Observations CRC - annexe - Seine-Saint

22 JUIN 2015
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES ET
SA RÉPONSE
DÉPARTEMENT DE
LA SEINE-SAINT-DENIS
(93) Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
délibérées le 26 mai 2015
Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives
SOMMAIRE
SYNTHÈSE ........................................................................................................................................................... 5
RECOMMANDATIONS .................................................................................................................................... 10
OBSERVATIONS ............................................................................................................................................... 11
1. PROCÉDURE ET DÉLIBÉRÉ...................................................................................................................... 11
2. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DU DÉPARTEMENT DE LA SEINE-SAINT-DENIS ........................ 11
2.1. Un des départements les plus peuplés et dont la population est très jeune ..................................................... 11
2.2. Le département le plus pauvre de métropole malgré son dynamisme économique ....................................... 12
3. LE SUIVI DES PRÉCEDENTES RECOMMANDATIONS DE LA CHAMBRE.................................... 14
3.1. Rappel des observations précédemment formulées ........................................................................................ 14
3.2. Les suites données par le département aux dernières recommandations ........................................................ 15
4. LA QUALITÉ DE L’INFORMATION FINANCIÈRE ET COMPTABLE ................................................ 16
4.1. La qualité de l’information financière et budgétaire est perfectible ............................................................... 16
4.1.1. L’information partielle présentée lors des débats d’orientations budgétaires devra être enrichie .............. 16
4.1.2. La sincérité des inscriptions budgétaires n’a pas toujours été assurée ........................................................ 17
4.1.3. Les annexes obligatoires et les informations générales ............................................................................... 20
4.2. La fiabilité de l’information comptable n’est pas toujours assurée ................................................................ 21
4.2.1. Un socle de normes juridiques fondamentales ............................................................................................ 21
4.2.2. La connaissance du patrimoine départemental reste à améliorer ................................................................ 22
4.2.3. Le département applique partiellement le principe d’indépendance des exercices ..................................... 26
4.2.4. L’application du principe de prudence : des anomalies dans l’usage des provisions .................................. 28
4.2.5. Les restes à classer non soldés sont anormalement chroniques et importants ............................................. 33
4.2.6. Le département ne verse pas les intérêts moratoires dus aux entreprises .................................................... 35
4.2.7. Le refus du paiement des intérêts d’emprunts structurés a conduit à la mise en œuvre d’une procédure de
réquisition qui n’a pas été portée à la connaissance de la chambre. ...................................................................... 36
4.3. L’organisation déconcentrée de la fonction financière et comptable ............................................................. 39
4.4. Un dispositif de contrôle interne consolidé et hiérarchisé .............................................................................. 40
4.4.1. La cartographie des risques du département confirme les constats de la chambre ...................................... 40
4.4.2. La fraude aux allocations de solidarité ........................................................................................................ 41
5. ANALYSE DE LA SITUATION FINANCIÈRE DU DÉPARTEMENT................................................... 42
5.1. Rappel méthodologique ................................................................................................................................. 42
5.1. Vue d’ensemble des masses financières réelles ............................................................................................. 42
5.1.1. Par section ................................................................................................................................................... 42
5.1.2. Par mission .................................................................................................................................................. 44
5.2. Analyse financière rétrospective 2010-2013 .................................................................................................. 46
5.2.1. Les produits réels de fonctionnement sont uniquement soutenus par la richesse foncière et fragilisés par la
volatilité des DMTO ............................................................................................................................................. 46
5.2.2. Les charges réelles de fonctionnement sont très majoritairement rigides ................................................... 51
5.2.3. La capacité d’autofinancement (CAF) est fortement dégradée ................................................................... 62
5.2.4. Les dépenses réelles d’investissement (hors emprunt) ont été recentrées sur des priorités retenues par le
conseil général....................................................................................................................................................... 64
5.2.5. Les recettes réelles d’investissement (hors emprunt) reflètent une dépendance accrue aux financements
régionaux............................................................................................................................................................... 66
5.2.6. L’endettement très élevé demeure encore marqué par les emprunts « toxiques » et la stratégie de
sécurisation doit se poursuivre .............................................................................................................................. 67
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5.3. L’année 2014.................................................................................................................................................. 76
5.3.1. Le contexte inédit du pacte de confiance et de responsabilité ..................................................................... 76
5.3.2. Les orientations du budget primitif 2014 adopté en avril 2014 ................................................................... 76
5.3.3. Les constats et perspectives à la clôture des comptes 2014 ........................................................................ 77
6. GESTION DES RESSOURCES HUMAINES ............................................................................................. 80
6.1. Le régime de temps de travail des agents départementaux conserve des avantages antérieurs à la loi de 2001
...................................................................................................................................................................... 80
6.2. Le coût élevé du régime annuel du temps de travail ...................................................................................... 80
6.3. L’effectif réel des collaborateurs du cabinet de la présidence dépasse le plafond légal ................................. 81
6.3.1. Rappel de la réglementation ........................................................................................................................ 81
6.3.2. L’effectif réel des collaborateurs du cabinet de la présidence ..................................................................... 82
6.4. Le cas particulier d’un ancien vice-président du conseil général ................................................................... 82
6.5. Les recrutements nombreux et peu réguliers des contractuels de catégorie A/A+ ......................................... 84
6.5.1. Rappel des textes et de la jurisprudence ...................................................................................................... 84
6.5.2. Une part majeure d’agents non titulaires de catégorie A concentrée sur deux grades ................................ 84
7. LA CONSTRUCTION ET LA RÉNOVATION DE 21 COLLÈGES ........................................................ 87
7.1. L’adoption d’un PPI puis d’un PEI : « construire 21 collèges pour le 21eme siècle » ..................................... 87
7.1.1. L’adoption d’un « Plan Exceptionnel d’Investissement » en faveur des collèges (PEI) lors de la séance du
17 octobre 2010..................................................................................................................................................... 88
7.1.2. L’actualisation du PEI initial en février 2011 ............................................................................................. 90
7.2. Le choix de construire neuf collèges en maîtrise d’ouvrage publique ........................................................... 91
7.2.1. Un partage équilibré entre maîtrise d’ouvrage publique et contrats de partenariat ..................................... 91
7.2.2. La difficulté de réduire les délais de réalisation des opérations .................................................................. 92
7.3. La préparation des contrats de partenariat ...................................................................................................... 97
7.3.1. La réalisation de l’évaluation préalable au recours au contrat de partenariat .............................................. 97
7.3.2. L’appréciation favorable de l’évaluation préalable par la MAPPP ........................................................... 103
7.3.3. La décision de l’assemblée délibérante de recourir aux contrats de partenariat ........................................ 103
7.4. Une administration de ces opérations en mode projet .................................................................................. 103
7.4.1. Un directeur de projet et une équipe projet ............................................................................................... 103
7.5. Le coût de l’accompagnement n’a pas été totalement établi ........................................................................ 105
7.5.1. Le recours important à des assistants à la personne publique (APP) ........................................................ 105
7.5.2. Le cabinet, retenu pour l’assistance générale, a accompagné le conseil général depuis 2010 .................. 106
7.5.3. Le prestataire pour les études préliminaires a été candidat au sein du groupement emmené par Eiffage,
titulaire des contrats de partenariat 1 et 3 ............................................................................................................ 106
7.6. La passation des contrats de partenariat ....................................................................................................... 107
7.6.1. Le lancement de la procédure de passation des contrats de partenariat..................................................... 107
7.6.2. La sélection des candidatures .................................................................................................................... 108
7.6.3. Organisation et déroulement du dialogue compétitif ................................................................................ 109
7.6.4. L’analyse des offres : les offres initiales et finales .................................................................................... 110
7.6.5. La mise au point et la conclusion des contrats .......................................................................................... 113
7.7. Le montage contractuel a été conforme à la logique des contrats de partenariat ......................................... 113
7.7.1. Les principales caractéristiques de chaque contrat de partenariat ............................................................. 114
7.8. L’exécution du contrat de partenariat en phase de conception-réalisation ................................................... 117
7.8.1. Le suivi opérationnel ................................................................................................................................. 117
7.8.2. Le suivi par les élus ................................................................................................................................... 118
7.9. Les enjeux d’avenir ...................................................................................................................................... 119
7.9.1. Le renouvellement de l’équipe dédié au PEI 1.......................................................................................... 119
7.9.2. Le suivi financier à long terme .................................................................................................................. 119
7.9.3. Le financement du « train de vie » à long terme des 12 collèges construits en contrat de partenariat ...... 119
7.9.4. Réussir le PEI 2 : le plan « Ambition collèges 2015-2020 »..................................................................... 123
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ANNEXES ......................................................................................................................................................... 125
Annexe n° 1 : Les dépenses d’hébergement en établissements PAPH reconstituées .......................................... 125
Annexe n° 2 : Versement du RSA par la Caf et de remboursement par le département ..................................... 126
Annexe n° 3 : L’état des lieux des dotations et des provisions 2010-2013 ......................................................... 127
Annexe n° 4 : Les restes à recouvrer au 30 juin 2014 par année d’ancienneté et par catégorie de personnes .... 128
Annexe n° 5 : Tableau synoptique des comptes administratifs 2010– 2013 retraités ......................................... 129
Annexe n° 6 : Tableau de passage du CA 2013 aux données retraitées de l’analyse financière ......................... 131
Annexe n° 7 : Décomposition intégrale de la fiscalité départementale ............................................................... 132
Annexe n° 8 : « La facture » des allocations individuelles de solidarité............................................................. 133
Annexe n° 9 : Les déterminants de l'évolution de la masse salariale .................................................................. 133
Annexe n° 10 : Chiffrages des dépenses d’APP.................................................................................................. 134
Annexe n° 11 : Tableau du déroulement de la procédure de passation ............................................................... 135
Annexe n° 12 : Évolution des offres des candidats retenus ................................................................................. 136
Annexe n° 13 : Répartition des subventions départementales de premier équipement pour les 12 collèges
nouveaux et reconstruits ...................................................................................................................................... 137
Annexe n° 14 : Dotations de fonctionnement pour 2015 des 12 collèges livrés en 2014.................................... 138
Annexe n° 15 : Tableau des loyers L2 et L3 prévisionnels des contrats de partenariat ...................................... 139
GLOSSAIRE DES SIGLES ............................................................................................................................. 140
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SYNTHÈSE
L’examen de la gestion du département de la Seine-Saint-Denis a porté sur les exercices 2010 et
suivants, jusqu’à la période la plus récente.
À la suite du précédent contrôle de la chambre, le département a engagé de nombreuses actions
correctrices. Si des avancées réelles ont été relevées, les résultats atteints sont encore partiels.
L’examen de la gestion, engagé en 2014, a évalué la qualité de l’information financière et
comptable, analysé la situation financière du département, examiné plusieurs aspects de la
gestion des ressources humaines ainsi que les contrats de partenariats public-privé conclus dans
le cadre du plan exceptionnel d’investissement en faveur des collèges.
La qualité de l’information financière et comptable reste nettement à parfaire
Les comptes du département de la Seine-Saint-Denis donnent une assurance insuffisante de
régularité, de sincérité, d’une image fidèle du résultat de sa gestion, de son patrimoine et de sa
situation financière réelle.
Il conviendrait que les rapports d’orientations budgétaires soient enrichis. En effet, ils ne
présentaient aucune donnée chiffrée sur les engagements pluriannuels de la collectivité
jusqu’en 2014, ni de prospectives budgétaires alors que celles-ci existent et que la jurisprudence
l’impose. De plus, les prochains rapports d’orientations budgétaires devront être enrichis au
regard des actuelles évolutions législatives comme de celles à venir.
Il conviendrait de mieux assurer la sincérité des prévisions et de l’exécution budgétaire. En 2010
et 2013, l’inscription de recettes incertaines a altéré la sincérité des budgets. S’agissant de
l’exécution budgétaire, l’absence totale de mention des restes à réaliser (soit les dépenses
engagées non mandatées et les recettes certaines n’ayant pas donné lieu à l’émission d’un titre)
et l’existence de dépenses et de recettes significatives en compte d’attente à régulariser laissent
douter de la sincérité des résultats des comptes administratifs. Ces résultats, repris par
anticipation dans les budgets primitifs jusqu’en 2014, ont pu également affecter leur sincérité.
Les comptes manquent de fiabilité et de transparence. La connaissance du patrimoine demeure
lacunaire et il importe d’apurer les comptes d’immobilisations en cours pour permettre
l’amortissement des travaux achevés.
Le principe d’indépendance des exercices est partiellement appliqué, car des charges ne sont
pas rattachées et d’autres nécessitent que la méthode statistique soit fiabilisée.
Il importe de respecter le principe de prudence. Les provisions ne sont pas toujours constituées
conformément à leur objet. Aucune provision n’est enregistrée pour les créances dont le
recouvrement est particulièrement compromis (notamment les indus du revenu de solidarité
active (RSA) rétrocédés par la caisse d’allocations familiales (Caf)). Les provisions sont
principalement enregistrées pour prévenir la hausse des dépenses sociales, mais aussi la baisse
des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) ainsi que les intérêts d’emprunts structurés,
contractuellement dus, mais non réglés par le département aux banques créancières. Une
procédure visant à réduire le risque de mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire
du payeur départemental a ainsi donné lieu à de multiples réquisitions de l’ordonnateur depuis
2012. Celles-ci n’ont pas été transmises par la direction départementale des finances publiques
(DDFiP) à la chambre régionale des comptes alors que l’article L. 1617-3 du code général des
collectivités territoriales (CGCT) l’exige.
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Contrairement aux préconisations du conseil de normalisation des comptes publics (CNOCP)
formulées dans un avis du 12 juillet 2012 sur la comptabilisation des dettes financières et des
instruments dérivés, les risques liés aux emprunts structurés n’ont pas donné lieu à constitution
de provisions par le département dans les comptes clos en 2013. Pourtant une évaluation faite
en novembre 2013 les chiffrait à plus de 43 M€(1). S’il est vrai, comme le relève le département,
que l’article 94 de la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des
métropoles du 27 janvier 2014 n’a rendu obligatoire le provisionnement des risques liés qu’aux
seuls emprunts souscrits à compter du 1er janvier 2014, il apparaît que la collectivité, en
s’abstenant d’une part, de constituer ces provisions - pourtant budgétairement neutres selon la
procédure comptable préconisée par la DGFiP - et d’autre part, de donner cette information
significative, a insuffisamment assuré la transparence de ses comptes et méconnu, ainsi, le
principe de prudence.
Enfin, les restes à recouvrer, très élevés, mettent en évidence les difficultés du département à
récupérer les subventions de la région Île-de-France ainsi que les indus du RSA parfois très
anciens. Par ailleurs, les comptes d’attente du département, chroniquement élevés, ne sont
jamais soldés en fin d’exercice et cette situation perdurait à la clôture de l’exercice 2014.
Le département n’assure pas non plus le règlement des intérêts moratoires dus aux entreprises
alors que la lutte contre les retards de paiement dans le cadre de la commande publique a été
renforcée et les sanctions durcies en 2013.
Le département a engagé une démarche de maîtrise des risques. Il a ainsi identifié 340 risques
dans une cartographie. Il en ressort que plus de la moitié sont gênants ou à éviter et un tiers
insuffisamment maîtrisés par la collectivité. La fraude aux allocations, découverte par le
département, plaide pour la mise en place d’un dispositif complet de lutte à automatiser dans les
outils de gestion des prestations sociales.
La situation financière du département est préoccupante
L’analyse rétrospective sur les années 2010-2013 met en lumière que l’évolution des produits de
fonctionnement, constitués aux deux tiers par la fiscalité locale, sont désormais fortement
dépendants d’une part, de l’évolution de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), et
d’autre part, de la conjoncture économique (au titre de la cotisation sur la valeur ajoutée des
entreprises (CVAE)) et immobilière (au titre des DMTO), depuis la réforme de la fiscalité locale
intervenue en 2010.
Dans un contexte économique et social dégradé et de pression fiscale nationale déjà élevée et
même si le taux de la TFPB reste en Seine-Saint-Denis encore largement en deçà des taux
plafonds, le département, pour reconstituer des marges de manœuvre, doit jouer également sur
des leviers d’économies. Il importe qu’il les identifie au sein d’une section de fonctionnement dont
les charges sont rigides.
En effet, les charges réelles de fonctionnement du département sont composées à 80 % de
charges contraintes (dépenses sociales et contributions obligatoires, masse salariale). Pour
autant, malgré le poids et la dynamique des dépenses sociales(2) et la rigidité de la masse
salariale, le département a encore des marges de manœuvre. Il dispose de leviers sur ses
politiques facultatives. Il peut également conduire une gestion plus économe de ses ressources
humaines, alors que le temps de travail est très inférieur à la base légale annuelle de
1 607 heures et que la politique d’avancement et de promotion interne est très favorable. Seule la
mise en œuvre de ce type d’actions pourrait donner au département, à nouveau, quelques
marges de manœuvre pour accroître sa capacité d’autofinancement (CAF).
(1)
(2)
M€ : millions d’euros.
Allocations individuelles de solidarité (RSA, allocation personnalisée d’autonomie (APA) et prestation de compensation du
handicap (PCH)) et frais d’hébergement en établissements médico-sociaux.
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Entre 2010 et 2013, la CAF a connu une évolution contrastée, corrélée à celle, erratique,
des droits de mutation à titre onéreux et à celle en progression continue des dépenses sociales,
en général, et du revenu de solidarité active, en particulier. La CAF dégagée ne permet plus
d’assurer de façon suffisante le financement des dépenses d’investissement. Celles-ci ont été
recentrées, entre 2010 et 2013, sur les projets départementaux dans le domaine de l’éducation,
la voirie et les transports, alors que les subventions au titre des projets d’investissement portés
par le bloc communal ont subi un moratoire.
Quant à l’évolution des recettes réelles d’investissement, elles reflètent la dépendance croissante
du département à l’égard des financements externes de la région Île-de-France, laquelle
conteste, par ailleurs, le montant des subventions sollicitées par le département pour le
financement de ses projets.
Le recours à l’emprunt a donc été fortement accru. La dette départementale a progressé de près
de 20 % depuis 2010 et la capacité de désendettement a même dépassé, en 2012, le seuil
d’alerte de 15 ans (27 ans) pour retrouver, en 2013, un niveau limite (14,5 ans contre 4,7 années
en moyenne pour les départements de métropole à la fin décembre 2013). Toutefois en intégrant
les intérêts des emprunts structurés non réglés – les dotations aux provisions correspondantes
n’étant pas intégrées dans le calcul de la CAF - cette capacité de désendettement dépassait en
réalité 37 ans en 2012 et 17 ans en 2013.
La stratégie de sécurisation et de diversification de l’encours de la dette, engagée dès 2008,
a été poursuivie. Au 1er janvier 2014, 42 % de l’encours de dette restaient encore constitués
d’emprunts « toxiques » (84 % en 2010). Malgré certains jugements rendus en faveur
des collectivités territoriales, depuis celui du tribunal de grande instance (TGI) de Nanterre le
8 février 2013, la stratégie contentieuse du département a été mise à mal après la promulgation
de la loi n° 2014-844 du 29 juillet 2014 relative à la sécurisation des contrats de prêts structurés
souscrits par les personnes morales de droit public, validée par le Conseil constitutionnel. Une
issue favorable a toutefois été trouvée pour le département après un accord conclu avec la
société de financement local (SFIL) à la fin de l’année 2014. Celui-ci a été facilité par la mise en
place du fonds de soutien aux collectivités territoriales ayant souscrit des emprunts structurés,
créé par la loi de finances pour 2014. Cet accord a pour effet de réduire à 12 % l’encours de
dette structurée du département au 1er janvier 2015.
Le fonds de soutien dont bénéficiera le département, en 2015, dans ce cadre, constitue une
réponse nécessaire mais non suffisante pour rétablir une situation financière saine.
Les résultats de l’exercice 2014 mettent en lumière une amélioration apparente de la situation
financière, obtenue essentiellement grâce aux nouvelles recettes instaurées dans le cadre du
pacte de confiance, en réalité, les opérations non régularisées en charges et en produits
masquent une situation encore préoccupante. Les efforts de gestion engagés doivent donc être
poursuivis et accentués. En effet, la CAF dégagée reste insuffisante.
Dans ce contexte, la question du financement des allocations individuelles de solidarité demeure
centrale. Seuls le retour de la croissance économique et une nouvelle embellie du marché
immobilier permettraient au département d’une part, de réduire ses dépenses sociales et
notamment le montant des allocations liées au revenu de solidarité active et d’autre part, de
retrouver des ressources fiscales dynamiques. La réduction inédite des dotations de l’État,
engagée en 2014 et accentuée en 2015 et ce, au moins jusqu’en 2017, va rendre encore plus
complexe l’équation budgétaire et financière de la collectivité.
Pour accentuer ses efforts de réduction des dépenses de fonctionnement, une revue approfondie
de l’ensemble des politiques publiques de la collectivité, visant à identifier les dépenses à
supprimer, pourrait y contribuer. Des choix devront également être arbitrés en matière de
stratégie d’investissement.
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L’examen de la gestion des ressources humaines met en lumière des choix coûteux et
des pratiques irrégulières
Le maintien du régime du temps de travail antérieur à la loi du 3 janvier 2001 représente un coût
de 22 M€ par an, selon les calculs de la chambre.
Par ailleurs, l’effectif réel des collaborateurs du cabinet de la présidence dépasse le quota fixé
par les textes et celui autorisé par l’assemblée délibérante. Il apparaît que les collaborateurs de
cabinet qui dépassent le quota sont dispersés, en apparence dans les services, selon des
pratiques de recrutement et d’affectation théorique qui s’écartent de la règlementation.
De plus, le département recrute, de façon répétée et hors d’un cadre régulier, des agents non
titulaires sur le grade d’administrateur territorial. Ces collaborateurs, non titulaires, représentent
plus d’un quart des effectifs d’administrateurs (hors emplois fonctionnels). Ces recrutements qui
concernent, pour partie, d’anciens collaborateurs du cabinet de la présidence ou de la direction
générale, présentent des irrégularités.
De la même façon, 15 % des attachés principaux de la collectivité sont des agents non titulaires
et des anomalies dans les procédures de recrutement et la gestion de leur carrière ont également
été relevées.
Malgré la politique de dé-précarisation mise en place par le département, il conviendrait
également de mettre un terme aux pratiques qui s’écartent des règles de la fonction publique.
Un recours volontariste à des contrats de partenariat en matière de collèges pour
maîtriser les délais et trouver des marges de manœuvres financières
Lors du précédent examen de la gestion, la chambre avait relevé l’important retard pris, par la
collectivité, en matière d’investissement pour les collèges, tant du point de vue de l’état du parc
départemental que du point de vue de l’accueil de nouveaux collégiens, en relation avec la
progression démographique.
À la suite des différentes relances de l’investissement en cette matière (plan pluriannuel
d’investissement (PPI) 2007, projet de PPI 2009) demeurées insuffisantes pour rattraper les
retards, le département a engagé une démarche de regroupement d’opérations de construction,
de reconstruction et de rénovation de 21 collèges (plan exceptionnel d’investissement de
« 21 collèges pour le 21ème siècle », voté le 17 octobre 2010). Le plan initial s’élevait globalement
à 703 M€ sur la période 2010 à 2015 : 324 M€ dédiés aux collèges qui seraient réalisés en
contrat de partenariat et 205 M€ dédiés aux collèges qui seraient réalisés en maîtrise d’ouvrage
publique (MOP), 145 M€ qui seraient dédiés aux travaux de maintenance et de grosse réparation
du parc et 29 M€ pour les équipements numériques des collèges.
Dans les faits, suite à l’abandon d’une opération dans une cité mixte (partagée avec la région),
20 collèges devraient être réalisés jusqu’en 2018, soit en contrat de partenariat, soit en maîtrise
d’ouvrage publique, directe ou déléguée. Selon le plan exceptionnel d’investissement (PEI)
actualisé en février 2011 (+ 17 M€), 546 M€ sont répartis entre 12 collèges et équipement
associés, réalisés dans le cadre de trois contrats de partenariat (350 M€) et 8 collèges et
équipements associés, réalisées en maîtrise d’ouvrage publique (196 M€).
La difficulté récurrente du département à maîtriser les délais lorsqu’il réalise des opérations de
construction de collèges en maîtrise d’ouvrage publique l’a conduit à mener les études préalables
aux trois contrats de partenariat. Il s’agissait de mettre en regard la maximisation des risques liés
à la maîtrise d’ouvrage et la maximisation des avantages liés aux contrats de partenariat. Tous
les éléments réunis ont visé à démontrer une large éligibilité des 12 opérations envisagées à la
technique des contrats de partenariat, qu’il s’agisse des conditions d’urgence, de complexité et
d’efficience. La priorité affichée de réussir à livrer les 12 collèges à la rentrée 2014 a conduit à
porter moins d’attention à toutes les autres contraintes, notamment celle des coûts complets des
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contrats de partenariat. Il est vrai que ces coûts complets ne seront effectivement mesurables
qu’à long terme. La démonstration des qualités des contrats de partenariat et des défauts de la
maîtrise d’ouvrage publique (minoration des délais d’études pour le contrat de partenariat, gains
socioéconomiques de deux rentrées retenues dans l’évaluation préalable au profit des contrats
de partenariat) a été très volontaire. Cette analyse n’est pas en cohérence avec la capacité du
département à programmer et à réaliser des collèges dans le cadre d’une maîtrise d’ouvrage
publique en 56 ou 58 mois. Cette capacité est effective depuis l’adoption du programme
fonctionnel type, socle de tous les collèges dans le cadre du PEI, adopté à l’automne 2010. Il en
résulte que le gain de deux rentrées scolaires mis en avant dans l’évaluation préalable des
contrats de partenariat aurait en fait été réduit à, au mieux, une rentrée scolaire.
Le département a retenu le principe d’un contrat de partenariat global. De cette façon, son
périmètre comprenait, pour les trois lots de quatre collèges, à la fois la conception, la réalisation
des travaux, une partie du financement, le gros entretien et renouvellement et la maintenance.
Le département a fait le choix, pour chaque lot contractuel, de conserver en propre l’exercice
quotidien des missions de restauration, d’accueil, d’entretien courant et technique ainsi que d’une
partie des grosses réparations (parachèvement des sols, murs et plafonds).
La chambre a procédé à une analyse comparative des moyens alloués aux collèges et elle a pu
établir, sur la base des éléments dont elle disposait, que la moyenne du « train de vie » d’un
collège réalisé en contrat de partenariat peut être estimée, toutes choses égales par ailleurs, au
double d’un collège du parc existant pour l’année 2015, première année de plein exercice
(412 225 € contre 197 708 €). Cette comparaison est bien évidemment relative, eu égard au
niveau d’amortissement des établissements du parc existant.
Le département, s’appuyant sur un argument de complexité dont la démonstration n’a pas été
totalement convaincante, a fait le choix d’organiser un dialogue compétitif en un tour, dans un
agenda très contraint, tant pour les candidats, que l’équipe projet et les différents assistants à la
personne publique (APP). Il a ainsi pris le risque de n’avoir pas été au bout des démarches sur la
recherche qualitative (architecture, performance technique et environnementale) et dans la
négociation des prix des offres finales.
Si la conduite de l’opération a été assurée par la direction de l’éducation et de la jeunesse de
façon efficace en mode projet, la chambre attire l’attention de la collectivité sur le fait que,
nombre des compétences requises pour piloter à long terme des contrats de partenariat reposent
très largement à l’heure actuelle sur des assistances externes. Le recours très important aux
assistants à la personne publique semble d’ailleurs avoir dépassé l’estimation faite en mars 2012
et il s’établissait à la fin des opérations de conception-réalisation à près de 3,7 M€, à
l’automne 2014. Si l’appui interne de l’équipe projet aux partenaires privés a eu un effet important
sur la réussite des livraisons, cela a eu mécaniquement un effet négatif sur la disponibilité des
équipes pour la conduite des opérations réalisées en maîtrise d’ouvrage publique.
La conduite de la phase de conception-réalisation avec l’objectif de livrer les collèges à la
rentrée 2014 a conduit à des renoncements (le photovoltaïque à Montreuil) et à certains
désaccords (chiffrage des fiches modificatives) avec les titulaires des contrats de partenariat qui
devront être réglés par avenant à la livraison pour un montant évalué à 0,5 M€ en juillet 2014.
À l’issue de la phase de livraison des 12 collèges, réalisés en contrat de partenariat, de
nouveaux défis doivent être relevés afin de :
- développer les compétences internes de pilotage à long terme de ces contrats ;
- pourvoir au financement du « train de vie » à long terme des 12 collèges et équipements
livrés en contrat de partenariat ;
- conduire le plan exceptionnel d’investissement n° 2 dénommé « plan ambition collèges 20152020 », lancé à l’automne 2014 (rénovation lourde de 90 collèges pour une enveloppe
estimée à près de 613 M€).
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Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives
RECOMMANDATIONS
LA QUALITÉ DE L’INFORMATION FINANCIÈRE ET COMPTABLE
Recommandation n° 1 : ……………………………………….………………………………..page 28
Fixer par délibération un seuil significatif de rattachement ainsi que cela est préconisé par le comité
national de fiabilité des comptes locaux.
Recommandation n° 2 : ………………………………………………………………………….page 30
Provisionner les risques résiduels liés aux emprunts structurés souscrits avant le 1er janvier 2014
selon les modalités comptables, sans impact budgétaire, préconisées par la DGFip.
Recommandation n° 3 : ………………………………………………………………………….page 40
Instaurer un véritable contrôle centralisé de second niveau des mandats et des titres pour améliorer
la qualité comptable, dans le cadre du contrôle interne budgétaire et comptable à mettre en place.
Recommandation n° 4 : ………………………………………………………………………….page 42
Pour lutter efficacement contre la fraude aux prestations, mettre en place un système de détection
automatisée des anomalies dans les applications de gestion de l’aide sociale.
ANALYSE DE LA SITUATION FINANCIÈRE DU DÉPARTEMENT
Recommandation n° 5 : ………………………………………………………………………….page 79
Poursuivre, davantage encore, les efforts engagés pour réduire les dépenses de fonctionnement de
l’administration départementale et identifier celles qui ne sont pas obligatoires et auxquelles il est
possible de renoncer.
Recommandation n° 6 : ………………………………………………………………………….page 79
Réduire la masse salariale en utilisant tous les leviers d’ajustement existants.
Recommandation n° 7 : ………………………………………………………………………….page 79
Réviser à la baisse les dépenses d’investissement envisagées pour réduire l’endettement du
département.
LA CONSTRUCTION ET LA RÉNOVATION DE 21 COLLÈGES
Recommandation n° 8 : ………………………………………………………………………….page 119
Développer le suivi financier et le pilotage à long terme des contrats de partenariat.
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« La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration »
Article 15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen
OBSERVATIONS
1. PROCÉDURE ET DÉLIBÉRÉ
La chambre régionale des comptes d’Île-de-France, délibérant en formation restreinte, a
adopté le présent rapport d’observations définitives.
Le rapport a été arrêté au vu des constatations effectuées dans le cadre de l’examen de la
gestion du département de la Seine-Saint-Denis, engagé par lettres du 3 mars 2014,
adressées à l’ordonnateur en fonction, M. Stéphane Troussel, ainsi qu’à son prédécesseur,
M. Claude Bartolone, pour la période courant de l’année 2010 à l’année 2014.
Ces constatations ont été exposées lors de l’entretien préalable du 23 juillet 2014, à
M. Stéphane Troussel et lors de l’entretien préalable du 24 juillet 2014, à M. Claude Bartolone.
La chambre a adressé, le 24 octobre 2014, un rapport d’observations provisoires à
MM. Troussel et Bartolone. Des extraits ont été transmis à 21 personnes physiques et
morales, tiers concernés. À l’issue du délai de 2 mois, seuls les 2 ordonnateurs concernés,
2 entreprises(3) et 4 personnes physiques ont répondu à la chambre.
La chambre a reçu une réponse commune des ordonnateurs concernés représentant
1113 pages, annexes comprises.
Après les élections départementales, lors du délibéré de la chambre des 26 et 27 mai 2015,
qui a arrêté les observations définitives ci-après développées, ont été entendus :
-
en leur rapport, Mmes Kabylo et Pradeilles, premières conseillères assistées de
Mme Cophornic, assistante de vérification ;
-
en leurs conclusions, sans avoir pris part au délibéré, les procureurs financiers.
Le greffe assurait la préparation de la séance de délibéré et tenait les registres et dossiers.
2. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DU DÉPARTEMENT DE LA SEINESAINT-DENIS
2.1. Un des départements les plus peuplés et dont la population est très jeune
Au sein de la région Île-de-France (IDF), le département de la Seine-Saint-Denis est
composé de 40 communes sur une superficie de 236 km2. Au 1er janvier 2013, sa population
s’élevait à plus de 1,53 millions d’habitants(4), ce qui le place au 6ème rang des départements
les plus peuplés de France, sa croissance démographique restant forte.
En effet, le département affiche le taux de natalité le plus élevé de France métropolitaine(5) et
accueille, chaque année, près de 30 000 nouveau-nés. Ainsi, la Seine-Saint-Denis est un
département jeune(6) dont près de 29 % de la population a moins de 20 ans (26 % en l’Île-deFrance) et 15 %, 60 ans et plus (18 % en Île-de-France).
(3)
EPDC, Fayat.
Chiffres clés Institut national de la statistique et des études économique (Insee) mise à jour au 31 janvier 2014.
(5)
18,6 ‰ pour le département contre 15,2 ‰ en Île-de-France et 12,6 ‰ au niveau national.
(6)
Donnée Insee 2010 actualisée au 1er janvier 2013.
(4)
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Cette jeunesse de la population a des incidences sur les besoins sociaux qui se font sentir
dès le plus jeune âge : 9,3 % de la population a moins de six ans (7,3 % au niveau national)
et 4,9 % moins de trois ans (3,6 % au niveau national).
Les crèches départementales et les services de protection maternelle et infantile du
département sont donc fortement sollicités. Même, si la Seine-Saint-Denis est l’un des rares
départements mettant au service de sa population 55 crèches départementales, le
département accuse un retard important en matière d’accueil de la petite enfance : le taux de
couverture est le plus faible de France métropolitaine avec seulement 34 places pour
100 enfants de moins de 3 ans, si l’on prend en compte la capacité d’accueil des assistants
maternels, contre 53,3 places en moyenne nationale.
S’agissant plus particulièrement de la protection maternelle et infantile, les besoins sont plus
importants que dans la plupart des départements français :
-
le taux de mortalité infantile de 4,6 ‰ est très supérieur aux moyennes régionale
(3,7 ‰) et nationale (3,6 ‰) ;
-
le taux de prématurité, facteur de risque de handicap, est supérieur à la moyenne
nationale (7,3 % en Seine-Saint-Denis contre 6,6 % en moyenne nationale) ;
-
la précarité économique touche aussi les enfants : 21,2 % des ménages
bénéficiaires du RSA ont un ou plusieurs enfants de moins de 3 ans.
