquées dans le Pacte d’avenir pour la Bretagne. Ainsi dans l’étude sur les Mutations et restructurations
le CESER insistait déjà sur la démarche d’anticipation des
transformations économiques par un dialogue des acteurs
et par des mesures d’accompagnement individualisées ; le
rapport sur les Dynamiques territoriales mettait en lumière
les transformations de l’espace régional, les caractéristiques
de développement différenciées des territoires de Bretagne
et les dispositifs de coopération et de solidarité à développer
pour maintenir et développer la cohésion territoriale. C’est
également la cohésion, dans sa dimension sociale, qu’aborde
le rapport Trajectoires résidentielles des actifs, tout ceci dans
un contexte de transformation de la société et de ses territoires que met en perspective à l’échelle des régions atlantiques l’étude consacrée aux Populations et activités sur le
littoral atlantique : enjeux fonciers réalisés dans le cadre des
CESER de l'Atlantique.
Qu’a donc fait le CESER dans ces 100 derniers jours
tourmentés ?
Tout d’abord dans ce gros temps, le « navire CESER » qui
venait de se voir doté d’un nouvel équipage de 119 membres
est sorti du port sans encombre et a pris sa route avec sérénité. Son équipage, pour moitié nouveau, largement féminisé
et rajeuni, s’est très vite amariné. Le Bureau, les 4 commissions et les 2 sections avec une soixantaine de pré-rapporteurs se sont mis en place et ont démarré leurs travaux. Des
avis précis ont été donnés pour nourrir et enrichir la réflexion
des décideurs régionaux à l’occasion des trois sessions plénières consacrées aux orientations budgétaires de la Région,
au Pacte d’Avenir pour la Bretagne qui associe la Région et
l’État, puis au budget primitif de la Région.
La session du CESER consacrée au Pacte d’Avenir a été un
moment riche et utile. Même si les meilleures conditions
n’étaient pas réunies pour assurer une expression sereine des
acteurs de la société civile organisée réunis au sein du CESER
(tout début de mandature pour cette nouvelle Assemblée,
temps de réflexion extrêmement court), cette expression a
pu s’appuyer sur les travaux antérieurs du CESER ainsi que
Simplifier, ouvrir des perspectives par l’anticipation, par un travail
de dialogue et de réflexion rigoureux, voilà une feuille de route
exigeante, mais motivante pour le nouveau CESER de Bretagne.
Jean HAMON
Président du CESER de Bretagne
•3•
ÉCONOMIE…
FAIRE FACE AUX MUTATIONS D’ACTIVITÉS
ET AUX RESTRUCTURATIONS D’ENTREPRISES PAR
UNE ANTICIPATION ET UNE ADAPTATION PORTEUSES
D’ACTIVITÉS ET D’EMPLOIS EN BRETAGNE
Pendant de nombreuses années, la Bretagne a pu se satisfaire d'un contexte économique
régional favorable. Lorsque la crise a éclaté en 2008, elle a connu un certain amortissement
de ses effets, grâce à sa spécialisation dans des secteurs d'activité moins exposés et grâce
à une dynamique interne positive.
Mais depuis 2010, cette situation est remise en question. Si la Bretagne s'est longtemps
distinguée par un taux de chômage inférieur à la moyenne nationale, l'écart s'est réduit ces
deux dernières années. Les difficultés récentes rencontrées par des entreprises fortement
créatrices d'emplois directs ou indirects dans la région (Doux, PSA, Alcatel-Lucent entre
autres…) conduisent à s’interroger sur ces mutations et ces restructurations qui déstabilisent des territoires et leur population.
L’économie régionale évolue dans un environnement économique incertain, marqué par une
globalisation qui intensifie la concurrence entre les entreprises et entre les territoires, mais
aussi par une accélération des innovations technologiques et par de nouveaux comportements et de nouvelles pratiques de consommation. Les entreprises implantées en Bretagne
devront certainement faire face à l'avenir à des mutations et des restructurations continues
imposant une adaptation qui soit porteuse d’activités et d’emplois.
Face à cette situation, le CESER, s’appuyant sur ses travaux antérieurs, préconise d’actionner
simultanément trois leviers complémentaires et indissociables :
- anticiper les restructurations d’entreprises et accompagner les mutations
- construire et réorienter des parcours professionnels sécurisés
- revitaliser et réindustrialiser les territoires
ANTICIPER LES RESTRUCTURATIONS
ET ACCOMPAGNER LES MUTATIONS DES ENTREPRISES
Les causes des difficultés des entreprises
sont multiples. Malgré leur complexité,
leur identification peut être améliorée.
Il faut pour répondre aux nouveaux
besoins d’une économie en transition,
anticiper en permanence et diffuser les
informations adéquates au bon moment.
Ceci suppose de réunir certaines conditions notamment en matière de coopération interne à l’entreprise (dialogue
social) et externe (coopérations entre
entreprises).
LES CAUSES DES DIFFICULTÉS
DES ENTREPRISES
Ces difficultés peuvent résulter de causes
multiples qui souvent s’additionnent :
- les évolutions du marché : baisse de la
demande, accentuation de la concurrence dans un contexte de globalisation,
obsolescence technologique…
- les choix stratégiques de l’entreprise :
une offre inadaptée, une dépendance
trop forte à un client, un prix de revient
trop élevé, des outils obsolètes ou inadaptés, un déficit d’innovation, de formation…
- les blocages internes : attitude de l’actionnariat, manque d’investissement,
faible qualité des relations humaines,
absence ou fragilité du dialogue social,
- les blocages externes : changement des
règles fiscales et des normes, conditions
d’approvisionnement, relations avec les
banques et les collectivités,
Si une entreprise peut parfois être
conduite à cesser naturellement une
activité qui n’a plus de justification ou
de viabilité économique (les entreprises
aussi sont mortelles), souvent cette
situation aurait pu être écartée ou anticipée de façon à éviter que l’entreprise ne
•4•
se trouve dans l’incapacité de payer ses
créances et de poursuivre son activité.
IDENTIFIER LES CAUSES
DE CES DIFFICULTÉS
De nombreux acteurs régionaux peuvent
consolider leurs informations pour aider
l’entreprise à anticiper, à saisir les évolutions du marché et à pressentir les
risques de blocages externes. Un certain
nombre d’informations sont détenues
par la direction de l’entreprise ellemême et peuvent être appréhendées par
les instances représentatives du personnel (IRP) avec le concours d’experts. Les
branches professionnelles, les chambres
consulaires, les agences de développement, les observatoires économiques
régionaux ou locaux (BDI, BDF, INSEE,
les tribunaux de commerce, les URSSAF…), sont autant de sources variées et
complémentaires d’informations, dont
ÉCONOMIE…
la consolidation organisée peut concourir à l’anticipation.
De même, une meilleure information sur
l’élaboration et sur les réorientations des
choix stratégiques doit pouvoir être organisée, en veillant à prévenir ou à lever les
blocages parfois internes à l’entreprise.
Il est important de valoriser la complémentarité des expertises et des regards
de la direction de l’entreprise, de l’encadrement, des IRP (avec le concours d’experts) et des organisations syndicales.
Les enseignements des expériences antérieures sont utiles pour dégager des « procédures de référence » qui peuvent être
adaptées à chaque situation d’espèce.
De même, veiller à la mise en place et au
bon fonctionnement des instances concourant au dialogue social est de nature à renforcer ce travail d’identification.
INTÉGRER EN PERMANENCE
L’ANTICIPATION
L’anticipation ne peut pas s’effectuer au
coup par coup, il s’agit d’une démarche
permanente et coopérative qui doit être
intégrée en continu à la vie de l’entreprise
dans son territoire. Il s’agit d’éviter que
l’analyse se limite, comme trop souvent, à
l’entreprise sans prendre en compte suffisamment l’environnement dans lequel
elle évolue. Les effets induits par les évolutions de son activité, ses impacts sur
des sous-traitants, ses effets sur les commerces et les services présents sur le territoire sont à intégrer. Pour cela, il convient
de mener une veille anticipatrice au sein
des entreprises et des territoires, en conjuguant leurs informations et analyses.
façon ordonnée en s’appuyant au mieux
sur les procédures formelles, comme sur
les relations informelles.
Cette démarche, nécessaire mais parfois délicate, peut se heurter à certaines
difficultés inhérentes à la vie de l’entreprise, comme la situation de concurrence
qui peut conduire à réserver certaines
informations pour ne pas compromettre
ou aggraver la situation de l’entreprise,
le souci de conserver la confiance des
clients ou des bailleurs, privés ou publics
(banques, collectivités…). Elle peut se
heurter également à la réglementation
(délit d’entrave, droit boursier…) ou aux
dangers de l’hyper-médiatisation.
Il importe, malgré ces difficultés et pour
améliorer l’anticipation à toutes les
échelles, de diffuser au bon moment
une information de qualité qui soit partageable, afin de pouvoir organiser avec
l’ensemble des partenaires de l’entreprise et du territoire, les étapes de la discussion, puis de la décision.
PROMOUVOIR UN DIALOGUE
SOCIAL DE QUALITÉ
Compte tenu de ces difficultés, on doit
souligner l’importance que revêtent la
présence et l’entretien dans l’entreprise
d’un climat de dialogue social qui soit
fondé sur la confiance, confiance qu’il
contribue à renforcer. Cette confiance ne
s’improvise pas, elle se construit sur une
longue période. Elle repose en premier
lieu sur la qualité des relations entre les
personnes, sur l’application de la législation et notamment sur le respect de
certains engagements en matière d’infor-
mation et de confidentialité. À défaut,
elle peut se détruire en peu de temps.
Les collectivités ont un rôle à jouer pour
soutenir un dialogue social territorial
associant pour cela les entreprises d’un
même territoire. Ce rôle de déclencheur,
de facilitateur, d’animateur n’est en
revanche pas un rôle d'« administrateur »
du dialogue social.
La combinaison de ces deux échelles de
dialogue social, interne à l’entreprise et
sur le territoire, doit contribuer à réduire
l’anxiété des salariés comme celle des
chefs d’entreprise et aussi à ouvrir de
nouvelles perspectives.
DÉVELOPPER LES COOPÉRATIONS
ENTRE LES ENTREPRISES
Dans la pratique quotidienne, l’anticipation
sur un territoire doit également s’appuyer
sur des initiatives de coopérations entre
entreprises telles que les groupements
d’employeurs, les échanges inter-entreprises ou les mutualisations, comme des
prêts de personnel, ainsi que l’identification et le développement de systèmes de
coopération territorialisés (clusters).
Il s’agit donc de promouvoir, par tous
les moyens possibles, les évolutions des
activités et l’innovation sous toutes ses
formes, en s’appuyant sur les coopérations et sur les pôles de compétitivité.
PROMOUVOIR UNE ÉCONOMIE
DE LA TRANSITION
Les difficultés des entreprises interviennent aujourd’hui dans un contexte
spécifique qui combine la multiplication
ASSURER AU BON MOMENT
LA MEILLEURE INFORMATION
DE CHACUNE DES PARTIES
PRENANTES
© Image Source
L’information doit être portée à la
connaissance des « parties prenantes »,
acteurs de la vie de l’entreprise. Il faut
pour cela agir en temps utile en prenant
en compte le rôle des cadres, les responsabilités incombant à chaque type d’acteur, mais aussi l’inquiétude des salariés,
et le rôle que peuvent jouer les IRP et
les organisations syndicales au sein de
l’entreprise. Les différentes étapes indissociables du dialogue social que sont
l’information, les échanges, les prises
de décisions, doivent être combinées de
•5•
ÉCONOMIE…
des effets des crises financière, économique et sociale, avec une transformation des modes de consommation, de
production et de distribution.
Dans ce contexte, il s’agit de passer à une
économie à la fois plus verte, dans l’esprit
du Schéma Régional Climat Air Énergie, et
plus compétitive. Ce changement affecte
toutes les composantes de l’économie.
Ceci passe par une économie compétitive
résolument ouverte à l’international qui
poursuive la recherche d’une plus grande
valeur ajoutée, et soit soutenue par des
dispositifs régionaux performants de
recherche, d’innovation et de transfert de
technologie et sur l’action intensifiée des
pôles de compétitivité.
l’agriculture, de l’industrie, des services,
du tourisme et de l’économie sociale, et
sur des dispositifs originaux permettant
de conjuguer les mutations et les adaptations des entreprises, avec une sécurisation active des parcours professionnels.
Cette économie doit être appuyée sur
l’ensemble des potentiels régionaux de
CONSTRUIRE ET RÉORIENTER
DES PARCOURS PROFESSIONNELS SÉCURISÉS
Cette adaptation nécessaire et permanente
des entreprises suppose qu’y soient associées les personnes qui y travaillent, pour :
- favoriser une meilleure connaissance
des milieux professionnels et des métiers,
- construire des parcours professionnels
sécurisés,
- permettre pour chacun la réussite des
réorientations professionnelles,
- porter une attention particulière aux personnes en situation de précarité,
- mettre en œuvre une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences
d’entreprises et de territoires,
- rendre possible la transférabilité des compétences des personnes d’une activité à
une autre pour contribuer à favoriser la
mobilité interne ou externe à l’entreprise,
- améliorer les conditions de la mobilité
géographique des actifs.
© Fred Tanneau
CONSTRUIRE DES PARCOURS
PROFESSIONNELS SÉCURISÉS
ET FAVORISER LES RÉORIENTATIONS
La vie professionnelle doit s’appuyer
désormais, sans exception, sur une formation tout au long de la vie, afin de
permettre aux actifs d’accompagner les
transformations des activités. Il convient
donc de mobiliser au mieux tous les outils,
qu’il s’agisse de la formation initiale, des
droits individuels à la formation, de la
validation des acquis de l’expérience
(VAE), ou de la remise à niveau permanente en cours d’activité pour conserver
la maîtrise des savoirs fondamentaux.
Il s’agit également de se mobiliser pour
rendre plus visible et utilisable la transférabilité des compétences. Pour cela, l’identification des compétences transférables
repose sur la mise en œuvre d’une gestion
prévisionnelle des emplois et des compétences en entreprise (GPEC), ainsi qu’au
sein d’un territoire (GPEC territoriale).
de précarité, qu’elles soient sans diplôme
ou en difficultés avec les savoirs fondamentaux, qu’il s’agisse de personnes
en situation de handicap ou de publics
en situation de fragilité comme certains
jeunes, des femmes seules avec enfants,
ou des chômeurs en fin de droits…
Il convient pour cela de favoriser le recrutement par des « mises en situation »
telles qu’elles sont réalisées par exemple
avec la méthode des « habiletés ».
On peut également utiliser les CV de site,
ou portefolios territoriaux des compétences, c'est-à-dire la collecte des compétences réunies sur un même territoire
pour les rendre plus visibles et favoriser
les mobilités sans rupture, d’une activité
à une autre, d’une entreprise à une autre…
METTRE EN ŒUVRE UNE GPEC
PERMANENTE POUR AMÉLIORER
LA TRANSFÉRABILITÉ DES
COMPÉTENCES
Élément-clé de la confiance entre les
acteurs de l’entreprise pour une meilleure anticipation, cette mobilisation de
la formation doit aussi s’appuyer sur une
meilleure information sur les droits, et sur
une meilleure transférabilité de ceux-ci.
