La portée juridique des ZNIEFF

Les ZNIEFF et le droit
Chantal Cans
Maître de conférences en droit public HDR
Université du Maine (Themis-UM)
15 février 2011
Objectifs initiaux de l’inventaire
 L’inventaire des ZNIEFF a été conçu en 1982
comme un outil d’amélioration des
connaissances sur le patrimoine naturel
 De 1982 à 1989: aucun encadrement juridique
 Pouvant servir de « repère » dans le cadre des
procédures de protection (notamment
classements en réserves naturelles, arrêtés de
biotope…): « connaître pour gérer, protéger en
gérant »
 Dès l’origine: rapports ambigus entre znieff et
droit
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Les 4 temps des znieff
 I. Le temps de la connaissance: un
inventaire scientifique destiné aux services
de l’Etat
 II. Le temps de la décentralisation: un
transfert de connaissances pour l’exercice
de compétences décentralisées
 III. Le temps du juge: la znieff comme
« preuve »
 IV. Le temps … à venir: znieff, TVB et
SCAP
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I. Le temps de la connaissance
 Nature juridique de l’inventaire = recueil de
données…
 Non susceptible de produire par lui-même des
effets juridiques
 Sauf décision contraire du législateur: inventaire
des monuments historiques, inventaire des sites,
…
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II. Le temps de son transfert
 Décentralisation : transfert de la
compétence d’urbanisme aux CT
 Place importante conservée par les
« DDE » dans l’élaboration des documents
d’urbanisme
 Une « entrée dans le droit » par le biais de
circulaires adressées aux services de l’Etat…:
En réalité aux autorités décentralisées, par leur
intermédiaire
Circulaire du 10 oct. 1989: znieff littorales
Circulaire du 14 mai 1991: première définition
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Première définition
 Circulaire de 1991: définition curieuse
 «une ZNIEFF se définit par l'identification
scientifique d'un secteur du territoire
national particulièrement intéressant sur le
plan écologique. L'ensemble de ces
secteurs constitue ainsi l'inventaire des
espaces naturels exceptionnels et
représentatifs ».
 Un inventaire est une démarche, une
znieff un secteur géographique
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Le « porter à connaissance »
 Normalement destiné aux SUPAUS
 qui s’imposent aux doc. d’urb. locaux
 L’ Etat sort de son rôle, de son champ de
compétence: la dimension normative des
znieff est insidieusement reconnue (mais
rareté des déférés préfectoraux)
 Mais l’Etat garde la main sur les
principales procédures de protection
(Parcs natx., RN, RNV, APB…): tandis
que les CT doivent « prendre en compte »
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L’inscription dans la loi
 Loi du 8 janvier 1993
 Loi du 27 février 2002: sans effet
 Délégalisation possible: article 34 de la
Constitution
 Sauf sur la conduite de l’inventaire qui
suppose une atteinte au droit de propriété
 Référence à la loi de 1892
 Propriété intellectuelle
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L411-5 c. envir.
 «On entend par inventaire du patrimoine
naturel l'inventaire des richesses
écologiques, faunistiques, floristiques,
géologiques, minéralogiques et
paléontologiques ».
 Définition scientifique et non pas juridique
 Se traduit par un inventaire de « zones »,
identifiées, dont le périmètre est défini
(zones I et II)
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III. Le temps du juge
 Constat: les znieff ne sont pas des actes
juridiques faisant grief
 Ce sont des documents administratifs
 Elles ne s’imposent pas à l’administration
(CE 8 mars 1996, Donges, ou CE 14
janvier 1994, CTCorse)
 Considérées par le juge comme
établissant la preuve de l’intérêt
écologique des zones qu’elles concernent
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Confirmation jurisprudentielle
 Inventaire:
 non susceptible de recours en tant que tel
 ne fait pas grief
 Znieff opposée à une décision d’aménagement:
recevabilité, élément sur lequel se fonde une décision
faisant grief
 Contentieux de l’excès de pouvoir: recours en annulation
 d’un acte réglementaire
 d’une autorisation individuelle
 administratif (v. infra)
 judiciaire:
 Démolition de construction édifiée en znieff: Cass. Civ 27 mai 2001
 juge de l’expropriation: pas de cas connu
 Juge pénal: destruction d’une znieff: Nantes 8 août 2002
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Émergence d’un contentieux des znieff
 1ère décision: TA Orléans 29 mars 1988,
Rommel, D. 1989. 489, note Jégouzo;
RJ envir. 1989. 209
 Évolution: TA, CAA, puis CE
 Domaines concernés:
 Littoral
 décisions d’aménagement
 études d’impact