La jeunesse de la population du département a également fait naître des besoins importants
en matière d’équipements scolaires. Comme il l’a souligné dans sa réponse, le département
accueille, chaque année, 1 400 nouveaux collégiens et pour y répondre, un plan exceptionnel
d’investissements (PEI) a été adopté par le conseil général en octobre 2010 prévoyant la
construction ou la reconstruction de 21 collèges, sur la période 2010-2015, dont 12 ont été
livrés à la rentrée 2014, dans le cadre de l’exécution de trois contrats de partenariat.
Malgré la jeunesse de sa population, le département se caractérise aussi par une part de
plus en plus importante de personnes âgées. Cette part a augmenté en Seine-Saint-Denis
de 10 % entre 2006 et 2011. L’évolution est même de 12 % pour les plus de 75 ans et
explique l’augmentation des dépenses consacrées à l’APA (cf. infra 5.2.2.1).
2.2. Le département le plus pauvre de métropole malgré son dynamisme économique
Du point de vue sociologique, la population départementale est peu diplômée(7), plus de
42 % de la population départementale non scolarisée de 15 ans et plus n’a aucun diplôme,
soit une proportion supérieure de 13 points à celle de l’Île-de-France et la part des diplômés
de l’enseignement supérieur (Bac + 2 ou supérieur) est proche de 22 % alors qu’elle avoisine
37 % en Île-de-France.
Le profil socio-économique de la population du département présente une majorité
d’employés (34 %), d’ouvriers (22 %), de professions intermédiaires (25 %) ; les cadres et les
professions intellectuelles étant évalués à 15 % de la population active(8).
Les emplois qualifiés offerts (emplois de cadres ou professions intermédiaires) ne trouvent
pas suffisamment d’actifs résidents pour les occuper et ils sont donc pourvus par des
salariés extérieurs au département. Plus les emplois sont qualifiés, moins ils sont occupés
par des Séquano-dionysiens. Cet écart entre le niveau des emplois offerts et celui des
résidents peut être mis en relation avec le niveau de formation des jeunes, le niveau social
de la population et les fortes mutations économiques subies par le territoire.
(7)
(8)
Observatoire départemental des données sociales de la Seine-Saint-Denis – 2014.
Insee, RP 2011, Population de 15 ans ou plus selon la catégorie socioprofessionnelle.
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Les emplois, comme les entreprises, se concentrent majoritairement dans les territoires
limitrophes de Paris (1,8 millions d’emplois) et des Hauts-de-Seine (900 000 emplois). Cette
coupure géographique n’est pas corrigée par l’offre de transports publics, globalement saturée
en direction de Paris et très insuffisante pour les déplacements inter-banlieues. Ceci est
d’autant plus pénalisant que la population de la Seine-Saint-Denis reste fortement dépendante
des transports en commun. Près de 35 % des ménages n’ont pas de véhicule personnel (31 %
en Île-de-France). Dans ce contexte, le département a fait le choix d’investir largement dans le
domaine des transports en commun pour améliorer l’offre actuelle et mieux répondre aux
enjeux du développement économique, démographique et social du territoire.
Si, sur le plan économique, le dynamisme est l’une des caractéristiques majeures du
département, et si depuis 2000 c’est en Seine-Saint-Denis que la progression du nombre
d’emplois est la plus forte (+ 15 %), a contrario, les indicateurs sociaux ne cessent de se
dégrader.
La Seine-Saint-Denis connaît un taux de chômage élevé qui a atteint 13,2 % au
4ème trimestre 2014 (8,9 % en région Île-de-France)(9), accru par la fermeture de l’usine PSA
Peugeot Citroën à Aulnay-Sous-Bois, en 2014.
Corrélativement, les indicateurs liés aux revenus reflètent la grande pauvreté de la
population du département : seuls 50 % des ménages fiscaux sont imposés (63 % pour
l’IDF), le revenu mensuel médian par unité de consommation se situe à 1 270 € (1 854 €
IDF)(10). Son taux de pauvreté élevé (14,5 %(11) contre 7,8 % en France métropolitaine) en
fait le département le plus pauvre de Métropole. Un quart de la population vit en-dessous du
seuil de pauvreté(12) (12,5 % en moyenne nationale) et 31,5 % des moins de 20 ans.
Dans ce contexte, la demande d’actions sociales du département est plus forte qu’ailleurs.
Sur les 388 357 allocataires du revenu de solidarité active en Ile-de-France, près d’un quart
vit en Seine-Saint-Denis.
Enfin, l’indicateur de développement humain (IDH-2)(13) du département (0,39)(14) est le
plus bas de l’Île-de-France (0,57) notamment du fait de la faible valeur de l’indice
« éducation ». Parmi les 10 communes franciliennes ayant le plus faible IDH-2, 6 sont
situées en Seine-Saint-Denis.
Ainsi, si le département de la Seine-Saint-Denis présente une vitalité économique, celle-ci
bénéficie peu à sa population, modeste, qui a vu se creuser les inégalités. La situation
globale du département, notamment sa situation budgétaire, est en effet, pour une large part,
le produit d’évolutions démographiques et socioéconomiques, parfois conjoncturelles, mais
souvent profondes, qui structurent l’évolution de la demande sociale et éducative.
(9)
CCI Seine Saint Denis, Bref conjoncture 4ème trimestre 2014, avril 2015
Observatoire départemental des données sociales, mai 2014 et Insee.
(11)
Observatoire des inégalités – la pauvreté dans les départements – juin 2013 – Le taux de pauvreté mesure la population
vivant en dessous de 50 % du revenu médian (814 € mensuels).
(12)
Soit en dessous de 60 % du revenu médian : 977 € mensuels (Insee 2011).
(13)
Inspiré de l’indicateur de développement humain (IDH) mis en place par les Nations Unies pour mesurer les inégalités en
conditions de vie entre les pays, l’IDH-2 intègre, pour la dimension santé, l’espérance de vie à la naissance des Franciliens
des deux sexes ; pour la dimension éducation, le pourcentage de la population âgée de 15 ans et plus sortie du système
scolaire avec un diplôme ; et pour la dimension revenus, le revenu brut médian des ménages. Plus l’IDH-2 est proche de 1,
plus le développement est élevé.
(14)
Brève du 12 juin 2014 de l’observatoire des inégalités – données 2011 : les valeurs les plus élevées sont observées à Paris et
dans les Hauts-de-Seine (0,64), suivies de près par les Yvelines (0,63).
(10)
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Pour répondre aux besoins sociaux particuliers de sa population dans un contexte national
de plus en plus contraint, les orientations stratégiques du département, fils conducteurs de
son action, prennent place dans un Agenda 21 composé de quatre projets stratégiques
(éducatif / social / écologie urbaine / aménagement et développement métropolitain) et dans
différents schémas pluriannuels(15) de politiques publiques. Pour accomplir ses missions, le
département dispose d’une administration composée de plus de 8 000 agents(16).
3. LE SUIVI DES PRÉCEDENTES RECOMMANDATIONS DE LA
CHAMBRE
3.1. Rappel des observations précédemment formulées
Le dernier examen de la gestion concernait la période 2004-2009. À cette occasion, la
chambre avait relevé d’une part, une situation financière très dégradée qui imposait, pour
l’avenir, une maîtrise indispensable des dépenses de fonctionnement pour assurer la
couverture des besoins d’investissement et d’autre part, un endettement élevé, composé
quasi-exclusivement de produits financiers structurés, qu’il était indispensable de sécuriser.
Dans d’autres domaines, la chambre avait constaté l’amélioration du suivi du financement
des associations qu’il convenait de poursuivre, des anomalies et des fragilités dans la
gestion des véhicules dont la flotte restait encore à réduire.
En matière de gestion des ressources humaines, le temps de travail dérogatoire des agents
départementaux avait, notamment, été constaté et des anomalies relatives à des voyages
offerts à certains agents ou anciens agents retraités avaient été qualifiés d’avantages en
nature.
Dans le domaine de la gestion des collèges, dont les dépenses étaient déjà très élevées,
la mise en œuvre d’une contractualisation et la mise en place d’outils informatiques adaptés
étaient préconisées. La chambre avait aussi estimé un besoin de financement de 70 M€/an,
sur 10 ans, et pris acte du vote du programme exceptionnel d’investissement adopté
en 2010. Ce programme visait à rattraper le retard de rénovation et à répondre aux besoins
démographiques, par la construction de nouveaux collèges.
Enfin, la chambre avait constaté la mise en place d’une démarche de performance en mode
Loi organique relatives aux lois de finances (LOLF) dont les indicateurs nécessitaient d’être
améliorés. Elle avait invité le département à mieux associer les services dans la cartographie
des risques, élaborée par la direction de l’audit interne nouvellement créée, et à ouvrir le
programme de travail de cette direction aux problématiques financières et de gestion des
ressources humaines.
(15)
Schéma départemental de protection de l’enfance 2010-2014, schéma départemental en faveur des personnes handicapées
2012-2016, schéma départemental en faveur des personnes âgées, plan départemental d’insertion, plan climat, schéma de
cohérence territoriale des équipements sportifs 2015-2020, schéma pour un environnement vert en Seine-Saint-Denis.
(16)
Dont près de 600 assistants familiaux, agents non titulaires du département accueillant les enfants confiés à l’aide sociale à
l’enfance.
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3.2. Les suites données par le département aux dernières recommandations
La chambre prend acte des actions engagées par le département pour mettre en œuvre ses
dernières recommandations portant, notamment, sur l’amélioration de la gestion des
subventions, la sécurisation des emprunts, les prestations d’action sociale pour les retraités et
les médaillés par l’intermédiaire du comité départemental des œuvres sociales, l’adoption de
deux plans exceptionnels d’investissement en faveur des collèges et la mise en place d’un
véritable dispositif d’aide au pilotage des politiques publiques récompensé en 2011 et en 2014
par l’AFIGESE et l’observatoire national de l’innovation publique. Elle relève toutefois des
résultats encore partiels dans d’autres domaines même si les avancées sont réelles.
En ce qui concerne la gestion du parc automobile, le plan de diminution de la flotte automobile
n’a pas été intégralement mis en œuvre. La chambre avait invité le département à appliquer le
plan quadriennal de diminution de la flotte automobile, lancé en 2009 (réduction prévue de
20 %). Après trois ans d’exécution, les objectifs ne sont pas encore totalement atteints.
Le département a décidé de marquer une pause et de s’orienter vers un programme
pluriannuel (2012-2017) pour rajeunir sa flotte (de sept à huit ans), parvenir d’ici 2017 à
l’équiper en véhicules électriques à hauteur de 20 % et poursuivre sa rationalisation en
diminuant le parc notamment par la mutualisation des véhicules. De plus, il reste encore à
fiabiliser le mode de comptabilisation des véhicules en service dont le nombre diffère selon les
sources. La centralisation de la gestion de la flotte dans un seul service, créé en février 2014
au sein de la direction des bâtiments et de la logistique, devrait y contribuer et permettre un
suivi optimisé des consommations de carburant.
En matière de gestion des ressources humaines, la chambre relève que la présentation des
documents statistiques reste perfectible. La cohérence entre les divers documents (états du
personnel dans les documents budgétaires et bilans sociaux) n’est pas assurée et les
informations contenues dans les annexes budgétaires sont incomplètes. La recommandation
portant sur l’évaluation et la notation est partiellement mise en œuvre. L’expérimentation de
l’évaluation a été menée en 2012 dans 2 directions, puis étendue à 13 directions (sur 25)
en 2013, et le département prévoit la généralisation du dispositif en 2015. Son impact en
matière d’avancement et de promotion interne reste encore à analyser. En effet, en pratique
le mérite individuel des agents n’est manifestement pas pris en compte, ni dans le quota
d’avancement d’échelon à la durée minimale (100 %), ni dans celui des avancements de
grade (91 % en 2013).
Enfin, dans le domaine de la gestion comptable et financière, le département a partiellement
suivi la recommandation de la chambre de privilégier les contrats de prêts à taux fixe dans
sa stratégie de sécurisation de l’encours de dette. Si la part de l’encours des emprunts
structurés a été divisée par deux, en revanche 30 % de la dette départementale est
dorénavant indexée sur l’Euribor (contre 1 % en 2010). Ce choix ne sera pas sans incidence
sur l’évolution future des charges financières, trois contrats comportant des marges
bancaires très élevées.
Par ailleurs, la chambre avait recommandé de respecter le « monopole » du compte 408
pour le rattachement des charges courantes. Si des travaux de mise en cohérence ont été
menés avec la paierie départementale, le rattachement des charges à l’exercice n’est
toujours pas exhaustif. Enfin, la centralisation des dépenses en matière de communication,
sous une même rubrique fonctionnelle, n’a pas totalement abouti malgré le plan d’action mis
en place visant à confier un rôle centralisateur et de contrôle au service communication.
Les procédures ne sont pas entièrement respectées par les services et des actions
complémentaires sont à conduire, en collaboration avec le payeur départemental.
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4. LA QUALITÉ DE L’INFORMATION FINANCIÈRE ET COMPTABLE
4.1. La qualité de l’information financière et budgétaire est perfectible
4.1.1. L’information partielle présentée lors des débats d’orientations budgétaires devra
être enrichie
L’article L. 3312-1 du CGCT dispose qu’un débat sur les orientations budgétaires de l’exercice
ainsi que sur les engagements pluriannuels envisagés et « sur l’évolution et les
caractéristiques de l’endettement », mention introduite par l’article 93 de la loi du
27 janvier 2014 relative à la modernisation de l’action publique territoriale et l’affirmation des
métropoles (dite « MAPTAM »), doit être organisé dans un délai de deux mois précédant le
vote du budget primitif.
Durant la période examinée, si les débats se sont tenus dans les délais légaux, en revanche,
de l’examen des rapports d’orientations budgétaires et des procès-verbaux des séances du
conseil général, il ressort que les débats ont été essentiellement focalisés sur la situation
financière préoccupante de la collectivité. Le président du conseil départemental a expliqué,
dans sa réponse, cette focalisation particulière d’une part, par l’insuffisance des
compensations des charges transférées par l’État depuis l’acte II de la décentralisation et
d’autre part, par la présence, dans la dette départementale, d’emprunts structurés conclus
avant 2008.
Les rapports exposent une rétrospective des dépenses et des recettes ainsi que des
informations sur la situation de l’endettement du département. En revanche, aucune donnée
chiffrée n’illustre les engagements pluriannuels, ni les masses financières indicatives à
envisager pour le budget primitif de l’exercice. Pourtant, ces données existent dans la
mesure où des prospectives budgétaires triennales sont élaborées pour le préparer.
Selon une jurisprudence de la cour administrative de Douai de 2005(17), les membres de
l’organe délibérant doivent disposer d’une information complète et suffisamment détaillée
pour pouvoir utilement débattre des orientations générales du budget. Il en résulte que le
rapport doit aussi comporter des éléments d'analyse prospective, des informations sur les
principaux investissements projetés, sur le niveau d'endettement et son évolution prévue
ainsi que sur l'évolution envisagée des taux d'imposition. À défaut, la procédure d’adoption
du budget primitif peut être considérée comme entachée d’irrégularité.
Le président du conseil général présente chaque année, à son assemblée, lors de la séance
de vote du compte administratif, un rapport sur l’état de la dette du département et la
stratégie de sa gestion. Toutefois, le rapport au 31 décembre 2013, présenté en avril 2014
au conseil général, ne présentait pas la stratégie pluriannuelle du département.
Par ailleurs, l’attention de la collectivité est appelée sur le projet de loi portant nouvelle
organisation territoriale de la République. Celui-ci comprend un chapitre « Transparence et
responsabilités financières des collectivités territoriales » qui réécrit le 1er alinéa de l’article
L. 3312-1 du CGCT : « Dans un délai de deux mois précédant l’examen du budget, le
président du conseil général présente un rapport au conseil général sur les orientations
budgétaires de l’exercice, les engagements pluriannuels envisagés, la structure et l’évolution
des dépenses et des effectifs ainsi que la gestion de la dette. Ce rapport précise notamment
l’évolution prévisionnelle et l’exécution des dépenses de personnel, des rémunérations, des
avantages en nature et du temps de travail. […] ». Ces dispositions enrichies visent à
améliorer encore l’information donnée aux élus et aux citoyens.
(17)
Cour administrative d’appel de Douai, 14 juin 2005, commune de Breteuil-Sur-Noye.
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La chambre constate qu’à la suite de ses observations, l’ordonnateur a, pour la
première fois, introduit dans le rapport d’orientations budgétaires pour 2015, présenté le
13 novembre 2014 au conseil général, des informations chiffrées sur les principales
opérations d’investissement envisagées et affiché dans ce rapport les caractéristiques de sa
dette et sa stratégie d’endettement. Elle prend acte des efforts qui seront poursuivis pour
mettre en œuvre les dispositions législatives et insiste sur la nécessité de présenter des
éléments de prospective – existants à la direction du budget et des finances – et de préciser
les intentions de l’ordonnateur sur l’évolution envisagée des taux de la fiscalité ainsi que la
jurisprudence l’a rappelé en 2005.
4.1.2. La sincérité des inscriptions budgétaires n’a pas toujours été assurée
Le rapport 2014 du Gouvernement au Parlement sur le contrôle a posteriori exercé par le
représentant de l’État sur les actes des collectivités territoriales rappelle que l’appréciation
de la sincérité des prévisions budgétaires, condition de l’équilibre et principe budgétaire
essentiel, constitue l’un des points de contrôle les plus délicats. À défaut d’une évaluation
sincère des inscriptions budgétaires, il y a lieu de considérer que le budget n’a pas été voté
en équilibre et de mettre en œuvre la procédure prévue à l’article L. 1612-5 du CGCT.
Durant la période examinée, plusieurs budgets présentant des inscriptions importantes dont
la sincérité n’était pas avérée, ont été votés par le conseil général, mais un seul a été
transmis pour avis à la chambre par le préfet.
4.1.2.1. Le budget primitif 2010 avait été réglé et rendu exécutoire par le préfet
À l’occasion du vote du budget primitif (BP) 2010, le conseil général avait adopté, selon les
termes de son président, « un budget de révolte » pour protester contre la compensation non
intégrale des charges transférées, suite à l’acte II de la décentralisation, intervenu à compter
de l’année 2004.
Ainsi, par délibération du 8 avril 2010, le conseil général de Seine-Saint-Denis avait
approuvé son BP en incluant une recette fictive de 75 M€, au titre de la compensation
vivement réclamée par le président.
Par un courrier du 29 avril 2010, le préfet de la Seine-Saint-Denis avait saisi la chambre
régionale des comptes d’Île-de-France, conformément aux dispositions de l’article L. 1612-5
du CGCT. Dans un premier avis rendu le 1er juin 2010, la chambre avait proposé au
président du conseil général les mesures nécessaires au rétablissement de l’équilibre
budgétaire mais par délibération du 25 juin 2010, le conseil général avait alors décidé de
maintenir le budget primitif tel qu’il avait été voté le 8 avril.
Le préfet, dans un courrier du 2 juillet 2010, avait de nouveau saisi la chambre, en vue de
solliciter un second avis. Dans un avis rendu le 16 juillet 2010, la chambre régionale des
comptes avait demandé au préfet de régler et de rendre exécutoire le budget primitif du
département, conformément au premier avis qu’elle avait rendu, ce qu’il fit dans un arrêté du
même jour.
En réponse à la chambre, le département a reconnu ce constat et a indiqué assumer,
politiquement, cet acte, qui visait à « poursuivre la contestation et élargir encore la
mobilisation pour faire en sorte que le Gouvernement soit contraint à prendre rapidement
des décisions concrètes afin de corriger une situation qui remettait alors très directement en
cause le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales.
Le département a donc décidé de maintenir en l’état le budget en dépit des propositions de
modification de celui-ci faites par la chambre régionale des comptes d’Ile-de-France. »
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Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives
4.1.2.2. Le budget primitif 2013 comportait aussi des inscriptions budgétaires insincères
Le budget primitif 2013 a été adopté par délibération du conseil général le 21 mars 2013.
Ce budget a été modifié, par amendement en cours de séance, par le vote anticipé d’une
recette de fonctionnement d’un montant de 40 M€, attendue par le département en
provenance du fonds de solidarité des départements d’Île-de-France alors inexistant.
Cette recette, qui était insincère au moment du vote, a permis d’une part, de limiter la hausse
du taux de la TFPB à + 5,9 % au lieu de + 7,5 % initialement prévu (- 12,648 M€) et d’autre
part, de couvrir une dotation aux provisions pour risques et charges supplémentaire de
20 M€ supposée pallier le risque de perte de produits des DMTO et la hausse des
allocations individuelles de solidarité.
Dans une lettre d’observations du 25 avril 2013, le préfet de la Seine-Saint-Denis à demandé
au président du conseil général de lui produire la pièce justificative de l’inscription de cette
recette, à défaut, il lui demandait de veiller à diminuer le montant prévu en recettes « dès la
prochaine décision modificative ».
En réponse, le 29 avril 2013, le président du conseil général a indiqué au préfet que ce fonds
était prévu à l’article 14 de l’avant-projet de loi de décentralisation, présenté en conseil des
ministres du 10 avril 2013 et « d’après les calculs de la direction des finances du département,
le produit attendu pour le département de la Seine-Saint-Denis [était] estimé à 40 M€ ».
Ce texte n’avait pas encore été présenté au conseil des ministres, au moment du vote du
budget primitif par le conseil général, le 21 mars 2013. De surcroît, l’avant-projet de loi ne
mentionnait qu’un montant global de 60 M€ sans aucune précision portant sur la répartition
du fonds entre les départements d’Île-de-France. Le département de la Seine-Saint-Denis
s’attendait ainsi à bénéficier des deux tiers.
Cette recette ne reposant sur aucun fondement juridique, le président du conseil général
avait indiqué au préfet : « si le calendrier législatif devait prendre du retard, je serai amené,
conformément à votre demande, à diminuer le montant inscrit en recette à l’occasion d’une
décision modificative. »
Une telle solution, proposée par le président du conseil général sur la suggestion du préfet
dans son courrier du 25 avril 2013, ne respecte pas le cadre légal fixé par l’article L. 1612-5
du CGCT, selon lequel « lorsque le budget d’une collectivité territoriale n’est pas voté en
équilibre réel, la chambre régionale des comptes est saisie par le représentant de l’État dans
un délai de 30 jours à compter de sa transmission ».
Ladite recette a finalement été supprimée du budget départemental, par une décision
modificative n° 1 (DM1) votée le 14 novembre 2013, le fonds ayant été supprimé du texte
initialement prévu, au profit de la loi de finances initiale pour 2014. In fine, le fonds retiendra
le versement de 28 M€ et non de 40 M€ au département, en 2014 et non en 2013.
Le département avait d’ailleurs bien conscience du caractère insincère et très hypothétique de
ladite recette puisque qu’elle avait été, en partie, provisionnée, sous couvert de la dotation aux
provisions fictive susmentionnée, finalement reprise en DM1 lorsque le département a annulé
la recette attendue du fonds.
 La DM1 2013
Lors du vote de la DM1, le 14 novembre 2013, le département de la Seine-Saint-Denis a
réduit de 20 M€ le montant des droits de mutation à titre onéreux, justifié selon le rapport du
président au conseil général, « par un ralentissement prononcé des DMTO qui oblige à
ramener à 125 M€ […] ». Pourtant, les encaissements des DMTO par le payeur
départemental atteignaient déjà, au 31 octobre 2013, 119,6 M€ rendant ainsi la réduction de
20 M€ injustifiée. Les résultats constatés à la fin décembre 2013 l’ont confirmé, les DMTO
ayant atteint plus de 140,6 M€ à la clôture de l’exercice.
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Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives
En réalité, cette réduction des DMTO est venue « justifier », en apparence, la reprise de
la dotation aux provisions pour risques et charges initialement votée au budget primitif pour,
selon le rapport du président du conseil général, « couvrir le risque de perte de produits au titre
des DMTO et la hausse des allocations individuelles de solidarité ». En réalité, cette dotation
aux provisions visait à couvrir, en partie, la non perception de la recette insincère de 40 M€.
Alors que le budget de la collectivité doit respecter les règles fixées par le code général des
collectivités territoriales et qu’il est soumis au contrôle du représentant de l’État, de telles
inscriptions de crédits, sans mise en jeu du contrôle budgétaire prévue par la loi, portent
atteinte à son caractère d’acte sincère d’autorisation et de prévision.
4.1.2.3. L’absence de restes à réaliser laisse douter de la sincérité des résultats des
comptes administratifs et par voie de conséquence des budgets votés
•
En l’absence de restes à réaliser, les comptes administratifs ne présentent pas tous
les caractères de la sincérité
À la fin de chaque exercice, les dépenses engagées et non mandatées sont constatées en
restes à réaliser. Les résultats d’un exercice budgétaire figurant au compte administratif sont
constitués du déficit ou de l’excédent réalisé de chacune des deux sections, mais aussi des
restes à réaliser(18) en dépenses et en recettes.
La vérification de la sincérité des restes à réaliser incombe aux services de la préfecture
chargés du contrôle budgétaire. En effet, leur éventuelle insincérité peut entraîner celle des
résultats constatés au compte administratif.
Les services de la préfecture de la Seine-Saint-Denis ont relevé, mais sans en mentionner le
caractère anormal, l’absence de restes à réaliser dans les comptes administratifs du
département de la Seine-Saint-Denis.
Chaque année, aucun état des restes à réaliser signé du président du conseil général n’est
établi. En effet, le conseil général a adopté, dans son règlement budgétaire et financier, le
principe du non-report des engagements de recettes et de dépenses, sauf exception dûment
justifiée(19).
Pourtant, se rapportant à une obligation de payer qui incombe au département, le montant
des dépenses engagées, non mandatées et non rattachées(20) doit être inscrit au budget de
l’exercice suivant et réglé dès que les conditions d’émission du mandat se trouvent réunies.
L’état des dépenses engagées non mandatées établi, au 31 décembre de l’exercice, par le
président du conseil général, a donc une double finalité : il arrête le montant des crédits à
reprendre au budget de l’exercice suivant et il arrête le montant des paiements que le
comptable pourra effectuer dès le début de l’exercice.
(18)
La définition des restes à réaliser est présentée dans la M52. Ils correspondent :
- pour la section d’investissement, aux dépenses engagées et non mandatées au 31 décembre de l’exercice et aux recettes
certaines n’ayant pas donné lieu à l’émission d’un titre de recettes ;
- pour la section de fonctionnement, aux dépenses engagées et n’ayant pas donné lieu au rattachement, soit en l’absence de
service fait au 31 décembre de l’exercice, soit parce que l’incidence de ces charges sur le résultat n’est pas significative et
aux recettes certaines non mises en recouvrement à l’issue de la journée complémentaire.
(19)
Article 17 du règlement budgétaire et financier adopté le 19 septembre 2013.
(20)
Les rattachements ne concernent que la section de fonctionnement.
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Le département a précisé que la mise en place d’une gestion en autorisation de programme
et crédits de paiement (AP/CP) des dépenses d’équipement brut et le rattachement des
charges à l’exercice justifiaient l’absence de restes à réaliser, mais il a aussi indiqué qu’en
fin d’année, les engagements n’ayant pas donné lieu à mandatement étaient annulés et
réengagés sur l’exercice suivant. S’il n’a pas été possible à la chambre d’évaluer les
montants ainsi réengagés sur les crédits des exercices N+1 chaque année, cette pratique
irrégulière met en évidence un dispositif qui s’apparente à de la « cavalerie budgétaire ».
La situation financière particulièrement dégradée du département (voir infra) est sans doute
à l’origine de cette pratique, qui aboutit à donner des résultats inexacts au compte
administratif, voire à occulter un déficit réel.
•
Sans reprise des restes à réaliser, les budgets votés présentent également un risque
d’insincérité
Ainsi que le prévoit le cadre budgétaire de la M52(21), les restes à réaliser doivent être repris
dans le budget de l’exercice suivant. Le département, durant la période examinée, a repris
chaque année les résultats des comptes administratifs, par anticipation, dans ses budgets
primitifs, ainsi que le permet la M52. Les résultats ne prenant en compte aucun reste à
réaliser, il en résulte que tous les budgets primitifs votés par le conseil général étaient de
facto également insincères.
La chambre rappelle à la collectivité l’obligation d’établir avec sincérité la comptabilité
d’engagement qui doit se traduire, en fin d’année, dans l’état des restes à réaliser. Cette
condition est nécessaire pour établir la sincérité des comptes administratifs approuvés et des
budgets votés par l’assemblée délibérante ainsi que la réalité des résultats.
4.1.3. Les annexes obligatoires et les informations générales
4.1.3.1. Les états de la dette
Si les états de la dette annexés aux comptes administratifs sont concordants avec le compte
de gestion, en ce qui concerne l’encours, des discordances existent s’agissant de l’annuité,
particulièrement pour les charges d’intérêts chaque année, et dans une moindre mesure
pour le remboursement du capital. Selon le département, ces écarts s’expliquent par un
découpage inopportun des emprunts auprès d’autres prêteurs que le département a corrigé
en 2013 et par des annulations de mandats.
4.1.3.2. Les engagements hors bilan
•
Les partenariats publics privés
En 2012, le département a signé trois contrats de partenariats dans le cadre du plan
exceptionnel d’investissement en faveur des collèges adopté en 2010. Les écritures
comptables correspondant à la part d’investissements de ces contrats ont bien été
enregistrées dans les comptes dès 2012. De plus, l’état annexe(22) des contrats de
partenariats est dûment complété dans les comptes administratifs 2012 et 2013 ainsi que le
prévoit la règlementation.
À la fin de l’année 2014, après la livraison des 12 collèges intervenue pour la rentrée 2014,
le département doit intégrer dans sa dette la part correspondant aux investissements
réalisés par les partenaires privés : soit plus de 300 M€, ainsi que l’exige l’instruction
budgétaire et comptable M52, depuis un arrêté du 16 décembre 2010.
(21)
(22)
Instruction budgétaire et comptable des départements.
Annexe IV-C3 du CA 2013.
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•
La question des comptes épargne temps dans les engagements hors bilan
À la différence de ce qui est prévu dans les établissements publics de santé(23), la M52 ne
prévoit pas de provisionner les comptes épargne temps (CET). Le bilan social 2013 présente
un état des lieux du nombre de jours accumulés dans les CET depuis 2004.
Tableau n° 1 : Le nombre de jours accumulés dans les CET au 31/12/2013
Nombre de jours épargnés
A
Total
11 691
B
C
5 880
Total
8 705
26 267
Source : Tableau CRC Île-de-France - Bilan social 2013 du département
Compte tenu du volume de ces journées, il serait utile que soit porté à la connaissance des
élus et des membres du comité technique paritaire, le coût qu’elles représentent.
4.2. La fiabilité de l’information comptable n’est pas toujours assurée
4.2.1. Un socle de normes juridiques fondamentales
L’instruction budgétaire et comptable des départements (M52), entrée en vigueur le
1er janvier 2004, a introduit les principes d’indépendance des exercices, de sincérité des
comptes et de prudence dans les comptes des départements et a renforcé l’exigence de
tenir une comptabilité patrimoniale. L’année 2014 est donc la dixième année d’application
des règles édictées par la M52.
En 2008, la révision constitutionnelle du 28 juillet a introduit un article 47-2 dans la
Constitution qui affirme dans son 2ème alinéa : « les comptes des administrations publiques
sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur
patrimoine et de leur situation financière ».
En 2011, la fiabilité des comptes est devenue une obligation résultant de la directive
européenne du 8 novembre 2011 relative aux exigences applicables aux cadres budgétaires
des États membres qui précise : « l’application de pratiques de comptabilité publique
exhaustives et fiables dans tous les sous-secteurs des administrations publiques est une
condition préalable à la production de statistiques de grande qualité qui soient comparables
d’un État membre à l’autre. »
L’objectif de s’assurer que les comptes des entités publiques présentent une image fidèle de
leur situation financière et patrimoniale est réaffirmé par la Charte nationale relative à
la fiabilité des comptes locaux, signée le 21 mars 2014 par les ministres chargés des
finances, du budget et des collectivités territoriales, les présidents des grandes associations
nationales d’élus locaux et le Premier président de la Cour des comptes, soulignant ainsi
l’importance de la qualité des comptes pour la démocratie locale.
La qualité de l’information financière et comptable repose ainsi sur un socle de normes
juridiques fondamentales.
Les observations qui suivent conduisent à considérer que les comptes du département ne
donnent pas suffisamment d’assurance de leur régularité, de leur sincérité et ils ne
présentent pas une image fidèle du résultat de sa gestion, de son patrimoine et de sa
situation financière. Sans attendre l’expérimentation de la certification de comptes locaux qui
s’annonce dans le projet de loi « Notre » actuellement en discussion au Parlement, ce
principe, inscrit à l’article 47-2 de la Constitution précité, concerne déjà les comptes publics.
(23)
Compte 235.
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4.2.2. La connaissance du patrimoine départemental reste à améliorer
La chambre prend acte des avancées du département en matière de pilotage de la gestion
comptable du patrimoine et dans la mise en place d’outils permettant d’automatiser les liens
entre le suivi physique et le suivi comptable. Des actions sont encore en cours et d’autres
restent à mettre en œuvre pour améliorer la connaissance du patrimoine départemental.
4.2.2.1. La fiabilisation de l’état de l’actif et de l’inventaire doit être poursuivie
Lors de son dernier contrôle, la chambre avait constaté que l’état de l’actif était en cours de
constitution. À l’époque, seuls les équipements informatiques et de téléphonie faisaient
l’objet d’un suivi exhaustif. Quatre ans plus tard, des actions sont encore en cours pour
fiabiliser cet état de l’actif.
Le service de la gestion comptable et règlementaire a reconnu que la gestion du patrimoine
départemental nécessite encore un travail important de fiabilisation. Ce constat a été
confirmé dans le rapport, présenté au conseil général le 30 mai 2013, portant sur la
démarche de stratégie foncière et immobilière du département : « le département doit
construire une vision prospective de son patrimoine. Il dispose en effet d’un patrimoine
foncier et immobilier hétérogène dont l’inventaire est incomplet. […] La gestion du patrimoine
foncier et immobilier a parfois été réalisée dans l’urgence et mal maîtrisée.».
Afin d’y remédier, le département a recruté, en janvier 2013, un collaborateur chargé du
patrimoine au sein de la direction du budget, des finances et de la commande publique
(DBFCP) et un travail de rapprochement a été engagé avec la paierie départementale dans
le but d’identifier, avec précision, les biens détenus par le département et aboutir à un
ajustement plus fiable entre l’inventaire et l’état de l’actif. Les premières régularisations
comptables étaient attendues à la fin de l’année 2014.
4.2.2.2. L’apurement du compte d’immobilisations en cours est indispensable
Le compte 23-Immobilisations en cours enregistre, à son débit, les dépenses afférentes aux
immobilisations non achevées à la fin de l’exercice. Il enregistre à son crédit le montant des
travaux achevés. Lorsque ces immobilisations sont terminées, elles doivent être transférées
au compte 21.
Les informations fournies par le département attestent que jusqu’en 2013, les opérations de
régularisation étaient effectuées partiellement et que l’exhaustivité des renseignements
relatifs à la fin des travaux n’était pas assurée. Le département a indiqué qu’un nouveau
dispositif était mis en œuvre depuis 2014, dans la perspective d’un recensement exhaustif.