Elle doit également s’appuyer sur un
accompagnement personnalisé pour
construire ou reconstruire un projet professionnel. Il convient d’assurer pour cela
la mobilisation des fonds consacrés aux
restructurations, afin d’améliorer l’employabilité, notamment par la formation,
en confortant les dispositifs de retour à
l’emploi ou de création d’activités.
- d’identifier les compétences transversales
des salariés, leurs savoirs fondamentaux,
avant que l’entreprise ou le salarié ne se
trouve en difficulté afin de repérer les transferts possibles vers une autre activité ;
PORTER UNE ATTENTION
PARTICULIÈRE AUX PERSONNES
EN SITUATION DE PRÉCARITÉ
- d’approfondir et de mettre à jour, par la
formation et de façon ininterrompue, les
compétences individuelles ;
Un soutien particulier doit être apporté
aux personnes se trouvant en situation
- de permettre d’en acquérir de nouvelles ;
•6•
La prévision de l’activité économique, et
donc des emplois et des compétences, est
un exercice incertain. La GPEC revêt plusieurs dimensions distinctes, mais peut
notamment jouer un rôle positif pour développer la transférabilité des compétences.
Il s’agit donc :
- de valider ces compétences par une certifica-
ÉCONOMIE…
© Phovoir
créer un contexte général où chacun participe à anticiper les évolutions techniques et
les transformations des qualifications.
tion, gage de transférabilité et de continuité
pour le parcours des personnes, de façon à
FAVORISER LES MOBILITÉS INTERNES
OU EXTERNES ET AMÉLIORER
LES CONDITIONS DE LA MOBILITÉ
GÉOGRAPHIQUE
La gestion prévisionnelle des emplois et
des compétences intégrée dans la politique
des ressources humaines des entreprises,
comme celle des territoires, doit permettre
de créer les conditions favorisant la mobilité interne ou externe des personnes.
Cette démarche doit permettre de lever les
obstacles à l’adaptabilité des personnes et à
la polyvalence en appuyant, par la formation,
les projets personnels et en sécurisant les
parcours professionnels. Elle permet également de développer des mobilités sans
rupture de parcours, avec le concours des
organismes d’accompagnement vers lesquels les personnes peuvent être orientées.
REVITALISER ET RÉINDUSTRIALISER LES TERRITOIRES
Face à une restructuration lourde, les
acteurs économiques, sociaux, politiques
et les autorités publiques sont appelés à
mettre en place des solutions de revitalisation ou de réindustrialisation des territoires.
COMBINER REVITALISATION
ET RÉINDUSTRIALISATION
Revitaliser un territoire consiste à diversifier les initiatives, les destinataires et les
domaines des aides sur un territoire, tandis que réindustrialiser consiste à implanter de nouvelles entreprises ou activités
industrielles sur ce territoire (création
ou attraction). Ces deux approches sont
complémentaires. Elles ont pour finalité de développer l’emploi de manière
directe et dans des délais de court et de
moyen terme.
Pour ce faire, il existe deux voies d’action :
- activer les « projets dormants » sur le territoire, en particulier dans les PME et les TPE,
- attirer de nouvelles activités pouvant
s’appuyer sur les compétences et les avantages comparatifs existant sur le territoire.
La mobilisation du plus grand nombre
possible d’acteurs économiques, sociaux
et politiques est une condition primordiale de réussite. Pour autant, les actions
de revitalisation et de réindustrialisation
doivent être conduites de manière coordonnée, avec un « chef de file ».
PROMOUVOIR L’INNOVATION
ET ORIENTER LES INVESTISSEMENTS
DES COLLECTIVITÉS EN FAVEUR D’UNE
ATTRACTIVITÉ PORTEUSE D’EMPLOIS
les projets précurseurs des entreprises,
par la formation et par tous les types
d’infrastructures et de services relevant
de l’action publique, au premier rang
desquels des réponses foncières ou
immobilières, ainsi que des solutions de
transport et de communication favorisant
les mobilités. Elles peuvent également
permettre aux entreprises de s’engager
dans des projets à retour sur investissement différé par des systèmes de type
avances remboursables.
Le choix des investisseurs publics doit
intégrer en priorité la transition vers une
économie plus verte et plus compétitive,
clé d’un emploi durable.
Le CESER est confiant dans la volonté
et la capacité des acteurs à se mobiliser
en Bretagne pour faire face et valoriser
collectivement les atouts régionaux que
sont, notamment, le potentiel humain et
le bon niveau de formation, l’importance
de la recherche et de l’innovation, la capacité à travailler ensemble, les gisements
d’activité économique liés à l’agriculture,
l’industrie, les nouvelles technologies,
la maritimité, les services.
LES PRINCIPAUX TRAVAUX
DU CESER QUI ONT NOURRI
CETTE CONTRIBUTION
• Agir ensemble pour dépasser la
crise (Juin 2009)
• Conjuguer flexibilité et sécurisation des parcours professionnels en
Bretagne (Septembre 2007)
• Quels modes de développement
économique pour la Bretagne de
demain ? (Janvier 2012)
• Retour d'expérience sur quelques
grandes mutations et restructurations économiques en Bretagne :
leçons à tirer pour mieux anticiper et
agir (Juin 2007)
Ces études et leurs synthèses sont
téléchargeable sue le site :
www.ceser-bretagne.fr
CESER de Bretagne : janvier 2013
Rapporteurs : Mme Anne SAGLIO, MM. Jean HAMON et Alain LE MENN
Contact : Janick BEREL 02 99 87 17 64 [email protected]
Le rapport est téléchargeable sur le site : www.ceser-bretagne.fr (rubrique études)

Les collectivités ont un rôle essentiel
pour accompagner dans les territoires
•7•
QUALITÉ DE LA VIE…
SÉCURISER LES TRAJECTOIRES RÉSIDENTIELLES
DES ACTIFS EN BRETAGNE
En France au cours des dix dernières années, le périmètre du mal-logement s’est élargi
aux salariés modestes et aux couches intermédiaires. La Bretagne n’est pas épargnée par
ce phénomène. Les actifs, qu’ils soient en emploi ou en recherche d’emploi, sont de plus en
plus confrontés à une insécurité économique et sociale qui fragilise leurs trajectoires résidentielles devenues de moins en moins linéaires dans les parcours de vie.
Dans une récente étude, Le CESER de Bretagne s’interroge sur l’habitat des ménages actifs
en Bretagne. Quels sont les principaux facteurs de fragilisation de leurs trajectoires résidentielles ? Quels sont les principaux systèmes de prévention et d’aide existant en Bretagne et
dans ses territoires ? Comment les améliorer ?
À partir de nombreuses recherches et d’auditions, Le CESER identifie cinq enjeux prioritaires pour mieux sécuriser les trajectoires résidentielles des actifs en Bretagne et ouvre des
pistes pour progresser dans cette voie.
LE CONTEXTE DE L’HABITAT
ET DES MÉNAGES ACTIFS EN BRETAGNE
L’habitat individuel prédomine largement
puisqu’au 1er janvier 2011, selon l’INSEE,
71,9 % du parc était constitué de maisons
individuelles contre 56,5 % en France
métropolitaine. La surface moyenne
des logements en Bretagne (91.3 m2)
est supérieure de 7 m2 au niveau national. Le phénomène de « desserrement
des ménages » doit aussi être souligné :
en 1970, un ménage breton comptait
3,2 personnes (3,1 au niveau national)
contre 2,26 en 2009 (2,33 au niveau
national). Une autre spécificité est à souligner : la Bretagne est une « région de
propriétaires ». En effet, en 2009, 66,5 %
des ménages étaient propriétaires de leur
résidence principale, contre 57,7 % en
France métropolitaine.
L’organisation territoriale polycentrique,
multipolaire de la Bretagne accentue le
caractère diffus de cet habitat fortement
consommateur de foncier et d’énergie
dans un contexte d’étalement urbain qui
renforce la dépendance automobile des
ménages éloignés des pôles d’emploi et
de services.
Le parc social public (HLM) est moins
développé en Bretagne qu’au niveau
© Martin Boudier
UN HABITAT INDIVIDUEL DIFFUS
ET UN FORT ATTACHEMENT
À LA PROPRIÉTÉ PRIVÉE
national. En effet, en 2011, la part des
logements sociaux dans les résidences
principales s’établissait à 10.9 % contre
16.2 % dans la France entière, ce qui
accentue le rôle de « parc social de fait »
d’une partie du parc privé, tant en location qu’en propriété. Très inégalement
réparti sur le territoire régional, le parc
social public se concentre dans les principales aires urbaines, ce qui n’exclut pas
sa présence dans les territoires ruraux. En
2012, près de 50 000 ménages étaient en
attente d’un logement HLM en Bretagne,
les délais d’attribution pouvant varier
selon les territoires. Selon l’ARO Habitat Bretagne, représentant régional des
•8•
organismes HLM, ses habitants tendent à
se précariser et à se paupériser. En outre,
en 2012, la moitié des locataires du parc
social public breton (51 %) sont des personnes seules contre 36 % au niveau
national. Si on y ajoute les familles monoparentales qui représentent 22 % de la
population régionale HLM, on mesure
l’importance du risque d’isolement social.
Si, comparée à d’autres régions françaises, la Bretagne peut être perçue
comme une région au marché immobilier globalement peu tendu, une analyse
territoriale plus fine permet de relativiser
cette première impression. Ainsi, la tension du marché de l’habitat en Bretagne
QUALITÉ DE LA VIE…
se diffuse le long des axes routiers structurants et apparaît là où l’urbanisation
est la plus forte, incluant la majeure partie du littoral fortement attractif.
LES MÉNAGES ACTIFS,
CES « INCONNUS » AUX
TRAJECTOIRES RÉSIDENTIELLES
MOUVEMENTÉES
UN SYSTÈME COMPLEXE
Une population hétérogène en croissance
et peu étudiée
Ce paysage ne serait pas complet si le
CESER ne faisait pas état du constat
d’une immense complexité du système
de l’habitat en Bretagne. Au carrefour de
multiples acteurs et intérêts, tout y est si
entremêlé et enchevêtré qu’il en devient
souvent presque illisible. Les politiques
de l’habitat sont souvent d’une technicité
et d’une spécialisation si extrêmes que
la possibilité même d’une compréhension, d’une participation et d’un contrôle
démocratiques paraît incertaine. En outre,
l’observation de l’habitat est si fragmentée, y compris au niveau régional, qu’elle
est un obstacle à toute vision de synthèse
sur les enjeux sociétaux du logement.
Droit opposable aujourd’hui garanti par
l’État (DALO), le logement souffre de cette
excessive complexité organisationnelle,
juridique, financière et cognitive. Or, s’il
est un secteur qui a besoin de lisibilité et
de stabilité dans la durée, c’est bien celui
de l’immobilier.
Les ménages actifs, étaient environ
885 000 au 1er janvier 2009, représentant
près de six ménages sur dix en Bretagne.
Près de neuf ménages actifs sur dix sont
en situation d’emploi. S’agissant des
modes de cohabitation, un ménage actif
sur deux est un couple biactif et un sur
dix, un couple monoactif. Les personnes
seules représentent un ménage actif sur
quatre et les familles monoparentales,
un ménage actif sur dix. Concernant les
statuts d’habitation, près de six ménages
actifs sur dix sont propriétaires de leur
logement, les autres étant locataires.
Mais alors que 80 % des couples biactifs
avec 2 enfants sont propriétaires, seulement 40 % des personnes seules et des
familles monoparentales le sont.
Si l’on considère leur répartition territoriale, les ménages actifs se concentrent
dans les pôles urbains, dans les espaces
périurbains et rétrolittoraux. Les plus
fortes concentrations de ménages actifs
se retrouvent dans la partie orientale de la
Bretagne, dans l’aire urbaine de Rennes,
en particulier les couples biactifs. Selon
les projections de l’INSEE, la population
des ménages actifs devrait continuer à
croître dans tous les pays de la Bretagne
pour atteindre en 2030 près de 1 105 000
ménages, soit une progression régionale
de 25 % dans les 20 prochaines années.
Du fait de la croissance démographique
et du « desserrement des ménages »,
le nombre de ménages actifs augmenterait ainsi plus rapidement que celui de
la population active. On mesure dès lors
l’étendue des besoins en logement à
venir et l’ampleur du défi de la sécurisation des trajectoires résidentielles autant
que professionnelles.
Des ménages actifs confrontés
à une insécurité résidentielle croissante
L’Agence nationale pour l’information
sur le logement (ANIL) constate que « les
itinéraires résidentiels sont de plus en
plus heurtés. Le modèle classique selon
lequel, après une phase de location, le
couple accède à la propriété en achetant
d’abord un logement de petite taille, puis
un plus grand – souvent une maison individuelle – lorsque la famille s’agrandit,
PART DES MÉNAGES ACTIFS DANS L'ENSEMBLE DES MÉNAGES DE LA COMMUNE EN 2008
S A INT-MA LO
S A INT-B RIEUC
B RES T
R ENNES
QUIMPER
L ORIENT
Part des ménages actifs en %
V A NNES
© IGN - Insee 2012
70 ou plus
de 61 à moins de 70
de 54 à moins de 61
de 46 à moins de 54
moins de 46
Source : Insee, Recensement de la population 2008 exploitation complémentaire
•9•
QUALITÉ DE LA VIE…
ne s’applique plus sans doute qu’à une
minorité, du moins sur la durée ». Les
configurations familiales étant devenues
à géométrie variable avec des séparations-recompositions plus fréquentes, les
trajectoires résidentielles s’en ressentent.
Ainsi, le parcours résidentiel unique
n’existe plus, il y a désormais des trajectoires résidentielles plurielles, moins
linéaires, qui évoluent selon les projets,
les parcours et les événements de vie.
Cercle vicieux, l’insécurité résidentielle
peut aussi bien être la cause que la
conséquence d’une insécurité sociale et
économique croissante dans un contexte
de montée des précarités et de la pauvreté. Les trajectoires résidentielles sont
soumises à de multiples facteurs de fragilisation qui peuvent se cumuler et dont
l’aboutissement extrême est la perte de
logement, véritable spirale de l’exclusion.
L’insécurité résidentielle résulte essentiellement d’un déséquilibre économique
entre l’offre de logements existants sur
un territoire et la demande des ménages.
En effet, le logement s’inscrit principalement dans l’économie de marché : plus
celui-ci est tendu, moins les ménages
sont solvables et plus les difficultés d’accès et de maintien dans le logement, donc
l’insécurité résidentielle, augmentent. Le
degré d’acceptation de ce déséquilibre
du marché de l’habitat, sa plus ou moins
grande régulation publique, sont un choix
de société.