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Que dit le juge?
 Erreur manifeste d’appréciation:
La mention, dans la décision, de la présence
d’une znieff dans le secteur sur lequel porte
l’acte déféré jour un rôle déterminant dans
l’énoncé des motifs justifiant une annulation
 Importance de l’acte réglementaire déféré
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Erreur manifeste d’appréciation
 Rommel: annulation du POS, qui classait
en zone NA (construction future) une zone
comprenant un étang répertorié en « zone
de haut intérêt écologique, floristique et
faunistique » = devait être classé en zone
ND.
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Paradoxe
 Doc. administratif, émanant du Ministère
chargé de l’environnement
 Fréquemment réalisé par les associations
 Invoquées par des personnes privées…
 Ou même par l’association qui l’a réalisé
 Preuve de l’EMA causée par une autre
autorité administrative!
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Les dix dernières décisions
 Du 21 oct au 24 décembre 2010: dix
décisions de juridictions administratives en
deux mois se réfèrent aux znieff (non
exhaustif car recherche par sigle)
 Une jurisprudence incertaine
 Requérants:
Etat, seul ou au soutien d’un bénéficiaire d’une
autorisation;
bénéficiaire d’une autorisation;
Associations (1 seule)
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Extraits: domaine éolien
 CAA Marseille 21 oct. 2010, SA TENCIA: la
présence de (znieff) ne suffit pas à établir
leur incompatibilité avec un projet de
création de 7 éoliennes (annulation du jgt
annulant le PC)
 CAA Nantes 24 déc. 2010, Ass. Vents de
Folie: insuffisance de l’étude d’impact qui
n’est fondée que sur des éléments
bibliographiques sans tenir compte d’une
znieff de niveau II (annulation PC 6
éoliennes)
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… éolien…
 CAA Nancy 16 déc. 2010, Cté de Cnes de
Haute Saulx
« proximité immédiate » d’une « vaste zone
Natura 2000 » et d’une znieff (type I et II)
La « relativité de l’impact paysager et de
l’incidence visuelle du projet n’est pas
démontrée »
Rejet de la requête en annulation de
l’autorisation de création d’une ZDE
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Insuffisance de l’étude d’impact
attestée par une znieff…
 CAA Bordeaux 15 nov. 2010, MEEDDM:
réserves de substitution à usage
d’irrigation agricole = confirmation de
l’annulation d’autorisation par le TA
 CAA Marseille 22 nov. 2010, Sté
d’aménagement Isola 2000: retenue
collinaire = annulation autorisation et jgt
TA rejetant la demande d’annulation)
 CAA Bordeaux 23 dc. 2010, Ass. Déf. Et
valorisation du pays d’Abet: carrière,
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Effets de ces décisions
 Contentieux de l’annulation de la décision
 Effets collatéraux: quand bien même le
juge n’annule pas la décision autorisée,
son exécution peut constituer un délit
 Réf art. L.411-1 et L. 415-3 code de
l’environnement:
 Dès lors que la présence d’une espèce ou
d’un habitat protégé est attestée par
l’inscription à l’inventaire
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Pénal
 Destruction d'une ZNIEFF. Se rend coupable
des faits qui lui sont reprochés la personne qui
effectue et poursuit, après que ces infractions
ont été constatées par le service de l'ONCFS,
des travaux de construction d'une piste
artificielle pour chevaux ayant pour effet le
remblaiement et l'enfouissement de végétaux
sous les déchets déposés dans un marais
classé en ZNIEFF (amende de 18 000 €). TGI
Nantes, 8 août 2002: n° 9938676
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IV. Le temps de… l’à venir:
les znieff et la TVB/SCAP
 On peut raisonnablement faire le pari que
les znieff seront au cœur de l’élaboration
de la TVB
 Et au cœur de la SCAP… (Cour des
comptes, CEL 1995)
 Proposition FNE: création d’ECE (espaces
de continuité écologique) dans les PLU
 Autre piste: donner à l’inventaire des znieff
la même valeur qu’à celui des sites
inscrits…
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Cans
Effets prévisibles… ou à imaginer
 EMA d’un SRCE sans référence aux
znieff?
 EMA d’un document d’urbanisme ne
prenant pas en compte les continuités
écologiques ?
 EMA de la SCAP qui ne s’appuierait pas
sur l’inventaire des znieff?
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Cans
« Patrimoine naturel » nouvelle
génération
 Nouvel intitulé du Livre IV « Faune Flore »
rebaptisé « Patrimoine naturel »
 Nouvelle rédaction de l’article L.411-1 c.
envir.: protection des « habitats naturels »
sans référence aux « habitats d’espèces »
 Extension des protections au patrimoine
géologique
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Art. L. 411-1 nouveau
 I. — (L. n° 2010-788 du 12 juill. 2010,
art. 124-III) «Lorsqu'un intérêt scientifique
particulier ou que les nécessités de la
préservation du patrimoine naturel
justifient la conservation de sites d'intérêt
géologique, d'habitats naturels, d'espèces
animales non domestiques ou végétales
non cultivées et de leurs habitats, sont
interdits:»

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Quels habitats?
 3° La destruction, l'altération ou la dégradation (L. n°
2010-788 du 12 juill. 2010, art. 124-III) «de ces habitats
naturels ou de ces habitats d'espèces»;
 4° (L. n° 2010-788 du 12 juill. 2010, art. 124-III) «La
destruction, l'altération ou la dégradation des sites
d'intérêt géologique, notamment les cavités
souterraines naturelles ou artificielles, ainsi que le
prélèvement, la destruction ou la dégradation de
fossiles, minéraux et concrétions présents sur ces
sites.»
25/02/2011
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