De son côté, le payeur départemental a transmis un récapitulatif des marchés de travaux
soldés, sur la période 1999-2005, dont le total s’élevait à 293,9 M€ à la fin 2013 et qui
n’étaient pas encore transférés au compte 21. Il est nécessaire de régulariser également les
opérations antérieures à 2004.
Enfin, le solde du compte 23 (hors partenariat public-privé (PPP)(24)), au 31 décembre 2013,
atteint 1,224 Md€(25) soit plus de sept années de dépenses moyennes d’équipement
constatées sur la période 2010-2013. Cela confirme le maintien d’éléments d’actifs au
compte 23 après leur mise en service ou l’achèvement des travaux.
(24)
(25)
Compte 235.
Md€ : milliard d’euros.
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La ventilation de l’actif immobilisé est donc erronée dans des proportions significatives et les
immobilisations achevées mais non intégrées aux comptes définitifs ne font donc pas l’objet
d’amortissement.
À la suite des observations de la chambre, le département a engagé des travaux en étroite
collaboration avec la paierie départementale en vue d’identifier avec exhaustivité les
immobilisations concernées. Le département considère que ces travaux d’apurement ne
pourront cependant pas être achevés avant plusieurs années et sur le plan budgétaire la
question ne sera examinée qu’à l’occasion du vote du BP 2016.
•
Les avances versées sur commandes d’immobilisations
Les avances versées sur commandes d’immobilisations corporelles sont portées au débit du
compte 238 où elles demeurent jusqu’à la justification de leur utilisation. Au vu des pièces
justificatives de l’exécution des travaux, ces comptes sont crédités par le débit des
comptes 231 et 232 (opération d’ordre budgétaire).
Le tableau suivant montre qu’aucun mouvement n’est intervenu sur ce compte, durant la
période examinée, traduisant ainsi l’absence ou la non comptabilisation d’opérations sous
contrat de mandat.
Par ailleurs, ces écritures sont inexactes selon le payeur départemental. Les trois
opérations(26) qui y sont comptabilisées sont achevées ou devraient donner lieu à des
écritures sur d'autres comptes.
Tableau n° 2 : soldes du compte 238
Solde au 31/12
avances versées compte 238
2010
2011
2012
3 049 999
3 049 999
3 049 999
2013
3 049 999
Source : comptes de gestion
Faisant suite aux observations provisoires de la chambre, le département a indiqué avoir
inscrit des crédits au BP 2015 pour apurer le compte.
4.2.2.3. Les immobilisations financières
Le détail des soldes du compte 26, au 31 décembre 2013, communiqué par le département
fait apparaître que certains titres de participation apparaissent encore sous le nom
d’anciennes sociétés d’économie mixte (Sidec et Sodedat), fusionnées en 2009 pour former
Séquano Aménagement.
L’état des immobilisations financières n’est pas complété dans l’annexe du compte
administratif 2013. Ces informations, à actualiser, devraient y figurer pour assurer une
meilleure information des élus et des citoyens.
En réponse à cette observation, le département a indiqué que l’état des immobilisations
financières sera actualisé au compte administratif 2014. La chambre prend acte de cette
information.
(26)
Opération CGR à Stains comptabilisée en 2007 (1,9 M€) a été transformée en participation par avenant du 2 mai 2010
approuvé par délibération du 11 février 2010 ; la reconstruction du collège Anatole France aux Pavillons-sous-Bois
((marché 2006-9300000125 : 0,9 M€) est terminée et la rénovation lourde du collège Pierre de Ronsard à Tremblay devrait
être achevée à la fin de l’année 2014.
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4.2.2.4. L’amortissement des immobilisations est déconnecté de la réalité patrimoniale
•
Le département pratique l’amortissement
Le règlement budgétaire et financier du département précise, dans son article 21, les règles
d’amortissement qui ont été fixées pour chaque catégorie de bien par des délibérations du
7 octobre 2003, du 21 juin 2012 et du 28 février 2013.
Le stock anormal d’immobilisations en cours minore (voir supra), de facto, le montant des
amortissements que le département devrait enregistrer dans ses comptes. Par conséquent, les
dotations aux amortissements comptabilisées sont déconnectées de la réalité patrimoniale.
Or, le respect des obligations comptables en matière d’amortissement des immobilisations
représente un coût budgétaire qui peut être significatif pour le département. En effet,
les dotations aux amortissements constituent des charges de fonctionnement qui doivent
être financées.
La chambre n’a pas été en mesure de procéder à l’évaluation des dotations aux
amortissements correspondant aux anomalies constatées dans le suivi du patrimoine.
Par ailleurs, des écarts ont été relevés, entre les comptes et l’annexe B11 « état des
immobilisations » qui détaille, par immobilisation, le montant de l’amortissement pratiqué
pour chaque exercice.
Tableau n° 3 : amortissements des immobilisations d’après les sources
Amortissements
CA
CG
Annexe B11 état des
écart CA-CG
immobilisations
40 042 233
0
écart CAéléments bilan
- 285 927
2010
39 756 306
39 756 306
2011
44 015 476
44 015 476
44 386 000
0
- 370 524
2012
48 712 673
48 712 673
49 160 485
0
- 447 812
2013
49 112 887
49 112 887
49 335 584
0
- 222 697
Source : CRC Île-de-France à partir des comptes de gestion, comptes administratifs et annexes
Dans le cadre de sa démarche d’amélioration de la qualité comptable, en réponse aux
observations provisoires de la chambre, le département a procédé à des régularisations
dans trois comptes d’amortissement en 2014 et a précisé « qu’un travail de prise en compte
systématique et automatisé des événements patrimoniaux dans l’outil IGDA aboutira à partir
de l’exercice 2015. Ces évènements étaient autrefois retracés dans les outils métier de
gestion physique. Une mise à jour de l’inventaire physique a été nécessaire au préalable,
afin d’intégrer dans l’outil comptable IGDA l’ensemble des mouvements physiques. Ainsi, ne
pourra plus être constaté de déconnection entre la réalité patrimoniale et l’amortissement
des immobilisations. »
•
Le département procède à l’amortissement des subventions d’équipement versées
Le compte 204 enregistre les subventions d’équipement versées aux organismes publics,
aux personnes de droit privé et aux établissements publics locaux d’enseignement (EPLE).
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Tableau n° 4 : subventions d’équipements versées
soldes au 31/12 (en €)
2010
2011
2012
subventions d’équipement versées aux organismes
262 021 838 293 953 399 318 251 122
publics c/2041
subventions d‘équipement versées aux organismes
51 681 499 61 031 550 70 241 614
droit privé c/2042
subventions d‘équipement versées aux EPLE c/2043
Total
4 120 365
4 345 023
2013
331 052 487
72 159 071
4 436 996
4 566 440
317 823 702 359 329 971 392 929 733
420 848 576
Source : comptes de gestion
Tableau n° 5 : amortissement des subventions d’équipement versées
(en €)
2010
amortissement des subventions d'équipement versées c/2804
2011
2012
2013
25 259 402 27 917 974 30 209 159 30 462 994
Source : comptes de gestion
Depuis l’avis du CNOCP du 15 mars 2011, la durée d’amortissement des subventions doit se
rapprocher de la durée de vie des biens financés. Auparavant, ces subventions
s’amortissaient sur une durée maximum de 5 ans lorsque le bénéficiaire était une personne
de droit privé ou sur 15 ans lorsqu’il s’agissait d’un organisme public. Des comptes
spécifiques ont été créés, en 2012. Selon la nature des biens financés, ces subventions
s’amortissent sur une durée maximale de :
- 5 ans lorsqu’elles financent des biens mobiliers, du matériel ou des études ;
- 15 ans lorsqu’elles financent des biens immobiliers ou des installations ;
- 30 ans lorsqu’elles financent des projets d’infrastructures d’intérêt national.
Le département a mis en œuvre partiellement ces nouvelles modalités. Seul le nouveau
compte relatif aux personnes privées « 20421-Biens mobiliers, matériel et études » a été
utilisé en 2012, les autres comptes n’ayant été mouvementés qu’en 2013. La forte variation
du solde des subventions versées en 2012 a eu un faible impact en 2013 sur les
amortissements. Il existe, là encore, des anomalies dans les amortissements comptabilisés.
Dans sa réponse à la chambre, le département, engagé dans un processus d’amélioration
de la mise en œuvre des amortissements, a indiqué : « A posteriori, les liquidations 2011
auraient dû être ventilées entre bâtiments, mobiliers et intérêt général, pour s’amortir
correctement à compter de 2012. À défaut, les amortissements ont donc été, pour la plupart,
regroupés sur les comptes d’immobilisation des bâtiments et installations, le détail des
liquidations n’étant pas suffisant. »
•
La pratique de l’amortissement des frais d’études est très récente
L’exacte comptabilisation des frais d’études contribue à une meilleure connaissance de la
composition de l’actif immobilisé et elle permet d’ouvrir droit à compensation au titre du
Fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) lorsque ces études sont
suivies de la réalisation des travaux correspondants. Dans le cas contraire, ces frais sont
sortis du bilan après amortissement.
La chambre a constaté l’absence d’amortissements des frais d’études avant 2013 alors que
les frais d’études sont inventoriés depuis 2004. Ce constat a été confirmé par le département.
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Tableau n° 6 : frais d’études et amortissements
2010
2011
2012
2013
frais d’études c/2031
12 790 025 15 670 228 15 653 030 7 726 422
amortissement c/28031
0
0
0
751 728
Source : comptes de gestion
4.2.3. Le département applique partiellement le principe d’indépendance des exercices
L’application du principe d’indépendance des exercices implique que les charges et les
produits soient rattachés à l’exercice auquel ils se rapportent. Des règles spécifiques de
rattachement sont prévues par la M52, notamment pour ce qui concerne les dépenses d’aide
sociale, qui peuvent être rattachées sur la base d’engagements statistiques.
Par ailleurs, le comité nationale de fiabilité des comptes locaux préconise de fixer un seuil de
rattachement par délibération de l’assemblée délibérante « pratique de bonne gestion
répondant au principe de permanence des méthodes et d’information des tiers. »
Le département procède au rattachement des charges à l’exercice. Chaque année, les notes
du directeur général des services(27) relatives à la clôture de l’exercice, adressées à
l’ensemble des services départementaux, rappellent la nécessité de rattacher les charges
« d’un montant significatif et entrant dans le périmètre habituel ». Cependant, le montant
« significatif » et le « périmètre habituel » ne sont pas définis et aucun seuil de rattachement
n’a été fixé par l’assemblée délibérante.
Tableau n° 7 : Décomposition des charges rattachées
Dépenses réelles de fonctionnement (en M€)
2010
2011
2012
1 448,9
1 516,4
1 553,9
1 582,4
Part relative
en 2013
140,0
130,3
128,1
151,2
100,0 %
dont charges à caractère général
2,1
3,7
0,3
0,6
0,4 %
dont allocation APA
3,7
4,4
6,2
8,6
5,7 %
Mandats émis
Rattachements de charges
2013
dont RSA (hors allocations, foyer de l'enfance et subventions)
8,1
8,8
9,2
9,0
6,0 %
dont allocations RSA
2,5
0,0
0,0
0,0
0,0 %
dont frais d'hébergement en établissements et d’accueil
95,7
86,5
83,0
96,9
64,1 %
dont autres dépenses sociales
7,3
7,5
8,3
12,5
8,3 %
dont subventions de fonctionnement
11,4
11,3
11,6
13,6
9,0 %
dont intérêts courus non échus (ICNE)
sous-total
sous-total dépenses sociales
9,3
9,4
9,4
9,5
6,3 %
140,2
131,6
128,0
150,7
99,7 %
84,0 %
117,4
107,2
106,6
127,0
Part des dépenses sociales dans les rattachements
83,8 %
82,3 %
83,3 %
84,0 %
Total dépenses réelles de fonctionnement
1 588,9
1 646,7
1 682,0
1 733,6
8,8 %
7,9 %
7,6 %
8,7 %
Part relative des rattachements
Source : CRC Île de France à partir des comptes administratifs
Les modalités de mise en œuvre et de contrôle des rattachements appellent plusieurs
observations.
(27)
Notes des 15 novembre 2013, novembre 2012, 16 novembre 2011 et 28 novembre 2010.
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•
Le département n’effectue pas de rattachements dans le cadre des marchés
Tous les engagements de dépenses adossés à des marchés publics qui ne font pas l’objet
d’un mandatement en fin d’année sont soldés puis recréés sur l’exercice suivant qu’il y ait
service fait ou non. Or, la procédure de rattachement des charges est une obligation. Elle ne
peut faire l’objet d’aménagements que si le montant des charges à rattacher n’est pas
susceptible d’avoir une incidence significative sur le résultat. Or, il est peu probable que le
département se trouve dans cette situation pour l’ensemble de ses marchés de prestations
de services et de fournitures.
• Le rattachement des dépenses sociales n’est pas complet
Le montant des dépenses sociales rattachées, chaque année, représente près de 85 % des
rattachements de charges. On notera surtout, la part que représentent les rattachements liés
aux dépenses d’hébergement en établissements des bénéficiaires de l’aide sociale(28) (64 %
en 2013) (voir tableau supra).
Les charges relatives à l’aide sociale sont rattachées sur la base d’engagements
statistiques(29),comme le permet la M52.
Pour le vérifier, la chambre a demandé des tableaux de reconstitution a posteriori des
charges pour les frais d’hébergement en établissement des personnes âgées et
handicapées. Les dépenses d’une année N étant mandatées jusqu’en N+3, les dépenses
des années 2010 et 2011 sont exhaustives en 2014. On constate un écart d’environ 8 M€
par an(30) (voir annexe n° 1).
Par ailleurs, lorsque l’on cumule les rattachements d’une année N (exemple 2010 : 47,6 M€
pour l’hébergement des personnes handicapées) aux dépenses de cette même année
mandatées en N (42,8 M€) et identifiées par la direction de la population âgée et des
personnes handicapées (DPAPH), le total dépasse celui constaté au compte administratif
(90,4 M€ contre 86,6 M€ rattachements inclus). Pour le département, l’imputation d’autres
dépenses sur les mêmes comptes explique l‘écart constaté. La chambre considère que cela
n’est pas l’unique explication.
Il résulte de ce qui précède d’une part, que le suivi dans le temps des dépenses relatives à
une année N reste à fiabiliser et d’autre part, que les rattachements liés aux charges
d’hébergement en établissements peuvent ne pas être suffisants, si les crédits ouverts au
budget ne permettent pas de rattacher à l’exercice davantage de charges.
o
Le cas de la prestation de compensation du handicap (PCH)
La prestation de compensation du handicap ne fait pas l’objet de rattachements.
Le département a confirmé que les dépenses constatées dans les comptes correspondent
aux montants réellement décaissés par la paierie départementale. Pourtant, un audit interne
dont le rapport(31) a été communiqué à la chambre a révélé que les délais de traitement des
dossiers par la maison départementale du handicap (MDPH) de la Seine-Saint-Denis étaient
particulièrement longs : 8,7 mois en moyenne(32) (enfants et adultes confondus) entre le
dépôt de la demande et la décision d’attribution. Pour la PCH adulte, le délai moyen est
même d’un an (11,5 mois) et l’audit précise qu’en moyenne 19,89 % des demandes reçues
par la MDPH de la Seine-Saint-Denis sont accordées.
(28)
Aide sociale à l’enfance, aux personnes âgées et handicapées.
M52 Tome 2, titre 4 chapitre 1 paragraphe 2.2.5.3.
(30)
Ce total ne prend pas en considération les rattachements des frais d’hébergement des enfants admis à l’aide sociale à
l’enfance pour lesquels la reconstitution n’a pas été aussi fine avec la direction de l’enfance et de la famille.
(31)
Audit du processus de gestion de la prestation de compensation du handicap.
(32)
L’étude comparative portant sur plusieurs MDPH précise que ce délai est 1,7 mois supérieur au délai moyen maximum
constaté ailleurs.
(29)
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Ces constats conduisent à conclure que les dépenses de PCH constatées pour un exercice
donné ne correspondent pas aux droits ouverts au titre de cet exercice puisqu’il y a près
d’un an de retard sur les attributions de la PCH adulte qui représentent plus de 95 % des
bénéficiaires.
Afin de respecter le principe d’indépendance des exercices, il conviendrait donc de rattacher à
l’exercice environ 20% des droits en attente qui trouvent leur régularisation un an après le
dépôt des demandes. Une évaluation moyenne de ces droits pourrait être calculée à cette fin.
o
Le cas du revenu de solidarité active (RSA)
Le RSA est une allocation dont le versement reste assuré par la caisse d’allocations familiales,
par convention avec le département qui en assure le remboursement. Le récapitulatif des
versements effectués depuis 2010 montre qu’il existe un décalage d’un mois entre le
remboursement du département et le mois au titre duquel les allocataires perçoivent leurs
droits. Le tableau de l’annexe n° 2, communiqué par le département, en atteste.
À titre d’exemple, le département a remboursé en janvier 2013, les allocations versées en
décembre 2012 par la Caf aux bénéficiaires du RSA. Par conséquent, il conviendrait de
rattacher, chaque année, à l’exercice N le montant versé par le département à la Caf en janvier
N+1. La première année, pour neutraliser l’impact budgétaire qui consisterait à enregistrer
13 mois d’allocations au lieu de 12, la procédure de neutralisation mise en place par la M52
en 2004 pour l’application du rattachement des charges à l’exercice pourrait être mise en
œuvre. De plus, dans la mesure où les allocations RSA connaissent une évolution annuelle
très dynamique, elles ne peuvent être assimilées à des charges récurrentes(33) pour lesquelles
il est possible de considérer que « la présence des charges de 12 mois ou 4 trimestres suffit. »
La chambre invite donc le département à fiabiliser la méthode statistique de rattachement
des charges sociales liées à la PCH et au RSA. Elle lui recommande de fixer par délibération
le seuil significatif de rattachement ainsi que le préconise le comité national de fiabilité des
comptes locaux.
Recommandation n° 1 :
Fixer par délibération un seuil significatif de rattachement ainsi que cela est préconisé par le
comité national de fiabilité des comptes locaux.
4.2.4. L’application du principe de prudence : des anomalies dans l’usage des provisions
Le provisionnement permet, entre autres, de constater une dépréciation ou un risque.
En application du 20° de l’article L. 3321-1 du CGCT, les dotations aux provisions sont des
dépenses obligatoires(34). Dans son règlement budgétaire et financier, adopté le
13 septembre 2013, le département présente les dispositions de la M52 en matière de
provision.
(33)
Par charges « récurrentes » le comité national de fiabilité des comptes locaux entend : « les charges répétitives dans le
temps. Par exemple, peuvent être cités : le 4ème trimestre de loyers, d’une redevance, des primes d’assurance, des
contrats de maintenance…».
(34)
L’article D. 3321-2 du CGCT prévoit que « pour l'application du 20° de l'article L. 3321-1, « la constitution de provisions pour
risques et charges et pour dépréciation d'éléments d'actif est obligatoire dès lors qu'il y a apparition du risque. Le
département doit constituer la provision à hauteur du risque constaté. La provision doit être ajustée annuellement en
fonction de l’évolution du risque. Elle donne lieu à reprise lorsqu’elle est devenue sans objet, c’est-à-dire en cas de
réalisation du risque ou lorsque ce risque n’est plus susceptible de se réaliser. Une délibération est nécessaire pour
constater, ajuster et reprendre la provision. Le montant de la provision ainsi que son suivi et son emploi sont retracés sur
l’état des provisions constituées joint au budget et au compte administratif. »
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4.2.4.1. Les pratiques du département
À la fin de l’année 2013, les provisions, enregistrées dans les comptes, s’élevaient à
44,65 M€ et concernaient des opérations de nature différente dont plus de 90 % ont été
enregistrés durant la période examinée (voir annexe n° 3). Plusieurs anomalies ont été
relevées.
 Les provisions pour litiges et contentieux
En mars 2014, 360 contentieux étaient en cours, selon le recensement communiqué par le
département. Un état des lieux des contentieux achevés en 2012 et 2013 montre qu’entre un
quart et un tiers de ces dossiers sont jugés en défaveur du département. Or, aucune
provision n’a été comptabilisée, en dehors des 18 contentieux pour emprunts structurés.
En effet, entre 2011 et 2013, le département a enregistré chaque année, des provisions dans
le cadre des litiges engagés contre les établissements bancaires(35) avec lesquels il a conclu
des contrats d’emprunt ou de swap structurés. Ces provisions correspondaient, au
31 décembre 2013, à l’écart entre les intérêts calculés aux taux bonifiés effectivement payés
par le département et les charges d’intérêts facturées par les banques pour chaque contrat
en contentieux, soit plus de 34 M€.
Cependant, aucune provision n’avait été enregistrée, en 2013, pour couvrir le risque global
de ces emprunts (en dehors des contentieux), alors que la réglementation l’imposait encore
cette année-là.
 Les provisions pour emprunts complexes n’ont pas été enregistrées
Dans un avis rendu le 3 juillet 2012(36), le CNOCP a préconisé de compléter et de préciser
les règles de comptabilisation relatives aux emprunts, instruments dérivés et opérations de
couverture, afin de de mieux traduire au plan comptable les risques pris du fait de la
souscription de certains emprunts, en particulier les emprunts structurés.
Pour mettre en œuvre ces préconisations, la direction générale des finances publiques
(DGFip) et la direction générale des collectivités locales (DGCL) ont diffusé, en juillet 2013,
un guide du provisionnement des emprunts à risque, car les dispositions devaient entrer en
application pour les comptes clos en 2013. Un arrêté du 16 décembre 2013 a modifié, à cet
effet, la M52.
Ainsi que le précisait le guide, pour les emprunts qui ont été conclus avant le
31 décembre 2012 et qui auraient les caractéristiques d’un emprunt complexe, une
évaluation du risque à la date de première application du texte devait être faite et une
provision constituée avant l’arrêté des comptes 2013, si nécessaire. Cette provision devait
être comptabilisée pour son montant total, par imputation sur la situation patrimoniale nette
et sans réduction de l’excédent budgétaire disponible.
Bien que sans impact sur le budget, cette opération comptable devait faire l’objet d’une
délibération car les états financiers (bilan et annexe) seraient modifiés substantiellement.
Dans ce cas, le risque serait affiché mais non financé. Une méthode alternative était
possible, elle consistait à afficher le risque et à le financer en prélevant sur les excédents de
fonctionnement capitalisés.
(35)
(36)
Crédit agricole Ile de France, Dexia, Depfa et Natixis.
Avis n° 2012–04 du 3 juillet 2012 sur la comptabilisation des dettes financières et des instruments dérivés des entités à
comptabilité publique relevant du code général des collectivités territoriales, du code de l’action sociale et des familles, du
code de la santé publique et du code de la construction et de l’habitation.
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L’examen des comptes 2013 confirme que le département n’a pas satisfait à cette obligation
considérant d’une part, que l’avis du CNOCP n’avait pas de caractère obligatoire et d’autre
part que la loi MAPTAM du 27 janvier 2014 a finalement rendu le provisionnement obligatoire
pour les seuls emprunts conclus à compter du 1er janvier 2014.
En effet, l’article 94 V de la loi « MAPTAM » a instauré l’obligation légale de provisionner les
risques liés à la souscription de produits financiers « à compter du 1er janvier 2014 » en
contradiction avec les préconisations du CNOCP. Sa portée est, par ailleurs, très limitée. La
loi du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires avait déjà encadré
les conditions d’emprunts des collectivités territoriales et de leurs établissements publics en
leur interdisant de souscrire des emprunts de cette nature(37).
Le département avait cependant demandé un chiffrage de cette provision à son
conseil « Finance Active », en novembre 2013. Dans un document remis à la collectivité,
le total des provisions à enregistrer pour les contrats complexes atteignait, à la date du
19 novembre 2013, 43,67 M€.
Bien que le département conteste ce point de vue, la chambre estime, malgré la disposition
de la loi « MAPTAM », que l’application du principe de prudence demeure nécessaire. Tel
était d’ailleurs l’esprit de l’avis du CNOCP qui ne portait nullement sur les contrats
d’emprunts futurs mais bien sur les contrats d’emprunts complexes en stock.
La provision se justifiait d’autant plus que le département était encore très fortement exposé
aux emprunts structurés en 2013 (42 % de l’encours de dette au 1er janvier 2014 contre 4 %
en moyenne pour les départements en France). Il communique chaque année ses comptes
simplifiés dans un « rapport financier » présenté au conseil général qui fait l’objet d’une
publication institutionnelle. Même si les dernières pages dudit rapport présentent le bilan du
département, les données publiées(38) ne donnent donc pas la totale assurance d’une image
fidèle et sincère de sa situation financière et patrimoniale.
Dans ce contexte et malgré les réserves exprimées par le département, la chambre
recommande de provisionner les emprunts à risque encore existants dans son encours de
dette. Au demeurant, l’impact budgétaire de cette provision serait nul compte tenu des
modalités comptables préconisées par la DGFip. La collectivité pourrait ainsi afficher les
risques auxquels elle reste encore exposée, après la signature du protocole d’accord
intervenu à la fin de l’année 2014 avec la SFIL qui a permis de réduire à 12 % l’encours de
dette structuré.
Recommandation n° 2 :
Provisionner les risques résiduels liés aux emprunts structurés souscrits avant le
1er janvier 2014 selon les modalités comptables, sans impact budgétaire, préconisées par la
DGFip.
 Les provisions pour dépréciation des comptes de tiers et les restes à recouvrer
Les comptes du département mettent en évidence que les montants des restes à recouvrer
sont demeurés très élevés durant toute la période examinée. Le payeur départemental
considère, compte tenu du profil de certains créanciers (bénéficiaires du RSA), qu’une
grande part de ces créances est irrécouvrable.
(37)
(38)
Titre VII article 32.
Voir page 24 du rapport financier 2013.
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Au 30 juin 2014 il restait 110,37 M€ à recouvrer dans les comptes du payeur départemental
correspondant à des créances relatives aux années 1994 à 2013 (voir annexe n° 4). Depuis
2010, ces restes ont plus que triplé et ont doublé en une année. Près de 70 % des restes à
recouvrer concernent des tiers publics (76,3 M€) expliquant à eux seuls le doublement en un
an des sommes en jeu.
Les restes à recouvrer sur les collectivités territoriales (33 M€ dont 27,8 M€ relatifs à des
titres émis en 2013) concernent en particulier des subventions de la région Île-de-France
(25,6 M€) et des créances sur des organismes d’État (38,8 M€ dont 37 M€ relatifs à des
titres émis en 2013) qui proviennent de deux emprunts signés le 23 décembre 2013, auprès
de la Caisse des dépôts et consignations (CDC), non encore recouvrés six mois après
l’émission des titres (36,4 M€).
Cette analyse a été confirmée par la paierie départementale(39). Celle-ci attendait encore, en
juillet 2014, l’annulation ou la réduction de titres émis à l’encontre de la région car les
sommes titrées étaient manifestement supérieures aux montants des dépenses justifiées par
le département, pour bénéficier des subventions régionales ou parce que ses demandes ont
été déposées hors délais. Dans un courrier du 9 décembre 2013, le payeur départemental
avait attiré l’attention du département « Compte tenu de l’enjeu financier, il me semble
indispensable de vérifier de façon urgente les demandes d’annulation formulées par la
région afin de pouvoir lui fournir une réponse écrite et argumentée pour chaque dossier […]
si après vérification de la justesse des titres, la région maintient sa position et refuse le
paiement, la procédure de mandatement d’office devra être mise en place dans les plus
brefs délais. »
Le département contestait la position de la région Île-de-France à laquelle il est lié dans le
cadre d’un contrat particulier région-département qui va connaître un prolongement en 2015.
S’il n’envisageait, au départ, d’annuler ou de réduire aucun des titres, le département a
finalement identifié des erreurs matérielles qui l’ont conduit à annuler 1,7 M€ après le vote
d’une décision modificative en 2014. En ce qui concerne les emprunts contractés auprès de
la CDC, la paierie a précisé « qu’en l'absence de besoin de trésorerie, le tirage effectif n’a
pas été effectué, ce qui a permis de limiter considérablement les intérêts correspondants.
La situation est donc volontaire et correspond à un souci de bonne gestion des charges
financières. »
Cette explication est surprenante car lesdits emprunts n’ont pas vocation à jouer le rôle
d’une ligne de trésorerie pour permettre au comptable de payer les mandats en attente.
En lieu et place de l’émission des titres, il aurait fallu inscrire en restes à réaliser les
emprunts conclus mais non mobilisés au 31 décembre 2013. D’ailleurs, les résultats du
compte administratif 2013 attestent de l’accroissement du fonds de roulement de 40 M€
montrant ainsi que le montant des emprunts titrés était, en effet, trop élevé.
Enfin, les recouvrements sur personnes physiques (31,6 M€) ont également crû en 2013.
Ils représentent 30 % du total des restes à recouvrer au 30 juin 2014. 70 % (21,9 M€)
concernent essentiellement des indus au titre du RSA et 88 % de ce montant (19 M€) sont
des créances antérieures à 2013.
(39)
Courriel du 9 juillet 2014.
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Les créances sur les allocataires du RSA ont été rétrocédées, au département, par la Caf qui
n’avait déjà pas pu recouvrer les sommes auprès des intéressés. Les difficultés de
recouvrement s’en trouvent réellement accentuées pour le département.
En 2013, le payeur départemental avait présenté au département des créances à admettre en
non-valeur pour un montant total de 1 133 461 € et celui des créances éteintes à 372 838 €.
Un quart à peine de cette somme a été accepté par l’ordonnateur(40) et proposé au conseil
général, compte tenu des marges de manœuvre budgétaires limitées dont il disposait.
Tableau n° 8 : admissions en non-valeur
(en €)
C/654
2010
0
2011
2012
2013
244 848
497 596
250 206
Source : comptes de gestion
Si le payeur départemental a suggéré à la collectivité d’enregistrer des provisions pour
risques, le directeur général des services a confirmé à la chambre qu’il était inenvisageable
de provisionner les indus du RSA. Le département subit l’évolution de cette dépense dont il
conteste le niveau de compensation par l’État depuis l’origine.
La convention de service comptable et financier, renouvelée pour trois ans en 2013, prévoit
d’optimiser la chaîne du recouvrement. Des plans d’action ont été établis et des objectifs
fixés, accompagnés d’indicateurs de suivi, et le département ainsi que la paierie
départementale se sont engagés sur des points précis.
Par ailleurs, de nouvelles modalités de recouvrement ont été mises en œuvre en 2014 par le
département, à titre expérimental. Ainsi en est-il du paiement différentiel des frais
d’hébergement des personnes âgées et handicapées accueillies en établissements publics
sanitaires, au titre de l’aide sociale comme l’autorise une instruction du 7 février 2014 de la
DGFip(41). Dans ce dispositif qui permet le versement direct des ressources des résidents
aux comptables publics des établissements pour régler une partie de leurs frais de séjour, le
département ne finance que la différence non couverte par leurs ressources.
La généralisation de ce dispositif à tous les établissements accueillant des bénéficiaires de
l’aide sociale devrait améliorer le recouvrement des recettes. Mais des solutions doivent
aussi être trouvées pour résoudre les difficultés de recouvrement qui portent pour l’essentiel
sur les bénéficiaires du RSA et la région Île-de-France. Il importe, à ce sujet, que le
département clarifie, avec la région, l’état exact de ses créances.
En définitive, il reste encore beaucoup à faire pour résoudre les difficultés de recouvrement
des créances. Des provisions pour dépréciation des comptes de tiers concernant les
bénéficiaires du RSA devraient être enregistrées dans les comptes. En effet, contrairement
aux affirmations du département, il ne s’agirait pas d’un double paiement car les titres émis
pour recouvrer les indus du RSA ont neutralisé les allocations indues initialement versées
par le département à la CAF. Le non recouvrement de ces titres expose le département a
une charge probable, il est donc indispensable de la provisionner.
 L’usage irrégulier des autres provisions pour risques et charges
Afin de couvrir les risques liés à la dynamique de certaines dépenses sociales et à la baisse
des droits de mutation à titre onéreux, une provision de 18,6 M€ a été enregistrée en 2011 et
reprise au cours de l’exercice suivant à hauteur de 12,6 M€. En 2013, 32 M€ ont été
comptabilisés et repris la même année en décision modificative votée le 14 novembre 2013
(voir supra).
(40)
(41)
2010 : 249 440 € - 2011 : 268 760 € - 2012 : 232 551 € - 2013 : 250 207€ dont 249 352 € de créances éteintes.
Publiée au BOFIP-GCP-14-0005 du 3 mars 2014.
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En réalité, la provision de 32 M€ constituait un détournement de la procédure budgétaire.
En effet, le département avait initialement prévu d’inscrire 12 M€ à ce titre dans son budget.
Mais en séance, le 21 mars 2013, le département a décidé d’inscrire, par amendement et
par anticipation(42), 40 M€ de recettes à son budget primitif au titre du fonds de solidarité des
départements d’Île-de-France que le projet de loi de décentralisation, non encore déposé au
Parlement(43), devait créer. Pour limiter le risque de cette recette incertaine et à ce titre
insincère, le département a voté, par amendement, 20 M€ de dotations aux provisions pour
risques et charges supplémentaires (soit 50 % de la somme inscrite en recettes).
La motivation de cette dotation a été de prévoir la couverture de trois risques combinés, à
savoir la perte au titre des recettes de DMTO, la hausse des allocations individuelles de
solidarité et l’abondement du fonds de solidarité logement. Or, en 2013, le caractère
imprévisible des variations de recettes des DMTO et la tendance continue à la croissance
des dépenses sociales n’étaient pas des phénomènes nouveaux.
Bien que le département le conteste, ces constats mettent en évidence une utilisation
détournée des règles de provisionnement. Les provisions n’ont, en effet, pas vocation à
mettre en réserve des crédits dans l’éventualité d’une hausse des dépenses sociales qui
progressent de toutes façons chaque année ou pour anticiper la non perception d’une
recette insincère (cf. supra).
Pour conclure sur l’application du principe de prudence, il est vrai que le respect des
obligations de provisionnement représente un coût budgétaire qui peut être significatif pour
le département. En effet, à l’instar des dotations aux amortissements, les dotations aux
provisions constituent des charges de fonctionnement qui doivent être financées. Compte
tenu des contraintes qui pèsent sur la section de fonctionnement du budget départemental,
l’absence de provisionnement à hauteur des risques connus met en lumière ses difficultés
budgétaires. L’insuffisant respect du principe de prudence, identifié dans les différentes
anomalies de provisionnement relevées, ne contribue pas à l’assurance d’une sincérité des
comptes.
4.2.5. Les restes à classer non soldés sont anormalement chroniques et importants
Les opérations qui ne peuvent être imputées de façon certaine ou définitive à un compte
déterminé au moment où elles doivent être enregistrées, sont inscrites provisoirement au
compte 47. Ainsi que le prévoit la M52, les sommes enregistrées sur les subdivisions de ce
compte doivent être régularisées dans le mois de la constatation de leur paiement et, en tout
état de cause, au plus tard, en fin d’exercice.
 Les dépenses réglées sans mandatement préalable
Durant la période examinée, si les dépenses à classer se résorbent chaque année, il restait
encore plus d’1 M€ de dépenses dont l’imputation n’était pas régularisée au
31 décembre 2013. Tous les ans, ces dépenses n’ont donc pas été intégrées dans les
dépenses de l’exercice correspondant et elles ont minoré d’autant les dépenses constatées
dans les comptes administratifs. En effet, les mandats auraient dû être émis avant la clôture
de chaque exercice, ainsi que l’exige la M52.