Quatre types de facteurs de fragilisation
résidentielle
Quatre types de facteurs de fragilisation
résidentielle peuvent être distingués,
sachant que, dans les faits, ils sont souvent entremêlés et peuvent se cumuler.
Des facteurs structurels et systémiques
tels que l’inadaptation de l’offre de
logements par rapport aux besoins et
moyens des ménages, l’aménagement
du territoire, le droit du logement, le
système de protection sociale contre les
aléas de la vie, des phénomènes sociologiques comme l’évolution des structures
conjugales et familiales, le système de
gouvernance de l’habitat, l’insécurité
économique liée à une massification du
chômage et à la précarisation de l’emploi… Ces causes structurelles semblent
aujourd’hui prépondérantes dans la montée de l’insécurité résidentielle des actifs.
Des facteurs chroniques de fragilisation résidentielle rassemblent toutes
les causes qui, progressivement, s’accumulent et accentuent le risque de
décrochage résidentiel en alourdissant le
coût global pour se loger : augmentation
des prix et des loyers, inflation foncière,
montée des charges d’usage du logement (énergie, eau, téléphonie/internet,
entretien), des impôts et taxes locales,
baisse du pouvoir solvabilisateur des
aides légales au logement de la CAF et
de la MSA, baisse des ressources et précarisation des revenus du travail, surendettement, augmentation des coûts de
déplacement en cas d’éloignement des
pôles d’emploi, de services et d’équipements, inégalités d’accès aux réseaux
numériques à haut et très haut débit,
etc. Ces facteurs chroniques ont tous
pour effet d’accroître les taux d’effort des
ménages pour se loger et de réduire progressivement, parfois jusqu’à la pauvreté,
leur « reste à vivre » pour faire face aux
autres dépenses (alimentation, santé,
habillement, loisirs…).
Des facteurs accidentels ou aléatoires
viennent infléchir, parfois violemment, les
trajectoires résidentielles des ménages.
Ils altèrent leurs conditions d’existence
et leurs ressources pour se loger. Parmi
ces accidents de la vie, s’agissant des
ménages actifs pour qui le travail est central, il faut tout d’abord mentionner les
chocs professionnels tels que la perte
d’emploi ou d’indemnités de chômage, le
temps partiel subi, la mutation contrainte,
les transitions avec perte de revenu ou
encore le changement de statut professionnel. Ensuite, on trouve les chocs
conjugaux ou familiaux qui peuvent
constituer une cause brutale d’insécurité
financière et résidentielle en cas de séparation/divorce ou de décès d’un conjoint.
Parmi les autres facteurs accidentels, on
peut aussi identifier la survenance d’une
maladie ou d’un handicap, mais aussi les
pertes de droits : résiliation de bail d’habitation lors d’une procédure d’expulsion ; pertes d’aides légales au logement…
D’une manière générale, on mentionnera
aussi tous les imprévus financiers qui
vulnérabilisent soudainement le budget
des ménages : malfaçons, travaux imprévus ou inachevés en cas de construction/
rénovation, sinistres mal couverts par les
assurances, grosses pannes de voiture
• 10 •
pour les ménages actifs éloignés de leur
lieu de travail, variations brutales des prix
de l’énergie
Des facteurs individuels ou comportementaux interviennent également s’agissant du risque résidentiel. Ainsi, des
facteurs psychologiques ou culturels tels
que le choix, lorsqu’il est possible, du
statut d’occupation du logement entre
location ou propriété, peuvent être des
facteurs de fragilisation. En effet, selon
le contexte économique, la situation et
les revenus du ménage, le statut de locataire peut parfois s’avérer plus protecteur
que celui de propriétaire. Or, le désir de
propriété est parfois si intense qu’il peut
rendre « aveugles », voire irrationnels, les
choix de certains ménages qui évaluent
difficilement leurs capacités financières,
le montant de travaux de construction/
rénovation ou les coûts de fonctionnement futurs liés à l’éloignement géographique des pôles d’emploi, de services,
d’équipements, d’études, de loisirs…
La Bretagne, région où l’aspiration à la
propriété immobilière est très forte, est
particulièrement concernée par cette
question de la sécurisation de l’accession à la propriété, qui peut parfois passer par… sa dissuasion.
Parmi les facteurs individuels, on mentionnera aussi les capacités à habiter,
c'est-à-dire la façon d’habiter, d’entretenir son logement, de s’entendre avec son
voisinage, de maîtriser l’usage de son
logement, de gérer son budget familial en
arbitrant les priorités… Parfois, du côté
de certains propriétaires bailleurs, un
comportement excessivement prudent et
sélectif face au risque locatif peut amener à exiger des garanties exorbitantes
envers les candidats locataires ou leurs
proches, sans parler d’autres formes de
discrimination, constituant autant d’obstacles à l’accès au logement et donc à
la sécurisation des trajectoires résidentielles ; les jeunes actifs sont ici particulièrement concernés. Enfin, l’ampleur du
phénomène de non recours aux informations, aux droits et aux services par leurs
bénéficiaires potentiels est à souligner.
Au final, l’insécurité résidentielle des
actifs, le plus souvent multifactorielle,
s’inscrit dans différentes temporalités
dont doivent tenir compte les systèmes
d’action et d’aide existants.
QUALITÉ DE LA VIE…
DES ACTIONS ET DES AIDES EXISTANTES
L’ACTION SUR L’OFFRE
DE LOGEMENTS
Le développement quantitatif
d’une offre diversifiée de logements
accessibles à tous
Sans attendre les contraintes nationales
de quotas de logements sociaux à respecter (Loi SRU), de nombreuses collectivités se sont déjà engagées, de longue
date, dans des politiques de production
et de diversification de l’offre territoriale
de logements afin de lutter contre la
ségrégation socio-spatiale dans l’habitat et son corollaire, l’étalement urbain.
En l’espèce, les politiques intercommunales de l’habitat de Brest Métropole
Océane et de Rennes Métropole sont
régulièrement qualifiées de références
au niveau national. L’enjeu est ici de parvenir à jouer sur toute la gamme du parc
de logements en recherchant, autant que
possible, un équilibre spatial garant d’une
cohésion sociale et environnementale
dans l’habitat : parc privé libre, parc privé
à vocation sociale, parc social public.
il faut signaler qu’aujourd’hui la qualité
thermique du parc social public est nettement supérieure à celle du parc privé.
L’enjeu de la rénovation thermique du parc
privé existant reste immense. Les normes
techniques et juridiques d’amélioration de
l’habitat sont généralement protectrices
pour les ménages à condition toutefois
qu’elles ne renchérissent pas trop les prix
ou les loyers, ce qui produirait un effet
d’éviction sociale supplémentaire des
ménages défavorisés.
L’organisation de l’offre de logements
et la gouvernance des politiques locales
de l’habitat
La Bretagne est souvent perçue comme
exemplaire à l’échelle nationale en raison
de la capacité de ses acteurs territoriaux
à coopérer ensemble au service de l’intérêt général. Il s’agit là d’un réel atout
pour agir de concert en faveur de la sécurisation organisationnelle des trajectoires
résidentielles des ménages actifs.
Actions pour amortir les accidents de la vie
LES AIDES QUI SÉCURISENT
LA DEMANDE DE LOGEMENTS
Actions sur les causes chroniques
de décrochage résidentiel
Outre la lutte contre l’habitat indigne,
incluant les copropriétés dégradées, elle
inclut toutes les actions, nombreuses, qui
visent à réduire le coût d’usage du logement. Aux côtés de l’État, nombreux sont
les acteurs territoriaux de l’habitat qui
investissent dans l’amélioration de la performance énergétique des logements, dans
le neuf comme dans l’ancien. À ce sujet,
De nombreux acteurs interviennent en
Bretagne pour lutter contre les causes
chroniques de fragilisation. Tout d’abord,
de multiples actions de proximité
existent afin de favoriser le recours aux
informations, aux droits et aux services
des ménages vulnérables : réseau des
Agences départementales d’information sur le logement (ADIL), acteurs de
© Gina Sanders - Fotolia
L’amélioration qualitative de l’offre
de logements
• 11 •
l’intervention sociale, professionnels
du droit et de la justice, associations de
défense et de solidarité… Ensuite, bien
que leur pouvoir solvabilisateur tende à
diminuer, des aides nationales émanant
des organismes de protection sociale
interviennent pour soulager les taux d’effort des ménages pauvres ou modestes
telles que les prestations légales d’aide
au logement versées par les CAF et la
MSA. D’autres actions sont menées pour
aider les ménages à mieux maîtriser le
coût d’usage du logement : conseils sur
les consommations d’eau, d’énergie, sur
l’usage des équipements… Enfin, des
accompagnements sociaux de proximité
permettent de prévenir les impayés ou
d’y remédier par des plans d’apurement
de dette. Si la situation est plus grave,
les intervenants sociaux peuvent inciter le débiteur à déposer un dossier de
surendettement ou à accepter une médiation pour éviter l’expulsion.
Un système privé de protection rapprochée où la communauté des proches,
familles et familiers, joue souvent un rôle
de premier secours voire de refuge. Les
organisations de l’économie sociale et
solidaire, en particulier le réseau associatif de proximité, se mobilisent aussi
localement pour venir en aide aux personnes et familles en difficulté. Dans le
cadre du droit des entreprises privées,
les partenaires sociaux développent
aussi des actions de solidarité et de
soutien envers les salariés confrontés à
un accident de la vie, soit directement,
soit indirectement par le biais de la participation des employeurs à l’effort de
construction. Des banques peuvent parfois mettre en œuvre des dispositifs pour
soulager temporairement leurs clients en
difficulté. Toutefois, ce système privé de
protections, malgré son utilité sociale,
ne permet pas de répondre aux besoins
de tous les ménages en difficulté face au
logement ; elle peut en effet se révéler
profondément inégalitaire.
Un système de protection sociale et
publique a été développé nationalement
et localement pour pallier les carences.
L’égalité des droits, par exemple l’oppo-
© Région Bretagne
QUALITÉ DE LA VIE…
sabilité du droit au logement (DALO) ou la
législation ayant trait aux rapports locatifs, est garantie par l’État, en particulier
par la Justice. Les organismes de Sécurité
sociale et l’État sont les garants de la solidarité nationale dans le domaine du logement. L’État en région et les collectivités
locales développent aussi de nombreuses
actions de solidarité dans les territoires :
Plans départementaux d’action en faveur
des personnes défavorisées (PDALPD),
Fonds de solidarité logement (FSL) des
Départements, relogement social prioritaire, actions des Centres communaux ou
intercommunaux d’action sociale, Commission de coordination et de prévention
des expulsions (CCAPEX), Commission
de recours DALO… Il faut ici souligner
que les occupants du parc social public
bénéficient davantage de ce système
de protection sociale et publique du fait
d’un suivi social étroit de leurs bailleurs
et d’importantes facilités pour se maintenir dans le logement social en cas de difficulté soudaine. Cela est beaucoup plus
rarement le cas des occupants pauvres
ou modestes du parc privé, qu’ils soient
locataires ou propriétaires.
Actions pour réduire les facteurs
de risques individuels
Enfin, certaines actions ciblent plus
directement les facteurs individuels de
fragilisation : sécurisation préventive
de l’accession à la propriété, éducation
budgétaire, renforcement des capacités à habiter, recours aux informations,
aux droits et aux services… La difficulté
consiste pour les intervenants à concilier
prévention de proximité, réactivité, sécu-
rité, droit de propriété, respect des libertés et responsabilités individuelles.
Un bon réseau territorial de sécurisation
mais des actions plus curatives que
préventives
Au final, la Bretagne dispose d’un assez
bon réseau territorial de sécurisation
résidentielle des ménages actifs ; certains observateurs évoquent un « modèle
breton » de prévention des expulsions
qui expliquerait en partie qu’elle soit
l’une des régions françaises ayant le plus
faible taux de recours au DALO. Toutefois,
malgré les aides existantes, les habitants
pauvres et modestes du parc privé, dont
la proportion est particulièrement élevée en Bretagne, demeurent fortement
vulnérables face à l’insécurité résidentielle. Enfin, même si des actions locales
exemplaires de prévention sont à signaler,
il ressort de l’étude exploratoire de ce
système complexe, qu’en général, ces
aides au logement arrivent souvent trop
tardivement, lorsque les difficultés économiques, sociales et résidentielles sont
déjà bien installées et ceci d’autant plus
que certains ménages hésitent à rendre
publiques leurs difficultés : mises à part
les actions structurelles sur l’offre de
logements, elles sont souvent plus curatives que réellement préventives.
LA SÉCURISATION RÉSIDENTIELLE
DES ACTIFS N’EST PAS QU’UN
PROBLÈME DE LOGEMENT
« Sortir des murs » : élargir l’horizon
de la sécurisation résidentielle
La sécurisation résidentielle des ménages
actifs ne peut-être pensée à partir du
• 12 •
logement seul. Il faut en effet « sortir
des murs » pour considérer l’ensemble
des liens que le logement entretient avec
son environnement territorial, c’est-àdire l’habitat. Par ailleurs, alors que les
difficultés face à l’emploi constituent
la première cause menant à l’expulsion
en France, on ne peut penser la sécurisation des trajectoires résidentielles sans la
relier à celle des parcours professionnels.
Enfin, le logement est indissociable de la
question des mobilités domicile-travail et
domicile-services-équipements. On comprend mieux ici la formule de la Fondation
Abbé Pierre : « un logement n’est pas seulement une question de logement ».
Sécurisation résidentielle et sécurisation
professionnelle sont liées
De récentes études du CREDOC, de même
que « l’Accord national interprofessionnel (ANI) du 18 avril 2012 visant à faciliter l’accès au logement pour favoriser
l’accès à l’emploi », ont mis en évidence
l’ampleur des interactions entre le marché du travail et celui du logement. Ainsi,
en France, au cours des cinq dernières
années, environ 500 000 personnes
en recherche d’emploi ont effectivement renoncé à un poste parce que cela
les aurait contraintes à accroître leurs
dépenses de logement. Quant aux actifs
occupés, 70 % déclarent qu’ils refuseraient un emploi meilleur que celui qu’ils
occupent actuellement si cela devait
occasionner un déménagement conduisant à une hausse de leurs dépenses de
logement. L’insécurité professionnelle
crée ainsi de l’insécurité résidentielle qui,
elle-même, peut constituer un frein à la
mobilité professionnelle individuelle ou
familiale. Fluidification et sécurisation
des trajectoires résidentielles et professionnelles sont liées.
Logement et mobilité sont indissociables
La question de la localisation du logement des actifs par rapport à leurs lieux
de travail, aux pôles de services et d’équipements, n’est pas moins essentielle.
D’après les travaux régionaux de l’INSEE,
les déplacements domicile-travail en Bretagne sont devenus, dans un contexte
d’étalement urbain, plus nombreux, plus
longs et s’effectuent principalement en
voiture. Alors qu’en 1975, 29 % des actifs
ne travaillaient pas dans leur commune
de résidence, ils étaient 61 % en 2007.
QUALITÉ DE LA VIE…
Par ailleurs, 85 % des actifs résidant dans
les communes périurbaines utilisent principalement leur voiture pour se rendre au travail. Et même lorsqu’ils ne changent pas de
commune, 6 actifs sur 10 prennent le volant.
Selon l’INSEE, « un actif mobile sur
quatre parcourt plus de 22,2 km pour
rejoindre son lieu de travail. Les actifs
des communes rurales parcourent de
plus longues distances que ceux des
communes périurbaines : 20,5 km,
contre 17 km en moyenne ». L’habitat
individuel diffus de la Bretagne amplifie
ces tendances, ce qui pose la question
de la dépendance à l’automobile et aux
énergies fossiles. D’où l’importance de
développer les plans de déplacements
en entreprise (PDE) ou en administration
(PDA), incluant la promotion du covoiturage, le développement du transport
collectif des salariés ou d’autres modes
de transports innovants. Une réflexion
est également à mener sur les conditions
de mise en place de certaines formes de
télétravail susceptibles de réduire les
coûts de déplacement domicile-travail
à la charge des salariés.
La Région Bretagne : acteur de la prévention
structurelle du « mal-habitat » des actifs
La sécurisation résidentielle des ménages
actifs doit donc être élargie à celle de leur
parcours professionnel, de leur habitat,
de leur mobilité, et de leurs territoires de
vie. Pour influer à long terme sur ces éléments structurels, une politique de maîtrise publique foncière au niveau régional
comme au niveau intercommunal est
nécessaire. Foncier de Bretagne agit déjà
en ce sens, de même que certaines collectivités locales bretonnes. Quant à la
sécurisation des parcours professionnels,
au développement économique, à l’amé-
nagement du territoire et aux transports,
la Région Bretagne joue déjà un rôle très
important. Elle apparaît ainsi, comme
l’un des acteurs phare de la prévention
primaire de ce que nous proposons d’appeler ici, pour aller au-delà du logement
et du « mal-logement », le « mal-habitat ».
L’organisation territoriale polycentrique,
multipolaire de la Bretagne accentue
le caractère diffus de cet habitat fortement consommateur de foncier et d’énergie dans un contexte d’étalement urbain
qui renforce la dépendance automobile
des ménages éloignés des pôles d’emploi
et de services.
Le parc social public (HLM) est moins
développé en Bretagne qu’au niveau
national. En effet, en 2011, la part des
logements sociaux dans les résidences
principales s’établissait à 10.9 % contre
16.2 % dans la France entière.
LOGEMENT DES ACTIFS : LES CHIFFRES CLÉS
• 9 % du parc de logements est constitué de
maisons individuelles (2011) contre 56,5 % en France
métropolitaine.
• La moitié des locataires du parc social public breton
(51 %) sont des personnes seules contre 36 % au niveau
national. (2012)
• Un ménage breton compte 2,26 personnes (2009) contre
3,2 personnes en 1970.
• Les ménages actifs, étaient environ 885 000 au 1er janvier
2009, soit six ménages sur dix en Bretagne.
• 66,5 % des ménages sont propriétaires contre 57,7 % en
France métropolitaine. (2009)
• 10,9 % c’est la part des logements sociaux dans les résidences principales contre 16.2 % dans la France entière. (2011)
• 61 % des actifs ne travaillent pas dans leur commune de
résidence (2007) en 1975 ils étaient 29 %.
CINQ ENJEUX PRIORITAIRES ET DES PRÉCONISATIONS
POUR MIEUX SÉCURISER LES ACTIFS DANS LEUR HABITAT
S’INTÉRESSER DAVANTAGE
AUX ACTIFS, À LEURS PARCOURS
DE VIE ET D’HABITAT
L’un des premiers enseignements de
l’étude du CESER a été de constater, non
sans étonnement et inquiétude, que les
ménages actifs, leurs conditions de vie
et de logement, sans parler de leurs trajectoires résidentielles, étaient dans un
quasi no man’s land de la connaissance et
des politiques publiques. Ce relatif désintérêt collectif n’est pas une situation normale face à la multiplication des signaux
Face à cette situation, le CESER préconise
les actions suivantes :
- inclure systématiquement la question
de la sécurisation des trajectoires résidentielles des actifs dans les politiques
locales de l’habitat en Bretagne (ex : Schémas de cohérence territoriale ou SCoT,
Programmes locaux de l’habitat ou PLH,
Plans locaux d’urbanisme ou PLU) ;
- développer l’observation partagée,
la recherche, la connaissance, l’information et la formation sur les ménages
actifs, leurs parcours de vie et d’habitat
en Bretagne, afin notamment de diffuser
en région les bonnes pratiques.
- Conseil régional en particulier : en s’appuyant sur les travaux et réseaux d’observation existants, prendre l’initiative,
en partenariat avec l’État, d’une coordination de l’observation régionale de l’habitat, à relier à celle du foncier.
de détresse économique, sociale et résidentielle d’une frange croissante de la
population active confrontée à la montée
de précarités de toute nature.
• 13 •
QUALITÉ DE LA VIE…
Par définition, les actifs sont les personnes qui ont et/ou qui recherchent un
travail. Les questions de l’emploi et de
sa qualité sont donc centrales dans leur
sécurisation résidentielle. L’emploi sécurise le logement et le logement sécurise
l’emploi, dans une sorte de cercle vertueux ; ce qui inclut l’enjeu de la localisation des entreprises.
En ce sens, le CESER recommande
les actions suivantes :
- mieux prendre en compte la relation
emploi-habitat-mobilité en articulant
sécurisation des parcours professionnels
et sécurisation des trajectoires résidentielles. Afin notamment de mieux anticiper les mutations et restructurations
économiques, inclure cette approche globale dans les démarches territoriales de
Gestion prévisionnelle de l’emploi et des
compétences (GPEC).
- mettre en œuvre en Bretagne, dès que
possible, l’Accord national interprofessionnel du 18 avril 2012 par une mobilisation des partenaires sociaux et des
acteurs territoriaux de l’habitat, de l’emploi et des mobilités ; y associer les Pays
et leurs Conseils de développement.
- Conseil régional : avec les partenaires
concernés, mobiliser toutes les compétences formation (Contrat de plan régional de développement des formations
professionnelles) / développement économique (Schéma régional de développement économique et d’innovation) /
aménagement du territoire et développement des réseaux numériques (Bretagne
numérique) / transport (Schéma régional multimodal des déplacements et des
transports), pour mieux articuler, en Bretagne, la relation formation-emploi-habitat-mobilité.
AGIR SUR L’OFFRE ET LA DEMANDE
DE LOGEMENTS POUR AIDER
AU MAINTIEN DANS LE LOGEMENT
OU À LA MOBILITÉ RÉSIDENTIELLE
Agir sur les facteurs structurels liés
à l’offre de logements :
- pour répondre au défi démographique
de l’augmentation de la population et du
« desserrement des ménages », poursuivre
l’effort de production de logements adaptés aux moyens et besoins des ménages
dans les territoires concernés, dans le parc
privé comme dans le parc social public.
- continuer à diversifier l’offre de logements pour la rendre accessible à tous ;
développer l’offre d’hébergement d’urgence et de logement de transition pour
amortir les chocs résidentiels liés aux
accidents de la vie.
- poursuivre les efforts d’amélioration de la
qualité du bâti dans le parc de logements
existants, en particulier leur performance
énergétique et environnementale.
- Conseil régional en particulier : renforcer, avec l’État en région, les moyens de
mise en œuvre de la politique de maîtrise
publique foncière menée par Foncier de
Bretagne. Poursuivre, en l’adaptant si
nécessaire, la politique sociale de l’habitat existante, ses actions sur la quantité
et la qualité de l’offre de logements. Dans
le cadre du CPRDF, accentuer l’effort de
formation des professionnels du bâtiment
aux innovations techniques et sociales
d’amélioration de l’habitat, tout en veillant à la sauvegarde du maillage territorial
des petites entreprises artisanales.
Intervenir simultanément sur la demande
de logements :
• Sur les facteurs chroniques
- favoriser l’accès à l’information et lutter
contre le non recours aux droits et aux
services des personnes en situation d’insécurité économique, sociale et résidentielle.
qui concerne le bâtiment résidentiel. Pour
ce faire, imaginer une ingénierie financière
avec la participation de tous les acteurs
concernés afin de dégager des moyens à la
hauteur des objectifs.
• Sur les facteurs accidentels
- sauvegarder et consolider le modèle breton de prévention des expulsions consistant en une bonne coopération locale des
acteurs, une utilisation et une coordination efficaces des dispositifs de maintien
dans le logement ou de relogement social
prioritaire.
- développer un « réseau sentinelle »
d’alerte et de veille sociale et territoriale
en direction des ménages affectés par un
accident de la vie. Être plus attentif aux
personnes seules, aux familles monoparentales et nombreuses ainsi qu’aux
ménages du parc privé. Renforcer les
actions de dialogue, de médiation et de
conciliation amiables, afin de réduire les
procédures contentieuses, en particulier
entre locataires et propriétaires.
- engager une réflexion régionale sur
la sécurisation de l’accession à la propriété, par exemple par des modalités
innovantes de portage immobilier temporaire permettant le maintien dans le logement, lorsque des ménages accédants
sont victimes d’aléas ou d’accidents de la
vie. Faciliter le recours aux fonds d’aide
aux accédants en difficulté (FAAD).
- au niveau national, garantir le maintien
du pouvoir solvabilisateur des prestations légales d’aide au logement. Prendre
en compte l’évolution des coûts réels
pour se loger, en particulier celle des
charges courantes.
- renforcer l’accompagnement social
préventif et réactif de proximité, y compris sur le plan budgétaire, dans le
respect des libertés individuelles, en particulier envers les occupants pauvres et
modestes du parc privé.
- Conseil régional en particulier : pour
réduire les charges énergétiques chroniques, mettre en œuvre, avec les partenaires concernés, les mesures prévues dans
le Pacte électrique breton et le Schéma
régional Climat, air, énergie (SRCAE) en ce
• 14 •
© Espacil
ARTICULER SÉCURISATION
DES PARCOURS RÉSIDENTIELS
ET PROFESSIONNELS
QUALITÉ DE LA VIE…
© CESER de Bretagne
- Conseil régional en particulier : avec les
acteurs régionaux concernés, notamment
les Départements et Action logement
(Inicial), engager une réflexion régionale sur l’instauration d’un Fonds régional partenarial de développement de la
Garantie des risques locatifs (GRL). Relier
plus étroitement la politique de l’habitat de la Région avec celle en faveur de
l’égalité entre les femmes et les hommes
(ex : hébergement et aide au relogement
des femmes victimes de violences conjugales, des familles monoparentales en
difficulté).
• Sur les facteurs individuels
- développer toutes les actions collectives
et personnalisées susceptibles d’éclairer
les décisions individuelles des ménages
dans le sens d’une meilleure sécurisation
de leurs parcours résidentiels.
- Conseil régional en particulier : soutenir
plus fortement les réseaux d’information et d’actions individuelles de proximité auprès des ménages confrontés à
un habitat dégradé. Engager, avec les
partenaires concernés, une réflexion
régionale approfondie sur les nouveaux
modes d’habitat, sur les représentations
sociales, culturelles et psychologiques
relatives aux modes, statuts et choix
d’occupation d’un logement (ex : locataire/propriétaire).
SÉCURISER LES ACTIFS AU-DELÀ
DU LOGEMENT SEUL, DANS LEURS
HABITATS ET TERRITOIRES
Pour ce faire, le CESER formule
les préconisations suivantes :
- sortir d’une vision trop spécialisée, technique et fragmentée du logement et de
l’habitat. L’aide au maintien dans le logement ou au relogement des actifs devrait
systématiquement être contextualisée,
à partir d’une approche « habitat-territoire » incluant les problématiques d’accès
aux activités économiques, aux transports,
aux services et aux équipements.
- pour calculer les aides sociales et
publiques, prendre en compte le « coût
global pour habiter » et le « reste à vivre »
des ménages plutôt que le seul coût du
logement.
- Conseil régional : faire de la Région la
collectivité portant cette vision stratégique et globale de l’habitat.
AFFIRMER LE RÔLE DE LA RÉGION
COMME ACTEUR DE LA PRÉVENTION
Pour ce faire, le CESER préconise
les actions suivantes :
- au-delà des actions spécifiques en direction des jeunes et des travailleurs mobiles,
élargir la politique sociale de l’habitat
de la Région à l’ensemble des actifs, en
lien étroit avec ses compétences dans le
champ du développement économique,
de la formation, de l’aménagement du
territoire et des transports.
- en s’appuyant sur sa fonction de coordination de l’observation régionale de l’habitat et du foncier et en s’inspirant des
Plans départementaux de l’habitat (PDH)
déjà réalisés en Bretagne, co-élaborer,
avec l’Etat en région et les acteurs territoriaux concernés, un « Schéma de cohérence régionale de l’habitat » (SCoRH) ;
y intégrer tout ce qui, dans les autres
schémas régionaux, concerne l’habitat.
Faire du SCoRH Bretagne, une partie intégrante d’un futur Schéma régional d’aménagement et de développement durable
du territoire (SRADDT). Son articulation
avec les Schémas de cohérence territoriale (SCoT) serait autant que possible
recherchée dans un souci de cohésion
sociale et d’équilibre territorial de l’habitat en Bretagne. Structurant, ce SCoRH
Bretagne serait, si possible, prescriptif.
Pouvoir se loger librement et décemment,
selon ses besoins et moyens, est à la
fois d’intérêt national, régional et local.
Le risque résidentiel ne peut donc être
exclusivement laissé aux personnes privées. Il convient que la collectivité, dans
le respect du droit de propriété et des
libertés individuelles, apporte son soutien lorsqu’il est nécessaire à la cohésion
sociale et territoriale ; sauf à se satisfaire
d’une société fragmentée et inégalitaire
produisant de la ségrégation territoriale,
économique, sociale, générationnelle ou
environnementale.
Au final, le logement est à considérer
comme un droit humain fondamental
dont la collectivité est responsable en
dernier ressort. Il n’est pas seulement
un actif ou un bien matériel marchand
d’ordre privé, mais aussi un service d’intérêt général dont la fonction sociétale
est essentielle. Pour garantir l’égal accès
de tous au droit au logement, en particulier des ménages défavorisés, il doit à la
fois être regardé comme une propriété
individuelle et comme une « propriété
sociale ». Se loger, c’est autant avoir un
« chez soi » que vouloir vivre ensemble
dans une Bretagne pour tous où il fait
bon habiter à toutes les étapes des parcours de vie.