Tableau n° 9 : dépenses à classer
dépenses c/472
2010
2011
5 177 087
1 964 955
2012
1 655 053
2013
1 029 525
Source : compte de gestion
(42)
(43)
Voir amendement n° 2 dans le procès-verbal de la séance du 21 mars 2013 pages 41 et 42.
Il fut déposé au Sénat le 9 avril 2013.
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Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives
En 2014, la situation s’aggrave fortement. En effet, la balance du compte de gestion du
payeur, obtenue par la chambre en avril 2015, montre que les dépenses en attente de
mandatement ont atteint plus de 42,56 M€ dont 36,42 M€, soit 86 %, concernent des
versements liés au RSA. Ainsi, le compte administratif 2014 n’intègre pas ces dépenses dont
le montant est significatif. La sincérité du CA 2014 est susceptible d’en être altérée d’autant.
 Les recettes à régulariser ne sont pas soldées en fin d’année
Les comptes du département mettent aussi en évidence des produits perçus en attente
d’émission de titres de recettes. Les masses financières en jeu sont considérables : de
11 M€ à près de 35 M€ selon les années. Au 31 décembre 2013, le solde du compte 471Recettes à classer s’élevait à 20,39 M€. Ces recettes sont autant de produits qui ne sont pas
constatés dans les comptes administratifs, en l’absence d’émission de titres.
Il n’est d’ailleurs pas exclu que figurent parmi ces sommes en attente de régularisation des
versements considérés comme des restes à recouvrer, les services du département comme
le comptable public n’étant pas toujours en capacité d’identifier les titres correspondant aux
sommes encaissées.
Tableau n° 10 : Les produits en attente d’émission de titres
2009
2010
2011
2012
2013
Évolution
2010-2013
Recettes à classer ou à régulariser (471)
5,49
34,69
11,08
20,60
20,39
dont Recettes perçues avant émission de titres
5,32
34,44
9,76
18,79
19,45
- 45 %
1,85
4,22
0,08
4,70
1,10
- 98,0 %
3,47
26,94
9,67
14,10
18,35
- 64,1 %
dont Subventions
dont Autres
- 41,2 %
Source : balance des comptes de gestion 2010 à 2013
Par ailleurs, les états de développements des soldes du compte 47138(44), au
31 décembre 2013, font apparaître des encaissements remontant à l’exercice 2008.
La persistance de recettes anciennes encaissées et n’ayant pas donné lieu à émission de
titres affecte la sincérité des résultats.
Ainsi, les comptes des années 2010 à 2013 mettent en évidence que les comptes d’attente ne
sont jamais soldés. Pourtant, chaque année, le directeur général des services rappelle cette
nécessité dans les notes de clôture de fin d’exercice adressées aux services départementaux :
« la régularisation des dépenses et des recettes réalisées sans émission préalable de
documents comptables est également concernée par le calendrier de clôture. Il s’agit d’émettre
les mandats et les titres afférents à ces dépenses et ces recettes, pour enregistrement par la
paierie départementale. Les directions et services sont invités à procéder à la régularisation de
ces dépenses et ces recettes au plus tard le 6 décembre 2013, afin que ne subsistent en fin
d’année que les régularisations se rapportant au mois de décembre 2013(45). »
Pour expliquer le solde constaté en 2013, le département a fait part à la chambre de difficultés
conjoncturelles liées au changement intervenu dans la gestion des remboursements des actes
médicaux, assurés par les centres de protection maternelle et infantile du département. Cela a
provoqué un engorgement du secteur recettes du service de la gestion comptable et
règlementaire, préjudiciable à l’ensemble du processus de régularisation des recettes.
Cependant, la chambre constate que le montant des recettes en attente de régularisation
s’élevait encore à 14,78 M€ après la clôture de l’exercice 2014.
(44)
(45)
Autres.
In note du DGS du 15 novembre 2013 relative à la clôture de l’exercice 2013. Une mention identique figure dans les notes
relatives à la clôture de l’exercice des années 2010 à 2012.
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La chambre insiste sur la nécessité de solder les comptes d’attente à régulariser, en recettes
et en dépenses, avant la clôture de chaque exercice, conformément à la M52.
4.2.6. Le département ne verse pas les intérêts moratoires dus aux entreprises
La réduction des délais de paiement en matière de commande publique, engagée depuis
plusieurs années, constitue l’un des points du pacte national pour la compétitivité, la
croissance et l’emploi du 6 novembre 2012 que le décret du 29 mars 2013 relatif à la lutte
contre les retards de paiement dans les contrats de la commande publique a concrétisée.
Depuis le 1er juillet 2010(46), le délai global de paiement (DGP) est de 30 jours, dont 20 jours
pour l’ordonnateur et 10 jours pour le comptable. Le non-respect du délai global de paiement
entraîne de plein droit la liquidation d’intérêts moratoires au profit du fournisseur et leur taux
a été majoré(47) pour dissuader les acheteurs publics de retarder le paiement de leurs
factures. Les intérêts moratoires et l'indemnité forfaitaire de 40 € en cas de retard de
paiement doivent être versés automatiquement, sans que l'entreprise ait à les réclamer, et
en une seule fois même si le retard de paiement est imputable au comptable public.
Le règlement budgétaire et financier du département de la Seine-Saint-Denis(48), rappelle
dans son article 16 que le délai global de paiement est fixé à 30 jours calendaires et il insiste
sur la nécessité de suivre ce délai. Or, les comptes de la collectivité(49) montrent qu’aucun
intérêt moratoire n’a été versé aux entreprises durant toute la période examinée alors que
les délais de paiement dépassent ceux fixés par les textes réglementaires.
Les éléments communiqués attestent de la dégradation du délai global de paiement,
en 2013, alors que les règles ont été durcies. Mais l’année 2013 a été marquée par le
passage au protocole d’échanges standardisé V2(50) qui a engendré des taux de rejets
inhabituellement élevés. Les délais de paiement constaté sur le budget annexe du
département sont particulièrement élevés.
Graphique n° 1 : Le délai global de paiement (en jours) - 2010 à 2013 : budget principal
DGP 2013
DGP 2012
DGP 2011
DGP 2010
45,00
40,00
35,00
30,00
25,00
20,00
15,00
10,00
5,00
0,00
janvier
mars
mai
juillet
septembre
novembre
Source : CRC Île-de-France à partir des statistiques du payeur départemental
(46)
Décret n° 2008-1550 du 31 décembre 2008.
Il correspond au taux de référencement de la Banque centrale européenne (BCE) majoré de 8 points (contre 7 points
auparavant pour les marchés soumis au code des marchés publics). Une indemnité forfaitaire fixée à 40 € par jour de retard
s’ajoute également au paiement des intérêts moratoires.
(48)
Voir infra.
(49)
Compte 6711 : intérêts moratoires et pénalités.
(50)
Protocole d’échange standard version 2.
(47)
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Graphique n° 2 : Le délai global de paiement (en jours) - 2010 à 2013 : budget annexe
DGP 2013
DGP 2012
DGP 2011
DGP 2010
180,00
160,00
140,00
120,00
100,00
80,00
60,00
40,00
20,00
0,00
janvier
mars
mai
juillet
septembre
novembre
Source : CRC Île-de-France à partir des statistiques du payeur départemental
Malgré les demandes du payeur départemental à l’ordonnateur, comme l’article L. 1612-18(51)
du CGCT lui en fait obligation, visant à obtenir le mandatement des intérêts moratoires aux
entreprises, ce dernier a toujours refusé de les mandater, comme cela a été confirmé à la
chambre.
Cette pratique contribue à mettre en difficulté les petites et moyennes entreprises dans un
contexte économique difficile. Il importe que le département respecte les dispositions en
vigueur en matière d’intérêts moratoires. La dématérialisation des pièces justificatives
déployée en 2015 devrait y contribuer.
4.2.7. Le refus du paiement des intérêts d’emprunts structurés a conduit à la mise en
œuvre d’une procédure de réquisition qui n’a pas été portée à la connaissance de la
chambre.
4.2.7.1. Le département a manqué à ses obligations contractuelles
Les démarches contentieuses engagées par le département, contre les banques avec
lesquelles il avait conclu des emprunts structurés, l’ont conduit à refuser le paiement des
échéances d’intérêts dont la phase structurée a été activée générant, pour certains contrats,
des taux d’intérêts à deux chiffres(52).
(51)
Dans le cadre des commandes publiques, lorsque des intérêts moratoires ne sont pas mandatés en même temps que le
principal, ce dernier étant d’un montant supérieur à un seuil fixé par voie réglementaire, le comptable assignataire de la
dépense en informe l'ordonnateur et le représentant de l’État dans le département dans un délai de 10 jours suivant la
réception de l’ordre de paiement. Dans un délai de 15 jours, le représentant de l’État adresse à l’ordonnateur une mise en
demeure de mandatement. À défaut d’exécution dans un délai d’un mois, le représentant de l’État procède d’office, dans un
délai de 10 jours, au mandatement de la dépense. Toutefois, si dans le délai d'un mois dont il dispose, l’ordonnateur notifie un
refus d’exécution motivé par une insuffisance de crédits disponibles, ou si, dans ce même délai, le représentant de l’État
constate cette insuffisance, celui-ci, dans un délai de 15 jours à compter de cette notification ou de cette constatation, saisit la
chambre régionale des comptes dans les conditions fixées à l’article L. 1612-15. Le représentant de l’État procède ensuite au
mandatement d’office dans les 15 jours suivant la réception de la délibération inscrivant les crédits ou sa décision réglant le
budget rectifié.
(52)
Exemple : 33,55 % pour un emprunt adossé à l’EUR/CHF.
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Dès l’année 2011, le président du conseil général, dans des courriers adressés à quatre
banques(53), les a informées de son refus de régler les intérêts desdits prêts et leur a précisé
qu’il n’ordonnancerait plus que le montant correspondant aux taux bonifiés ou n’honorerait
plus les échéances des contrats de swap.
Dans un courrier du 30 janvier 2012, Dexia a saisi le préfet de la Seine-Saint-Denis en vue
d’obtenir, de sa part, le mandatement d’office des intérêts notifiés au département au titre de
trois contrats de prêts pour les échéances des 1er octobre et 1er décembre 2011. Le préfet a
interrogé le président du conseil général, le 15 mars 2012, afin de recueillir son analyse et
savoir si la créance était contestée par le département. En réponse, le 5 avril 2012, le
président du conseil général a répondu que le département avait assigné la banque en
justice pour les trois contrats et indiqué au préfet que les dépenses visées par Dexia étaient
donc sérieusement contestées.
Toutes les collectivités d’Île-de-France n’ont pas agi de cette façon. Ainsi, sur 135 collectivités
d’Île-de-France, détenant un encours à la Caisse française de financement locale (CAFFIL),
société intégralement détenue par la Société de financement local (SFIL)(54), 41 ont engagé un
contentieux, mais seulement 9 ont fait le choix de ne pas régler les intérêts à la banque.
Le département de la Seine-Saint-Denis, avec plus de 17 M€ non réglés, représentait au
31 mai 2014, 60 % du total des impayés de la banque en Île-de-France.
Or, la cour administrative d’appel de Lyon, dans une jurisprudence du 25 septembre 2012(55),
a jugé que la décision prise par une commune d’appliquer à ses échéances, un taux différent
de celui prévu au contrat de prêt, est illégale et que l’existence d’une procédure judiciaire ne
saurait justifier le non-paiement partiel des intérêts. En effet, il n’appartient qu’au juge
judiciaire de déterminer les engagements découlant d’un emprunt souscrit ainsi que
d’apprécier les conséquences sur ces engagements des conditions dans lesquelles
l’emprunt a été souscrit.
Au regard de cette jurisprudence, les dispositions contractuelles auraient dû être appliquées
par le département, même si leur application était contestée devant le juge judiciaire.
Ainsi, la collectivité, en décidant de modifier unilatéralement, dans les faits, les conditions de
remboursement des frais financiers des emprunts qu’elle avait souscrits, bien que
provisionnés, s’est placée dans une position de fragilité juridique et de risque financier,
compte tenu des pénalités de retard qui pourraient lui être appliquées, sans que le préfet
mette en demeure l’ordonnateur de mandater les crédits en cause et sans qu’il y procède
d’office. C’est d’ailleurs également le point de vue que partage la DGFip qui dans une
instruction du 14 février 2012 avait rappelé à tous les comptables publics locaux que « le
contrat d’emprunt conclu entre un organisme public et un établissement de crédit, oblige le
premier à honorer ses échéances de remboursement. À défaut, il pourrait être condamné à
verser à l’établissement prêteur des dommages et intérêts, en plus de pénalités de retard.
[…] L’emprunteur public reste tenu de rembourser les sommes dues au titre du contrat et
leur paiement partiel est susceptible d’engager sa responsabilité contractuelle. »
(53)
Dexia, Natixis, CA-CIB et Depfa.
La plus grande partie des actifs qui figurent au bilan de la CAFFIL provient de l’activité commerciale du groupe Dexia.
(55)
Cour administrative d’appel Lyon 25 septembre 2012 Ministre de l’intérieur c/commune d’Unieux.
(54)
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4.2.7.2. Une procédure de réquisition a transféré la responsabilité de ces opérations au
président du conseil général
Les premières échéances contestées par le département, en 2011, ont donné lieu à des
demandes de l’ordonnateur(56) au payeur départemental, de rejet des procédures de débit
d’office des intérêts des emprunts concernés et de règlement partiel des intérêts dus au titre
des échéances. Toutefois, au regard des règles de la comptabilité publiques et des
dispositions du CGCT, le payeur départemental a demandé(57) au président du conseil
général, ordonnateur de la collectivité, de faire usage de son pouvoir de réquisition, prévu
au I de l’article 60 de la loi de finances pour 1963, l’obligeant ainsi à payer une dépense
inférieure à la dépense résultant de l’application des contrats mais endossant, à sa place, la
responsabilité complète de ces opérations.
Ainsi, 10 ordres de réquisition(58), signés par le président du conseil général ou le directeur
général des services, ont été adressés, depuis le 26 septembre 2012, au payeur
départemental pour mettre en paiement les taux bonifiés, en lieu et place des taux
structurés. Il a été confirmé à la chambre que tant que les contentieux seront en cours, cette
pratique aura vocation à perdurer.
Depuis la fin de l’année 2011, le montant des intérêts non réglés par le département de la
Seine-Saint-Denis s’élevait, au 31 décembre 2013, à au moins 33 M€, d’après les éléments
que la chambre a pu reconstituer.
Tableau n° 11 : Les intérêts notifiés par les banques et ceux payés
(en M€)
Montants notifiés par les banques Montants réglés par le département
Écart
2011
15,52
5,04
10,48
2012
19,06
5,05
14,01
2013
12,18
3,73
8,46
Total 2011 à 2013
46,76
13,82
32,94
Source : CRC Île-de-France à partir des éléments recueillis auprès de la paierie et du département
4.2.7.3. Les ordres de réquisition n’ont pas été transmis à la chambre régionale des
comptes
L’article L. 1617-3 du CGCT précise que « Lorsque le comptable de la commune, du
département ou de la région notifie sa décision de suspendre le paiement d’une dépense, le
maire, le président du conseil général ou le président du conseil régional peut lui adresser un
ordre de réquisition […]. L’ordre de réquisition est notifié à la chambre régionale des
comptes. En cas de réquisition, l’ordonnateur engage sa responsabilité propre. »
Par ailleurs, l’instruction budgétaire et comptable M52 prévoit que les ordres de réquisition
sont transmis par le comptable au trésorier payeur général qui les communique à la chambre
régionale des comptes. Or, aucun ordre de réquisition n’a été notifié à la chambre régionale
des comptes d’Île-de-France durant la période examinée.
(56)
Fax du directeur général des services en date du 20 septembre 2011.
Courrier du payeur départemental du 28 février 2012 adressé au président du conseil général.
(58)
Courriers de réquisitions nos 378 et 377 du 26 septembre 2012, n° 478 du 29 novembre 2012, n° 479 du 29 novembre 2012
et n° 536 du 28 décembre 2012, nos 409, 410 et 411 du 25 novembre 2013, n° 458 du 18 décembre 2013 et n° 108 du
17 mars 2014.
(57)
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La chambre n’a donc pas pu apprécier, à l’inverse de ce qui est prévu par l’article précité, si
l’ordonnateur avait engagé sa responsabilité propre à l’occasion de ces réquisitions. En effet,
en application de l’article L. 312-2 du code des juridictions financières, les ordonnateurs élus
locaux peuvent être justiciables de la Cour de discipline budgétaire et financière, lorsqu’ils
ont engagé leur responsabilité propre en ayant pris des ordres de réquisition.
4.3. L’organisation déconcentrée de la fonction financière et comptable
Par délibération du 19 septembre 2013, le conseil général de la Seine-Saint-Denis a adopté
son règlement budgétaire et financier, actualisant un règlement financier adopté en 2007
mais dont l’objet essentiel était « d’assurer la réalisation budgétaire et comptable des
décisions du département »(59).
Ce nouveau règlement, plus ambitieux que le précédent, respecte mieux les dispositions du
CGCT. Ce code prévoit l’obligation pour les départements et les régions de se doter d’un
règlement budgétaire et financier (RBF) dont le contenu est précisé pour les seules régions
mais dont les départements peuvent utilement s’inspirer.
Ce règlement budgétaire et financier vise à fixer le cadre budgétaire et financier applicable
au budget du département, à préciser les procédures de préparation et d’exécution du
budget départemental, à déterminer les modalités de gestion pluriannuelle et financière des
crédits et à assurer l’information des élus relative aux questions financières. Il formalise et
actualise les pratiques mises en place depuis quelques années.
Le budget départemental est voté par nature mais est aussi présenté par fonction ainsi que
la nomenclature budgétaire et comptable M52 l’exige. Cependant, en complément du vote
règlementaire, il est présenté selon une nomenclature budgétaire plus politique déclinée en
« missions / programmes / actions / opérations ». Le département a donc mis en place un
budget en mode LOLF, déjà constaté lors du dernier contrôle de la chambre.
La préparation budgétaire repose sur une prospective. Elle permet d’évaluer les marges de
manœuvre dont dispose le département et donne lieu à un cadrage de la direction générale
et des élus, que les directions doivent respecter.
Toutes les règles relatives à l’exécution du budget y sont précisément rappelées. Cette
exécution est intégralement déconcentrée. Ainsi, la liquidation et l’ordonnancement des
dépenses et des recettes sont réalisés dans les services qui adressent leurs mandats et
leurs titres au service de la gestion comptable et règlementaire (GCR) de la direction du
budget, des finances et de la commande publique (DBFCP). Le traitement des rejets est en
revanche, effectué par le service GCR, interlocuteur de la paierie départementale.
Depuis la fin de l’année 2013, un visa de la direction du budget, des finances et de la
commande publique, après celui des directions gestionnaires, a été instauré. Il porte sur les
mandats ou titres, regroupés dans les bordereaux journaux. Selon les informations recueillies,
le service GCR n’est pas en mesure de vérifier les ordonnancements, il s’assure seulement
que les pièces justificatives « papier » sont transmises parallèlement aux bordereaux
numériques. Pourtant, le règlement budgétaire et financier prévoit, dans son article 24, la mise
en place d’un contrôle interne budgétaire et comptable. En juillet 2014, si la dématérialisation
des pièces comptables a permis d’instituer un contrôle internalisé au sein de chaque direction,
en revanche le contrôle budgétaire interne restait encore à mettre en place.
(59)
Rapport du président du conseil général.
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Il conviendrait donc que le département instaure un véritable contrôle centralisé de second
niveau des mandats et des titres par le service GCR. Ce service validerait les propositions
d’ordonnancement des services dans Grand Angle, après vérification effective des justificatifs
produits. La dématérialisation des pièces comptables, en cours, devrait y contribuer.
Dans sa réponse à la chambre, le département a déclaré souscrire à la recommandation et a
fait part de la reconfiguration du service de la gestion comptable et réglementaire dans cette
perspective. La chambre en prend acte.
Recommandation n° 3 :
Instaurer un véritable contrôle centralisé de second niveau des mandats et des titres pour
améliorer la qualité comptable, dans le cadre du contrôle interne budgétaire et comptable à
mettre en place.
4.4. Un dispositif de contrôle interne consolidé et hiérarchisé
4.4.1. La cartographie des risques du département confirme les constats de la chambre
Depuis le dernier examen de gestion, le département a élargi le champ de la cartographie des
risques à l’ensemble des risques et des activités ainsi que cela lui avait été recommandé.
Le département s’est engagé dans une véritable démarche de gestion des risques qui a
conduit, en 2013, à la création de la direction de l’audit, du contrôle interne et de la gestion
des risques (DACIGR). Celle-ci, qui s’est substituée à la direction de l’audit, créée en 2009,
est chargée d’apporter l’assurance à l’exécutif et à la direction générale que l’ensemble des
directions ont mis en place les dispositifs adaptés pour maîtriser la mise en œuvre des
projets départementaux. Le 10 octobre 2013, un rapport a été présenté au bureau du conseil
général sur la cartographie des risques et le contrôle interne.
Cette cartographie identifie 340 risques, répartis selon leur probabilité de réalisation et selon
leur maîtrise. Les tableaux de synthèse ci-dessous établis par la chambre montrent que :
- selon leur probabilité, 55 % des risques (zone jaune) sont gênants, à éviter fortement ou
absolument avec une probabilité possible, probable voire certaine et 37 % sont à éviter
fortement ou absolument avec une probabilité possible, probable voire certaine ;
- selon leur degré de maîtrise, un tiers des risques (zone en jaune) sont gênants à traiter,
à éviter fortement ou absolument avec une maîtrise des risques insuffisante ou faible.
Tableau n° 12 : Synthèse de la cartographie des risques et leur probabilité
Cotation du risque brut
1. Rare
2. Peu
probable
3. Possible
4. Probable
5. Certain
Total
général
Part
relative
2
1%
3
9
15
2
1
30
9%
3. Gênant à traiter
14
33
43
14
5
109
32 %
4. Fort à éviter
23
31
57
31
6
148
44 %
5
15
23
6
2
51
15 %
340
1. Insignifiant
2
2. Supportable
5. Très fort à éviter absolument
Total général
Part relative
45
90
138
53
14
13 %
26 %
41 %
16 %
4%
Source : CRC Île-de-France à partir de la cartographie des risques du département
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Tableau n° 13 : Synthèse de la cartographie des risques et de leur maîtrise
Cotation du risque brut
1. Insuffisant
2. Faible
3. Bonne
1. Insignifiant
Total
général
4. Élevée
2
Part
relative
2
1%
2. Supportable
2
9
13
5
29
9%
3. Gênant à traiter
7
26
60
15
108
32 %
4. Fort à éviter
9
47
75
13
144
43 %
5. Très fort à éviter absolument
8
9
29
4
50
15 %
333
Total général
Part relative
26
91
177
39
8%
27 %
53 %
12 %
Source : CRC Île-de-France à partir de la cartographie des risques du département
Parmi les risques certains et probables, les anomalies identifiées par la chambre dans les
domaines budgétaire, comptable et financier (voir supra et infra), domaines relevant du
présent chapitre, sont confirmées par la cartographie du département. La chambre souligne
la qualité du travail accompli par les services départementaux pour identifier tous les risques
qui pèsent sur la collectivité. Sa démarche a d’ailleurs été récompensée par deux prix
délivrés par l’IFACI en 2013.
4.4.2. La fraude aux allocations de solidarité
Le 27 juin 2014, le président du conseil général a révélé avoir découvert une fraude aux
prestations sociales impliquant des agents départementaux et a porté plainte auprès du TGI
de Bobigny. Sept agents ont été suspendus et deux, ayant avoué, devaient être révoqués
après leur passage en commission de discipline, à l’automne 2014. Selon le rapport
d’information présenté, le 11 septembre 2014, au bureau du conseil général, « les travaux
menés ont permis d’identifier des paiements non justifiés à hauteur de 2,044 M€ sur la
période 2006-2014 représentant 1,31 % du budget de la prestation [de compensation du
handicap] sur la période concernée, au profit de 39 bénéficiaires. Dans le même temps,
d’autres paiements non justifiés de l’allocation départementale personnalisée d’autonomie
ont été identifiés à hauteur de 350 000 € sur la période 2002-2014, représentant 0,06 % du
budget de l’allocation sur la période considérée. »
La fraude a été découverte à l’occasion d’un audit interne du processus de la gestion des
prestations par la DACIGR.
Le rapport d’audit conclut que les possibilités offertes par les habilitations du logiciel
ODAS(60) et l’absence de contrôle interne comptable ne permettent pas de garantir la
maîtrise du risque de fraude interne. Ces conclusions confirment la nécessité impérieuse de
mettre en place un contrôle interne visant les risques certains et probables que les services
départementaux ne maîtrisent actuellement pas ou insuffisamment.
Le directeur général des services a donc décidé de lancer un audit intégral des prestations
sociales versées par le département, en septembre 2015. Un collaborateur doit être
spécifiquement recruté pour mener à bien cette mission. Au-delà de ce contrôle ponctuel, il
serait important d’automatiser les contrôles dans les outils informatiques, à l’instar des
dispositifs nationaux de lutte contre la fraude mis en place par les organismes de sécurité
sociale. En réponse aux observations provisoires, le département a indiqué avoir commencé
à mettre en place des requêtes en vue de détecter de manière préventive des anomalies.
(60)
Progiciel de gestion des prestations d’aide sociale.
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Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives
Recommandation n° 4 :
Pour lutter efficacement contre la fraude aux prestations, mettre en place un système de
détection automatisée des anomalies dans les applications de gestion de l’aide sociale.
5. ANALYSE DE LA SITUATION FINANCIÈRE DU DÉPARTEMENT
5.1. Rappel méthodologique
L’analyse de la situation financière du département a été réalisée à partir des comptes
administratifs et des balances des comptes de gestion. Les comparaisons avec les
moyennes nationales sont établies à partir des données publiées par la DGCL et la DGFip.
Le tableau synoptique des comptes du département, retraités pour les besoins de l’analyse
financière, est présenté à l’annexe n° 5. Des graphiques qui illustrent les observations font
apparaître l’année 2009, pour mémoire. Les évolutions commentées ne portent, en
revanche, que sur la période examinée (2010-2013), en ce qui concerne l’analyse
rétrospective.
Les retraitements opérés visent d’une part, à neutraliser certains mouvements exceptionnels
ainsi que les opérations d’ordre entre sections ou au sein d’une même section qui ne
donnent lieu à aucun décaissement ou encaissement et gonflent artificiellement les masses
financières, et d’autre part, à reclasser respectivement en produits et en charges certains
postes imputés, en M52, en dépenses (atténuations de produits) ou en recettes (atténuations
de charges). Ces retraitements permettent d’obtenir les produits et les charges réels de la
collectivité. À titre d’information, le tableau des retraitements du compte administratif 2013
figure en annexe n° 6.
Compte tenu des anomalies constatées dans la « partie 4 – Qualité de l’information
financière et comptable » du présent rapport d’observations, l’analyse financière repose sur
des indicateurs auxquels la chambre a dû parfois apporter des corrections.
5.1.
Vue d’ensemble des masses financières réelles
5.1.1. Par section
Les masses financières réelles totales(61) du département de la Seine-Saint-Denis ont connu
une croissance dynamique entre 2010 et 2013 pour atteindre près de 2 Md€ en 2013.
Les dépenses réelles totales ont progressé en moyenne annuelle de 2,8 % tandis que les
recettes réelles totales ont crû de 3 % en tendance annuelle. Cependant, sur la période, on
constate que l’exercice 2012 n’a pas produit les ressources réelles suffisantes pour couvrir
les besoins de financement du département, le département a donc puisé dans son fonds de
roulement.
(61)
Fonctionnement et investissement emprunts inclus.
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Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives
Graphique n° 3 : Évolution des dépenses et recettes réelles totales (en M€)
2 050,0
2 000,0
1 950,0
1 912,1
1 915,9
1 900,0
1 850,0
1 800,0
1 750,0
1 818,4
1 987,8
1 947,1
1 937,1
1 860,0
1 791,6
1 700,0
1 650,0
2010
2011
Dépenses réelles totales
2012
2013
Recettes réelles totales
Source : CRC Île-de-France à partir des comptes du département
Au sein de la section de fonctionnement, entre 2010 et 2013, les charges ont progressé à un
rythme plus dynamique (+ 8,6 %) que les produits (+ 8 %) pour atteindre respectivement
1 684 M€ et 1 761,4 M€ en 2013 traduisant l’effet de ciseaux connu des départements.
Cependant l’exercice 2012 est marqué par une réduction inédite des ressources de
fonctionnement, non confirmée en 2013, tandis que les charges ont poursuivi leur croissance
soutenue.
Graphique n° 4 : Les charges et des produits réels de fonctionnement (en M€)
1800
1 721,3
1700
1 562,3
1600
1500
1 500,4
1 631,7
1 550,4
1 761,4
1 684,0
1 694,7
1 655,4
1 604,6
1400
1300
2009
2010
2011
(pour mémoire)
Charges réelles de fonctionnement
2012
2013
Produits réels de fonctionnement
Source : CRC Île-de-France à partir des comptes du département
Au sein de la section d’investissement, les dépenses réelles n’ont cessé de progresser selon
une tendance qui s’est accélérée jusqu’en 2012 (+ 5,9 % en 2011 et 10,3 % en 2012) pour
se contracter en 2013 ainsi que le montre le graphique ci-après.
Graphique n° 5 : Évolution des
(emprunts inclus) – (en M€)
dépenses
et
recettes
réelles
d’investissement
350
308,4
300
281,7
250
241,2
221,1
206,2
200
263,1
255,4
186,7
226,4
190,8
150
2009
2010
2011
(pour mémoire)
Dépenses réelles d'investissement
2012
2013
Recettes réelles d'investissement
Source : CRC Île-de-France à partir des comptes du département
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5.1.2. Par mission
Le département de la Seine-Saint-Denis présente son budget au sein de 14 missions,
38 programmes et 139 actions. Cette présentation met en évidence les moyens que le
département consacre aux compétences obligatoires et facultatives qu’il exerce et affiche
clairement les priorités qu’il s’est données sur la période.
En fonctionnement, les trois missions sociales - « Autonomie » (362 M€ en 2013 ; + 13,4 %
depuis 2010), « Enfance-Famille » (296 M€ en 2013 ; + 7,4 % depuis 2010) et « Solidarité,
insertion et santé » (435 M€ en 2013 + 16,6 % depuis 2010) mobilisent 60 % des crédits
départementaux. Ces trois missions ont connu les évolutions les plus dynamiques sur la
période 2010-2013. La mission « ressources humaines » (327 M€ en 2013(62)) regroupe près
d’un cinquième des moyens de fonctionnement du département avec une progression de
6,6 % sur la période.
Graphique n° 6 : Dépenses de fonctionnement par mission (en M€)
Source : CRC Île de France à partir des données extraites du progiciel Grand Angle
(62)
Hors assistants familiaux.
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Graphique n° 7 : Évolution des dépenses de fonctionnement par mission entre 2010
et 2013
Source : CRC Île de France à partir des données extraites du progiciel Grand Angle
En investissement, les priorités concernent principalement deux politiques départementales :
l’éducation et la jeunesse (61,4 M€ en 2013 contre 37,4 M€(63) en 2010) et le réseau routier
et les transports (93 M€ en 2013 contre 87 M€ en 2010). Dans l’ensemble des dépenses
réelles d’investissement (hors emprunts), ces deux politiques mobilisaient, en 2013, plus de
trois quarts des investissements départementaux contre deux tiers en 2010. En particulier, la
politique éducative a vu ses moyens croître de 64 % dans le cadre de la stratégie visant à
rattraper le retard pris dans la construction et la rénovation des collèges du département.
Graphique n° 8 : Principales dépenses réelles d’investissement 2010-2013 (en M€)
120
100
100
87
93
87
72
80
61
60
49
37
40
23
22
18
20
18
0
2010
Education et jeunesse
2011
2012
2013
Réseau routier et mobilité durable
Supports internes
Source : CRC Île de France à partir des données extraites du progiciel Grand Angle
(63)
Source : Grand Angle – Budget principal du département par Politique/Programme/Action.
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5.2. Analyse financière rétrospective 2010-2013
5.2.1. Les produits réels de fonctionnement sont uniquement soutenus par la richesse
foncière et fragilisés par la volatilité des DMTO
Les produits réels de fonctionnement ont progressé, en moyenne annuelle depuis 2010, de
2,6 % pour atteindre 1 761,4 M€ à la fin de l’année 2013 (+ 3,9 % par rapport à 2012).
Ils sont composés, en 2013, aux deux tiers par la fiscalité locale, à un peu plus de 20 % par
les concours financiers de l’État, à 3 % par des concours spécifiques versés par la caisse
nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) au titre du financement de la prestation de
compensation du handicap, de l’APA et de la maison départementale des personnes
handicapées et le fonds de mobilisation départementale pour l’insertion (FMDI) et à plus de
8 % d’autres produits de fonctionnement.
Graphique n° 9 : Évolution des produits réels de fonctionnement (en M€)
1400
1200
1 191,4
1 133,2
1 074,2
1 193,7
1 140,3
1000
800
600
400
313,4
312,2
200
130,7
54,4
112,5
63,4
365,7
351,0
361,2
147,5
58,9
133,4
55,4
124,4
54,5
0
2009
(pour mémoire)
2010
2011
• impots et taxes
• autres recettes de fonctionnement
2012
2013
• concours financiers de l’État
• Dotations CNSA et FMDI
Source : CRC Île-de-France à partir des comptes du département
Par ailleurs, les produits réels de fonctionnement par habitant sont supérieurs aux moyennes
nationales.
Tableau n° 14 : Produits réels de fonctionnement/population
(en € par habitant)
Département de la Seine-Saint-Denis
Moyenne départements de métropole (hors Paris)
Écart %
2010
1 105
2011
1 154
2012
1 121
2013
1 140
928
960
961
nd
19 %
20 %
17 %
nd
Source : DGCL : Les comptes administratifs des départements 2010 à 2012 / 2013 : CRC Île-de-France
La structure interne de la fiscalité départementale a été profondément bouleversée du fait de
la suppression de la taxe professionnelle en 2010.
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5.2.1.1. La fiscalité départementale recomposée
Au début de la période examinée, la réforme de la fiscalité locale votée par le Parlement
dans la loi de finances initiale pour 2010 a conduit à la suppression de la taxe
professionnelle et à une redistribution complète des ressources de la fiscalité directe locale
entre collectivités locales ainsi qu’à la création de ressources fiscales nouvelles.
Les impôts et les taxes (1,194 Md€(64)) représentent plus des deux tiers des produits réels de
fonctionnement du département et ont progressé de 5,3 % entre 2010 et 2013. Les parts
relatives de la fiscalité « directe » dans les produits de fonctionnement du département
(41 % en 2010 ; 34 % en 2013) et de la fiscalité indirecte (28 % en 2010 ; 33 % en 2013) se
sont rapprochées pour peser un poids quasiment équivalent à compter de 2011 (voir
graphique ci-après). Cette année-là, est venue s’ajouter une péréquation horizontale entre
les départements visant à atténuer les inégalités de richesses fiscales.