CESER de Bretagne : janvier 2013
Commission « Qualité de vie, culture et solidarités »
Rapporteurs : Mme Christine DIVAY et M. Michel MORVANT
Contact : Fabien BRISSOT 02 99 87 17 63 [email protected]
Téléchargez le rapport sur le site www.region-bretagne.fr
• 15 •
AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE…
LES DYNAMIQUES TERRITORIALES
DE BRETAGNE EN QUESTIONS
La Bretagne est de plus en plus attractive et les projections démographiques indiquent que
cette tendance, en lien avec les dynamiques de ses territoires, devrait se poursuivre dans
les années à venir. Toutefois, cette dynamique démographique régionale est à préciser et
à nuancer selon les territoires qui composent la région. De plus elle n’est pas la seule dynamique en jeu ; l’évolution de la répartition des activités économiques dans les territoires
dessine aussi un nouveau visage à la Bretagne.
À travers cette étude, le CESER souligne le besoin d’une meilleure connaissance partagée
des dynamiques territoriales à l’œuvre, afin de mettre en lumière les enjeux des processus
qui interviennent sur les territoires : quels sont les défis posés par des processus aussi importants que la littoralisation, la métropolisation, ou encore la périurbanisation pour les
territoires de Bretagne ?
Le CESER présente un aperçu qu'il a voulu le plus complet possible des dynamiques à
l’œuvre dans la région. Face à ces enjeux, il propose des pistes d'action pour un aménagement qui, en s'inscrivant dans un développement durable, valorisera au mieux les atouts de
l’ensemble des territoires de la Bretagne.
L’INTERDÉPENDANCE DES TERRITOIRES
AU CŒUR DES DYNAMIQUES TERRITORIALES
LA RÉALITÉ DE L’INTERDÉPENDANCE
DES TERRITOIRES
L’analyse des différentes dynamiques ne
peut être réalisée sans rappeler au préalable quelques définitions : territoires,
espaces, périmètres statistiques, administratifs et politiques tels que les aires
urbaines, les zones d’emploi, les bassins
de vie, les pays, les pôles métropolitains,
les métropoles, etc. montrent aussi que
ces découpages ne pourront jamais correspondre aux territoires vécus, tant ces
derniers relèvent de pratiques, de modes
de vie et de représentations individuels
en évolution permanente.
L’intensité des liens entre les territoires
varie en fonction de leur nature (à commencer par les déplacements, quotidiens
ou non, les flux de matières et de capitaux, d’intelligence) et de l’organisation
spatiale des réseaux socio-économiques.
Il en résulte différentes configurations
polycentriques où un des pôles peut parfois concentrer davantage que les autres.
Les migrations alternantes et résidentielles
L’analyse des migrations alternantes (ou
déplacements domicile-travail) est la plus
utilisée pour rendre compte de l’interdépendance des territoires. En Bretagne, les
agglomérations polarisent ces migrations.
© Sylvain Cambon
L’analyse des migrations résidentielles
fait apparaître une France de l’Ouest et du
Sud plus attractive. Dans le grand Ouest,
les principales migrations résidentielles
ont lieu entre les capitales régionales. En
Bretagne, Rennes polarise ces migrations.
D’autres liens, entre résidences principales et secondaires, témoignent
d’une évolution décennale qui bénéficie
d’abord, sans surprise, aux espaces littoraux, mais aussi paradoxalement au
Centre-Bretagne.
Les flux de voyageurs sont très polarisés
par Rennes et reflètent l’organisation des
infrastructures (notamment le TER dont
• 16 •
les flux se sont intensifiés). L’évolution
récente montre un différentiel de dynamisme Nord-Sud, avec une progression
vers les destinations du Sud Bretagne.
Les flux d’intelligence
L’écheveau des flux d’intelligence (liens
universitaires, liens entre pôles de compétitivité, échanges d’informations, de
pratiques notamment) témoigne d’une
organisation polycentrique où Nantes est
un partenaire important.
Une analyse multiflux
Complétant utilement cette approche
« monotype » (flux d’une seule nature),
des recherches récentes réalisées pour la
DATAR portent sur des flux de plusieurs
natures (migrations alternantes, voyageurs, liens inter-entreprises, coopérations scientifiques, etc.) entre les villes
de France. Les résultats donnent à voir
une organisation polycentrique de la Bretagne avec deux « systèmes urbains de
proximité » presque indépendants autour
de Brest et de Rennes et trois « systèmes
urbains locaux », Saint-Brieuc, Quimper
et Vannes-Lorient, qui nuancent encore
l’interdépendance des villes de Bretagne.
Enfin, en termes de croissance démographique, comme de richesse produite, l’in-
AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE…
rations apparaissent néanmoins du fait
du coût de la vie (et surtout de la mobilité) dans le périurbain.
LES ACTIVITÉS ÉCONOMIQUES
QUI FONT LES DYNAMIQUES
TERRITORIALES
© Marc Schaffner
Un Sud-Est plus dynamique
terdépendance entre la capitale nationale
et son pays n’est pas une évidence. À une
échelle plus fine, entre la plus grande
ville et sa région, la relation n’est pas plus
probante. De nombreuses configurations
montrant des évolutions indépendantes
existent en Europe.
LES ÉVOLUTIONS SOCIÉTALES
QUI DÉTERMINENT LES DYNAMIQUES
TERRITORIALES
Une démographie favorable à la Bretagne
Les dynamiques démographiques jouent
un rôle déterminant dans les dynamiques
territoriales. À l’échelle nationale, la
Bretagne figure en tête des régions à
forte croissance. C’est dans le Sud-Est
de la région que la croissance est la plus
importante. Ces disparités territoriales
pourront s’accentuer ou s’atténuer en
fonction de différentes hypothèses d’évolution des flux d’actifs, de personnes
âgées, d’étudiants, le renouvellement du
tissu industriel, le retour des ménages
dans les agglomérations, etc.
L’évolution des modes de vie
Ensuite, l’évolution des modes de vie
influe fortement sur la répartition des
populations et des activités, avec une
dissociation grandissante entre lieux
de résidence et de travail qui entraîne
une mobilité croissante (de travail tout
comme de loisir), même si des inégalités
sociales nuancent cette hyper mobilité.
Une certaine accélération est ressentie,
essentiellement dans les villes au point
que certaines mettent en place le concept
de « slow cities ».
La progression de l’utilisation des TIC
traduit aussi cette accélération, avec des
connexions au réseau Internet de plus en
plus nombreuses et que chacun espère
plus rapides. L’aménagement numérique
est un enjeu d’accès au haut débit dans
tous les territoires.
Un accès inégal aux services
Enfin, les territoires offrent un inégal
accès aux services (transport, numérique, éducation, formation, santé, etc.)
qui est fonction, dans la plupart des cas,
du caractère urbain du territoire : les
bassins les plus urbains sont globalement mieux pourvus en services et plus
accessibles. Les bassins de vie de Bretagne sont néanmoins bien pourvus en
services de proximité.
La périurbanisation se développe
Traduisant les évolutions de la démographie et des modes de vie, la périurbanisation continue avec un étalement
urbain qui progresse. Les aires urbaines
de Vannes et d’Auray, par exemple, se
rejoignent, alors que les zones d’emploi
de Rennes et Nantes sont, en 10 ans,
devenues contiguës. La dépendance
à la voiture individuelle ne diminue ni
à l’échelle nationale, ni à l’échelle régionale. Toutefois, les Bretons utilisent aussi
de plus en plus les transports en commun. Des signaux faibles de retour des
ménages dans les centres des agglomé-
• 17 •
Tout comme pour la démographie, on
observe ainsi un dynamisme plus important à l’Est, et surtout au Sud-Est de la
Bretagne par rapport au Nord-Ouest.
C’est le cas en termes d’évolution de
l’emploi global et de taux de chômage
(avant et pendant la crise).
Les territoires qui ont le plus souffert de
la crise ont dans un premier temps été les
plus industriels peu diversifiés, alors que
les territoires à vocation agricole ou plus
résidentielle ont mieux résisté.
Des agglomérations attractives
De fortes inégalités apparaissent entre
les agglomérations et les autres territoires pour l’arrivée des actifs qui privilégient les couronnes des agglomérations.
Ces dernières connaissent aussi une évolution des revenus médians supérieure
et une progression de l’emploi résidentiel. Les agglomérations et les communes
hors de l’influence urbaine abritent les
populations les plus pauvres. Enfin, les
activités de commerce et artisanales ont
progressivement « migré » vers les périphéries urbaines au cours des 30 dernières années.
LES EFFETS DE LA MÉTROPOLISATION
SUR LE DÉVELOPPEMENT
DES TERRITOIRES
La métropolisation un processus complexe
La métropolisation est multiple, elle
recouvre des mécanismes complexes
analysés par le monde académique, mais
aussi des représentations résultant du
marketing territorial. Elle peut être résumée à deux processus, l’un d’accroissement démographique accompagné d’un
étalement urbain (des critères objectifs
mesurables) et l’autre d’augmentation
des fonctions métropolitaines, activités
de services dans des domaines particuliers (tout aussi mesurables mais plus
subjectives) qui sont considérées comme
caractéristiques des métropoles et les
distinguent des autres villes.
© Adrien Duquesnel
AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE…
Des avantages et des limites
La métropolisation présente des avantages en termes de capital de proximité,
de liens sociaux (emplois, services, équipements, loisirs, etc.), d’économies d’ag-
glomération, de production de richesses,
d’innovation, de créativité -ces derniers
avantages n’étant pas réservés aux
grandes agglomérations- et des limites
(charges,
engorgement,
pollutions,
ségrégation socio-spatiale, sentiment
d’isolement, difficulté de gouvernance,
complexité démocratique) qui génèrent
des controverses ravivées par les évolutions législatives en cours.
Métropole contre autres territoires :
un débat dépassé
Le débat métropole contre territoires
doit être dépassé, il faut une région qui
se développe par tous ses territoires.
La métropolisation est à l’œuvre en Bretagne, même si elle n’atteint pas les proportions des plus grandes villes du monde.
Une agglomération telle que Rennes polarise une partie de la population et des activités de la Bretagne, ce qui lui permet aussi
de peser à l’échelle nationale. A l’échelle
de la France, la plupart des études ne
retiennent que Rennes et Brest au titre de
métropole (tout, comme, finalement, la loi
de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles
dite MAPAM, du 27 janvier 2014). Cependant, à l’échelle de l’Europe, Rennes est
rarement qualifiée de métropole.
La Bretagne est constituée d’une armature
urbaine composée de plusieurs agglomérations ou pôles aux dynamiques différenciées. A chaque échelle, il existe des pôles.
La proximité de Nantes joue aussi dans les
dynamiques territoriales, en particulier
avec Vannes et Rennes.
LES ENJEUX DE LA DIVERSITÉ TERRITORIALE
DE LA BRETAGNE
L’ENJEU DES STRATÉGIES PUBLIQUES
ET PRIVÉES EN MATIÈRE
DE COHÉSION TERRITORIALE
Au niveau européen : la politique
de cohésion
© Fotolia
Au sein de la stratégie Europe 2020
qui préside à toutes les politiques de
l’Union, la politique de cohésion accorde
une place plus importante à la cohésion
territoriale (qui s’ajoute à la cohésion
économique et sociale). Si la politique
européenne affiche clairement un objectif de cohésion territoriale renforcée, la
traduction sur les territoires bretons est
à nuancer.
La politique nationale d’aménagement
du territoire
Depuis les années 2000, l’objectif de
cohésion territoriale n’était plus clairement affiché, oscillant plutôt entre équilibre et réduction des inégalités résultant
des dynamiques du marché. Aujourd’hui,
l’objectif mis en avant est l’égalité des
territoires. Il faut ici entendre le terme
égalité non comme synonyme d'uniformité ou d'unicité, mais comme la reconnaissance de la diversité des contextes
locaux dans une ambition de justice et
d’égalité assurée aux personnes.
Elle n’est plus unique depuis la fin de la
planification, mais multiple (politique du
logement, des transports, de la ville, etc.)
et moins volontariste.
La compétence d’aménagement du territoire est en partie obligatoire et en partie
facultative pour les régions et les départements, alors qu’elle est obligatoire
Cette politique de cohésion des territoires
met non seulement l’accent sur la coopération territoriale qui inclut les liens
urbain-rural, mais entend aussi favoriser la « gestion » de la métropolisation.
Le défi est que cette cohésion territoriale
soit intégrée aux stratégies définissant l’affectation des fonds européens dans les territoires pour les années à venir (2014-2020).
• 18 •
pour les communautés urbaines et d’agglomération. À tous les niveaux, des stratégies et actions d’aménagement sont
élaborées et menées, et elles ont toutes
un effet sur les dynamiques territoriales.
À cela s’ajoutent les politiques d’accompagnement des entreprises. Ces dernières
ont aussi des stratégies d’implantation et
de développement qui contribuent aux
dynamiques territoriales.
À la croisée des politiques sectorielles,
les politiques foncières des collectivités
cristallisent les conflits territoriaux générés par les modes de vie et de développement ; elles constituent en cela un enjeu
de cohésion territoriale.
AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE…
L’ENJEU DE L’ARCHITECTURE
TERRITORIALE
nement constitue un enjeu de cohésion
territoriale.
À travers les exemples des domaines de
l’aménagement du territoire et du développement économique, on perçoit que
la question des compétences renvoie à
l’articulation entre les niveaux d’intervention sur les territoires. Son bon fonction-
La présence des multiples syndicats de
collectivités et l’arrivée de nouveaux établissements publics, surtout les pôles
métropolitains, (dans le paysage depuis
2005, et renforcés en 2010), constituent
des opportunités de coopération supplé-
mentaires, mais n’est pas sans faire naître
aussi certaines inquiétudes. L’architecture
territoriale n’est pas limpide. La multiplication des périmètres d’intervention est une
préoccupation récurrente et fait l’objet
d’une forte demande de simplification. Les
réponses apportées n’ont, jusqu’à présent,
pas permis d’avancée significative.
11 PRÉCONISATIONS
POUR DES DYNAMIQUES TERRITORIALES AU SERVICE
DE LA COHÉSION TERRITORIALE DE LA BRETAGNE
POUR UNE GOUVERNANCE
TERRITORIALE EFFICACE
EN BRETAGNE
Les pistes proposées en faveur d’une
gouvernance territoriale optimale ont
pour objectif de conforter les dynamiques
territoriales favorables au développement de chacun des territoires.
Construire un projet de développement
pour la Bretagne
Le CESER alerte sur la multiplicité des
niveaux d’intervention de l’administration et des schémas sectoriels existants.
Il souhaite que, non seulement dans un
souci de lisibilité pour le citoyen, mais
surtout d’efficience de l’action, les différents organismes et collectivités travaillent en parfaite coopération. Un
véritable plan global d’action doit être
élaboré par l’ensemble des acteurs de
Bretagne. Un tel plan, que l’on pourrait
nommer Plan d’action de développement
durable régional (PADDUR) et qui aurait
le même objectif qu’un schéma régional
d’aménagement et de développement
durable du territoire (SRADDT), devrait
s’appuyer sur l’existant, le conforter et
l’inscrire dans les transitions.
La crise économique et financière (entraînant la baisse des investissements) et la
diminution constatée des financements
publics intiment un caractère d’urgence
à cette mobilisation régionale.
Améliorer la connaissance mutuelle
des territoires
Pour une gouvernance territoriale efficace en Bretagne, le CESER préconise les
actions suivantes :
- améliorer la connaissance mutuelle des
territoires et de leurs dynamiques, pour
établir un diagnostic partagé des réalités
et des potentialités de chaque territoire
comme préalable aux projets de développement.
© Philippe Erard
À partir de ces constats et des nombreux questionnements qu’ils soulèvent,
le CESER propose des pistes (11 préconisations) pour l’action publique en faveur
d’un développement durable répondant
à l’objectif de cohésion territoriale. Pour
le CESER, le point central est de favoriser
la complémentarité entre les pôles et les
autres territoires. Tout l’enjeu est de combiner leurs développements. S’il fallait
résumer le défi pour la Bretagne, ce serait
une région polycentrique dont les territoires se développeraient en complémentarité en valorisant chacun leurs atouts.
- associer les différentes collectivités pour
la réalisation de travaux en commun sur
les relations entre « urbain » et « rural ».
Les pays, avec leurs Conseils de développement, peuvent être l’instance qui
associe différents types de territoires,
contribuant à décloisonner les représentations.
- dissocier, notamment lors des réflexions
en amont des projets de territoire, les périmètres statistiques, des territoires politico-administratifs et des territoires vécus.
Augmenter la responsabilité
des territoires
Pour favoriser la montée en responsabilité des territoires, le CESER préconise les
actions suivantes :
- faire confiance à « l'intelligence des territoires » : ce sont ses acteurs (acteurs politiques, socio-économiques, citoyens) qui
• 19 •
connaissent le mieux ses potentiels et ses
besoins et sont en mesure de les développer à travers des projets de territoires.
- entretenir ou recréer, quand c’est
nécessaire, les conditions d’une relation de confiance entre les collectivités
territoriales (communes, départements,
régions), les EPCI (les communautés
urbaines, d’agglomération, les métropoles et les communautés de communes)
et l’État.
Conforter les agglomérations
Pour conforter les agglomérations qui
sont les moteurs du développement,
le CESER préconise plusieurs actions :
- contribuer à la mobilisation des agglomérations pour faire face à leurs difficultés
AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE…
coopérer davantage entre territoires (qu’il
s’agisse de grandes agglomérations, de
villes moyennes ou de territoires ruraux,
etc.) et travailler sur les complémentarités territoriales.
En matière de coopération verticale, entre
territoires de différents niveaux, l’objectif
est de rassembler les acteurs autour de
leurs complémentarités.
© Simon Bourcier
L’outil principal pourrait être une « Conférence territoriale de Bretagne ». Le CESER
préconise alors les actions suivantes :
de développement (gestion des flux, coût
des transports, congestion, pollution,
logements, ségrégation socio-spatiale,
etc.) afin qu’elles contribuent au mieux
au développement durable régional (et
national, européen, etc.).
- engager les agglomérations à s’appuyer
sur les territoires avec lesquels elles interagissent pour trouver des réponses partagées à leurs problèmes.
- encourager les communes périurbaines
dans l’accueil des nouvelles populations
en relation avec l’évolution démographique (anticipation, réflexion en termes
de capacité d’accueil, mutualisation de
services adaptés à la diversité sociale des
nouveaux arrivants et des populations
présentes).
Renforcer l’efficacité des différents
niveaux de territoires
Pour renforcer l’efficacité des interventions des différents niveaux de territoires,
le CESER préconise les actions suivantes :
- clarifier l’articulation entre les territoires
et en assurer la lisibilité pour le citoyen.
- penser l’organisation de l’action
publique selon une géométrie variable,
avec une articulation entre acteurs selon
les entrées thématiques (compétence ou
blocs de compétences), en identifiant un
chef de file par thématique.
- mettre en place un « guichet unique »
qui pourrait apporter au citoyen des éléments de compréhension et surtout des
réponses concernant l’offre de services
publics. Ces guichets pourraient être systématiquement localisés dans les maisons de services publics.
- développer les capacités des territoires
(moyens humains et financiers), en renforçant notamment l’ingénierie territoriale des territoires les moins pourvus.
Organiser la coopération territoriale
En réponse au constat d’interdépendance
des territoires, la gouvernance empreinte
d’interterritorialité (ou politique des
articulations territoriales) impose une
réflexion et une mise en œuvre des
actions systématiquement réalisées
entre plusieurs territoires. Deux types de
coopération sont à organiser : horizontalement et verticalement.
Pour organiser la coopération horizontale, entre territoires de même niveau,
le CESER propose les actions suivantes :
- favoriser les fonctionnements en réseau
dans les différents secteurs (sur le modèle
du réseau des technopôles bretons).
- privilégier l’approche « projet de territoire » : penser d’abord ces projets et
mobiliser ensuite les « objets administratifs » les plus adaptés.
- penser à recourir aux partenariats
rural-urbain et au mode de financement
européen des investissements territoriaux intégrés (ITI).
- utiliser les outils existants et à venir pour
• 20 •
- renforcer les échanges et les mutualisations de ressources au sein des deux
« blocs d’intervention publique locaux »
(communes et EPCI d’une part et Région
et départements d’autre part) en matière
d’observation et de stratégie, de gestion
des personnels, d’action budgétaire et
financière, d’évaluation, etc.
- intégrer les différents niveaux d’intervention de l’action publique au sein de
la « Conférence territoriale de Bretagne »
par un renforcement des coopérations
entre la Région et les départements
dans certains domaines structurants ; en
établissant un « pacte de gouvernance
territoriale » qui préciserait les rôles de
chaque niveau d’intervention et le chef
de file sur les grandes thématiques d’action publique en privilégiant la contractualisation ; et en faisant du « territoire »
un lieu privilégié de synthèse de l’action
publique.
Ensuite, pour définir le rôle de l’État dans
ses relations avec les collectivités, et
compte tenu du processus de décentralisation, il conviendra de préciser les rôles
assurés par celui-ci en qualité de garant,
pour l’arbitrage, la coordination ou le
pilotage dans le cadre de chaque type de
contrat multipartenarial.
Conforter la Région dans son rôle
de garante de la solidarité territoriale
La Région doit avoir pour objectif la cohésion territoriale et peut jouer un rôle de
facilitateur voire d’organisateur de la complémentarité et de la solidarité territoriales.
Pour rassembler autour de cet objectif
ambitieux, la Région pourrait associer
plus fortement les collectivités en amont
des négociations relatives aux contrats de
projet État-Région, aux programmes opérationnels européens (pour préparer l’adéquation entre les axes de financements et
AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE…
les besoins des territoires) et à l’ensemble
des schémas sectoriels.
La Région peut utiliser comme cadre de la
coopération territoriale dans un objectif
de cohésion :
- l'élaboration à l’échelle régionale d'un
plan global d’action (PADDUR) porteur
d’une véritable vision pour l’avenir de la
Bretagne.
Ce plan permettrait de réaliser un diagnostic partagé de la situation régionale, mais
aussi de réfléchir en prospective (donc
d’intégrer les résultats de la démarche
Bretagne 2030), et d’insérer les schémas
« sectoriels » existants. Notons toutefois que les orientations générales qu’il
donnerait auraient dû être antérieures à
tous ces schémas (sensés être des déclinaisons sectorielles des grandes orientations…).
- ses actions et ses investissements au
service de la cohésion territoriale, c’està-dire orienter sa politique budgétaire
vers le soutien à l'essor des agglomérations comme des autres territoires.
- la promotion d’une organisation territoriale polycentrique dans ses différentes
politiques et dispositifs d’action.
Augmenter la légitimité démocratique
des territoires
Pour augmenter la légitimité démocratique des territoires, le CESER propose de :
- renforcer le rôle des citoyens, en particulier lorsqu’ils sont organisés en associations, notamment en qualité d’habitants,
d’usagers, de consommateurs et de
contribuables en facilitant l’engagement
des citoyens à participer à la réflexion sur
la gestion de ces services (par la mise en
place de comités d’usagers par exemple) ;
en allant au-delà de la simple consultation des citoyens, vers une réelle prise
en compte des évolutions des attentes et
des propositions qu’ils expriment.
POUR BIEN VIVRE ENSEMBLE
DANS DES TERRITOIRES ATTRACTIFS,
ÉCONOMIQUEMENT DIVERSIFIÉS,
EN RESPECTANT L’ENVIRONNEMENT
Améliorer la qualité de vie des
populations
Compte tenu de leur attractivité, les territoires de Bretagne doivent se mettre
en capacité de répondre aux attentes
des résidents et des nouveaux arrivants.
Le CESER préconise les actions suivantes :
- anticiper les évolutions (notamment le
vieillissement de la population dans certains territoires), en particulier en termes
de services, de logements, à l’échelle
communale et intercommunale, avant
toute révision des documents d’urbanisme.
- favoriser la mixité fonctionnelle des territoires, en adéquation avec les ressources
de chaque territoire.
- privilégier la densification des agglomérations et des bourgs en optimisant les
capacités en renouvellement urbain et en
accompagnant l'acceptabilité sociale de
types d'habitat plus denses combinant
espaces publics et espaces verts.
- introduire davantage l’approche paysagère dans les politiques d’aménagement.
- prévoir la réversibilité de certains aménagements.
Favoriser la diversité et le dynamisme
économique des territoires
L’objectif étant de conforter l’existant
et de le développer, il est néanmoins
nécessaire d’anticiper les mutations économiques. Le CESER préconise donc les
actions suivantes :
- optimiser les infrastructures et les services de transports et généraliser l’accès
au haut débit.
- maintenir ou garantir un « bon » accès
aux services dans les territoires. L’accès
à certains services pouvant être assuré
à distance, la dématérialisation doit
être recherchée, ce qui contribue aussi
à limiter les déplacements. Davantage
de maisons multiservices pourraient
être installées, en commençant par les
territoires où les habitants n'ont pas
facilement accès aux services des agglomérations.
- intégrer les PME des territoires dans les
projets des pôles de compétitivité notamment, pour renforcer l’innovation dans les
territoires.
- intégrer la préoccupation du maillage
du territoire par les activités à la stratégie régionale de développement économique et au schéma qui l’accompagnera.
Pour anticiper les mutations des activités
économiques dans les bassins d’emploi,
le CESER préconise les actions transversales suivantes en faveur d’une économie
prenant largement en compte les impératifs du développement durable :
- réserver une attention particulière aux
territoires les plus fragiles, ce qui nécessite d’établir au préalable les critères
socio-économiques déterminant cette
fragilité.
- assurer les reconversions économiques
des territoires au moyen de la gestion territoriale des emplois et des compétences
(GTEC) pour laquelle l’approche territoriale est renforcée par rapport à la GPECT,
de la formation tout au long de la vie et
en facilitant la mobilité professionnelle et
résidentielle.
- conforter les activités économiques
respectueuses des écosystèmes. La précision de clauses environnementales en
ce sens dans les marchés publics peut
constituer un outil.
© Caroline Ablain
- renforcer le rôle de la société civile organisée dans les différents territoires en
associant plus largement à la réflexion
en amont des politiques publiques les
acteurs de la démocratie consultative territoriale dans son ensemble (à travers les
conseils de développement, de quartier,
etc.), et en leur donnant les moyens de
fonctionner (formation, ingénierie, financements).
• 21 •
Préserver la diversité et le fonctionnement
des écosystèmes
Alors que la nécessité d’une transition
écologique ne fait plus de doute pour
le plus grand nombre, le CESER préco-
AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE…
nise d’agir concomitamment sur les trois
volets, énergie, eau et biodiversité :
- penser les aménagements locaux pour
reconquérir la qualité des eaux en Bretagne. Au-delà des actions à poursuivre
dans le cadre des schémas d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE) qui
couvrent la région, le CESER pense qu’il
faut insister sur la poursuite de l’évaluation de la qualité de l’eau en Bretagne et
sa reconquête.
- augmenter la biodiversité ordinaire et
exceptionnelle dans tous les types d’espaces, en portant une attention particulière à la reconquête de la qualité des sols
et protéger les espaces les plus fragiles
en créant des réserves, en favorisant et
coordonnant les actions de gestion et de
préservation des espaces naturels sensibles, en lien avec le schéma régional de
cohérence écologique (SRCE).
© Martin Boudier
- inscrire les politiques et les dispositifs
d’aménagement du territoire dans la transition écologique. À l’échelle régionale,
il faudra veiller à la cohérence entre les différents schémas sectoriels et le schéma
régional climat-air-énergie (SRCAE). Dans
les territoires, cela nécessite de favoriser
les boucles énergétiques locales, les unités locales de production d'énergie.
toyens. Les conséquences peuvent être
multiples en termes de connaissance,
de compréhension des écosystèmes,
de l’impact anthropique sur ces derniers, de modes de consommation, de
déplacements, des modes d’habiter, etc.
Ces nouveaux comportements créeront
de nouvelles dynamiques territoriales.
En conclusion, la Bretagne a été confrontée à des défis, elle a su y répondre.
Si l'éducation à l'environnement est une
démarche déjà ancienne, elle doit être
poursuivie pour que les citoyens d’aujourd’hui et de demain soient des éco-ci-
Aujourd’hui, c’est à nouveau ensemble
que les acteurs de Bretagne, publics
comme privés, doivent se mettre en
capacité de réfléchir et de prendre les
bonnes décisions sur l’avenir des territoires de Bretagne. Ils doivent agir de
concert pour construire un véritable projet de développement pour la Bretagne.
C’est aujourd’hui que la Bretagne prépare le XXIIème siècle.
CESER de Bretagne : juin 2013
Commission « Aménagement et développement des territoires, environnement »
Rapporteurs : MM. Alain LAPLANCHE et Jacques UGUEN
Contact : Juliette CRISTESCU 02 99 87 17 62 - [email protected]
Téléchargez le rapport sur le site www.region-bretagne.fr
LES 11 PRÉCONISATIONS DU CESER
Présentées selon les 4 piliers du développement durable : gouvernance, société, économie et environnement
POUR UNE GOUVERNANCE EFFICACE EN BRETAGNE
POUR BIEN VIVRE ENSEMBLE DANS DES TERRITOIRES
ATTRACTIFS, ÉCONOMIQUEMENT DIVERSIFIÉS,
EN RESPECTANT L’ENVIRONNEMENT
1. Construire un projet de développement pour la Bretagne
2. Améliorer la connaissance mutuelle des territoires
9. Améliorer la qualité de vie des populations
3. Augmenter la responsabilité des territoires
10. Favoriser la diversité et le dynamisme économique des
territoires
4. Conforter les agglomérations
5. Renforcer l’efficacité des différents niveaux de territoires
11. Préserver la diversité et le fonctionnement des
écosystèmes
6. Organiser la coopération territoriale
7. C
onforter la Région dans son rôle de garante
de la solidarité territoriale
8. Augmenter la légitimité démocratique des territoires
• 22 •
COOPÉRATION…
POPULATIONS ET ACTIVITÉS
SUR LE LITTORAL ATLANTIQUE : ENJEUX FONCIERS.
QUELLE GOUVERNANCE, AVEC QUELS OUTILS ?