Si la suppression de la taxe professionnelle a conduit l’État à verser une dotation de
compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) dès 2011 (cf. infra), il verse,
chaque année, au département plus de 37 M€ au titre du fonds national de garantie
individuelle des ressources (FNGIR), qui constitue une recette figée. Cela souligne que la
réforme a été défavorable au département, qui a également perdu le dynamisme de la taxe
professionnelle supprimée.
Graphique n° 10 : Évolution de la fiscalité locale (péréquation incluse)
• impots et taxes
- dont fiscalité directe (yc FNGIR et fonds CVAE)
- dont fiscalité indirecte (yc FDMTO)
1 400,0
1 193,7
1 191,4
1 200,0
1 140,3
1 133,2
1 074,2
1 000,0
800,0
650,2
600,0
424,0
400,0
670,8
462,4
628,3
563,1
582,6
605,8
587,9
557,6
200,0
0,0
2009
(pour mémoire)
2010
2011
2012
2013
Source : CRC Île-de-France à partir des comptes du département
(64)
Nets des prélèvements et reversements de fiscalité.
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Entre 2010 et 2013, la fiscalité du département, après péréquation, a progressé en
moyenne annuelle de 1,7 %. Le tableau de l’annexe n° 7 présente la décomposition de la
fiscalité et son évolution depuis 2010. Ainsi, la fiscalité indirecte (588 M€ ; + 27 % depuis
2013 du fait de la réforme) est composée à 97 % des trois impôts et taxes que sont les
droits de mutation à titre onéreux, la taxe sur les conventions d’assurance et la taxe
intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), tandis que la fiscalité
directe (606 M€ ; - 9,7% depuis 2010) repose, dorénavant, à 93 % sur la taxe foncière sur
les propriétés bâties (TFPB, unique levier fiscal résiduel) et la cotisation sur la valeur
ajoutée des entreprises (CVAE), nouvel impôt économique issu de la réforme.
L’évolution de la fiscalité directe locale (605,8 M€ en 2013 ; + 8,6 % par rapport à 2012)
repose essentiellement, compte tenu de son poids (58 %), sur la TFPB(65) (en 2013 :
349 M€ + 8,3 % par rapport à 2012) soit 29 % des impôts perçus par le département.
Ce dernier a fait usage de son pouvoir fiscal en 2010, 2011 et 2013, venu s’ajouter à
l’évolution dynamique des bases(66). La progression de la TFPB traduit la richesse fiscale
foncière du département. Le produit de la fiscalité directe par habitant était encore,
en 2012, de près de 20 % supérieur à la moyenne nationale, mais les écarts se sont
réduits depuis 2010.
Tableau n° 15 : La fiscalité directe par habitant
(en € par habitant)
2010
2011
2012
2013
Département de la Seine-Saint-Denis
467
342
341
366
Moyenne départements de métropole (hors Paris)
367
279
288
nd
27 %
23 %
18 %
nd
Écart %
Source : DGCL : Les comptes administratifs des départements 2010 à 2012 / 2013 : CRC Île-de-France
Tableau n° 16 : Les taux de la TFPB
2010
Taux de la taxe foncière sur les propriétés
bâties (TFPB)
2011
2012
2013
10,22 % / 13,06 %
après réforme
14,05 %
14,05 %
14,88 %
Évolution des taux%
6,02 %
7,56 %
(après réforme)
0,00 %
5,91 %
Taux moyens nationaux TFPB
10,14 %
14,62 %
14,92 %
15,20 %
Taux moyens TFPB de la strate
8,25 %
12,03 %
12,24 %
12,55%
nd
35,95 %
36,55 %
37,30 %
2 120 615 378
2 196 670 645
2 270 162 940
2 328 709 599
Taux plafonds TFPB
Bases départementales d'imposition de TFPB
effectives* (état 1253/1259) en €
Évolution des bases %
Coefficient de mobilisation du potentiel fiscal
2,5 %
3,6 %
3,3 %
2,6 %
41,95 %
59,54 %
53,72 %
57,36 %
Source : États fiscaux 1253 DEP 2010 à 2013 / Fiche DGFip/ DGCL : Circulaires fiscales de la DGCL, les
collectivités locales en chiffres, les finances des départements 2010 à 2012 / 2013 : CA du département de la
Seine-Saint-Denis - *prévisionnelles pour 2014.
(65)
Une progression des taux de 1 % engendrait 5,1 M€ de recettes supplémentaires avant la réforme fiscale, depuis elle ne
représente plus que 3,5 M€.
(66)
Combinaison d’un effet physique et des revalorisations forfaitaires annuelles des bases en loi de finances.
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Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives
Depuis 2010, si les taux de TFPB votés par le département (14,88 % en 2013) sont encore
très éloignés des taux plafonds (37,30 % en 2013), ils sont en revanche plus élevés que
ceux des départements de même strate démographique (12,55 % en 2013)(67) mais ils
restent en-deçà de la moyenne des taux votés par les départements de métropole (15,20 %
en 2013) ou des taux de certains départements millionnaires auxquels il se compare
souvent : la Seine-Maritime (25,36 %), le Nord (17,06 %) et les Bouches du Rhône
(15,05 %). Enfin, le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal qui atteint 57,36 % en 2013
montre que le département dispose encore de marges de manœuvre, même s’il considère
ne pas pouvoir en faire usage en raison des caractéristiques sociales de son territoire.
L’évolution réelle de la CVAE, en principe corrélée à l’activité économique, demeure encore
difficile à cerner depuis sa création (en 2013 : 214,8 M€ ; + 8,8 %(68) par rapport à 2012).
Or, elle représente 18 % des impôts départementaux. Son produit (+ 8,8 %) a progressé plus
fortement qu’au niveau national (+ 7,5 %). Le département l’attribue au dynamisme de son
territoire.
La fiscalité indirecte (en 2013 : 588 M€ ; + 0,9 % par rapport à 2012) est fortement
dépendante des droits de mutation à titre onéreux (DMTO : 145,6 M€ ; - 1,1 % sur la
période) dont l’évolution peu prévisible est étroitement corrélée aux transactions sur le
marché immobilier. Pourtant, ils ne pèsent que 12% de la fiscalité indirecte mais la TICPE et
la taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA)(69) sont atones et constituent, pour
la TICPE notamment, un vecteur pratique et figé, pour l’État, de compensation des différents
transferts de compétences. En 2011, le département a porté le taux des DMTO de 3,60 % au
taux plafond de 3,80 %.
Enfin, il demeure les trois taxes sur lesquelles le département peut agir mais dont le
rendement reste modeste dans la fiscalité départementale : la taxe sur les espaces naturels
sensibles devenue taxe d’aménagement (9,1 M€ ; + 66,8 % depuis 2010), la taxe destinée
au financement des conseils d’architecture, d’urbanisme et de l’environnement (CAUE)
(0,8 M€ ; + 1,6 % depuis 2010) et la taxe sur l’électricité (11,6 M€ ; + 18 % depuis 2010).
Entre 2010 et 2013, le département a aussi utilisé son pouvoir de taux sur certaines de ces
taxes.
Tableau n° 17 : Les taux de la fiscalité indirecte départementale
2010
2011
2012
2013
Variation
2010-2013
Taxe départementale de publicité foncière et droit
départemental d’enregistrement (DMTO)
3,60 % 3,80 % 3,80 % 3,80 %
5,56 %
Taxe départementale sur les ENS / Taxe d’aménagement
2,00 % 2,00 % 2,00 % 2,50 %
25,00 %
Taxe destinée au financement des CAUE
0,30 % 0,30 % 0,30 % 0,30 %
0,00 %
Taxe sur la consommation finale d’électricité
4,00 % 4,00 % 4,06 % 4,14 %
3,5 %
Source : CRC Île-de-France à partir des comptes administratifs - Annexe IV E1
(67)
Source : DGFIP
Évolution CVAE nationale en 2013 : + 7,5 %.
(69)
Transférées par l’État pour compenser, d’une part les charges liées aux transferts de compétences intervenus depuis le
début des années 2000 et, d’autre part la suppression de la taxe professionnelle.
(68)
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Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives
5.2.1.2. Les mécanismes de la péréquation horizontale et les fonds exceptionnels
d’urgence
Depuis l’inscription, dans la Constitution(70), du principe de péréquation entre les collectivités
territoriales, l’État a mis en place deux dispositifs de péréquation entre les départements.
En 2011, le fonds de péréquation des DMTO a été instauré et en 2013, le fonds de
péréquation de la CVAE est entré en vigueur. La modification des critères du fonds DMTO et
les critères de charges contenus dans les critères de répartition du fonds CVAE ont permis
au département de la Seine-Saint-Denis de devenir bénéficiaire net de ces deux fonds de
péréquation.
Par ailleurs, la situation financière particulière des départements, mise en exergue en 2010,
dans le rapport sur les finances départementales(71), avait justifié l’instauration d’un fonds de
soutien aux départements en difficulté que deux lois de finances rectificatives votées
en 2010 et en 2012 ont mis en place pour les années 2011 (150 M€) et 2013 (170 M€).
Le tableau, ci-dessous, expose la situation du département au regard de ces différents fonds
entre 2011 et 2013.
Tableau n° 18 : La péréquation horizontale et les fonds de soutien
(en €)
Fonds DMTO n° 1 (art.123 LFI 2011)
2011
- 4 695 607
2012
2013
- 14 135 053
4 923 083
Fonds CVAE (art.124 LFI 2011)
Sans objet
Sans objet
3 652 839
Fonds d’urgence des départements en difficulté
(art.83 LFR 2010 et art. 48 LFR 2012)
0
Sans objet
4 183 398
Total
- 4 695 607
- 14 135 053,00 12 759 320,00
Source : CRC Île-de-France à partir des notifications de l’État et de la CNSA
En 2014, la péréquation horizontale est encore davantage en faveur du département de la
Seine-Saint-Denis, avec la mise en place d’un fonds de solidarité entre les départements
d’Île-de-France.
5.2.1.3. Les concours financiers de l’État recomposés mais gelés par la réforme fiscale
Les concours financiers de l’État (361,2 M€ en 2013 ; + 15,3 % depuis 2010) représentent,
en 2013, plus d’un cinquième des produits de fonctionnement du département. Entre 2010
et 2013, ils ont évolué de 4,8 % par an en moyenne, sous l’effet principal de la réforme de la
fiscalité locale, la suppression de la taxe professionnelle ayant conduit l’État à mettre en
place une DCRTP en 2011 (32,9 M€) dont le montant a été réévalué en 2012 (49,5 M€) puis
légèrement modifié en 2013 (48 M€).
Le gel, depuis 2011, de la dotation globale de fonctionnement (DGF) qui représente plus de
90 % des concours financiers de l’État (DGF : 290 M€ en 2013) n’a généré aucune
ressource supplémentaire, cette dernière subissant d’ailleurs, chaque année, une érosion de
sa dotation forfaitaire(72).
(70)
Article 72-2 alinéa 5 : « La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités
territoriales. »
(71)
Rapport dit « Jamet » remis en avril 2010 au Premier ministre.
(72)
Avant sa réduction en 2014 qui sera accentuée en 2015 (voir infra).
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Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives
5.2.1.4. Les autres produits de fonctionnement sont très variés mais principalement liés
aux compétences sociales
Parmi les autres produits de fonctionnement, on peut distinguer, les dotations de la CNSA
(35 M€ en 2013 ; + 20 % depuis 2010 et + 7,6 % depuis 2012) afin de financer l’APA, la PCH
et le fonctionnement de la MDPH ainsi que le FMDI (23,9 M€ ; - 5 % depuis 2010) qui
participe au financement des dépenses d’insertion. Ces participations particulières
représentent 3 % des produits de fonctionnement du département.
Les autres produits (147,5 M€ ; + 13 % depuis 2010) sont également liés aux compétences
sociales et constituent 8 % des produits du département. Parmi ceux-ci, les recouvrements
et indus sur aide sociale (68,5 M€ en 2013 ; + 33 % depuis 2010), la Caf pour le financement
des crèches départementales (16,2 M€ en 2013 ; + 4,5 % depuis 2010), les fonds européens
(4 M€ en 2013 ; + 400 % depuis 2010). Enfin, si les produits des services ne représentent
qu’une part marginale (8 M€ en 2013, soit 0,5 %), ils ont été multipliés par cinq depuis 2010.
Les produits de fonctionnement, constitués aux deux tiers par les produits de la fiscalité locale
sont dorénavant fortement dépendants d’une part, de l’évolution de la taxe foncière sur les
propriétés bâties, seul levier fiscal efficace disponible du département et d’autre part, de la
conjoncture économique (CVAE) et immobilière (DMTO). Dans un contexte économique et
social dégradé et de pression fiscale encore éloignée des taux moyens nationaux, la
reconstitution des marges de manœuvre du département repose essentiellement sur des
leviers d’économies à identifier au sein d’une section de fonctionnement rigide.
5.2.2. Les charges réelles de fonctionnement sont très majoritairement rigides
Le département de la Seine-Saint-Denis, à l’instar de tous les départements, se caractérise par
le poids élevé de ses dépenses sociales (deux tiers des charges), lesquelles progressent
fortement dans le contexte économique et social dégradé lié à la crise, et en Seine-Saint-Denis
particulièrement.
Les charges réelles de fonctionnement (1,684 Md€ ; + 1,7% en 2013), de 30 % supérieures à
la moyenne nationale, ont évolué en moyenne de 2,8 % par an depuis 2010. Ce dynamisme
soutenu est fortement tiré par l’évolution des dépenses contraintes, principalement les
dépenses sociales obligatoires et la masse salariale, que le plan d’optimisation des dépenses
2011-2013, mis en place par le département, n’a pu compenser.
Tableau n° 19 : Le ratio des charges réelles de fonctionnement
(en €/habitant)
Département de la Seine-Saint-Denis
Moyenne départements de métropole (hors Paris)
Écart %
2010
1 050
808
30 %
2011
1 085
821
32 %
2012
1 091
841
30 %
2013
1 090
nd
nd
Source : DGCL les finances des départements CA 2010 à 2012 – 2013 : CRC Île-de-France
Le graphique ci-après illustre l’évolution des principaux postes de charges. Il met en
évidence le dynamisme et le poids des aides à la personne, des frais d’hébergement en
établissements et des charges de personnel qui constituent, ensemble, près de 80 % des
charges réelles du département.
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Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives
Graphique n° 11 : Évolution des principales charges réelles de fonctionnement (en M€)
600
563,3
529,1
500
498,1
479,4
450,2
400
300
302,9
200 161,7
156,4
75,2
66,4
32,9
13,3
100
359,2 352,8
349,5 365,6
341,7 332,4
336,7
329,8
291,9
Courbe
de
tendanc
154,7
76,8
66,2
36,1
11,3
139,9
133,8
79,9
64,6
28,1
7,1
77,8
62,0
29,5
6,8
77,6
64,3
36,2
11,4
0
2009
(pour mémoire)
2010
2011
2012
2013
• achats de biens et service et charges externes
• charges de personnel et assimilées
- aides à la personne
- frais de séjour et d'hébergement
- contributions obligatoires
Source : CRC Île-de-France à partir des comptes du département
5.2.2.1. Les principales dépenses sociales sont rigides, obligatoires et peu modulables
Au sein des dépenses sociales, les aides à la personne (563,3 M€ en 2013 ; + 17,5 %
depuis 2010) et notamment celles liées aux trois allocations individuelles de solidarité (RSA,
APA et PCH/ACTP : 554,4 M€ en 2013 ; + 19 % depuis 2010) ainsi que les charges liées à
l’hébergement des enfants, des personnes âgées et des adultes handicapés en
établissements médico-sociaux (332 M€ en 2013 ; + 15,6 % depuis 2010) regroupent
l’essentiel des charges liées aux compétences sociales obligatoires du département.
Le département de la Seine-Saint-Denis consacre un niveau de dépenses brutes d’aide
sociale par habitant supérieur de plus 50 % à la moyenne des départements de métropole
hors Paris.
Tableau n° 20 : Les dépenses brutes d’aide sociale par habitant
(en €/habitant)
Département de la Seine-Saint-Denis
Moyenne départements de métropole (hors Paris)
Écart %
2010
2011
789
823
2012
2013
811
817
503
516
529
nd
57 %
60 %
53 %
nd
Source : DGCL les finances des départements CA 2010 à 2012 – 2013 : CRC Île-de-France
L’évolution dynamique des allocations de solidarité, alors que les dispositifs de
compensation(73) ou d’accompagnement mis en place par l’État ont été contestés par le
département, mais jugés conformes à la Constitution, à l’occasion de trois questions
prioritaires de constitutionnalité(74), met bien en évidence que la couverture de ces
allocations n’est pas assurée par les ressources allouées et que le reste à charge ne cesse
de croître, en particulier pour le RSA (voir annexe n° 8).
(73)
Pour le RSA, compétence transférée, la compensation intégrale est arrêtée au coût historique des dépenses consacrées par
l’État avant le transfert. Pour l’APA et la PCH c’est un accompagnement financier à travers les concours de la CNSA, en
effet s’agissant d’extension de compétence, il n’existe aucune obligation constitutionnelle de compensation intégrale.
(74)
Décisions du Conseil constitutionnel nos 2011-14, 144 et 145 du 30 juin 2011.
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Ce constat, établi au plan national, a justifié, en 2013, la mise en place de ressources
nouvelles, à compter de 2014, pour faire face au financement de ces allocations, dans le cadre
du pacte de confiance et de responsabilité signé entre l’État et les associations représentatives
des collectivités locales, parmi lesquelles l’Assemblée des départements de France (cf. infra).
 Les allocations individuelles de solidarité (AIS) : des prestations imposées par les
textes
Le RSA(75) versé aux personnes sans ressource, l’APA(76) versée aux personnes âgées de
60 ans et plus évaluées en situation de perte d’autonomie, auxquelles une aide est reconnue
nécessaire pour accomplir les actes essentiels de la vie, ainsi que la PCH(77) et l’allocation
compensatrice tierce personne (ACTP) accordées aux adultes handicapés âgés de moins de
60 ans, sont des prestations légales à la charge des départements.
Ces allocations individuelles de solidarité représentaient 554,4 M€ en 2013 soit un tiers des
charges réelles de fonctionnement contre 28 % en 2010. Les allocations individuelles de
solidarité ont ainsi progressé, depuis 2010, de 6,2 % en moyenne annuelle, leur évolution,
particulièrement soutenue, est tirée par le poids et le dynamisme des allocations de RSA
(388,4 M€ ; + 21 % depuis 2010) et la progression des dépenses de PCH/ACTP (52,1 M€ ;
+ 27 %, depuis 2010). En revanche l’APA (101 M€ ; + 13,2 %, depuis 2010) n’a progressé en
moyenne « que » de 4,2 % par an sur la même période.
Graphique n° 12 : Les allocations individuelles de solidarité 2010-2013 (en M€)
450
388,4
400
300
336,5
321,9
350
358,8
290,7
250
200
150
100
50
94,1
89,1
86,2
41,0
32,2
43,0
98,6
49,1
100,9
52,1
0
2009
2010
RSA
APA
2011
PCH et ACTP
2012
Linéaire (RSA)
2013
Source : CRC Île-de-France à partir des comptes du département
La progression de ces allocations de solidarité résulte de la combinaison de deux effets, un
effet volume et un effet prix. En Seine-Saint-Denis, entre 2010 et 2013, l’évolution du nombre
de bénéficiaires des allocations individuelles de solidarité a fortement progressé(78) pour
toutes les allocations ainsi que l’illustre le graphique ci-dessous.
(75)
La loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de RMI a confié aux départements la
responsabilité de la gestion de l’allocation RMI. Par la suite, la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 a conduit à la fusion du
RMI et de l’allocation parent isolé (API) – devenu RSA socle - et a remplacé plusieurs mécanismes d’intéressement à la reprise
d’activité associés à l’API ainsi qu’au RMI et qui sont désormais à la charge de l’État (RSA activité). La généralisation du RSA
est entrée en vigueur le 1er juin 2009. Les Caf versent le RSA aux allocataires et se font rembourser par les départements.
(76)
L’APA a été créée en 2001 par la loi du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d’autonomie des personnes
âgées et à l’allocation personnalisée d’autonomie. Elle s’est substituée à la prestation spécifique dépendance.
(77)
La PCH a été créée en place par la loi de 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la
citoyenneté des personnes handicapées. Elle a été mise en place en 2006. Elle est venue se substituer à l’ACTP.
(78)
Entre 2010 et 2013 : nombre de bénéficiaires du RSA : + 19 %, de l’APA : + 7 % et de l’ACTP-PCH : + 27 %.
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Graphique n° 13 : Évolution du nombre de foyers bénéficiaires
90 000
77 067
80 000
70 000
71 406
66 593
63 677
60 000
50 000
40 000
30 000
20 476
20 011
21 482
20 219
20 000
6 543
6 044
5 775
5 104
10 000
0
2010
2011
2012
2013
Nombre de bénéficiaires du RSA
Bénéficiaires ACTP-PCH
Bénéficiaires APA
Linéaire (Nombre de bénéficiaires du RSA)
Source : CRC Île-de-France à partir des données du département
La dégradation du marché du travail, traduit par la progression du taux de chômage et en
particulier du chômage de longue durée, explique l’évolution du nombre de foyers
bénéficiaires du RSA dans le département. La Seine-Saint-Denis, qui connaît des indicateurs
très supérieurs aux statistiques nationales, se singularise, non seulement en l’Île-de-France,
mais aussi au niveau national, par un niveau de pauvreté particulièrement élevé(79).
Tableau n° 21 : Le taux de chômage
Taux de chômage
2010
Seine-Saint-Denis
France métropolitaine
Part des demandeurs d'emploi de longue durée au 31/12
(population âgée de 25 à 64 ans)
2013
Évolution
2010-2013
11,4 %
12,7 %
11 %
8,8 %
9,8 %
11 %
2010
2013
Évolution
2010-2013
Seine-Saint-Denis
25-49 ans
5,4 %
7,1 %
31 %
50-64 ans
4,40 %
7,50 %
70 %
25-49 ans
4,90 %
6,20 %
27 %
3,20 %
5,10 %
59 %
France métropolitaine
50-64 ans
ème
Source : Insee données des 4
trimestres 2010 et 2013
Les effets « prix » sont surtout perceptibles pour le RSA, compte tenu des revalorisations
annuelles prévues par l’article L. 262-3 du code de l’aide sociale et des familles(80). A ces
mesures s’est ajoutée, à compter du mois de septembre 2013, une revalorisation
exceptionnelle de 2 % par an pendant 5 ans, à la suite des décisions prises lors de la
conférence sur la pauvreté en décembre 2012 dont l’impact en année pleine se fera sentir
dès 2014.
(79)
(80)
A l’instar des départements du Nord de la France et du pourtour méditerranéen.
Le montant forfaitaire du RSA est révisé une fois par an en fonction de l’évolution de l’indice des prix à la consommation
hors tabac.
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Tableau n° 22 : RSA à la charge du département(81) : Effet volume et effet prix
2010
Nombre de bénéficiaires du RSA
2011
63 677
460,09
Évolution
2010-2013
2013
66 593
71 406
77 067
13 390
4,6
7,2
7,9
21,0
466,99
474,93
483,24
23,15
Évolution (en %)
Montant du RSA socle (en €)
2012
Évolutions (en %)
1,20
1,50
1,70
1,75
Source : Tableau CRC Île-de-France – Données brutes : Département Seine-Saint-Denis et CNAF
5,0
En revanche, l’évolution du nombre de bénéficiaires de l’APA (21 482 en 2013, + 7,4 %)
trouve une explication partielle dans le vieillissement de la population. Même si ce
département est le plus jeune de France métropolitaine, la population des personnes âgées
de plus de 60 ans y a progressé de 6,6 % depuis 2010.
Tableau n° 23 : La population âgée de plus de 60 ans au 1er janvier
Population âgée de plus de 60 ans
2010
2011
2012
231 216
237 430
241 990
15,2 %
15,5 %
15,7 %
Part dans la population du département
Évolution (en %)
2010-2013
246 451
6,6 %
2013
15,9 %
Source : CRC Île-de-France à partir des données Insee
La part des bénéficiaires de l’APA à domicile est prépondérante (71 % en 2013) mais les
bénéficiaires pris en charge en établissements ont progressé de près de 16 %. Or, si le
montant moyen de l’APA à domicile pris en charge par le département a baissé de 1,5 %, en
revanche, en établissement, il a progressé de 4,5 % sur la période. La combinaison de l’effet
volume et de l’effet prix explique donc l’évolution des dépenses.
Tableau n° 24 : Les bénéficiaires de l’APA
2010
Nombre de bénéficiaires APA
dont à domicile
part relative (en %)
dont en établissement
part relative (en %)
2011
2012
2013
20 011
20 476
20 219
21 482
14 608
14 802
14 433
15 224
73 %
72 %
71 %
71 %
5 403
5 674
5 786
6 258
27 %
28 %
29 %
29 %
Évolution
2010-2013
7,4 %
4,2 %
15,8 %
Source : CRC Île-de-France à partir des données du département
Tableau n° 25 : Montant moyen mensuel de l’APA pris en charge
Évolution
2010-2013
2010
2011
2012
2013
APA à domicile
404,65
398,90
398,77
399,17
- 1,4 %
APA en établissement
362,90
345,94
354,00
379,07
4,5 %
(en €)
Source : CRC Île-de-France à partir des données communiquées par le département
(81)
RSA socle + RSA majoré.
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Enfin, pour ce qui concerne la prestation de compensation du handicap, c’est la progression
du nombre de bénéficiaires qui explique principalement la hausse de la dépense. Cette
évolution n’est cependant pas isolée, il s’agit d’une tendance constatée sur l’ensemble du
territoire. La montée en charge n’est d’ailleurs, selon le département et l’Observatoire
national de l’action sociale décentralisée (ODAS), pas complètement achevée. En effet, en
Seine-Saint-Denis, la MDPH accumule un retard important dans l’instruction des dossiers,
l’effet de rattrapage n’est donc pas total (10 000 à 15 000 dossiers sont en instance de
traitement dont une part inconnue concerne la PCH).
Si la PCH pour adultes est censée remplacer l’ACTP, la baisse du nombre de bénéficiaires
de cette dernière reste encore très lente. Cela s’explique par plusieurs raisons : certains
bénéficiaires choisissent de ne pas demander la PCH - soumise à un contrôle d’effectivité à
la différence de l’ACTP - d’autres, par habitude, peuvent ne pas souhaiter changer de
prestation et conserver l’ACTP et enfin, l’instruction des dossiers par la MDPH accuse un
retard important (jusqu’à un an de retard).
En revanche, la très forte progression de la PCH enfants résulte d’un déport de charges de
la branche famille (allocation d’éducation de l’enfant handicapé) vers le département, qu’une
mission Inspection générale des affaires sociales-Inspection générale de l’administration
(IGAS-IGA) portant sur l’évaluation de la PCH avait mis en évidence dès 2011.
Le département de la Seine-Saint-Denis n’y fait pas exception.
Tableau n° 26 : Les bénéficiaires de la PCH et de l’ACTP
2010
Bénéficiaires ACTP-PCH
2011
2012
2013
2010-2013
5 104
5 775
6 044
6 543
28 %
dont PCH - 20 ans
35
nd
137
196
460 %
dont PCH + 20 ans
2 545
nd
3 755
4 459
75 %
dont ACTP
2 524
2 286
2 152
1 888
- 25 %
Source : CRC Île-de-France à partir des données du département
Les allocations individuelles de solidarité constituent des dépenses rigides incontestables sur
lesquelles le département a des marges de manœuvre très limitées.
 L’aide sociale à l’hébergement : une compétence tarifée qui pourrait partiellement être
maîtrisée
Les frais d’hébergement en établissements médico-sociaux accueillant des enfants, des
personnes âgées et des adultes handicapés admis à l’aide sociale (332 M€ ; + 15,6 %,
depuis 2010) ont évolué à un rythme également très soutenu (+ 5 % en par an en moyenne),
sous l’effet combiné de la hausse annuelle des prix de journée d’hébergement, fixés par le
président du conseil général du ressort des établissements accueillant les bénéficiaires de
l’aide sociale de Seine-Saint-Denis, et de la hausse du nombre de bénéficiaires sur la
période (enfants : + 3,5 %, personnes âgées : + 4,3 %, personnes handicapées + 15,3 %).
Or, les masses financières correspondant à ces dépenses sont quasiment équivalentes à
celles du RSA, en 2013.
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Pour ce qui concerne les tarifs, malgré la fixation annuelle de taux directeurs par délibération
du conseil général lors du vote du budget primitif(82), force est de constater l’évolution très
soutenue des dépenses concernées. Une partie des tarifs appliqués échappe au pouvoir de
tarification du département de la Seine-Saint-Denis, pour les établissements situés dans
d’autres départements. Or, la part des bénéficiaires hébergés ailleurs qu’en Seine-Saint-Denis
n’est importante. En moyenne, la moitié des enfants, plus d’un tiers des personnes âgées et
plus de la moitié des personnes handicapées sont accueillis dans des établissements situés
hors du département. Une étude des prix de journée des établissements accueillant des
personnes âgées et handicapées, localisés hors du département, montre que les prix de
journée y sont moins élevés. En revanche, pour les établissements accueillant des enfants, les
places restantes se situent souvent dans les établissements les plus chers.
Tableau n° 27 : Les bénéficiaires de l’aide sociale accueillis en établissements
2010
Établissements ASE
dont part hors Seine-Saint-Denis
Établissements PA
dont part hors Seine-Saint-Denis
Établissements PH
dont part hors Seine-Saint-Denis
2011
2012
2013
2 468
2 674
2 614
2 554
51 %
52 %
49 %
46 %
2 452
2 425
2 412
2 558
36 %
nd
34 %
34 %
2 114
2 347
2 322
2 437
56 %
nd
56 %
54 %
Évolution
2010-2013
3,5 %
4,3 %
15,3 %
Source : Tableau CRC Île-de-France – données : Département de la Seine-Saint-Denis
Le poids de la masse salariale dans lesdits établissements médico-sociaux est prépondérant
et les déficits constatés dans leurs comptes (particulièrement pour les établissements
hébergeant des personnes âges) réduisent beaucoup les marges de manœuvre du
département pour réguler l’évolution des tarifs.
Le taux directeur est donc un moyen pour le département d’afficher sa volonté d’encadrer les
dépenses dans le cadre d’un dialogue de gestion à mener avec les établissements.
5.2.2.2. Les charges de personnel sont dynamiques
Avec plus de 8 200 agents rémunérés en 2013 dont 806 agents contractuels et 555 assistants
familiaux(83), le département de la Seine-Saint-Denis se singularise par la gestion en régie
directe de 55 crèches départementales, alors qu’en principe il s’agit d’une compétence
communale. Elles mobilisent 1 270 agents départementaux. Autre particularité, le département
assure la gestion, au sein d’un budget annexe, du réseau d’assainissement créé en 1970.
Une direction composée de 273 emplois(84) assume cette compétence. Ces deux spécificités
constituent un héritage du département de la Seine, dont le démantèlement en 1968 a donné
naissance aux départements de Paris, des Hauts-de-Seine, du Val-de-Marne et de la
Seine-Saint-Denis.
La masse salariale sur le budget principal, s’élève à 359,2 M€(85) en 2013 (+ 6,7 %
depuis 2010). Elle a progressé en moyenne annuelle de 2,2 % sur la période et représente
plus d’un cinquième des charges réelles de fonctionnement. Le plan de résorption de
l’emploi précaire a permis la titularisation de nombreux agents contractuels.
(82)
Le conseil général fixe par délibération un taux directeur des prix de journée (hors reprise des résultats).
Agents non titulaires qui accueillent les enfants placés auprès de l’aide sociale à l’enfance.
(84)
au 31/12/2013 Bilan social 2013.
(85)
Dont 38 M€ pour les assistants familiaux °+ 6 % depuis 2010.
(83)
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Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives
Tableau n° 28 : Les effectifs du département depuis 2010
2010
Effectifs permanents
2011
2012
Évolution
2010-2013
2013
7 402
7 449
7 488
7 494
1,2 %
dont titulaires
6 494
6 513
6 566
6 688
3,0 %
dont contractuels
908
936
922
806
- 11,2 %
Assistants familiaux
588
589
595
555
- 5,6 %
Vacataires
198
173
160
124
- 37,4 %
8 188
8 211
8 243
8 173
- 0,21 %
Total des effectifs
Source : Bilan d’activité par programme 2013
Tableau n° 29 : Les charges de personnel du département consolidées
(en M€)
2010
Budget principal
336,7
Budget annexe
Total Charges de personnel
Part du budget principal
2011
341,7
2012
2013
349,5
359,2
Évolution
2010-2013
6,7 %
12,9
13,1
13,0
13,1
1,5 %
349,7
354,8
362,5
372,4
6,5 %
96,3 %
96,3 %
96,4 %
96,5 %
Source : CRC Île-de-France à partir des comptes administratifs
La masse salariale du budget annexe est restée quasi-stable depuis 2010.
Graphique n° 14 : Évolution des charges de personnel du budget principal (en M€)
370,0
360,0
359,2
350,0
349,5
340,0
336,7
330,0
341,7
329,8
320,0
310,0
2009
(pour mémoire)
2010
2011
2012
2013
Source : CRC Île-de-France
Les déterminants de l’évolution des charges de personnel (voir annexe n° 9) reposent sur
différentes composantes à la fois externes et internes que le département identifie avec
précision dans le tableau de bord de pilotage de sa masse salariale. Outre, l’évolution des
effectifs, d’autres variables participent de l’évolution des charges de personnel, notamment,
le glissement vieillesse-technicité (GVT), les mesures statutaires et indemnitaires imposées
par les textes, les mesures de revalorisation à l’initiative du département, et les moyens
humains dédiés aux directions.
Si les mesures statutaires imposées par les textes représentaient 0,6 % des charges de
personnel en 2010 (2 M€), elles ont quadruplé en 2013 (2,3 % soit 8,29 M€ effets reports
inclus) et représentaient plus de 30 % du montant des variables de la masse salariale.
Cependant, le département a la maîtrise de plus de 60 % des variables (GVT qu’il est en
mesure de réguler, mesures départementales et moyens dédiés aux directions) qui
constituent, en 2013, près de 5 % des charges de personnel, effets reports inclus.
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Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives
En particulier, en 2013, la politique d’avancement et de promotion interne ainsi que les
moyens dédiés aux directions représentent 4,3 % des charges de personnel. Selon les
bilans sociaux, le coût de la politique d’avancement et de promotion interne, s’est élevé,
depuis 2010, à 11,2 M€.
Selon les calculs de la chambre, cette politique, plutôt généreuse, a représenté plus de
21,1 M€ depuis 2010, si l‘on intègre les effets reports en année pleine, identifiés dans le
tableau de bord de pilotage de la masse salariale communiqué par le département.
Par délibération du 2 octobre 2007, le département a fixé à 100 % le taux d’avancement de
grade(86) et les agents avancent tous d’un échelon à la durée minimale. Entre 2010 et 2013,
un tiers des agents a ainsi bénéficié d’un avancement d’échelon à la durée minimale, chaque
année.
Tableau n° 30 : Coût annuel de la politique d’avancement et de promotion interne
(en M€)
2010
2011
2012
2013
Coût cumulé
Promotions internes
0,16
0,18
0,11
0,22
0,66
Avancements de grade
0,52
0,67
0,81
1,28
3,28
Avancements d'échelon
1,85
1,99
1,77
1,64
7,25
Total
2,53
2,84
2,69
3,14
11,20
Source : CRC Île-de-France à partir des Bilans sociaux
Avec prise en compte des effets
report en N+1 (en M€)
2010
2011
2012
2013
Coût cumulé
Avancements de grade
0,5
0,7
1,5
2,3
5,0
Avancements d'échelon
1,9
2,0
4,9
3,8
12,6
Promotions internes
0,6
0,6
1,5
0,7
3,5
Total
3,0
3,2
7,9
6,9
21,1
Source : CRC Île-de-France à partir du tableau de pilotage de la masse salariale du 14 mars 2014
5.2.2.3. Les autres contributions obligatoires ne sont pas négligeables
Les autres contributions obligatoires représentent 80 M€ et ont progressé de plus de 4 %
entre 2010 et 2013, soit 1,3 % en moyenne annuelle. Leur poids dans les charges réelles de
fonctionnement est de 4,7 % en 2013, en diminution continue depuis 2010.
Parmi celles-ci, les contributions versées au syndicat des transports d’Île-de-France (STIF),
45,3 M€, soit 2,1 % en moyenne annuelle depuis 2010), à la brigade des sapeurs-pompiers
de Paris et la préfecture de police de Paris (34,8 M€ ; + 4,6 % depuis 2010), les dotations de
fonctionnement versées aux collèges (33,5 M€ ; + 6,8 % sur la période et 2,2 % en moyenne
annuelle) et au fonds de solidarité logement (8,2 M€ ; - 6,4 % depuis 2010) en constituent
l’essentiel.
En moyenne, depuis 2010, les contributions obligatoires, qui s’imposent au département et
dont les modalités de calcul lui échappent, ont évolué de 1,2 % par an mais les dotations
versées aux collèges, à l’initiative du département, ont connu un rythme particulièrement
dynamique en 2013 (+ 6,4 %). Pour le département, cette hausse répond aux besoins d’une
politique publique prioritaire pour le territoire de la Seine-Saint-Denis.
(86)
Dans les faits, le quota s’élevait à 80 % en 2011, 84 % en 2012 et 91 % en 2013.
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5.2.2.4. Les subventions de fonctionnement : l’un des leviers utilisés pour rechercher des
économies de gestion
Les subventions de fonctionnement versées par le département (64,6 M€ en 2013)
participent des politiques départementales facultatives et sont discrétionnaires. Elles ont subi
une érosion entre 2010 et 2013 de - 2,4 % et sont principalement versées aux associations
(plus des trois quarts, 49,2 M€ en 2013, - 0,2 % en moyenne annuelle depuis 2010) et, dans
une moindre mesure, aux collectivités du bloc communal (un cinquième 13 M€, - 0,9 % en
moyenne annuelle depuis 2010). Dans sa recherche d’économies de gestion, le département
a mis à contribution les subventions de fonctionnement, sur lesquelles il dispose de réelles
marges de manœuvre.
Tableau n° 31 : Subventions
2010
2011
2012
2013
Évolution 2010-2013
Subventions > 20 000 €
362
341
340
333
-8%
Subventions > 75 000 €
142
124
114
128
- 10 %
Source : Bilan d'activités par programme
Graphique n° 15 : Évolution des subventions de fonctionnement (en M€)
70
66,4
66,2
64,3
64,6
62,0
60
50,2
49,6
50
49,5
49,2
46,6
40
30
20
13,6
13,5
12,8
13,1
13,1
2009
(pour mémoire)
2010
2011
2012
2013
10
0
• subventions
dont aux communes et EPCI
dont aux associations
Source : CRC Île-de-France à partir des comptes du département
5.2.2.5. Un plan d’optimisation des dépenses qui a produit certains effets
En 2010, à la suite du vote par le conseil général du « budget de révolte », pour restaurer
des marges de manœuvre et poursuivre la mise en œuvre des politiques publiques
départementales, le département a engagé un plan pluriannuel d’optimisation des dépenses
portant sur la période 2011-2013, présenté au bureau du conseil général le 7 juillet 2011. Sur
337 mesures retenues, 64 % concernaient la gestion des moyens, 36 % l’amélioration de la
qualité, 15 % le périmètre des politiques publiques et 4 % l’évaluation des politiques
publiques(87). Un point d’étape, établi en mai 2012, mettait en évidence qu’il restait 23 % des
mesures à engager tandis que 58 % étaient en cours de mise en œuvre.
(87)
Total supérieur à 100 % car des mesures relèvent de plusieurs catégories.
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Dans ce contexte, le département a renoncé à des mesures politiquement symbolique : la
suppression du remboursement de la carte Imagine’R, la réduction du financement de la
carte Améthyste ou encore la fin du financement des crèches à but lucratif.
Par ailleurs, l’évolution des achats et charges externes traduit aussi les efforts de réduction
des dépenses. Ainsi entre 2010 et 2013, ces charges (133,8 M€ en 2013, contre 156,4 M€
en 2010) ont diminué de 14,4 % (soit - 5,1 % par an en moyenne). Ces économies mettent
en évidence les efforts déployés par le département dans le cadre de son plan d’optimisation
des dépenses.
Les réductions de dépenses ont concerné tous les postes mais celles relatives aux prestations
de services avec les entreprises (- 76 %), les frais postaux et de télécommunications (- 36 %),
les frais de communication (- 25 %), les charges d’entretien et de réparation(- 11 %) et les
autres services extérieurs (- 9 %) ont été particulièrement ciblées.
Malgré cette démarche, le plan d’optimisation des dépenses n’a pas suffi à compenser la
progression des dépenses sociales et de la masse salariale.
Tableau n° 32 : Les efforts de gestion du département
Évolution
2010-2013
2010
2011
2012
2013
156,4
154,7
139,9
133,8
- 14 %
achats (y c. variation de stocks)
12,8
13,4
14,0
14,0
10 %
locations et charges de copropriétés
19,7
19,6
17,8
18,4
-6%
entretien et réparations
24,3
23,3
23,1
21,6
- 11 %
1,4
1,1
1,1
1,1
- 18 %
autres services extérieurs
45,1
46,1
42,8
41,1
-9%
contrats de prestations de services avec des entreprises
13,7
13,6
3,5
3,2
- 76 %
honoraires, études et recherches
3,8
4,1
4,4
3,9
4%
publicité, publications et relations publiques
5,7
4,8
4,7
4,2
- 25 %
(en M€)
Charges à caractère général, dont :
assurances et frais bancaires
transports collectifs et de biens (y c. transports scolaires)
24,8
24,1
23,8
22,5
-9%
déplacements et missions
1,1
0,9
1,6
1,1
0%
frais postaux et télécommunications
4,1
3,5
3,1
2,6
- 36 %
impôts et taxes (sauf sur personnel)
0,8
0,2
0,4
0,3
- 67 %
Source : CRC Île-de-France –ANAFI
5.2.2.6. Les charges financières sont minorées car volontairement contenues
La situation du département de la Seine-Saint-Denis est marquée par un encours de dette
croissant et qui était encore composé à 42 %, au 31 décembre 2013, d’emprunts structurés.
Si les charges financières entre 2010 (32,9 M€) et 2013 (28,1 M€) ont affiché une baisse de
plus de 22 %, c’est uniquement en raison du refus du département de régler les intérêts
structurés notifiés pas les banques (voir supra).
Les charges financières figurant dans les comptes du département ne traduisent donc pas la
réalité des charges dues. Si le département avait versé les intérêts exigés, elles auraient été,
en 2013, supérieures de 46 % et le ratio de charges financières par habitant est, en réalité
après corrections, supérieur de 80 % à la moyenne des départements.
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Tableau n° 33 : Intérêts des emprunts versés - Intérêts dus
(en M€)
Charges financières
dont intérêts de dette
Dotations aux provisions pour intérêts d’emprunt (après reprise)
2009
(pour mémoire)
2010
2011
2012
2013
32,9
36,1
36,2
29,5
28,1
25,6
29,6
29,5
27,9
26,4
0,00
0,00
5,62
10,78
12,94
32,91
36,09
41,78
40,23
40,99
dont total intérêts de la dette réels
25,56
29,60
35,14
38,73
39,33
Impact sur les charges financières (en %)
0,0 %
0,0 % 15,5 % 36,6 % 46,1 %
Total charges financières réelles
Source : CRC Île-de-France à partir des comptes du département et des données « provisions budgétées »
transmises par le département
Tableau n° 34 : Le ratio des charges financières corrigées
2010
2011
2012
2013
Charges financières / population (en € par hab.)
23,8
23,8
19,3
18,2
Charges financières corrigées/population (en € par hab.)
23,8
27,5
26,3
26,5
Moyenne départements de métropole (hors Paris)
12,6
13,6
14,7
nd
Écart réel avec la moyenne
89%
102%
79%
nd
Source : CRC Île-de-France à partir des statistiques de la DGCL « les comptes administratifs des départements »
pour les années 2010 à 2012 / du CA du département de la Seine-Saint-Denis : 2013
Les charges réelles de fonctionnement du département sont composées à 80 % de charges
contraintes (dépenses sociales et contributions obligatoires, masse salariale). Le département
dispose toutefois de leviers en matière de gestion des ressources humaines qu’il gagnerait
à actionner s’il entend retrouver des marges de manœuvre et accroître sa CAF.
5.2.3. La capacité d’autofinancement (CAF) est fortement dégradée
La CAF est calculée par différence entre les produits réels de fonctionnement et les charges
réelles de fonctionnement. Elle traduit la capacité de la collectivité à financer, par son
fonctionnement courant, ses opérations d’investissement (remboursement des dettes,
dépenses d’équipement direct et subventions). Une CAF élevée suppose une forte capacité
à absorber de nouvelles dépenses de fonctionnement. En revanche, une CAF réduite
témoigne d’une réduction des marges de manœuvre.
Entre 2010 et 2013, la CAF a connu une évolution contrastée, selon les années, mais la
réduction des marges de manœuvre du département est indéniable. Par ailleurs, si l’on
réintègre les intérêts que le département aurait dû verser aux banques auprès desquelles il a
souscrit des emprunts structurés(88), la CAF est davantage affectée.
(88)
En analyse financière, les dotations aux provisions ne sont jamais intégrées dans le calcul de la CAF (voir tableau en
annexe n°6 qui déduit bien des charges réelles de fonctionnement les dotations aux provisions)
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Graphique n° 16 : L’évolution de la CAF et de la CAF corrigée
CAF brute
140
CAF brute corrigé
CAF nette corrigé
116,7
111,1
120
100
80
CAF nette
81,3
61,9
77,4
64,5
62,2
56,6
60
40
39,3
28,5
28,1
15,3
20
2,4
0
-20
-19,4
-30,2
-40
-60
-56,6
-80
2009
(pour mémoire)
2010
2011
2012
2013
Source : CRC Île-de-France à partir des données des comptes du département
En 2012, la baisse des droits de mutation (- 24 %) et la progression des dépenses sociales
ont fait chuter la CAF brute, laquelle n’était d’ailleurs plus suffisante pour rembourser le
capital de la dette (CAF nette : - 19,4 M€ en 2012). En revanche, le département a redressé
en 2013 sa situation financière grâce à la conjonction de plusieurs facteurs : augmentation
des taux de la TFPB (+ 5,91 %), progression du produit de la CVAE et bénéfice des fonds de
péréquation et d’urgence, tandis que les droits de mutations se sont stabilisés. La CAF a
donc doublé en 2013.
Ces résultats conjoncturels ne doivent pas dissimuler la gravité de la situation structurelle dans
laquelle se trouve le département de la Seine-Saint-Denis. La CAF présente, en effet, des
indicateurs très dégradés et même inquiétants. La collectivité n’est plus du tout en mesure de
financer sa politique d’investissement sans accroître son endettement. Ainsi le taux d’épargne
brute(89) se situe sur toute la période, en-dessous du seuil d’alerte généralement admis (7 %).
Tableau n° 35 : Les indicateurs de la CAF
2010
2011
2012
2013
CAF brute (en M€)
81,3
116,7
39,3
77,4
CAF Brute corrigée (en M€)
81,3
111,1
28,5
64,5
Moyenne départements de métropole (hors Paris)
120
139
120
nd
5,0 %
6,8 %
2,3 %
4,4 %
Taux d'épargne brute (en %)
Taux d'épargne brute corrigé (en %)
5,0 %
6,5 %
1,7 %
3,7 %
12,8 %
14 %
12 %
11 %
CAF nette / population (en € par hab.)
21
34
-9
10
Moyenne départements de métropole (hors Paris)
72
88
72
nd
Moyenne départements de métropole
Source : CRC Île-de-France à partir des statistiques nationales de la DGCL
(89)
Épargne brute ou CAF rapportée aux produits réels de fonctionnement.
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Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives
5.2.4. Les dépenses réelles d’investissement (hors emprunt) ont été recentrées sur des
priorités retenues par le conseil général
Les dépenses réelles d’investissement hors emprunt (201 M€ en 2013) ont progressé de
6,9 % depuis 2010, principalement en raison de l’évolution des dépenses d’équipement
direct (173 M€ ; + 20 %). Celles-ci représentaient déjà 70 % des dépenses en 2010 mais
elles ont atteint 85 % en 2013. Un pic en 2012 a d’ailleurs été constaté en faveur des
politiques d’éducation(90) et des transports qui concentrent 77 % des dépenses réelles
d’investissement hors emprunt.
En effet, dans le cadre du contrat de projet État-région, signé le 23 mars 2007, l’État et la
région se sont engagés à financer des opérations dans le département de la Seine-SaintDenis. Ainsi, un contrat particulier région-département (CPRD), signé le 11 mai 2009 entre le
département de la Seine-Saint-Denis et la région Île-de-France, a engagé les deux
collectivités à financer, sur la période 2008 à 2013, de nombreuses opérations dans les
domaines de l’écologie urbaine, des transports et de la voirie.
Tableau n° 36 : Les engagements du CPRD 2008-2013
Opérations
Montant (en M€)
Écologie urbaine
Déplacements, transports collectif et voirie
Éducation
Part CG93
Part région IDF
76,10
29,61
46,48
145,45
57,47
87,98
6,00
2,40
3,60
Total HT
227,55
89,48
138,07
Total TTC
272,15
107,02
165,13
39 %
Source : CPRD du 11 mai 2009
Les transports mobilisent plus de 60 % des engagements du CPRD. Mais au-delà de ces
financements, le département participe aussi à des projets de transports collectifs(91) aux
côtés de la région et d’autres partenaires pour un montant prévisionnel pluriannuel total HT
de 200 M€.
En revanche, à l’instar des subventions de fonctionnement, les subventions d’investissement
ont été une variable d’ajustement du budget départemental. Le département a privilégié ses
équipements en se recentrant sur ses priorités. En effet, un moratoire sur les subventions
d’investissement versées aux communes et intercommunalités a été décidé par délibération
du conseil général. Entre 2010 et 2013, leurs subventions ont été réduites de plus de 60 %.
(90)
(91)
Les premières dépenses d’investissement au titre des trois contrats de partenariats sont intervenues dès 2012.
La tangentielle Nord, le prolongement des lignes 12 et 13 du métro, la réalisation du programme T4 sur Clichy-Montfermeil,
le prolongement du Tram’Y au sud de Saint-Denis vers Paris, le financement des études et acquisitions foncières
nécessaires à la prolongation de la ligne 11 du métro, la restructuration globale du pôle gare de Saint-Denis, la désaturation
de la ligne 13 par le prolongement de la ligne 14 du métro.
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Graphique n° 17 : Dépenses d’équipement et subventions versées (en M€)
Dépenses d'équipement direct
Subventions d'équipement versées
200
dont subventions aux communes et EPCI
189,3
173,1
180
159,3
160
143,7
133,0
140
120
100
80
56,8
60
43,4
41,5
33,7
40
16,3
20
15,5
11,7
28,0
7,8
5,7
0
2009
(pour mémoire)
2010
2011
2012
2013
Source : CRC Île-de-France à partir des comptes du département
Graphique n° 18 : Équipement direct : les principales politiques publiques (en M€)
120
100
100
87
93
87
72
80
61
60
40
49
37
23
22
18
20
18
0
2010
2011
Education et jeunesse
2012
Réseau routier et mobilité durable
2013
Supports internes
Source : CRC Île-de-France à partir des données du département
Le département a privilégié la satisfaction de ses besoins propres en équipements scolaires
(le plan exceptionnel d’investissement a été adopté en 2010) et l’attractivité de son territoire
(voirie et transport). Un état des lieux du cumul des autorisations de programmes à la fin de
l’année 2013 confirme que trois quarts des autorisations de programmes votées et réalisées
concernent ces politiques départementales.
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Tableau n° 37 : Les AP votées par le département jusqu’au 31 décembre 2013
Autorisations de programmes (AP) et Enveloppes pluriannuels (EP) d’investissement
Stock AP/EP
à réaliser
>N
CP
réalisé
en N
CP
Prévus
>N
AP/EP
Voté
(stock)
AP/EP
Affecté
AP/EP
Engagé
AP/EP
Réalisé
AP/EP
Réalisé sur
exercice < N
2010
1 747,3
1 543,1
1 508,2
1 433,5
816,5
161,5
313,8
319,3
2011
1 696,4
1 479,4
1 443,6
1 342,8
845,1
187,7
353,6
358,6
2012
1 786,1
1 534,3
1 484,5
1 374,8
1 023,8
197,4
411,3
412,5
2013
1 872,9
1 570,8
1 407,8
1 290,4
1 112,6
173,5
582,5
603,5
504,9
490,3
366,5
323,2
280,9
40,5
181,7
182,3
Budget principal (en M€)
dont éducation et jeunesse
dont réseau routier et mobilité
Sous-Total
884,5
674,7
355,7
617,6
525,0
92,5
266,8
274,0
1 389,4
1 165,0
1 022,2
940,9
805,9
132,9
448,5
456,3
74,2 %
74,2 %
72,6 %
72,9 %
72,4 %
76,6 %
77,0 %
75,6 %
Source : CRC Île-de-France à partir du suivi de la réalisation des AP EPCP 2010 à 2013 transmis par le
département
S’il est logique que les collèges et la voirie constituent des priorités en raison des
compétences dévolues au département, en revanche, les moyens qu’il consacre aux
transports en commun, alors qu’en petite couronne le STIF est l’autorité organisatrice des
transports aux côtés de la RATP, illustrent les financements croisés dans ce domaine de
compétence en Île-de-France.
Le financement par la Seine-Saint-Denis des lignes de tramways et de métros relève
d’actions volontaires. Celles-ci pèsent sur son budget et elles nécessitent des ressources, en
voie de raréfaction pour assurer leur financement. Il est vrai que ces projets contribuent à
l’attractivité de son territoire.
5.2.5. Les recettes réelles d’investissement (hors emprunt) reflètent une dépendance
accrue aux financements régionaux
Les recettes réelles d’investissement (100 M€ hors emprunt ; + 50 % entre 2010 et 2013) ont
suivi l’évolution illustrée dans le graphique suivant :
Graphique n° 19 : Évolution des recettes réelles d’investissement (hors emprunt)
dont FCTVA
dont région
Recettes réelles d’investissement hors emprunts
dont autres dotations et subventions
dont produits de cessions
120,0
100,0
80,0
76,2
66,7
39,4
57,8
40,7
35,0
20,3
20,0
26,3
19,7
18,8
24,9
21,3
5,9
4,4
3,0
1,5
53,2
48,0
43,1
15,5
100,0
69,0
67,6
60,0
40,0
93,4
96,3
0,0
2009
(pour mémoire)
2010
2011
2012
2013
Source : CRC Île-de-France à partir des comptes du département
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L’impact des subventions versées par la région Île-de-France est essentiel dans les
ressources qui alimentent la section d’investissement. Depuis 2010, leur volume a doublé
(53,2 M€ en 2013, + 102 %) et elles représentaient, à la fin de l’année 2013, plus de la moitié
des recettes réelles de cette section, avant emprunt et hors CAF.
Les autres subventions et dotations(92) de l’État ne représentaient plus qu’à peine 10 % des
ressources en 2013 contre 17 % en 2010. Quant au FCTVA(93) (24,9 M€ en 2013), il ne
pesait qu’un quart des ressources en 2013, contre 30 % en 2010, en lien avec les
investissements directs réalisés par le département en N-1.
Enfin, s’ajoutent des produits de cessions(94), par nature exceptionnels, mais qui
représentaient tout de même 20 % des ressources en 2011 (18,8 M€).
Pour assurer le financement de ses opérations d’investissement, le département dépend
fortement des partenariats conclus avec la région Île-de-France. Les difficultés mises en
évidence dans la partie « qualité de l’information financière et comptable » du présent rapport
renforcent les incertitudes sur le financement futur des projets d’investissement de la collectivité.
5.2.6. L’endettement très élevé demeure encore marqué par les emprunts « toxiques » et
la stratégie de sécurisation doit se poursuivre
5.2.6.1. Des indicateurs d’endettement très dégradés
C’est par l’emprunt que le département comble ses besoins de financement pour équilibrer
sa section d’investissement. Durant la période examinée, le niveau annuel des emprunts
souscrits est resté relativement stable, à l’exception de l’année 2011. Cette année-là a connu
une progression exceptionnelle de la CAF grâce aux DMTO et le département a donc pu
réduire, pour 2011, ses besoins en emprunts nouveaux.
Le remboursement en capital de la dette (dépense) a connu une évolution croissante sur la
période 2010-2013 compte tenu de l’évolution de l’encours.
Graphique n° 20 : Les remboursements et souscriptions d’emprunt (en M€)
Remboursements de dette
140
120
130,0
Emprunts souscrits
127,7
120,0
118,5
126,4
94,5
100
80
53,2
60
54,5
58,7
62,0
40
20
0
2009
2010
2011
2012
(pour mémoire)
Source : CRC Île-de-France à partir des comptes du département
2013
(92)
La dotation départementale d’équipement des collèges (8 M€) est figée depuis plusieurs années.
Le fonds de compensation pour la TVA (FCTVA) constitue la principale aide de l’État aux collectivités territoriales en matière
d’investissement. C’est une dotation versée aux collectivités territoriales et à leurs groupements destinée à assurer une
compensation, à un taux forfaitaire, de la charge de TVA qu’ils supportent sur leurs dépenses réelles d’investissement et
qu’ils ne peuvent pas récupérer par la voie fiscale puisqu’ils ne sont pas considérés comme des assujettis pour les activités
ou opérations qu’ils accomplissent en tant qu’autorités publiques.
(94)
Reclassés en section d’investissement en analyse financière.
(93)
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Au 31 décembre 2013, la dette départementale s’élevait à 1,126 Md€ (1,158 Md€ avec le budget
annexe) et elle avait progressé de + 18 % depuis 2010 (+ 19 % avec le budget annexe).
Graphique n° 21 : Évolution de la dette départementale (en M€)
1300
1100
886 907
900
993 1 012
953 970
1 126 1 158
1 062 1 090
700
500
2009
pour mémoire
2010
Dette budget principal
2011
2012
Dette budgets principal et annexe
2013
Source : CRC Île-de-France à partir des comptes du département
L’évolution défavorable de la CAF (cf. supra) et celle croissante de la dette départementale
ont abouti à une dégradation des principaux indicateurs d’endettement du département.
Leurs niveaux ont nettement dépassé les moyennes nationales et même les seuils d’alerte
sur la période 2010 à 2013.
Le taux d’endettement (64 % en 2013) n’a cessé de croître et la capacité de désendettement
s’est fortement dégradée. En 2013, en apparence plus de 14 années de CAF étaient
nécessaires pour que le département puisse rembourser sa dette (contre 4 en moyenne pour
les départements de métropole(95)) et il en aurait fallu plus de 27 en 2012, année où le
département de la Seine-Saint-Denis était le seul département de métropole, avec un autre
plus rural, dont le ratio excédait la limite des 15 ans(96) considérée comme seuil d’alerte.
En réalité, en réintégrant dans le calcul de la CAF les charges financières que le département
aurait dû régler aux banques au titre des emprunts structurés contestés, la capacité de
désendettement atteignait 17,5 années en 2013 et plus de 37 années en 2012.
La solvabilité du département, qui mesure en analyse financière la capacité à rembourser
ses dettes, était donc particulièrement fragilisée. En 2013, il ne disposait plus de marge
d’autofinancement et la solution de l’endettement n’est plus soutenable.
Graphique n° 22 : Évolution de la capacité de désendettement (budget principal) (en années)
40,0
37,2
30,0
20,0
27,0
14,3 14,3
10,0
11,7 11,7
4,5
3,9
17,5
14,5
8,5 8,9
4,7
4,1
3,4
0,0
2009
(pour mémoire)
2010
2011
2012
2013
Capacité de désendettement
Capacité de désendettement (corrigée avec les charges financières réelles)
Moyenne des départements
Source : CRC Île-de-France à partir des comptes du département
(95)
(96)
DCGL : Les finances des départements 2010 à 2012.
DCGL : Les finances des départements en 2012.
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Tableau n° 38 : Les ratios d’endettement
2011
2012
2013
Dette / population (en € par hab.)
2010
629
654
695
729
Moyenne départements de métropole (hors Paris)
469
480
488
nd
Taux d'endettement (en %)
58
57
62
64
Moyenne départements de métropole (hors Paris)
51
50
51
nd
Marge d’autofinancement courant (en %)
(charges réelles de fonctionnement + Remboursements de dette) / produits réels de fonctionnement
98
97
101
99
Moyenne départements de métropole (hors Paris)
92
91
92
nd
Source : CRC Île-de-France à partir des données des comptes administratifs et des statistiques nationales
publiées par la DGCL : les comptes administratifs des départements 2010 à 2012
5.2.6.2. Une stratégie active de gestion de la dette
À la suite des recommandations de la Cour des comptes(97) et pour améliorer l’information de
l’assemblée délibérante et la transparence sur la dette départementale, depuis 2010, le
président du conseil général présente chaque année, à son assemblée, un rapport sur l’état
de la dette et la stratégie de sa gestion qui donne lieu à débat.
Ainsi que le rappelle le rapport sur l’état de la dette au 31 décembre 2013 présenté au conseil
général du 10 avril 2014 : « la gestion de la dette est devenue un enjeu financier majeur du
Département. D’une part, parce que les ressources budgétaires se tarissent alors que les
dépenses de solidarité ne cessent d’augmenter. D’autre part, parce que plusieurs banques ont
vendu au Département, comme à de très nombreuses collectivités territoriales françaises et
européennes, des produits financiers dont la toxicité s’est révélée à la faveur de la crise
financière de 2008 et dont les intérêts pèsent lourdement sur le budget départemental. »
Dans ce contexte, le département de la Seine-Saint-Denis a engagé depuis 2008 une
stratégie de sécurisation de son encours et de diversification des financeurs. Ainsi, la part de
l’encours de dette structurée a été divisée par deux entre le 1er janvier 2010 (84 %) et le
31 décembre 2013 (42 %), représentant encore un encours de 469 M€.
Le département de la Seine-Saint-Denis demeurait encore particulièrement exposé ; près du
quart de sa dette étant toujours classée « hors charte Gissler »(98), c’est-à-dire comme étant
la plus risquée, contre 5,2 % pour la moyenne des départements.
Graphique n° 23 : Part des emprunts structurés dans la dette départementale au 31/12
100%
84%
72%
80%
64%
51%
60%
42%
40%
20%
0%
2009
pour mémoire
2010
2011
2012
2013
Source : CRC Île-de-France à partir de la note du 19 novembre 2013 du département.
(97)
(98)
Voir synthèse du Rapport public annuel 2009 de la Cour des comptes pages 22-23.
Soit 6F dans la charte de bonne conduite adoptée par les représentants des banques et des élus locaux.
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En revanche, tous les nouveaux contrats d’emprunt signés par le département relèvent de la
catégorie la plus sûre de la classification Gissler (1A).
La chambre constate cependant que les emprunts renégociés portent dorénavant sur des
durées allongées (jusqu’à 30 ans) permettant aux banques d’intégrer le coût actuariel lié à
l’abandon des emprunts structurés. Par ailleurs, parmi ces emprunts, la part de ceux indexés
sur le taux variable Euribor (3 ou 12 mois) est croissante. Ils représentent 30 % de l’encours
contre 1 % en 2010, avec pour certains prêts des taux de marges élevés (+ 2,9 %).
Les annexes du compte administratif mettent notamment en évidence, trois emprunts
contractés auprès d’Arkea et de la Caisse d’épargne présentés dans le tableau ci-dessous.
Tableau n° 39 : Les emprunts sur Euribor avec marge élevée
Contrat
Date
signature
Banque
Durée
Durée
résiduelle
Capital
emprunté
Capital
restant dû
au
31/12/2013
Taux (en %)
Taux
actuariel
au
31/12/2013
Arkea 776
Arkea BEI
28/12/2012
30 ans
29 ans
60 000 000
58 000 000
Eur. 3M + 2,9
3,16 %
CA 780
Crédit agricole
23/11/2012
25 ans
24,08 ans
56 000 000
56 000 000
Eur. 3M + 2,87
3,18 %
CA 782
Crédit agricole
19/09/2013
30 ans
29,97 ans
70 000 000
70 000 000
Eur. 3M + 2,9
3,18 %
Source : Compte administratif (CA) 2013 - Annexes État de la dette
Ces emprunts dont les taux sont actuellement inférieurs aux taux fixes correspondant à la
durée d’emprunt très longue ne préservent pas le département d’une hausse des taux sur
longue durée. En effet, l’historique de la courbe de l’Euribor depuis 1999, consulté sur le site
de la Banque de France, atteste que l’Euribor 3 mois a atteint 5,39 % en octobre 2008.
Le risque n’est donc pas théorique. De plus, la courbe d’anticipation des taux d’emprunts sur
Euribor 3 mois, en mars 2014, mettait en évidence que dans 6 ans, l’Euribor 3 mois serait à
plus de 1 %, à 15 ans il dépasserait 2 % et à 25 ans serait à 2,425 %.
Le département a indiqué, en réponse aux observations provisoires de la chambre, que la
marge bancaire appliquée au contrat avec ARKEA correspondait à la marge bancaire
pratiquée à l’époque sur le marché et que celles constatées pour les prêts conclus avec la
Caisse d’épargne et le Crédit agricole étaient issus du réaménagement de contrats
structurés dangereux. La renégociation a été faite au taux de marché en vigueur, tout en
intégrant des indemnités de remboursement anticipé.
La chambre appelle néanmoins l’attention du département sur la nécessité de raisonner à
long terme dans le choix des index de référence des prêts qu’il souscrit.
Graphique n° 24 : Évolution de la décomposition de la dette par type de taux
01/01/2010
100%
31/12/2013
84%
50%
30%
29%
42%
15%
1%
0%
Taux fixe
Taux variable
Taux structuré
Source : CRC Île-de-France à partir des rapports 2010 et 2014 sur l’état de la dette
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L’encours de la dette du budget principal(99) était composé au 31 décembre 2013,
de 60 emprunts contractés auprès de 11 établissements bancaires mais à la fin de
l’année 2013, 31 % de l’encours concernaient encore les anciens prêts de Dexia, repris
en 2013 par la SFIL dont l’État détient 75 % de l’actionnariat(100), au sein de sa filiale
la CAFFIL.
5.2.6.3. Dix-neuf (19) contentieux étaient engagés au 31 décembre 2013
La stratégie de réduction de son exposition aux emprunts toxiques a conduit le département
à décider d’engager des contentieux, en raison des coûts de sortie très élevés demandés
par les banques. À la fin de l’année 2013, 19 contentieux, avec 4 banques(101), portant sur
18 contrats (dont 12 classés « hors charte » Gissler) et un protocole transactionnel non
encore signé, étaient en cours. Soit 9 assignations de plus qu’un an auparavant. En effet,
durant l’année 2013, le département a accentué ses actions contentieuses(102) juste avant
que la prescription quinquennale ne vienne frapper certains contrats, le 18 juin 2013.
La moitié de ces jugements est attendue après l’année 2014.
Au 31 décembre 2013(103), ces contrats représentaient un encours de 451 M€ (dont 77 % soit
346,5 M€ concernait la CAFFIL) pour un coût de sortie représentant 48 % de l’encours soit
218,6 M€ (dont 65 % soit 145 M€ exigés par la CAFFIL). Au total, c’est donc 670 M€ que
le département devrait payer aux banques pour sortir de ces emprunts, dont 73 % à la seule
CAFFIL.
5.2.6.4. Malgré quelques jugements favorables, la loi du 29 juillet 2014 a validé
rétroactivement les contrats d’emprunts structurés
Le 8 février 2013, le TGI de Nanterre a sanctionné l’absence de mention de TEG dans les
documents précontractuels et donné raison au département sur ce seul fondement.
La CAFFIL-SFIL a fait appel devant la cour d’appel de Versailles et le contentieux se poursuit.
Le 25 juin 2013, le TGI de Paris a donné tort au département dans un litige qui l’opposait à
une filiale du Crédit agricole (CA-CIB) sur un contrat de swap ne comportant pas de mention
du TEG. Le juge a écarté les arguments du département et considéré que le département
était « clairement informé des risques […] et la banque a rempli ses obligations, et qu’il ne
peut lui être reproché de manquement à la bonne foi dans l’exécution de la convention. »
En conséquence, le département a été condamné à verser à la CA-CIB l’échéance impayée
de décembre 2010 soit la somme de 769 340,03 €, les intérêts de retard à compter du
1er décembre 2010 ainsi que les frais exposés par la banque (8 000 €). Le département a fait
appel du jugement et a réglé, 6 mois après la décision du juge, par mandat n° 103646 du
31 décembre 2013, la somme de 806 907,82 € à la CA-CIB. La procédure judiciaire était
toujours en cours, en juillet 2014.
Enfin, le 25 mars 2014, le TGI de Paris a donné raison au département contre la banque
Depfa pour le même motif que celui invoqué par le TGI de Nanterre, à savoir l’absence de
mention du TEG. La sanction a été le remplacement du taux contractuel par le taux d’intérêt
légal (0,04 %) et ce, de manière rétroactive à compter du 30 novembre 2006 (le taux était
passé à plus de 30 % après avoir connu un pic de 55 % en 2011).
(99)
L’encours du budget annexe est constitué à 49 % de prêts à taux zéro de l’Agence de l’eau Seine et Normandie et à 51 % de
prêts à taux variable. La dette du budget annexe est classée 1A, catégorie la plus sûre de la charte de bonne conduite dite
« Gissler ».
(100)
Caisse des dépôts et consignations : 20 % et la Banque Postale : 5 %.
(101)
CAFFIL, Depfa, CA-CIB et Natixis.
(102)
Note du 4 juin 2013 de la direction des finances, du budget et de la commande publique adressée au DGS.
(103)
Source : rapport de l’état de la dette au 31 décembre 2013 présenté au conseil général le 10 avril 2014.