Les régions Bretagne, Pays de la Loire, Poitou-Charentes et Aquitaine sont caractérisées
depuis les années 1980 par un « tropisme atlantique » : le « fait littoral » contribue fortement à leur attractivité démographique. La concentration des populations et des activités
dans les espaces côtiers est source de nombreux enjeux et conflits d’usage. À cet égard,
la maîtrise des pressions qui s’exercent sur le foncier mérite une attention particulière :
il s’agit d’une problématique transversale par nature, qui s’exprime avec beaucoup d’acuité
sur le littoral atlantique et revêt de fait un caractère interrégional.
Les CESER de l’Atlantique ont donc souhaité produire un état des lieux partagé des enjeux
fonciers auxquels est confronté le littoral de leurs régions. Ce diagnostic interrégional a été
complété par l’analyse des outils à la disposition de l’action publique, et de la gouvernance
de ces dispositifs, tels qu’ils sont déployés sur la façade atlantique. Forts de ces enseignements, les CESER de l’Atlantique soulignent la nécessité de changer de modèle de gestion
foncière sur le littoral atlantique et de mobiliser de manière plus efficace, plus ambitieuse et
plus concertée l’ensemble des acteurs et des outils existants.
LES PRESSIONS QUI S’EXERCENT SUR LE FONCIER
Des tensions foncières qui découlent
des caractéristiques socio-économiques
du littoral
Sur le plan démographique, les taux de
croissance de la population et de sa densité, le poids des flux migratoires, et l’importance des variations saisonnières sont
des traits distinctifs de la façade atlantique. Ces dynamiques ne se limitent pas
aux seules communes littorales : elles se
diffusent également vers l’intérieur des
terres. Cependant, si l’attractivité est une
constante du littoral atlantique, elle ne
s’exerce, d’un territoire à l’autre, ni avec
la même intensité, ni sur les mêmes catégories de population et d’activités.
Des dynamiques d’artificialisation
des sols préoccupantes
Elles sont en moyenne bien supérieures
sur le littoral atlantique par rapport à l’ensemble de la France. Ce phénomène se
© Phovoir
PORTRAIT SOCIO-ÉCONOMIQUE
ET GÉOPHYSIQUE DU LITTORAL
• 23 •
produit aux dépens des espaces exploités
par les activités primaires (agriculture et
conchyliculture) et des espaces naturels.
LES ENJEUX PROPRES À CHAQUE
USAGE DU FONCIER
Préserver les espaces exploités
par les activités primaires
Parmi les multiples usages du foncier,
les activités primaires (agriculture
et conchyliculture) sont particulièrement affectées. La pression foncière les
menace directement en provoquant une
forte réduction des surfaces disponibles
et une augmentation sensible et continue du prix des terres. Ces deux facteurs
limitent les possibilités d’installation, de
développement et de transmission des
entreprises. Les impacts de la pression
foncière sur ces activités primaires sont
également indirects : il s’agit entre autres
de la dégradation de la qualité des eaux,
notamment en provenance du bassin
versant. Ces activités assurent pourtant
des fonctions économiques, sociales
et environnementales indispensables
à l’équilibre et à l’attractivité du littoral
atlantique : il est fondamental de préserver les espaces exploités par les activités
primaires.
COOPÉRATION…
Concilier développement économique
et gestion économe de l’espace
en maîtrisant la consommation d’espace
liée à l’habitat, est donc crucial.
Certaines activités économiques peuvent
également pâtir de la pression foncière,
notamment en termes d’implantation et
d’évolution des entreprises. Mais le développement économique joue aussi un rôle
non négligeable dans les pressions qui
s’exercent sur le foncier. Les zones d’activités, attractives pour les entreprises,
sont fortement consommatrices d’espace.
L’enjeu est donc de concilier développement économique et gestion économe de
l’espace. Il s’agit ainsi de répondre aux
besoins en foncier des filières qui constituent des atouts majeurs pour la façade
atlantique (tourisme, activités portuaires,
etc.) et des activités qui fournissent des
biens et des services aux populations
littorales (artisanat notamment) tout en
maîtrisant la consommation foncière liée
au développement économique.
Préserver les espaces naturels
© Stephane Cuisset
Les espaces naturels sont menacés par
la pression de l’urbanisation au même titre
que les espaces agricoles, d’une manière
directe (perte de surfaces, mitage) et
indirecte (dégradation de la qualité des
milieux et des ressources naturelles).
Sur le littoral, les espaces naturels assurent
pourtant des fonctions écologiques nombreuses et variées, ils sont à la base de
multiples ressources et services fournis
à la société, et contribuent à l’attractivité
des territoires. Préserver les espaces naturels et les fonctionnalités écologiques du
littoral est donc une nécessité.
Permettre à tous de se loger
Le même enjeu de conciliation s’impose à
l’usage « habitat » du foncier. Les franges
littorales apparaissent comme les zones
les plus tendues de nos régions en
termes de marchés du logement. Ces tensions se traduisent d’abord par des coûts
élevés, et excluent de fait une partie de
la population, contrainte de se loger à
l’intérieur des terres. Cette ségrégation
socio-spatiale touche également les tra-
vailleurs saisonniers. De plus, le logement s’accompagne d’infrastructures de
transports et d’équipements collectifs,
d’autant plus consommateurs de foncier que l’on assiste à un phénomène
d’étalement urbain. Enfin, ces enjeux ne
pourront que s’exacerber à l’avenir si les
projections démographiques se confirment. Permettre à toutes les catégories
de populations littorales de se loger, tout
LA PRÉVENTION DES RISQUES
NATURELS ET L’ADAPTATION
AU CHANGEMENT CLIMATIQUE
La façade atlantique est particulièrement
exposée à des aléas naturels spécifiques
au littoral : l’érosion côtière, la submersion marine et les inondations, notamment fluvio¬maritimes. À ces forts aléas,
s’ajoutent des enjeux importants, du fait
de la concentration des populations et
des activités sur le trait de côte. Cette vulnérabilité des territoires face aux risques
littoraux est susceptible de s’accroître en
raison de l’élévation du niveau marin et
de l’évolution du régime des tempêtes qui
résulteront du changement climatique.
Les usages et fonctions du foncier sur le
littoral sont aussi multiples qu’exigeants
et se confrontent à une ressource limitée
et non renouvelable : les conflits d’usage
sont courants. Pour répartir cette ressource entre les usages, de nombreux
outils ont été développés et sont mis en
œuvre à plusieurs niveaux de l’action
publique.
DE TRÈS NOMBREUX OUTILS À LA
DISPOSITION DE L’ACTION PUBLIQUE
Avant de pouvoir intervenir sur les pressions qui s’exercent sur le foncier, il
importe de bien les diagnostiquer et
les caractériser : c’est le rôle d’un premier éventail d’outils de connaissance,
d’observation et d’aide à la décision.
On constate en la matière un foisonnement d’initiatives sur la façade atlantique.
Mais ces dispositifs sont encore trop peu
mis en cohérence, et certains champs
d’observation restent incomplets. Ensuite,
une grande diversité d’outils réglementaires peuvent contribuer directement
à maîtriser ces pressions (planification,
acquisition, aménagement opérationnel, protection, fiscalité). Toutefois, ils
sont insuffisamment connus, utilisés ou
ambitieux. De nombreuses démarches
contractuelles et pédagogiques viennent
compléter cet arsenal réglementaire en
recherchant l’engagement de l’ensemble
des acteurs. Malgré ces efforts, la culture
de la sobriété foncière n’est pas encore
assez diffusée et mise en pratique.
• 24 •
© Philippe Erard
LES OUTILS ET ACTEURS DU FONCIER
COOPÉRATION…
LES PRINCIPAUX ACTEURS
À l’échelle locale
Les communes et les EPCI sont responsables
de l’élaboration et de la mise en œuvre de la
majorité des outils réglementaires.
À l’échelle départementale
Les Conseils généraux sont impliqués à
plusieurs titres dans l’action foncière :
« remembrement », préservation des
espaces naturels, politique de l’habitat,
observation foncière, etc.
Un outil de portage foncier a été développé assez récemment sous deux statuts
distincts et mis en œuvre à deux niveaux :
les Établissements Publics Fonciers
(EPF) Locaux (échelle départementale ou
infra-départementale) et les EPF d’État
(échelle régionale ou départementale).
La quasi-totalité du littoral atlantique est
couverte par un tel dispositif.
À l’échelle régionale
Les SAFER sont des acteurs incontournables de la gestion du foncier rural. Les
Conseils régionaux sont également impliqués à plusieurs titres dans l’action foncière : politiques sectorielles, avis, suivi
et animation sur les SCOT, etc.
À l’échelle nationale
Le rôle de l’État se situe principalement
dans l’élaboration et l’application du cadre
réglementaire général. Il est aussi responsable de la sécurité des personnes et des
biens. Le Conservatoire du Littoral est l’un
des principaux établissements publics
menant une action foncière sur le littoral.
À l’issue de ce panorama, la façade
atlantique semble relativement bien
pourvue en matière d’outils et d’acteurs
susceptibles de maîtriser les pressions
qui s’exercent sur le foncier. Pourtant,
sans doute par insuffisance de coordination et manque d’ambition, ils n’ont pas
jusqu’à présent permis de répondre de
manière satisfaisante aux enjeux identifiés dans l’état des lieux. Il est donc
urgent de parvenir à une gestion plus raisonnée du foncier sur le littoral, en rupture avec la situation actuelle.
LES PRÉCONISATIONS DES CESER DE L’ATLANTIQUE
- anticiper les évolutions démographiques, et notamment le vieillissement
de la population littorale, en prévoyant
d’adapter la typologie des logements, les
services et les compétences humaines
nécessaires (Préconisation 3) ;
- mieux prendre en compte les risques littoraux et mieux anticiper les conséquences
du changement climatique, notamment
dans les documents de planification ;
- anticiper les évolutions réglementaires
à venir, notamment à l’échelle nationale
et européenne.
© Marc Schaffner
OBSERVER, CONNAÎTRE, ANALYSER,
COMPRENDRE
Ces préconisations sont structurées
autour de deux catégories. Les préconisations concernant la gouvernance
traduisent deux préoccupations transversales : « Prévoir, anticiper » et « Faire
connaître, partager, mettre en débat ».
Les préconisations concernant les outils
se fondent elles-mêmes sur deux piliers :
« Observer, connaître, analyser, comprendre » et « Agir en mobilisant l’ensemble des acteurs et des outils ».
PRÉVOIR, ANTICIPER
En matière d’anticipation, les CESER de
l’Atlantique incitent l’ensemble des territoires littoraux de la façade atlantique à :
- développer des stratégies foncières à long
terme, au service de projets de territoire ;
- placer la notion de capacité d’accueil
au cœur des stratégies foncières et des
projets de territoire, en s’appuyant sur
les outils d’aide à la décision développés
pour ce faire ;
• 25 •
Pour être en mesure de prévoir et d’anticiper, il est indispensable de mieux observer, connaître, analyser et comprendre les
dynamiques foncières à l’œuvre sur un
territoire. À cet égard, il faut notamment :
- améliorer, de mettre en réseau et en
cohérence les dispositifs existants en
matière d’observation foncière ;
- approfondir la connaissance des risques
littoraux et l’évaluation des conséquences du changement climatique.
AGIR EN MOBILISANT L’ENSEMBLE
DES ACTEURS ET DES OUTILS
La problématique foncière doit être abordée et résolue dans sa globalité, grâce à
une mobilisation plus ambitieuse et plus
COOPÉRATION…
concertée de l’ensemble des acteurs et des
outils existants. Les CESER de l’Atlantique
ont à cet égard identifié plusieurs priorités :
- encourager les collectivités locales
à assumer leurs responsabilités en
matière foncière ;
- concevoir des documents de planification plus ambitieux et prescriptifs en
matière d’économies foncières, et plus
cohérents entre eux ;
- favoriser la reconstruction de la ville sur
elle-même avant d’ouvrir de nouveaux
espaces à l’urbanisation, en développant
notamment des incitations financières, en
particulier pour la rénovation énergétique ;
- poursuivre la montée en puissance des
Établissements publics fonciers comme
outils de portage foncier et d’accompagnement des politiques foncières ;
- affirmer le rôle de stratège des Régions ;
- conforter le rôle de l’État et des établissements publics ;
- renforcer les synergies entre acteurs et
entre outils.
FAIRE CONNAÎTRE, PARTAGER,
METTRE EN DÉBAT
La sensibilisation et la participation de la
société civile sont des conditions indispensables à la réussite d’un changement
de modèle de gestion foncière. Il faut
notamment :
- élaborer des projets de territoire partagés en impliquant l’ensemble des
acteurs ;
- continuer à partager le diagnostic de
surconsommation foncière et à diffuser
la culture de la sobriété foncière ;
© Marc Schaffner
- préserver les espaces naturels et les
espaces exploités par les activités primaires et maritimes, et inscrire cette
protection dans la durée ;
- promouvoir des formes urbaines alternatives économes en foncier, de travailler
à l’acceptabilité de la densification ;
- renforcer la culture du risque au sein de
la population littorale ;
- garantir l’accès au littoral pour tous ;
- replacer le foncier au cœur d’un débat
de société, qui aborde notamment la
question de l’évolution du droit de propriété.
En conclusion, si chacun des acteurs a
un rôle à jouer dans la mise en œuvre
de ces mesures, leur coordination se
joue à deux principaux niveaux. L’échelle
intercommunale semble la plus adaptée pour définir une stratégie foncière
à long terme, au service d’un projet de
territoire. La légitimité démocratique des
élus communautaires devrait pour ce
faire être fondée sur le suffrage universel
direct. La gestion économe et rationnelle
du foncier doit également être pensée à l’échelle régionale. Les CESER de
l’Atlantique encouragent donc les Conseils
régionaux à assurer ce rôle de fédérateurs et de stratèges. À cet égard, une
coopération interrégionale à l’échelle
de la façade atlantique serait bénéfique
dans plusieurs champs d’intervention :
amélioration et harmonisation de l’observation foncière et de la connaissance
des risques littoraux, construction d’un
cadre contractuel sensibilisant et engageant l’ensemble des acteurs, élaboration de stratégies régionales de gestion
des risques littoraux et d’adaptation au
changement climatique.
CESER de Bretagne : juin 2013
Association des CESER de l’Atlantiqu
Rapporteurs : Michel CISILOTTO (CESER Aquitaine)
et Jean-Edmond COATRIEUX (CESER Bretagne)
Contact : Gaëlle FROSTIN 02 28 20 63 95 [email protected]
Téléchargez le rapport sur le site www.region-bretagne.fr

• 26 •
OPINION…
Cette rubrique n'engage que son auteur.
Elle est alternativement assurée par les différentes composantes de l'assemblée.
UN PACTE D’AVENIR POUR LA BRETAGNE :
PACTE ÉCONOMIQUE, PACTE SOCIAL,
PACTE ENVIRONNEMENTAL,
MAIS SUR QUELLES VALEURS ?