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La multiplication des décisions de justice en faveur des collectivités territoriales a conduit
l’État, actionnaire à 75 % de la SFIL, à introduire une disposition, dans le projet de loi de
finances initiale pour 2014, visant à valider de façon rétroactive les contrats dépourvus de
TEG, qui fut déclarée non conforme à la Constitution(104).
Un nouveau projet de loi relatif à la sécurisation des contrats de prêts structurés souscrits
par les personnes morales de droit public qui répond aux mêmes objectifs que les
dispositions censurées de la Loi de Finances Initiale (LFI) pour 2014, en tirant les
enseignements de la décision du Conseil constitutionnel, a visé à valider, a posteriori, des
contrats d’emprunts structurés dont le taux effectif global, le taux de période ou la durée de
période mentionnés dans les contrats de prêts sont erronés ou manquants. Plus ciblé, il vise
à préserver les intérêts de l’État(105).
Adoptée en procédure accélérée par le Parlement, le 18 juillet 2014, déférée le même jour
au Conseil constitutionnel par 61 députés et validée(106), le 24 juillet 2014, en considérant
qu’ « Eu égard à l’ampleur des conséquences financières qui résultent du risque de
généralisation des solutions retenues par le TGI de Nanterre, l’atteinte aux droits des
personnes morales de droit public emprunteuses est justifiée par un motif impérieux d’intérêt
général. », la loi n° 2014-844 du 29 juillet 2014 relative à la sécurisation des contrats de
prêts structurés souscrits par les personnes morales de droit public a été promulguée le
30 juillet 2014, le législateur ayant strictement limité la portée des validations en adéquation
avec l’objectif poursuivi.
Cette loi valide, sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée et
sous certaines conditions, les stipulations d'intérêts comprises dans les contrats de prêt
entre un établissement de crédit et une personne morale de droit public, en tant que la
validité de ces stipulations serait contestée par le moyen tiré soit du défaut de mention du
TEG, du taux de période ou de la durée de période, soit de la mention erronée d’un TEG,
d’un taux de période ou d’une durée de période. Elle concerne ainsi rétroactivement tous les
contrats d’emprunts structurés conclus par le département de la Seine-Saint-Denis. Par
ailleurs, même si la loi ne vise pas les contrats de swap, pour ces derniers, les contentieux
engagés ont déjà donné lieu à des décisions en faveur des établissements bancaires.
Dans ce contexte, le département devait être contraint de régler l’intégralité des intérêts qu’il
n’a pas versés aux banques depuis 2011 mais qu’il a provisionnés et auxquels s’ajouteraient
des pénalités de retard. Mais au-delà du passé, les charges d’intérêts contractuels seraient
aussi à payer jusqu’à l’échéance des contrats. Pour anticiper les effets d’un tel scénario, le
département a renoué le dialogue avec la SFIL en février 2014.
5.2.6.5. Un accord conclu avec la SFIL à la fin de l’année 2014 a permis de réduire
sensiblement le risque financier
Au début du mois de juin 2014, le cadre général d’un possible dispositif d’accord a pu être
défini entre le département et la SFIL. Il a abouti, en décembre 2014, à un accord global sur
l’ensemble du périmètre des prêts structurés de la SFIL soit huit contrats totalisant 331 M€
d’encours. Dans sa séance du 4 décembre 2014, la commission permanente du conseil
général a autorisé le président à signer le protocole.
(104)
Le Conseil constitutionnel a en effet considéré qu’elle n’était pas en adéquation avec l’objectif poursuivi et que cette
validation revêtait une portée trop large et portait une atteinte injustifiée aux droits des personnes morales ayant souscrit de
tels emprunts.
(105)
Exposé des motifs du projet de loi : « compte tenu du risque considérable pesant sur la SFIL et sur Dexia, dont l’État est
respectivement actionnaire à 75 % et 44 %, la sécurisation des contrats de prêts demeure indispensable et répond à un
motif impérieux d’intérêt général.»
(106)
Décision n° 2014-695 dialogue compétitif du 24 juillet 2014.
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Selon les informations communiquées à la chambre par le département, cet accord se traduit
par la conclusion de nouveaux contrats de prêt qui permettent au département :
- de sortir de la quasi-totalité des emprunts toxiques. Le stock d'emprunts structurés est
ainsi passé à 12 % à la fin de l’année 2014 ;
- de diminuer l'exposition au risque de l'encours de sa dette. La part des produits les
plus dangereux, classés 6F dans la charte Gissler, est passé ainsi de 22 % début 2014
à 10 % au 31 décembre 2014 ;
- de récupérer les provisions constituées à hauteur de 20,5 M€ et d'abaisser ainsi le
recours (prévisionnel) à l'emprunt pour 2015 à 83 M€ (contre 147 M€ en 2014 et
126 M€ en 2013) ;
- de réduire les taux d'intérêt pour l'année à venir et le remboursement de la dette en
capital d'un montant total de prêt de 9 M€ au BP 2015.
Par cet accord, la banque renonce à la créance correspondant aux intérêts et pénalités de
retard sur les sommes non versées depuis 2011 au titre des échéances d'intérêts des
contrats faisant l’objet de contentieux. Le département doit conserver ainsi la totalité des
sommes provisionnées au titre des emprunts toxiques de la SFIL.
En contrepartie, le département se désiste des procédures litigieuses en cours devant le
tribunal de grande instance de Nanterre et devant la cour d’appel de Versailles.
Cet accord, heureusement intervenu avant le changement de parité du franc suisse par
rapport à l’euro en janvier 2015, a été facilité par le dispositif mis en place par l’État pour
aider les collectivités locales à sortir des emprunts à risques et par la volonté des deux
parties de parvenir à un accord. La chambre prend acte de cette issue favorable.
5.2.6.6. Deux fonds de soutien successifs ont été créés pour soutenir les collectivités ayant
souscrit des emprunts structurés
 L’aide apportée par le fonds de soutien éphémère créé par la loi de finances rectificative
(LFR) pour 2012 malgré l’avis défavorable de la chambre régionale des comptes
L’article 4 de la LFR pour 2012 du 29 décembre 2012 avait prévu la création d’un fonds de
soutien de 50 M€ au bénéfice des collectivités dont l’encours de dette comporterait de
façon importante des emprunts structurés. La date limite fixée par les textes pour déposer
une demande auprès du représentant de l’État dans le département était fixée au
30 septembre 2013.
Conformément à la procédure prévue par la loi, le préfet a saisi la chambre, par courrier du
10 octobre 2013 afin qu’elle puisse évaluer la capacité du département à prendre en charge
financièrement le refinancement de ces trois contrats.
Dans un avis rendu le 6 novembre 2013 et sans méconnaître la situation financière difficile
du département la chambre a donné un avis défavorable à la demande formulée par le
département pour deux motifs.
Tout d’abord, la loi avait prévu que l’attribution de l’aide devait être conditionnée à la
négociation avec la banque d’un coût de refinancement des contrats. Or, aucune négociation
n’avait pu aboutir avec Natixis, le coût de refinancement avait été estimé en faisant la
différence entre le total des intérêts à payer par le département et celui des intérêts à
recevoir par elle au titre de l’échange des swaps sur la durée de ceux-ci.
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Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives
Ensuite, le département avait demandé au TGI de Paris de prononcer l’annulation desdits
contrats, par trois assignations le 13 mars 2012, le 1er août 2012 et le 18 juin 2013. Cette
démarche contentieuse était donc de nature à compromettre d’éventuelles négociations et
l’intervention du fonds était dès lors prématurée.
Dans un courrier du 21 novembre 2013, le préfet de la Seine-Saint-Denis a transmis au
directeur général des collectivités locales le dossier du département accompagné de l’avis
défavorable de la chambre. Il précisait toutefois que « nonobstant l’avis rendu […], sensible
aux arguments présentés par le conseil général », il transmettait « l’ensemble du dossier […]
assorti d’un avis favorable. »
La loi prévoyait qu’il appartenait au ministre de l’intérieur, au ministre chargé des collectivités
territoriales et au ministre délégué au budget de fixer par arrêté conjoint le montant de l’aide
octroyée, l’avis de la chambre régionale n’étant que consultatif.
Un arrêté du 27 décembre 2013 a porté attribution d’une aide d’un montant de 4 485 000 €
au bénéfice du département de la Seine-Saint-Denis et une convention signée le
30 décembre 2013, entre le préfet et le président du conseil général, est venue concrétiser la
démarche du département, avant la date du 31 décembre prévue par la loi. Sans cette
convention, le versement ne pouvait intervenir.
Le ministère des finances a, in fine, retenu le principe de ne couvrir qu’un tiers du montant
demandé mais il avait signalé que la subvention ne pouvait pas couvrir les contrats de swap.
C’est pourquoi, alors que la demande formulée par le président concernait des contrats de
swap, la convention signée avec le préfet porte sur deux contrats d’emprunt (CAFFIL
n° MPH257185 EUR et Depfa Bank n° 245445DS).
Aux articles 5 et 6 de la convention, le département s’est engagé à maintenir l’équilibre de son
budget et à réaménager les prêts référencés par le biais d’un remboursement anticipé total ou
partiel ou de tout autre moyen permettant de les transformer en produits classés 1A dans la
charte de bonne conduite. Il s’est aussi engagé, lorsque les conditions du réaménagement
seront acquises, à se désister des procédures civiles concernant chacun des emprunts
concernés.
En juillet 2014, les négociations n’avaient toujours pas abouti. Depfa Bank a finalement refusé
la négociation, tandis que le contrat CAFFIL a été incorporé à l’accord possible suspendu à la
décision évoquée précédemment. La subvention exceptionnelle allouée fin 2013, attendue
en 2014 par le département, n’est donc pas encore sur le point de lui être versée.
Le fonds créé par la LFR pour 2012 a depuis été supprimé et remplacé par un dispositif plus
ambitieux, mis en place par la LFI pour 2014, auquel les chambres régionales des comptes
ne sont plus associées.
 Le nouveau fonds de soutien créé en LFI pour 2014
En contrepartie de la validation législative rétroactive des contrats d’emprunts, l’État avait
aussi prévu, à l’article 92 de la LFI pour 2014, un dispositif d’accompagnement financier qui
n’a pas été censuré par le Conseil constitutionnel. Ainsi, un fonds de soutien destiné
notamment aux collectivités territoriales et à leurs groupements vise à leur accorder une aide
financière pour permettre le remboursement anticipé des emprunts structurés ou la prise en
charge des intérêts, sous réserve d’un projet de transaction conclu avec la banque.
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Ce fonds de soutien a été doté de 100 M€ par an, pour une durée maximale de 15 ans, soit
1,5 Md€ au total, mais il sera porté à 3 Md€ dans une prochaine loi de finances rectificative,
à la suite de la hausse du franc suisse par rapport à l’euro intervenue depuis janvier 2015.
Un décret du 29 avril 2014 a fixé les modalités d’application du fonds. Ainsi sont éligibles au
fonds les contrats les plus sensibles, c’est-à-dire ceux classés « hors charte », 3E ou 4E ou
5E. Le montant de l’aide limité à 45 % du montant de l’indemnité de remboursement anticipé
ou à 45 % du coût de résiliation du contrat financier, sera porté à 75 % lorsque la loi
« NOTRe » aura été adoptée par le Parlement. L’aide est versée par fraction annuelle, mais
une dérogation pour les organismes dont la situation apparaît particulièrement dégradée, au
regard des critères(107) pris en compte pour le calcul du montant de l’aide, pourront bénéficier
d’un versement total de l’aide au plus tard le 1er juin 2015, si la demande est déposée avant
le 31 décembre 2014, sinon la demande est à déposer le 30 avril 2015.
Le profil de la dette du département remplit les critères pour obtenir une aide substantielle.
Dans un courrier du ministre des finances et des comptes publics du 26 novembre 2014, le
département a reçu l’engagement de percevoir une aide du fonds de soutien dont 13 M€
maximum pourrait être versés en une seule fois en 2015. Selon les informations
communiquées par le directeur général des collectivités locales, le département a déposé
son dossier de demande d’aide, le 15 décembre 2014.
En effet, en concluant son accord avec la SFIL, le département s’est engagé à effectuer une
demande d’aide au fonds de soutien créé par la loi de finances initiale pour 2014 et devait
régler au plus tard le 15 janvier 2015 une somme de plus de 5 M€, correspondant au solde des
sommes dues au titre des contrats de prêt réaménagés. Ce montant sera financé par le
recours aux fonds de soutien créés par l’État pour contribuer à la sortie des emprunts toxiques.
Cette aide de 26 M€ implique le versement dès 2015 d'un montant maximum de 13 M€
(sous-réserve de la disponibilité des crédits du fonds) et de 13 M€ versés sur 14 ans (20152029). Mais la procédure impose d’abord la signature d’une transaction avec la banque
détentrice des emprunts structurés ainsi que la signature d’une convention avec le préfet
permettant le versement de l’aide.
5.2.6.6.1. Le service en charge de la gestion de la dette récemment renforcé en
compétences a bénéficié de l’appui du cabinet Finance active sans contrat
durant neuf ans
Lors du dernier examen de la gestion, la chambre avait relevé l’absence de politique de
formation du personnel affecté à la gestion de la dette, les agents concernés ayant plutôt
accumulé une expérience pratique, établie à mesure des souscriptions par le département
des différents types d’emprunt. La direction financière ne bénéficiait alors pas non plus des
prestations d’un cabinet de conseil.
Le niveau de risque élevé représenté par les emprunts structurés devait inciter le
département à conforter, en termes de pérennité des compétences, les ressources
humaines dédiées au suivi de la dette.
Depuis le dernier contrôle, la fonction de gestion de la dette, dorénavant rattachée au service
des finances, a été restructurée et nettement renforcée en compétences.
Par ailleurs, le département bénéficie, depuis peu, des conseils du cabinet Finance active.
En effet, si dans le contrat initial signé en 2004, aucune prestation de conseil n’était assurée,
dans celui signé en décembre 2013, les prestations comprennent, notamment un
accompagnement permanent d’un consultant dédié, des informations législatives et
règlementaires, deux visites annuelles, un audit et des écrits systématiques.
(107)
La dette de l’organisme, sa capacité de désendettement, son potentiel financier et la part de l’encours structuré éligible au
fonds dans son encours de dette total.
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Cependant, depuis 2005, les prestations du cabinet ont été assurées sans contrat. En effet,
le contrat signé le 14 octobre 2004 a été considéré comme tacitement reconductible et c’’est
seulement le 16 décembre 2013, que le département a régularisé la situation pour l’avenir,
en signant un nouveau contrat pour trois ans.
Par conséquent, durant neuf ans, les factures ont été payées en l’absence de tout
fondement juridique. Durant la période examinée, l’état des paiements sans fondement
contractuel est retracé dans le tableau ci-après. Aucun paiement n’a été retrouvé par la
chambre en 2012.
Tableau n° 40 : Les paiements sans contrat au cabinet Finance Active
2010
Paiement Finance Active
N° Mandat
2011
2012
2013
12 512 €
12 744,31 €
nd
13 578,49 €
n° 93119
décembre 2010
n° 107311
décembre 2011
nd
n° 34628
n° 93124
décembre 2013
Source : CRC Île-de-France à partir des données d’exécution transmises par le département
5.3. L’année 2014
5.3.1. Le contexte inédit du pacte de confiance et de responsabilité
La préparation du budget primitif 2014 s’est inscrite dans le contexte inédit du pacte de
confiance et de responsabilité conclu, le 16 juillet 2013, entre le Gouvernement et les
associations d’élus locaux. Ce pacte a précisé les modalités de répartition des efforts
d’économie demandés aux collectivités locales (1,5 Md€ de diminution des concours financiers
de l’État en 2014 et en 2015) et confirmé la poursuite de la péréquation entre collectivités.
Pour les départements, face aux difficultés financières qu’ils rencontrent depuis plusieurs
années et en raison de l’écart croissant entre l’évolution des trois allocations individuelles de
solidarité (le RSA, l’APA et la PCH) et les ressources transférées pour les financer, l’État a
décidé de renforcer son soutien financier. Ainsi, un fonds de compensation de 830 M€ a été
mis en place en 2014 par transfert des frais de gestion de la TFPB perçus par l’État, et les
départements ont été autorisés, pour une durée de deux ans (2014 et 2015), à relever le
taux des DMTO à hauteur maximale de 4,5 % au lieu de 3,8 %.
En ce qui concerne leur participation à l’effort de redressement des finances publiques,
la répartition proportionnelle aux poids des recettes réelles de fonctionnement des trois
catégories de collectivités territoriales a abouti à prélever 476 M€ (soit un tiers du total) sur
la DGF des départements et la répartition entre les départements a été effectuée de manière
péréquée.
Ces mesures ont trouvé leur traduction dans les dispositions adoptées par le Parlement dans
la loi de finances pour 2014 que le département de la Seine-Saint-Denis a intégrées dans
ses prévisions budgétaires.
5.3.2. Les orientations du budget primitif 2014 adopté en avril 2014
Les travaux de prospective budgétaire 2014-2016 ont abouti au choix d’un scénario
« intermédiaire », arbitré lors d’une réunion du bureau du conseil général le 4 juillet 2013.
Il vise à maîtriser les dépenses de fonctionnement, tout en maintenant l’effort
d’investissement garantissant le financement des projets structurants et limitant la
dégradation de la situation financière.
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Le directeur général des services, dans les lettres de cadrage du 24 juillet 2013 adressées
aux directeurs généraux adjoints reconnaissait que : « Sans pour autant améliorer les ratios
financiers du département, la restauration des indicateurs suppose un effort substantiel qui
ne pourra être réalisé que par étapes. Il apparaît pourtant indispensable de tendre vers un tel
redressement, seule condition permettant de maîtriser nos charges d’intérêt, aujourd’hui trop
élevées, et de continuer à trouver des financements pérennes pour nos investissements. »
Ce contexte justifiait, en fonctionnement, une quasi-stabilité des dépenses sectorielles 2014
par rapport au budget primitif 2013 et, en investissement, hors impact du plan exceptionnel
d’investissement prévu pour les collèges (+ 106 M€), une stabilité des dépenses
d’équipement, permettant de répondre aux engagements d’ores et déjà pris.
Les propositions des services devaient donc intégrer toutes les pistes d’économie
envisageables et en investissement respecter le moratoire sur les subventions décidé le
26 janvier 2012 et maîtriser les programmes récurrents.
Lors du débat d’orientations budgétaires, le 13 février 2014(108), le président du conseil
général a reconnu les « avancées très significatives obtenues dans le pacte de confiance et
de responsabilité » qui vont modifier l’équation budgétaire du département, à court terme,
mais qui ne suffiront pas à elles seules. En effet, le département va bénéficier de 90 M€ de
ressources nouvelles, en 2014.
Pour 2014, quatre orientations principales ont été données au budget départemental :
- concrétiser l’effort d’investissement considérable dans le cadre du plan exceptionnel
d’investissement en faveur des collèges ;
- assumer les engagements du département pour les transports en commun dans le
cadre du contrat de plan département-région 2014-2020 et le Grand Paris ;
- poursuivre la mobilisation pour obtenir la compensation des dépenses sociales ;
- limiter autant que possible l’augmentation de l’encours de la dette départementale et
les frais financiers.
Le rapport de présentation du BP 2014, adopté le 10 avril 2014 par le conseil général,
présentait quatre objectifs :
- renforcer les capacités d’investissement pour faire face aux besoins croissants du
département (les collèges et les transports demeurent les deux priorités) ;
- poursuivre le développement de la politique de soutien à l’emploi (les emplois d’avenir) ;
- assumer les obligations en matière sociale qui continuent de progresser fortement ;
- poursuivre les efforts de gestion pour maîtriser les dépenses de fonctionnement afin de
continuer à contenir l’évolution de la dette et ne pas augmenter la fiscalité des habitants
et des entreprises.
5.3.3. Les constats et perspectives à la clôture des comptes 2014
La chambre avait réalisé, dans son rapport d’observations provisoires, une prospective
financière pour les années 2014 à 2016 qui a été contestée par le département. En lieu et
place de cette dernière, la chambre présente les principaux résultats de l’année 2014,
reconstitués à partir de la balance définitive du compte de gestion 2014 du payeur
départemental, pour les comparer à ceux constatés pour 2013 (cf. supra).
(108)
Voir procès-verbal de la séance du conseil général du 10 février 2014.
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La chambre dresse le constat suivant.
Les nouvelles ressources obtenues en 2014 par le département, dans le cadre national du
pacte de confiance et de solidarité (fonds de solidarité des départements d’Ile-de-France,
fonds de péréquation DMTO et les frais de gestion de la TFPB) et l’accroissement des recettes
de DMTO (avec le relèvement du taux) ont permis au département d’améliorer sa situation
financière. Mais les dépenses de solidarité ont poursuivi leur forte progression (RSA + 9,1 %,
APA + 5,5 %, allocations pour personnes handicapées + 3,2 %) et les charges financières
générées par la renégociation des emprunts structurés avec la SFIL ont pesé sur le budget
départemental, tandis que les charges de personnel et les achats de biens et services ont
progressé respectivement de 1,7 % et 1,6 % par rapport au compte administratif 2013.
Les dépenses d’équipement ont été fortement accrues, de plus de 30 %, traduisant l’impact
du plan exceptionnel d’investissement en faveur des collèges tandis que les subventions
d’investissement versées ont continué de décroître (- 20 %). Parallèlement les recettes
d’investissement ont connu une diminution de 7 % conduisant le département à recourir à de
nouveaux emprunts.
Au terme de la gestion 2014, la CAF constatée (avant retraitement) progresse, en apparence,
de 42 % (109,8 M€ contre 77,4 M€ en 2013) et l’encours de dette atteint 1 449 M€ après
intégration de la dette liée aux contrats de partenariat (+ 29 %). La capacité de
désendettement ne s’améliore donc que très légèrement (13,2 années contre 14,5(109) en
2013) et demeure préoccupante.
Pour 2015, la chambre prend acte de la volonté affichée par le président, lors du vote du
budget primitif en décembre 2014, non seulement de confirmer et d’amplifier la maîtrise des
dépenses de fonctionnement, mais aussi de désendetter le département. Cependant, le
maintien d’une politique d’investissement ambitieuse nécessite de retrouver de réelles
marges de manœuvre. En effet les ressources dégagées, en 2014, par la section de
fonctionnement pour financer les investissements sont encore très insuffisantes pour
atteindre le bon niveau des ratios financiers de santé financière.
Tableau n° 41 : Les indicateurs de solvabilité financière
Taux d'épargne brute
Capacité de désendettement
Ratio cible
Moyenne
des départements
de métropole
Département
Seine-Saint-Denis
en 2014
12 %
Inférieur à 12 ans
11 %
4,7 ans
6%
13,2 ans
Source : CRC Ile-de-France - * Statistiques nationales DGCL - Balance du compte de gestion 2014
En effet, pour atteindre une capacité de désendettement inférieure au seuil de 12 ans avec
un encours de dette constaté au 31 décembre 2014 de 1,449 Md€, il aurait fallu que le
département dégage une CAF supérieure à 120 M€.
De surcroît, au regard des opérations non intégrées dans les comptes de charges et de
produits en 2014, en l’absence d’émission des mandats et des titres correspondants
(voir § 4.2.5), il en ressort que le département a reporté sur le budget 2015 la régularisation
de ces opérations (dont 36,4 M€ de versements à la CAF liés au RSA). Celles-ci auraient dû
être imputées sur l’exercice 2014.
(109)
Avant correction des intérêts qui n’avaient pas été réglés par le département en 2013 (voir supra).
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En réintégrant, dans les charges et les produits 2014 les opérations non régularisées avant
la clôture de l’exercice (cf. partie 4.2.5), la CAF atteindrait en réalité un niveau plus dégradé
que celui constaté et la capacité de désendettement franchirait le seuil d’alerte de 15 ans.
Tableau n° 42 : La CAF et capacité de désendettement corrigée pour 2014
(en M€)
2014
CAF brute constatée en 2014
109,8
Dépenses en attente de régularisation à déduire*
42,6
Recettes en attente de régularisation à ajouter*
14,8
CAF corrigée
82,0
Capacité de désendettement corrigée (en années)
17,7
Source : Balance définitive du compte de gestion 2014
Par conséquent, il convient de trouver de nouvelles marges de manœuvre. Un effort de
réduction de la masse salariale semble incontournable et la politique d’avancement et de
promotions ainsi que le régime du temps de travail dérogatoire pourraient être réexaminés.
La suppression de nouvelles dépenses non obligatoires doit aussi être engagée.
Mais la question nationale du financement des allocations individuelles de solidarité, à
laquelle l’État a apporté une première réponse pour le département de Seine-Saint-Denis
en 2014, demeure centrale. L’écart est croissant entre des dépenses sociales telles qu’elles
ont été transférées depuis l’acte II de la décentralisation, très dynamiques, et des ressources
pour les financer, volatiles ou atones depuis la réforme de la fiscalité locale.
Dans le contexte de forte réduction des dotations de l’État jusqu’en 2017, seules une reprise
de la croissance économique et une nouvelle embellie du marché immobilier permettraient au
département d’une part, de réduire ses dépenses sociales et notamment le montant des
allocations au titre du RSA, et, d’autre part, de retrouver des ressources fiscales dynamiques.
La situation financière du département devrait conduire son président à mobiliser tous les
leviers possibles.
Les efforts de gestion engagés doivent être poursuivis et accentués. Une revue de
l’ensemble des politiques publiques départementales pourrait identifier les dépenses les
moins utiles à réduire ou à supprimer et préparer les choix à arbitrer sur la poursuite ou
l’abandon des projets d’investissement envisagés.
Recommandation n° 5 :
Poursuivre, davantage encore, les efforts engagés pour réduire les dépenses de
fonctionnement de l’administration départementale et identifier celles qui ne sont pas
obligatoires et auxquelles il est possible de renoncer.
Recommandation n° 6 :
Réduire la masse salariale en utilisant tous les leviers d’ajustement existants.
Recommandation n° 7 :
Réviser à la baisse les dépenses d’investissement envisagées pour réduire l’endettement
du département.
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6. GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
6.1. Le régime de temps de travail des agents départementaux conserve des avantages
antérieurs à la loi de 2001
L’article 21 de la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l’emploi précaire
et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu’au temps de travail
dans la fonction publique territoriale dispose que « les régimes de travail mis en place
antérieurement à l’entrée en vigueur de la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 (…) peuvent être
maintenus par décision expresse de l’organe délibérant de la collectivité (…), sauf s’ils
comportent des dispositions contraires aux garanties minimales applicables en matière de
durée et d’aménagement du temps de travail. ». Cela signifie que les collectivités territoriales
peuvent, soit conserver leur régime antérieur, soit appliquer le régime des 35 heures, sans
pouvoir cumuler les deux.
Ainsi que la chambre l’avait déjà constaté, lors de son précédent contrôle, une délibération
du 3 décembre 2001 a confirmé la durée hebdomadaire du travail mise en place par
délibérations du 24 octobre 2000 et du 18 décembre 2001 pour les agents départementaux.
Ces délibérations ont maintenu une durée annuelle de travail très inférieure aux
1 607 heures requises depuis la mise en œuvre de loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 dans la
fonction publique. Même s’il s’agit d’acquis sociaux, ce choix a un coût pour le département.
6.2. Le coût élevé du régime annuel du temps de travail
À la demande de la chambre, le département a effectué une évaluation de ce surcoût(110).
Ce dernier, estimant le coût moyen d’un agent en équivalent temps plein (ETP) à
3 860 €/mois, évalue le coût annuel des heures non travaillées à 16,815 M€, correspondant
à 363 emplois.
Comme les bilans sociaux font état du régime de congés des agents selon leur métier, la
chambre a réalisé un chiffrage plus précis, calculé en fonction du coût moyen par catégorie
d’agents répartis selon leur régime de temps de travail présenté dans ces bilans sociaux. Le
coût théorique pour le département atteindrait, en réalité, 22 M€ et il correspondrait à
l’équivalent de 514 emplois.
En effet, l’article 1.1 du protocole d’accord portant sur la réduction du temps de travail dans
les services départementaux de la Seine-Saint-Denis, signé le 29 septembre 2000, estimait
à 500 le niveau de création d’emplois à terme, ce que confirme la méthode appliquée et
décomposée dans le tableau suivant :
Tableau n° 43 : Le coût de la durée annuelle de travail en 2014 selon le régime de
congés des agents
Nombre de jours de congés
Nombre d’heures travaillées par an
Nombre d’heures non travaillées par agent
Nombre d’agents en ETP au 31/12/2013
Nombre total d’heures non travaillées
Nombre d’emplois correspondants
Coût moyen salarial annuel
Coût total annuel pour le département en 2014
Assistants
sociaux
45
1 463
144
594
85 493
53
46 900
2 495 109
Éducateurs
50
1 428
179
171
30 591
19
44 683
850 596
Agents des
collèges
51
1 421
186
1 346
250 263
156
33 700
5 248 179
Autres
agents
37
1 519
88
5 221
459 404
286
46 755
13 366 032
Total
7 331
825 751
514
21 959 916
Source : CRC Île-de-France à partir du bilan social 2013 et des données transmises par le département
(110)
Note du pôle personnel et relations sociales (PPRS) du 19 mai 2014.
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Ainsi, selon la chambre, le coût du maintien du régime du temps de travail antérieur à la loi du
3 janvier 2001 atteindrait 22 M€ par an en 2014, soit l’équivalent de 6 points de fiscalité(111). Au
regard de la situation financière préoccupante du département, la collectivité gagnerait à
intégrer ce sujet dans la stratégie de redressement des finances départementales (voir supra).
6.3. L’effectif réel des collaborateurs du cabinet de la présidence dépasse le plafond légal
6.3.1. Rappel de la réglementation
L’article 110 de la loi du 26 janvier 1984 dispose que « l’autorité territoriale peut, pour former
son cabinet, librement recruter ses collaborateurs et mettre fin à leurs fonctions ». Cette
liberté est conditionnée au vote, par l’assemblée délibérante, des crédits budgétaires
correspondant à ces recrutements.
L’effectif maximum des collaborateurs est fixé en fonction du nombre d’habitants de la
collectivité selon les dispositions prévues par le décret du 16 décembre 1987 relatif aux
collaborateurs de cabinet des autorités territoriales(112). Les emplois sont créés par
l’assemblée délibérante(113). Ces emplois peuvent être pourvus par des fonctionnaires, des
agents non titulaires ou des personnes extérieures à la fonction publique. Dans tous les cas,
ces personnels ont la qualité d’agents non titulaires(114). Les collaborateurs ne peuvent pas,
durant leur engagement être en parallèle affectés à un emploi permanent d’une collectivité.
Un arrêt du Conseil d’État du 26 janvier 2011 a jugé que : « les fonctions d’exécution telles
que celles de maître d’hôtel, secrétaire (autre que de direction), sténodactylo, standardiste,
cuisinier, agent de sécurité, chauffeur, planton, personnel de service, hôtesse, aide-cuisinier
ou serveur, qui correspondent à des fonctions administratives ou de service à caractère
permanent dont l’exercice ne requiert pas nécessairement d’engagement personnel déclaré
au service des principes et objectifs guidant leur action politique, ni de relation de confiance
personnelle d’une nature différente de celle résultant de la subordination hiérarchique du
fonctionnaire à l’égard de son supérieur, ne constituaient pas des emplois de cabinet.
Seuls pouvaient être soumis au régime des emplois de cabinet, les agents exerçant auprès
du président de l’assemblée des fonctions impliquant une participation directe ou indirecte à
son activité politique, exigeant un rapport de confiance, particulièrement étroit. »
Ce jugement avait confirmé celui rendu par la cour administrative d’appel de Paris du
30 mars 2009 qui avait considéré comme des emplois de cabinet, les fonctions suivantes :
« directeur de cabinet, conseiller spécial, directeur adjoint de cabinet, chef de cabinet,
conseiller technique, chef de secrétariat particulier, chargé de mission, attaché de presse,
attaché de cabinet, chef adjoint de cabinet, chef de secrétariat particulier adjoint, interprète
et secrétaire de direction ».
Le département comptant plus de 1,5 million d’habitants, le nombre de collaborateurs ne doit
pas dépasser un effectif de 11(115).
(111)
1 point de taxe foncière sur les propriétés bâties = 3,46 M€.
Articles 10 à 13-1.
(113)
Articles 34 et 110 de la loi du 26 janvier 1984.
(114)
Article 1er du décret n° 88-145 du 15 février 1988.
(115)
Pour les départements : 9 collaborateurs pour une population jusqu’à 1 million d’habitants, auxquels on ajoute
1 collaborateur par tranche supplémentaire de 1 à 500 000 habitants, soit 11 pour le département de la Seine-Saint-Denis.
(112)
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6.3.2. L’effectif réel des collaborateurs du cabinet de la présidence
L’état annexe du personnel, contenu dans les documents budgétaires, fait mention du
nombre d’emplois de cabinet créé par l’assemblée délibérante. Le tableau ci-après récapitule
les informations qui y figurent durant la période examinée.
Tableau n° 44 : État des lieux des emplois de collaborateurs de cabinet
2010
2011
2012
2013
2014
BP
Délibération CG
du 12/06/2014
BP
CA
BP
CA
BP
CA
BP
CA
Délibération CG
du 11/07/2103
Collaborateurs de cabinet
10
10
10
11
11
11
7
nc
11
nc
11
Effectifs déclarés pourvus
5
10
10
10
10
10
7
nc
9
nc
9
Emplois budgétaires
Effectifs apparents payés au 31/12
10
Effectifs identifiés par la chambre
10
6
10
14
nd
13
Source : Annexe « État du personnel départemental »– Xémélios - Organigramme du cabinet
Il s’en déduit qu’au 31 décembre 2012, la présidence du conseil général disposait, selon la
chambre, effectivement de 14 collaborateurs de cabinet alors que le nombre de postes créés,
à cette date, au tableau des emplois était de 11, soit le plafond légal. En 2013 et 2014,
13 collaborateurs de cabinet ont été effectivement identifiés, pour 9 déclarés pourvus.
Pour parvenir à cette identification de l’effectif réel, l’historique des recrutements des
intéressés a été effectué et plusieurs sources croisées : les fichiers de paie, l’organigramme
du cabinet de la présidence sur l’intranet de la collectivité et les dossiers individuels des
agents concernés. Parmi les collaborateurs identifiés au service du cabinet, quatre sont
affectés administrativement dans des services placés auprès de la direction générale.
Selon le département, « Si certains agents ont pu être identifiés par la chambre comme
appartenant au cabinet à partir de l'intranet du département, c’est en raison des relations
étroites que ces agents sont appelés à assurer avec les collaborateurs de cabinet au titre de
l’activité institutionnelle. Cette identification dans l’intranet pouvait être source de confusion
et des corrections ont été apportées à l’intranet en août 2014 afin de clarifier le
positionnement de ces agents au sein de l’administration. »
Or, à la lumière de la jurisprudence du Conseil d’État qui confirmait celle de la CAA de Paris,
et bien que le département le conteste fortement, il apparaît que les quatre emplois de chef
du secrétariat particulier du président, d’adjoint à cet emploi, d’attaché de presse et de chef du
protocole et des relations publiques sont bien à la disposition de la présidence du conseil
général. Ces collaborateurs participent directement ou indirectement à son activité politique et
ils exigent un rapport de confiance particulièrement étroit. De plus, ces agents figuraient dans
l’organigramme du cabinet de la présidence, avant sa modification en août 2014 à la suite des
constats de la chambre. Toutes les personnes qui occupent ces emplois ont vu leur
recrutement décidé et leur niveau de rémunération fixé directement par le président ou son
directeur de cabinet.