La parution de ce numéro de l’Avis régional intervient alors qu’autour de la mise
en place du Pacte d’Avenir pour la Bretagne se réfléchissent les déclinaisons de
la Stratégie Régionale de Développement
Économique, d’Innovation et d’Internationalisation (SRDEII), du prochain Contrat
de Plan État Région (CPER) et de la nouvelle programmation européenne.
Notre assemblée, au-delà des débats et
des positions parfois antagonistes de ses
membres a produit un document qui permet néanmoins de dessiner des axes sur
lesquels nous pouvons tous nous retrouver : un développement plus durable
s’inscrivant clairement dans une économie de la transition, tournée vers l’avenir
et la performance à la fois économique,
sociale, environnementale et territoriale.
Dans cet esprit, et pour nourrir nos prochains travaux, mais aussi nos actions dans
nos domaines respectifs, je voudrais vous
faire partager la réflexion de Jean FABRE,
ancien numéro 2 du Programme des nations
unies pour le développement (PNUD).
Après avoir analysé les textes fondateurs
de l’après seconde guerre mondiale
(Charte de Nuremberg, Déclaration Universelle des Droits de l’Homme) et la création d’organismes mondiaux qui a suivi
(Fond Monétaire International, Banque
Mondiale, Programme des Nations Unies
pour le Développement), examiné les
progrès qui en ont découlé, dynamisés
par les trente glorieuses, il revient sur les
dérives de l’Organisation Mondiale du
Commerce et de la Finance et les crises
économiques qui en ont découlé.
Le PNUD a travaillé sur les indices de développement humain, ce qui a permis par
exemple de mettre en parallèle une croissance quasi identique du Produit Intérieur
Brut du Royaume-Uni et de la Suède : la
première s’expliquant par une augmentation du revenu des plus riches, la seconde
par une croissance des bas revenus. Les
choix sociétaux font la différence !
Il prône de nombreux changements, notamment de gouvernance, et d’approche de la
notion de gestion des biens publics et des
biens communs. Mais au-delà de l’action
des pouvoirs publics et des institutions,
il nous interpelle sur ce que nous pouvons
faire, nous acteurs civiques, sociaux et
économiques, sur nos territoires.
le chemin. Le processus compte autant
que la boussole dont on se dote, et il
ne fait pas de doute que l’on réajustera
le Nord plusieurs fois en cours de route…
À chacun de faire ses choix. L’utopie n’est
pas un rêve inatteignable mais seulement
la distance entre ce que nous pouvons
faire et ce que nous osons. »
« 1 Nous pouvons être le changement
en désertant l’économie de la concurrence et du pouvoir actionnarial pour
bâtir des lieux de production, d’échange,
d’épargne, de distribution et de services
basés sur des rapports d’égale dignité,
où l’on fait équipe sans perdre de vue
le bien public. Nos sociétés abondent
d’exemples de coopératives, de mutuelles
et de groupements pour lesquels l’économie n’est pas une fin mais un moyen au
service d’objectifs d’intérêt public. Rien
n’empêche de mutualiser nos avoirs dans
des fonds éthiques, de produire dans le
respect de l’environnement, d’échanger
dans le cadre d’un commerce équitable,
de gérer du foncier sans spéculer, de faire
du logement « juste » et d’élargir sans
cesse la zone du respect des droits. Rien
n’empêche de relocaliser des productions
en « circuit court » près des personnes
qui en ont besoin, que ce soit avec la
monnaie officielle ou dans le cadre de
système d’échanges locaux, de monnaies
complémentaires… Il faudra encore donner un cadre à l’action des entrepreneurs
sociaux, permettre la transformation
d’entreprises à caractère actionnarial
en sociétés coopératives et mutualistes
(y compris par le rachat par les employés
de la structure de production qui bénéficie de leurs savoir-faire et de leur travail)
et pour faciliter les collaborations entre
acteurs de l’économie sociale et solidaire
et pouvoirs publics, en particulier avec les
collectivités territoriales et, pour les pays
en développement, avec le soutien de la
coopération internationale. Changer de
cap ne suppose pas de tout avoir conçu
avant de commencer. Chacun peut avoir
des idées, mais ensemble nous sommes
Certes, il ne s’agit pas de concevoir
le développement de notre région seulement sur ce modèle, mais d’utiliser les
opportunités qui peuvent se présenter
pour lui permettre de commencer à se
mettre en place, d’expérimenter d’autres
réponses, de lui permettre de « polliniser »
les autres modèles. C’est cette expérimentation qu’encourage le CESER dans sa
récente étude prospective « Les services
collectifs demain en Bretagne ».
• 27 •
Il s’agit de préparer l'avenir en créant les
conditions nécessaires à l'émergence des
secteurs d'activité et des entreprises de
demain en capacité de construire :
- une économie responsable grâce à la coopération entre les acteurs économiques,
- une économie basée sur l'engagement
des citoyens, sur des industries et des
services à forte valeur ajoutée, sur le
développement de l'économie circulaire,
- une économie qui facilite les coopérations entre la recherche universitaire et
le monde des entreprises,
- une économie qui soutient l'innovation
sociale visant l'amélioration de la qualité
de vie en répondant aux besoins peu ou
pas satisfaits dans les territoires et au
sein des entreprises,
- une économie qui tient compte de son environnement, plus économe et plus sobre,
tant de notre argent et nos ressources énergétiques que de nos terres cultivables
Marie Martine LIPS
Vice-présidente déléguée du CESER
1. Article de Jean Fabre dans la Revue Projet n°338
« Quels objectifs pour le développement ? »
Février 2014
PUBLICATIONS…
LES DERNIÈRES PARUTIONS DU CESER
LES SERVICES COLLECTIFS
DEMAIN EN BRETAGNE :
UNE ÉTUDE PROSPECTIVE
Auberges de jeunesse, gares, lycées, hôpitaux, bureaux de poste, théâtres, maisons de
quartier… sont autant de lieux créateurs de lien social, de richesses, d’emploi, d’utilité
individuelle et collective. En répondant à certains besoins essentiels des individus - en
qualité de citoyens, d’usagers, de consommateurs, ou d’habitants - les services collectifs, facteurs d’attractivité, de développement et de redistribution, rythment notre
quotidien et structurent nos territoires.
Appelés, aujourd’hui plus que jamais, à s’adapter et à innover, ils se recomposent tant
dans leur périmètre que dans leurs modalités de mise en œuvre : en termes d’initiative,
de définition, de financement, d’organisation, ou d’accessibilité.
Partant d’une analyse de ces problématiques et s’interrogeant sur leur devenir, le
CESER présente au travers de ce rapport quatre scénarios relatifs à l’évolution des services collectifs en Bretagne.
Leur devenir sera celui que nous choisirons, individuellement et collectivement à travers, nos institutions, nos associations, nos entreprises.
À la croisée des chemins, quelle(s) direction(s) déciderons-nous de prendre ?
Rapporteurs : Catherine TANVET et Roger MORIN
Contact : Nolwenn ROBIC, Conseillère technique
02 99 87 18 77 [email protected]
L’INTERNATIONALISATION
DU SYSTÈME PRODUCTIF
ALIMENTAIRE BRETON
Si l'insertion de certaines industries (automobile, électronique, aéronautique…) dans
un environnement mondialisé semble une évidence, l'internationalisation du système
productif alimentaire (agriculture, pêche et aquaculture, industries agroalimentaires)
est sans doute parfois méconnue ou sous-estimée, car plus difficilement perceptible.
Cette globalisation des marchés et l'accroissement des échanges européens et internationaux ont participé au développement du système productif alimentaire breton, mais
ils ont eu également pour conséquence l'instauration de nouvelles règles du jeu sur
les marchés, pouvant parfois fragiliser certaines filières du territoire. Ainsi, les crises
récentes rencontrées notamment dans le secteur de la volaille, de la production porcine ou encore du lait, témoignent de ces difficultés d'adaptation dans un contexte
international en évolution rapide.
L'objet de cette autosaisine du CESER de Bretagne est d'identifier les différentes facettes
de cette internationalisation, d'analyser les mécanismes par lesquels elle influence le
système productif alimentaire breton et de mettre en lumière les enjeux actuels et futurs
qu'elles soulèvent. En conclusion, le rapport formule des recommandations pour que ces
risques et ruptures se transforment également en opportunités pour la Bretagne.
Rapporteurs : Antoine DOSDAT, Alexandre GOHIN et Jacques JAOUEN
Contact : Janick BEREL, Conseillère technique
02 99 87 17 64 [email protected]
• 28 •
PUBLICATIONS…
QUELLES SOLUTIONS
EN BRETAGNE POUR LES JEUNES SORTIS
DE FORMATION INITIALE SANS DIPLÔME ?
La situation des jeunes qui sortent de formation initiale en n’ayant aucun diplôme
et parfois aucune qualification est particulièrement préoccupante dans un contexte
marqué par des difficultés d’accès à l’emploi et par un allongement de la scolarité qui
accentue la disqualification des « sans diplôme » par rapport à une proportion croissante de jeunes diplômés.
Le décrochage scolaire est un problème qui reste réel en Bretagne même si l’académie
enregistre le taux de « sortants précoces » le plus faible de France (8 % contre 12 % en
moyenne pour la France métropolitaine).
Le CESER a fait l’état des lieux des problèmes et des solutions mises en œuvre en
matière de prévention et de remédiation des sorties sans diplôme. Il préconise de compléter les réponses apportées pour plus d’efficacité.
Ses préconisations s’adressent en premier lieu à la Région Bretagne, même si en
matière de prévention, la responsabilité incombe d’abord à l’Éducation nationale.
La Région Bretagne qui a fait de sa politique en faveur de la Jeunesse, à travers la Charte
d’engagement pour les jeunes, l’une de ses priorités d’action, dispose de compétences
importantes dans le domaine de la formation et de l’orientation qui lui permettent d’intervenir aux côtés de ses partenaires (Éducation nationale, Missions locales) pour aider
les jeunes qui « décrochent » à s’inscrire ou se réinscrire dans une trajectoire.
Rapporteurs : Denis CHEVALLIER et Yves LE GOURRIEREC
Contact : Virginie GICQUEL, conseillère technique
02 99 87 18 79 [email protected]
SEPT ORIENTATIONS PRIORITAIRES
POUR LA BRETAGNE : BILAN D’ACTIVITÉS
DU CESER BRETAGNE 2010-2013
Dans cette synthèse de ses travaux de 2010 à 2013, le Conseil économique, social et
environnemental régional (CESER) de Bretagne propose une expertise collective et
des préconisations sur de nombreuses thématiques régionales : transport, numérique,
innovation, économie, société, environnement, formation, culture… et au-delà apporte
une vision prospective de la Bretagne.
Un document indispensable pour mieux comprendre les enjeux de notre région et envisager l'avenir…
Contact : Muriel REYMOND, responsable du pôle vie de l’assemblée et communication
02 99 87 18 76 [email protected]

• 29 •
PUBLICATIONS…
TRAVAUX EN COURS AU CESER DE BRETAGNE
À PARAÎTRE EN JUIN 2014
Les "musées de France" en Bretagne : de la conservation à la conversation
Rapporteurs : Viviane SERRANO et Jean-Bernard SOLLIEC
À PARAÎTRE EN OCTOBRE 2014
L’économie maritime en Bretagne : la mer, un avantage comparatif pour l’économie bretonne ?
Rapporteurs : Antoine DOSDAT et Hervé MOULINIER
À PARAÎTRE EN DÉCEMBRE 2014
Réduire et valoriser les déchets en Bretagne
Rapporteurs : Philippe LE ROUX et Alain THOMAS
TRAVAUX PRÉVUS POUR 2015
Au CESER de Bretagne :
- Les formations liées à la mer pour conforter la Bretagne comme grande région maritime.
- Prospective d'une Bretagne en transitions
- Pour des activités industrielles créatrices d'emploi durable en Bretagne
En coopération avec le réseau transnational atlantique des socioprofessionnels (RTA) :
- La stratégie atlantique
En coopération avec les CESER de l'Atlantique :
- Les régions atlantiques face aux risques littoraux.
DANS LE PROCHAIN NUMÉRO DE L’AVIS RÉGIONAL
Synthèses des rapports :
- Les services collectifs demain en Bretagne : Une étude prospective
- Quelles solutions en Bretagne pour les jeunes sortis de formation initiale sans diplôme ?
- L’internationalisation du système productif alimentaire breton
• 30 •
PUBLICATIONS…
CONSULTEZ LE SITE INTERNET DU CESER
WWW.CESER-BRETAGNE.FR
• 31 •
Le Conseil économique, social et environnemental de Bretagne :
une assemblée consultative au service de la démocratie locale
Deuxième assemblée de la Région Bretagne, le Conseil économique,
social et environnemental régional (CESER) a une fonction d’avis
sur le budget du Conseil régional et ses politiques ainsi que sur des
politiques de l’État en région. Par son droit d’autosaisine, il émet de
sa propre initiative des avis et des vœux sur toute question relevant
d’un intérêt régional.
Le CESER élabore, sous forme de rapports, des réflexions et propositions sur des sujets qui concernent les domaines de la « formation
et de l’enseignement supérieur », du « développement économique
et de la recherche », de « l’aménagement du territoire et de l’environnement » et de « la qualité de la vie, de la culture et des solidarités ». Il suit tout particulièrement les questions relevant de la « mer
et du littoral » et cherche aussi à anticiper les évolutions futures et
il réalise des études prospectives d’intérêt régional.
Dans le cadre de ses travaux il participe à la mission d’évaluation
des politiques publiques.
Le CESER est une assemblée ouverte aux coopérations par sa représentation dans plus de 60 organismes extérieurs régionaux.
Il mène une démarche de coopération active avec les autres Conseils
économiques, sociaux et environnementaux de France et européens
de l’Arc Atlantique.
Les 119 membres qui constituent le CESER sont des acteurs du tissu
économique, social et environnemental de la Bretagne, ils représentent tous les courants de la société civile. Désignés par le Préfet de région sur proposition des organismes socioprofessionnels
représentés, ou au titre de personnalité qualifiée, ils sont répartis
en quatre collèges.
Les activités du CESER se déroulent en assemblée plénière, en
Bureau et dans des travaux réalisés en commissions et sections…
Une présentation plus détaillée, sa composition, son actualité
et les rapports préparés selon une méthode très participative
et adoptés en assemblée plénière sont accessibles à tous sur le site,
ceser-bretagne.fr. Une synthèse est présentée dans la revue « l’Avis
régional ». Ces publications donnent lieu à des forums de présentation et de débats.
L’Assemblée consultative régionale
© Marc
Schaffner
7, rue du Général Guillaudot
CS 26 918 • 35 069 Rennes Cedex
T. 02 99 87 18 75
F. 02 99 87 17 69
[email protected]
www.ceser-bretagne.fr
Tous les rapports du CESER peuvent être :
- Téléchargés sur le site internet : www.ceser-bretagne.fr
- Envoyés gratuitement sur demande
- Présentés publiquement sur demande