En définitive, l’application des dispositions des articles 3-2 et 3-3 de la loi du 26 janvier 1984
pour recruter ces collaborateurs s’est écarté de la procédure et de la contrainte du nombre
de collaborateurs de cabinet fixé par la loi.
6.4. Le cas particulier d’un ancien vice-président du conseil général
Monsieur S., conseiller municipal de Pantin, titulaire d’un Bac, fut vice-président du conseil
général entre 2001 et 2008. Il a été recruté par le département en qualité de chargé de
mission au cabinet de la présidence du 1er avril 2008 au 1er décembre 2008.
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Jusqu’en 2012, l’intéressé a conseillé le président de Seine-Saint-Denis Avenir, organisme
satellite du département, dont les activités ont été reprises par la collectivité après sa fermeture
en 2012. Une solution de reclassement au sein des services de la collectivité lui a été
proposée. Le département l’a recruté en qualité de chargé de projet à la direction de la culture,
du patrimoine du sport et des loisirs. Le département a précisé que ce collaborateur était âgé
de 59 ans au moment de la reprise d’activité et qu’une attention particulière avait été apportée
à son réemploi et à la reprise des clauses substantielles de son contrat de droit privé, en
prenant en compte la diversité de son parcours et de son expérience professionnelle.
Le président du conseil général a signé sa lettre de mission en août 2012 et par contrat du
21 août 2012, il a été recruté sur un emploi de catégorie A sur le fondement de l’article 3-3(116)
de la loi du 26 janvier 1984, pour une durée de trois ans pour exercer les fonctions de chargé
de mission à la direction de la culture, du patrimoine, du sport et des loisirs, à compter du
1er septembre 2012. Sa rémunération a été fixée par référence au 8ème échelon du grade
d’administrateur (IB 901) avec régime indemnitaire.
Si la lettre de mission de ce collaborateur le chargeait de « contribuer à redonner à la SeineSaint-Denis une place dans l’histoire métropolitaine et valoriser particulièrement son passé
industriel et ouvrier » par l’édition « d’un ouvrage historique faisant référence sur le sujet », à
la fin de l’année 2014, soit plus de deux ans après son recrutement, aucun ouvrage de cette
nature n’avait encore été publié.
En réponse aux observations provisoires, le département a indiqué que la rédaction de cet
ouvrage était en cours en lui communiquant le plan.
Le département a transmis à l’appui de son contrat, un tableau récapitulatif des vacances de
d’emploi déclarées au CIG. Celle supposée correspondre à cet emploi avait été déclarée le
10 août 2011, soit un an plus tôt, tendant à montrer l’écart entre les déclarations de vacance
d’emploi et la réalité des besoins du département. Le recrutement de ce collaborateur a été
effectué précipitamment au cours de l’été 2012, sans que les besoins du département soient
explicites. De surcroît le niveau de diplôme de l’intéressé ne correspondait pas à celui requis
pour le recrutement d’un administrateur territorial.
Par ailleurs, à l’occasion de la campagne de notation 2013, l’intéressé n’a pas jugé utile de se
soumettre à l’entretien de notation obligatoire avec son supérieur hiérarchique, le directeur de
la culture, du patrimoine, du sport et des loisirs, pourtant proposé sous forme d’entretien
téléphonique, le 24 octobre 2013, et qu’il avait accepté la veille par courriel.
Sa fiche de notation 2013, vierge de tout commentaire, a été signée, le 24 février 2014, par le
seul directeur général adjoint chargé du pôle personnel et relations sociales, l’intéressé n’ayant
manifestement pas répondu à l’envoi du courrier lui notifiant sa notation annuelle pour
signature.
Ce collaborateur se présente, il est vrai, comme « chargé de mission auprès du président »
et ses cartes de visites professionnelles mentionnent également cette qualité, ce que le
président du conseil général conteste.
En réponse à la chambre, le département a indiqué que l’intéressé est bien un agent de la
direction de la culture, du patrimoine, des sports et des loisirs dont la mission d'archéologie
industrielle a été placée sous l'autorité du directeur général adjoint en charge du pôle société
et citoyenneté.
Quoiqu’il en soit, le contenu de l’emploi de l’intéressé, s’il n’est ni collaborateur de cabinet, ni
agent de la direction de la culture, semble très peu défini et une incertitude existe sur la
réalité de son service au sein de cette direction.
(116)
Les besoins des services et la nature des fonctions le justifient et aucun fonctionnaire n’a pu être recruté.
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6.5. Les recrutements nombreux et peu réguliers des contractuels de catégorie A/A+
6.5.1. Rappel des textes et de la jurisprudence
Le recrutement d’agents contractuels de catégorie A, pour une durée de trois ans, doit être
justifié par la nature des fonctions ou les besoins du service, conformément à l’article 3-3
alinéa 2 de la loi du 26 janvier 1984 et, depuis la loi du 12 mars 2012, il est précisé « et sous
réserve qu’aucun fonctionnaire n’ait pu être recruté dans les conditions fixées par la loi. »
Une jurisprudence de la cour administrative d’appel de Nancy du 16 novembre 2006 a
précisé que si le recrutement d’un personnel contractuel est motivé par la nature des
fonctions exercées, les missions doivent présenter des spécificités ou nécessiter une
technicité particulière.
Par ailleurs, la cour administrative d’appel de Marseille, dans un jugement du 15 juin 2010, a
considéré que le recrutement pour les besoins du service nécessite que le recours à un
contractuel doive dans ce cas comporter un avantage déterminant par rapport à un candidat
titulaire, lié aux qualifications et à l’expérience de l’intéressé.
En dehors de ces cas, le recrutement de personnels contractuels de catégorie A ne peut
intervenir que sur la base de l’article 3-2 de la loi susvisée, pour faire face à une vacance
temporaire d’emploi dans l’attente du recrutement d’un fonctionnaire, pour une durée d’un an.
Enfin, le recrutement d’un contractuel est destiné à combler une vacance d’emploi dans
l’attente que le processus normal de recrutement d’un titulaire ait abouti : « Toute autre
solution aboutirait à permettre l’occupation d’emplois de titulaires d’un certain niveau par des
agents ne remplissant pas les conditions et à un détournement des règles de la fonction
publique » avait déjà conclu le commissaire du Gouvernement(117), dans l’arrêt du Conseil
d’État « commune d’Igny » du 8 juillet 1991.
6.5.2. Une part majeure d’agents non titulaires de catégorie A concentrée sur deux
grades
Le département employait, au 31 décembre 2013, selon le bilan social, 819 agents
contractuels sur 7 460 agents permanents(118) soit 11 % des postes. Depuis 2010, les effets
des plans de titularisation ont contribué à réduire les effectifs d’agents non titulaires. La part
des agents titulaires, sur les principaux grades de catégorie A, montre une prépondérance
concentrée sur deux d’entre eux : ceux d’administrateur territorial et d’attaché principal.
Tableau n° 45 : Effectifs payés en décembre 2013
Effectifs
dont non titulaires
Part des non titulaires %
Administrateurs
territoriaux
(hors emplois
fonctionnels(119))
49
Attachés
principaux
168
Directeurs
territoriaux
Ingénieur
principal
84
129
Ingénieur en
chef classe
normal
41
13
25
4
5
1
26,5 %
14,9 %
4,8 %
3,9
2,4 %
Source : Xémélios paie de décembre 2013
(117)
Marcel Pochard fut directeur général de l’administration et de la fonction publique de 1993 à 1998.
Hors assistants familiaux, contrats d’accompagnement dans l’emploi, emplois d’avenir et vacataires.
(119)
En effet, la loi de 1984 relative à la fonction publique territoriale autorise le recrutement direct de contractuels sur les
emplois fonctionnels.
(118)
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6.5.2.1. Plus d’un quart des administrateurs territoriaux étaient des collaborateurs non
titulaires au 31 décembre 2013
Les emplois figurant dans l’état du personnel soulignent la progression du nombre de postes
d’administrateurs territoriaux (hors emplois fonctionnels) depuis 2010.
Tableau n° 46 : Les emplois budgétaires d’administrateurs depuis 2010
Emplois budgétaires
Administrateurs territoriaux
Effectifs payés au 31/12
2010
2011
2012
2013
BP
CA
BP
CA
BP
CA
BP
CA
Délibération CG
du 11/07/2103
22
49
49
53
53
52
46
50
56
47
52
47
49
2014
BP
Délibération CG
du 12/06/2014
50
57
49
nd
Source : Annexe « État du personnel départemental » des documents budgétaires - budget principal et budget
annexe
Le dossier de chacun des 13(120) administrateurs territoriaux non titulaires, en 2013, a été
examiné et l’historique précis de leur recrutement a été reconstitué. Outre le fait que certains
d’entre eux sont d’anciens élus locaux (2), d’anciens collaborateurs de la présidence (4) ou
de la direction générale des services (2), de nombreuses anomalies ont été relevées :
- les vacances d’emploi ne précisent et ne comportent pas toujours une description du
poste à pourvoir et elles se contentent souvent de la mention générique « emploi
d’administrateur » ;
- le cadre d’emploi de recrutement effectif n’est pas toujours celui publié ;
- les délais de publicité sont parfois insuffisants pour permettre aux fonctionnaires de se
porter candidats ;
- les contrats ne précisent pas toujours les fonctions exercées ;
- le fondement juridique n’est pas toujours justifié car des recrutements sont effectués,
dans la plupart des cas, sans qu’aucun moyen n’ait été mis en œuvre pour recruter un
agent titulaire, hormis la publicité obligatoire auprès du CIG ;
- les contrats sont très souvent transmis au contrôle de légalité après leur date d’entrée
en vigueur ;
- le département recrute, pour un an, les intéressés en laissant penser qu’il entend
recruter un agent titulaire, mais il transforme systématiquement, pour une durée de
trois ans, leur contrat sur le fondement de l’article 3-3 de la loi du 26 janvier 1984 alors
que cela n’est pas justifié dans la plupart des cas. Dans la mesure où « pour les agents
de catégorie A, l’exécutif s’étant prononcé pour un renouvellement de 3 ans à la suite
d’un contrat d’un an, sous réserve de l’appréciation de la manière de servir », les
dispositions de la loi du 26 janvier 1984 modifiée ne sont pas les critères retenus pour
le renouvellement des contrats desdits agents.
Or, les emplois permanents de la fonction publique territoriale ne peuvent être occupés par
des agents contractuels que lorsqu’il n’existe pas de corps de fonctionnaires susceptibles
d’assurer les fonctions correspondantes(121). En l’espèce tous les postes concernés
pourraient être occupés par des administrateurs territoriaux titulaires, à l’exception, peut-être,
des postes de directeur de l’audit et de « coach ».
(120)
(121)
Dont le dossier précédemment évoqué.
TA de Paris 8 février 1990 Préfet du Val de Marne c/ syndicat intercommunal du centre informatique d’Orly.
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En Île-de-France, il n’existe au demeurant aucune difficulté pour recruter des administrateurs
territoriaux titulaires, lesquels ont vocation à exercer, en vertu de leur statut(122), toutes les
fonctions pour lesquelles le département a choisi de recruter des agents non titulaires.
L’absence d’autres moyens mis en œuvre pour recruter des administrateurs territoriaux
titulaires, autre que la déclaration obligatoire des vacances d’emplois au CIG, ne traduit pas
la volonté du département de pourvoir ces postes par des agents titulaires.
Si la mise en place des commissions de recrutement, en 2012, est une bonne pratique
introduite par le directeur général des services, il n’y est pas recouru de façon systématique
et jamais à l’occasion du renouvellement des contrats.
La chambre invite la collectivité à mettre un terme à ces pratiques de recrutement qui
s’écartent du droit de la fonction publique et elle prend acte des engagements pris par le
président de veiller à la publication systématique des avis de vacances de postes, au respect
des délais de publicité et de tenir une commission de recrutement avant tout renouvellement
de contrat.
6.5.2.2. Les agents contractuels attachés principaux
Lors de l’examen des dossiers de tous les agents contractuels attachés principaux, les
anomalies suivantes ont été relevées :
- la conclusion de nombreux contrats successifs, souvent de courte durée (1 an ou
moins), a été pratiquée, plaçant ainsi les agents en situation de précarité ;
- la mention de la vacance d’emploi n’apparaît pas toujours dans les dossiers, alors que
cette procédure est obligatoire(123) (sauf pour les cas de remplacements) ;
- le délai entre le recrutement et la déclaration de vacance est parfois insuffisant ;
- le principe de non rétroactivité des actes n’est pas toujours observé car la date d’effet
des contrats est souvent antérieure à celle de la signature et de transmission au
contrôle de légalité ;
- le principe selon lequel les agents non titulaires doivent être rémunérés sur la base d’un
indice de la fonction publique n’a pas toujours été respecté en début de recrutement ;
- le principe d’égalité de traitement entre agents publics n’est pas respecté :
• des premiers recrutements sont effectués sur des indices terminaux ;
• le recrutement sur un grade d’avancement est dérogatoire, ainsi que l’a rappelé le
DGA chargé du pôle personnel et relations sociales, en août 2013 ;
• le département organise un déroulement de carrière systématique pour les personnels
contractuels, avec revalorisation tous les trois ans, (en dehors d’un contrat à durée
indéterminée (CDI). À ce titre, ils bénéficient d’avancements d’échelons réguliers ainsi
que d’avancements de grade, alors que ces modalités d’avancement ne concernent
que les fonctionnaires, en référence à la loi du 26 janvier 1984 modifiée.
Il en résulte que ces agents non titulaires, ainsi avantagés, ont un déroulement de carrière
plus rapide que les fonctionnaires, sans que ces situations ne donnent lieu à observations du
contrôle de légalité. Pourtant, le Conseil d’État a posé l’interdiction pour une collectivité
locale d’organiser sur une longue période et de manière systématique un système de
carrière pour les agents contractuels(124).
(122)
Article 2 du décret n° 87-1087 du 30 décembre 1987 portant statut particulier des administrateurs territoriaux.
Réponse ministérielle n° 12391, Journal Officiel, Sénat du 17 juin 1999.
(124)
CE 30 juin 1993 « Préfet de la région Martinique ».
(123)
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La chambre estime que le fait que la part des agents non titulaires du département ne soit
pas une exception au plan national et serait « conforme à une tendance qui s’observe dans
l’ensemble de la fonction publique territoriale » selon le département, ne saurait justifier les
pratiques constatées. Elle prend cependant acte de la politique de la dé-précarisation mise
en place pour les non titulaires.
7. LA CONSTRUCTION ET LA RÉNOVATION DE 21 COLLÈGES
7.1. L’adoption d’un PPI puis d’un PEI : « construire 21 collèges pour le 21eme siècle »
Lors de son précédent contrôle(125), la chambre avait formulé plusieurs observations
concernant la gestion des collèges par le conseil général et les deux plans pluriannuels
d’investissement (PPI) (en 2007, puis en 2009 pour la période 2009-2017, non adopté) ainsi
que le plan exceptionnel d’investissement (PEI) pour 2010-2015. L’analyse des perspectives
démographiques et de l’état du parc immobilier avait conduit la chambre à estimer, sur
10 ans, le besoin de financement à plus de 70 M€ par an, soit 14 M€ de plus que ce qui avait
été dépensé annuellement depuis 2004, alors même que la situation financière de la
collectivité se tendait. Tout chantier de construction ou de rénovation lourde se déroulant sur
plusieurs années, le risque que les collèges à construire ou à rénover soient livrés trop
tardivement avait déjà été mis en relief.
Le PPI non adopté de 2009 concernait la période 2009-2017 et il a connu des mises en œuvre
avant la mi-2012(126). De fait, toutes les opérations envisagées par le PEI du 17 octobre 2010,
à l’exception d’une(127), étaient effectivement prévues depuis 2009, 2007 voire depuis
beaucoup plus longtemps (certaines opérations datent du début des années 2000, comme la
rénovation du collège P. de Ronsard à Tremblay-en-France) :
 la rénovation des collèges Maurice Thorez à Stains et Gustave Courbet à Pierrefitte ;
 la reconstruction du collège Jean Renoir à Bondy ;
 la construction du 5e collège au Blanc-Mesnil et du 7e collège à Aulnay-sous-Bois ;
 la rénovation du collège Jacques Prévert à Noisy le Sec ;
 la reconstruction du collège Didier Daurat au Bourget et du collège Jean Jaurès à
Villepinte ;
 la rénovation du collège Jean Jaurès à Saint Ouen et du collège Jean Baptiste Corot
au Raincy ;
 la reconstruction du collège Jean Moulin à Aubervilliers et du collège Louise Michel à
Clichy-sous-Bois ;
 la rénovation-extension du collège Pierre Curie à Bondy ;
 la reconstruction du collège Anatole France aux Pavillons-sous-Bois et du collège Jean
Lolive à Pantin ;
 la reconstruction du collège Jean Lurçat à Saint-Denis et du collège Pierre de Ronsard
à Tremblay ;
(125)
Rapport d’observations définitives (Rod) Département de la Seine-Saint-Denis exercices 2004 et suivants délibéré le
17 novembre 2010 notifié le 17 mai 2011.
(126)
On rappellera que ce PPI de 2009 avait fait l’objet d’une critique dans le précédent Rod au sujet du « défaut d’information
de l’assemblée délibérante » - partie 7.1 du présent rapport.
(127)
La construction d’un nouveau collège à Montreuil.
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 la construction d’un collège Saint-Denis/Saint-Ouen ;
 la construction d’un collège La Courneuve – Aubervilliers ;
 la construction d’un collège international à Noisy-le-Grand.
Certaines opérations semblent avoir été abandonnées :
 la rénovation lourde du collège Descartes au Blanc Mesnil (PPI 2007) ;
 la construction du collège Jean Jaurès à Montreuil (PPI 2007) ;
 la rénovation du collège G. Braque à Neuilly-sur-Marne, et la création d’un internat de
40 places (PPI 2009 pour la partie rénovation du collège et PPI 2007 pour la création
de l’internat) ;
 la construction du collège sur le secteur Bobigny/Drancy (PPI 2007) ;
 la rénovation du collège H. de Balzac à Neuilly-sur-Marne (PPI 2009) ;
 la rénovation/partition du collège Le Parc à Aulnay-sous-Bois.
En réalité, le PEI du 17 octobre 2010 se contentait de reprendre des opérations projetées
par les précédents plans d’investissement et son champ, en nombre d’opérations, a été
largement réduit par comparaison au PPI de 2009. Ce dernier comportait au total
32 opérations de reconstruction sur/hors site, rénovation, construction nouvelle, dont plus
de la moitié étaient antérieures à 2009 (y compris celles initialement prévues par le PPI
de 2007). Les volumes budgétaires dans le PEI représentent cependant 141 M€
d’investissements annuels prévus, pour 80,5 M€ au titre du PPI.
Les cinq opérations de restructuration ou reconstruction engagées sous forme de maîtrise
d’ouvrage publique, avant l’adoption du plan exceptionnel d’investissement (collège
J. Prévert à Noisy-le-Sec, J. Lurçat à Saint-Denis, P. de Ronsard à Tremblay, D. Daurat au
Bourget et J. Jaurès à Saint-Ouen) et reprises par ce dernier, avaient débuté pour les plus
anciennes déjà en 2005-2006.
S’agissant de la dimension démographique, le plan pluriannuel d’investissement de 2009
comportait une « analyse prospective de l’évolution des effectifs des collèges de la Seine-SaintDenis entre 2008 et 2013 ». Par comparaison avec le nombre de collégiens annoncés pour
la rentrée 2013 au plan 2009 (66 000 collégiens soit + 6,5 % par rapport à 2008(128)) avec
celui constaté effectivement - dans le cadre du suivi du PEI - à la rentrée 2013
(67 930 collégiens(129)), les prévisions réalisées en 2009 étaient inférieures aux effectifs des
collèges à la rentrée 2013 (- 1 930). À partir de la méthode utilisée en 2009 par le département,
c'est-à-dire en effectuant des prévisions uniquement pour les élèves de l'enseignement ordinaire,
les prévisions réalisées en 2009 étaient inférieures de 707 élèves aux effectifs constatés à la
rentrée 2013 (soit 66 707 élèves). Le décalage n’est donc que de 0,1 %.
7.1.1. L’adoption d’un « Plan Exceptionnel d’Investissement » en faveur des collèges
(PEI) lors de la séance du 17 octobre 2010
L’objectif de ce plan était d’amplifier l’investissement départemental en direction des
collèges, à raison de 141 M€ en moyenne annuelle(130), pour répondre à la croissance de la
population collégienne. Le département prévoyait donc à échéance de 2015 la construction
de cinq nouveaux collèges.
(128)
63 839 collégiens à la rentrée 2008 en Seine-Saint-Denis – source : « Analyse de l’évolution des effectifs des collèges et
des besoins en équipement sur le département de Seine-Saint-Denis » – DEJ-PDPS – février 2014.
(129)
Chiffre issu du document intitulé « Analyse de l’évolution des effectifs des collèges et des besoins en équipement sur le
département de Seine-Saint-Denis » – DEJ-PDPS – février 2014.
(130)
Page 1 du PEI.
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Ce plan correspondait à 21 opérations lourdes comprenant 17 collèges neufs (dont la
construction de 6 nouveaux collèges, et 11 reconstructions sur ou hors site) et 4 opérations
de rénovations et de réhabilitations et il les décrivait par type d’opération (construction
nouvelle, reconstruction ou réhabilitation), par collège et par ville.
Le programme comportait également des constructions annexes et nécessaires, à savoir
3 internats (1 à dominante sportive, 1 à dominante linguistiques et 1 d’une capacité importante
pour le collège international de Noisy-le-Grand), 9 cuisines centrales et 12 gymnases.
Le plan précisait aussi que compte tenu de l’ampleur du programme proposé et afin de
« respecter la règle des cinq ans », il était décidé de partager les opérations qui pourraient
être conduites en maîtrise d’ouvrage publique et celles qui pourraient faire l’objet d’un contrat
de partenariat.
Sur le plan financier, ce plan exceptionnel d’investissement a été doté de 703 M€ pour
répondre aux défis du département sur la période 2010-2015.
L’enveloppe financière dédiée à la passation de trois contrats de partenariat s’élevait à
324 M€, soit 46 % du PEI soit environ 100 M€ par lot contractuel, celle pour les opérations à
conduire en maîtrise d’ouvrage publique (directe ou déléguée) à 380 M€.
Ainsi, dès l’adoption du plan exceptionnel d’investissement, la programmation des
investissements et des modes de financement, en partie en contrat de partenariat et en
partie en maîtrise d’ouvrage publique, constituait une hypothèse sérieuse. Le recours aux
contrats de partenariat conduisait, il est vrai en 2010, à ne pas peser sur les marges de
manœuvre budgétaires et financières du département.
Dans les opérations à conduire en maîtrise d’ouvrage publique, le plan identifiait 145 M€
destinés au programme de travaux de modernisation et de grosses réparations (TMGR),
29 M€ pour le « volet numérique »(131) (les équipements numériques des collèges) et
200,1 M€(132) pour les neuf constructions, reconstructions et réhabilitation de collèges.
L’enveloppe dédiée à la reconstruction de la cité mixte Renoir, ultérieurement abandonnée,
était de 22 M€.
Pour ce faire, plusieurs sources de financement devaient être mobilisées pour réaliser le PEI.
- 1) la CDC via son financement dédié aux établissements en zone sensible ;
- 2) un pool bancaire composé de la Caisse d’épargne, Banque commerciale pour le
marché de l’entreprise (BCME) pour 250 M€ ;
- 3) de l’autofinancement estimé à 30 M€ par an devra être assuré pendant cinq ans
(dont droits de mutation + CET à partir de 2012).
- 4) une subvention de plus de 2 M€ allouée par l’État pour la construction d’un
7ème collège à Aulnay-sous-Bois ;
- 5) 3,6 M€ du CPRD pour le câblage et les espace numérique de travail (ENT) dans les
collèges ;
- 6) une participation de l’État par l’intermédiaire des financements du « Plan Espoir
Banlieue » et du Grand emprunt (reconstruction du collège Maurice Thorez à Stains) et
du Grand emprunt (internats d'excellence des collèges Lurçat de Saint-Denis, Courbet
de Pierrefitte, et du collège international de Noisy-le-Grand).
(131)
« dans le but de poursuivre l’effort d’informatisation des collèges, avec la mise en place notamment d’ENT (Espace
numérique de Travail) », rapport au CG du 14 octobre 2010.
(132)
L’addition des montants individuels des neuf opérations mentionnés dans le tableau récapitulatif du PEI du 14 octobre 2010
équivaut en réalité à 201 M€ (reproduit ci-après).
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7.1.2. L’actualisation du PEI initial en février 2011
Le document intitulé « rapport d’évaluation préalable à la passation de trois contrats de
partenariat pour la réalisation de 12 collèges », adopté en séance du 10 février 2011, a
actualisé le PEI initial. Il a apporté des modifications notamment de l’enveloppe financière
dédiée aux « 21 opérations lourdes », celle-ci est passée de 529 à 546 M€, portant le
montant total du PEI à 723 M€(133). Ce rapport a établi également la répartition définitive
entre les opérations réalisées en contrat de partenariat (12) et celles réalisées en maîtrise
d’ouvrage publique (9).
Le coût estimé des opérations en maîtrise d’ouvrage publique est de 196 M€ auquel il convient
d'ajouter à terme le coût du 5ème gymnase Saint-Denis/Saint-Ouen dont le coût précis
dépendra du terrain et de la configuration choisie. Concernant les 12 opérations réalisées en
contrats de partenariat, le coût d’investissement est estimé à 350 M€ (ce montant englobe les
coûts de réalisation du collège international de Noisy-le-Grand, des 5 gymnases, des
6 cuisines centrales, du relogement de 2 centre d’information et d’orientation (CIO) et
1 internat).
Au total, la nouvelle configuration du PEI comprenait pour un montant de 546 M€ :
• la construction de 21 collèges ;
• 10 gymnases (dont 1 qui dépend de la disponibilité foncière accordée par les communes
de Saint-Denis et Saint Ouen dans le quartier Pleyel) ;
• 2 équipements sportifs spécialisés ;
• 10 cuisines centrales ;
• 3 internats ;
• 2 CIO.
Le département a fait entrer dans le périmètre des différents contrats de partenariat les
opérations de conception, de financement, de « grosse réparation/entretien », la
maintenance de niveau 2 à 5. L’activité de grosse réparation/entretien et de maintenance
était, précédemment, assurée par des prestataires privés par le biais de marchés publics.
Le choix a toutefois été fait par le département de conserver l’exploitation des collèges et le
niveau 1 de la maintenance (entretien général et technique de premier niveau, accueil,
restauration, hébergement). Ces missions seront donc assurées par le personnel du
département ou par le recours à des prestataires, malgré l’existence des contrats de partenariat.
La commission consultative des services publics locaux a été réunie le 27 janvier 2011 et les
représentants du personnel ont été consultés sur les « conséquences de ce dispositif sur
l’organisation et les conditions générales de fonctionnement des services » lors du comité
technique paritaire du 28 janvier 2011(134).
Le département a par ailleurs décidé de recourir à une pluralité d’architectes pour conduire les
opérations de construction ou de reconstruction des différents collèges. Les candidats doivent
donc faire appel à un architecte différent pour chaque collège, soit 4 architectes par contrat de
partenariat, et 12 architectes différents au total. Le conseil général justifie ce choix par sa
volonté de « favoriser la qualité architecturale et de garantir la diversité des approches, tout en
favorisant l’accès à la commande publique pour les jeunes architectes ou des agences de
petite taille »(135).
(133)
NDLR : le chiffre inscrit par le CG dans son actualisation du PEI le 10 février 2011 semble approximatif ; le calcul de la
différence entre 546 et 529 traduirait plutôt une augmentation de 17 M€ et non 20.
(134)
Rapport d’évaluation préalable à la passation de trois contrats de partenariat pour la réalisation de 12 collèges – séance du
10 février 2011 (p.5).
(135)
Rapport d’évaluation préalable à la passation de trois contrats de partenariat pour la réalisation de 12 collèges – séance du
10 février 2011 (p.5).
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L’accent a été également mis sur la qualité environnementale des bâtiments dans le cadre
du schéma départemental pour une construction durable. Les travaux réalisés devaient
faciliter la maîtrise des coûts énergétiques en répondant aux exigences du « plan énergie
climat » adopté le 25 juin 2010. Le département a rappelé l’attention portée à la qualité
environnementale qui s'est traduite par la rédaction d'un programme environnemental type
en 2011. Ce programme a précisé les niveaux de performance que devaient atteindre les
nouveaux collèges. De plus, un diagnostic environnemental par site a été réalisé. Enfin, dans
chacun des trois contrats de partenariat un collège est de niveau « énergie zéro », les autres
étant de niveau « bâtiment de basse consommation (BBC) ».
S’agissant de la procédure de passation des contrats de partenariat, le département a
décidé de retenir la forme du dialogue compétitif en mettant en avant qu’il existerait une
« complexité réelle du projet », le recours à cette procédure n’étant possible qu’en cas de
projets complexes.
L’objectif était d’optimiser le coût global dans la recherche d’une conception technique alliant
les meilleurs coûts en matière de construction et de maintenance, mais aussi d’optimiser le
montage financier avec l’apport de subventions et de fonds publics en complément du
financement privé. Le département devait apporter ainsi 175 M€ de subventions et de fonds
publics directement, soit 50 % du montant total d’investissement global.
Le regroupement à raison de quatre opérations de collège par contrat de masse financière
équivalente devait également permettre « au département de susciter une motivation
identique sur chaque contrat de la part des opérateurs et constructeurs ». Le choix de passer
trois contrats devait susciter la concurrence entre les entreprises et permettre de mieux
maîtriser les offres des entreprises partenaires. Le niveau financier de chacun des contrats
devait autoriser l’accès de candidatures diverses(136) (voir infra).
Le plan exceptionnel d’investissement pour la construction, reconstruction, rénovation de
21 collèges retenait donc en 2011 une enveloppe totale de 546 M€ répartis entre les
opérations réalisées en contrat de partenariat (350 M€), et celles réalisées en maîtrise
d’ouvrage publique (196 M€).L’enveloppe d’origine de 529 M€ a été portée à 546 M€.
7.2. Le choix de construire neuf collèges en maîtrise d’ouvrage publique
7.2.1. Un partage équilibré entre maîtrise d’ouvrage publique et contrats de partenariat
Compte tenu de l’ampleur du programme et des délais contraints (arrivée prévisible de
3 000 collégiens supplémentaires entre 2010 et 2015(137)), le président du CG(138) avait
précisé qu’il « convient de partager les opérations entre ce qui pourra être conduit en
maîtrise d’ouvrage interne et la part du programme qui pourra faire l’objet d’un contrat de
partenariat ».
(136)
Rapport d’évaluation préalable à la passation de trois contrats de partenariat pour la réalisation de 12 collèges – séance du
10 février 2011 (p.6) : on relèvera toutefois que la concurrence suscitée par les trois CP n’a pas été tout à fait égalitaire
puisque le CP1 a suscité plus de candidature que les autres.
(137)
Page 9 du relevé de la séance du 14 octobre 2010.
(138)
Chapitre 5 (page 8) du relevé de la séance du 14 octobre 2010.
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Dans les faits, ce choix s’est traduit par un découpage relativement équilibré entre les
2 procédures. Neuf collèges ont été programmés en maîtrise d’ouvrage publique sur les
21 opérations du PEI dont 3 opérations réalisées en maîtrise d’ouvrage déléguée à la société
d’économie mixte Séquano Aménagement(139). Il s’agit de 3 reconstructions, le collège Pierrede-Ronsard à Tremblay, livré depuis septembre 2013 ; le collège Jean-Jaurès à Saint-Ouen
dont la mise en service est prévue en 2 phases, en 2015 et 2016, et le collège Jean-Lolive à
Pantin dont la mise en service est prévue en janvier 2018.
Ces neuf opérations concernent aussi bien des restructurations ou reconstructions de
collèges que la construction de deux nouveaux collèges. Cependant, l’opération de
construction du collège Jean-Renoir à Bondy a été annulée temporairement. Ce projet de
cité mixte (collège-lycée) dépend étroitement du financement de la région Île-de-France qui
n’a pas inscrit cette opération dans son propre plan pluriannuel d’investissement. Des
travaux seront cependant menés sur le collège Jean Renoir dans le cadre du « plan ambition
collège 2020 » (voir infra).
En définitive, huit collèges (au lieu des neuf prévus) seront réalisés en maîtrise d’ouvrage
publique. Les constructions en maîtrise d’ouvrage directe ou déléguée portent elles aussi le
plus souvent sur un ensemble de plusieurs bâtiments (collège, gymnase ou pôle sportif,
cuisine centrale ou office de réchauffage, etc.), ce qui a permis de comparer les délais de
réalisation entre contrats de partenariat et MOP (voir infra).
Par ailleurs, le département(140) a dû revoir l’implantation de deux collègues sur MontreuilBagnolet et sur La Courneuve-Aubervilliers. Ils étaient initialement prévus comme projets
intercommunaux lors de l’élaboration du PEI de 2010 mais, pour des raisons de non
disponibilité de terrain pour la Courneuve et d’inadaptation des terrains pour Montreuil, ils
sont redevenus des projets communaux pour les villes de Montreuil et d’Aubervilliers.
Néanmoins, la nouvelle sectorisation permettra un découpage de la carte scolaire pour
donner la possibilité aux élèves habitant en limite des communes de Bagnolet et de
La Courneuve de pouvoir s’inscrire dans ces nouveaux établissements. L’un de ces deux
collèges prévus initialement en maîtrise d’ouvrage publique (Montreuil) a été finalement
intégré dans le périmètre du deuxième contrat de partenariat et a été inauguré sous le nom
de collège Césaria Evora à la rentrée 2014. Le nouveau collège d'Aubervilliers, localisé au
sud-ouest de la commune, devrait, quant à lui être livré en 2017. La nouvelle sectorisation
sera construite avec l'ensemble des partenaires en 2016.
Enfin, le calendrier des constructions des opérations en maîtrise d’ouvrage publique du
département(141) montre que les délais de réalisation sont à des niveaux d’avancement très
différents selon que les opérations ont été lancées avant ou après l’adoption d’un
programme fonctionnel type.
7.2.2. La difficulté de réduire les délais de réalisation des opérations
Le plan exceptionnel d’investissement avait aussi pour objectif, au-delà des moyens
financiers mobilisés, d’accélérer la réalisation d’opération de restructuration ou de
reconstruction déjà engagées en MOP.
(139)
Séquano Aménagement a été fondée en 2009 de la fusion de deux sociétés d’économie mixte départementales de la
Seine-Saint-Denis, la Sidec et la Sodédat 93.
(140)
Échanges du 27 juin 2014 avec le responsable du bureau de la maîtrise d’ouvrage MOP de la DEJ.
(141)
Tableaux des opérations MOP : calendriers recalés_4 opérations MOP au 30 juin 2014.
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Pour réduire la durée de réalisation d’un collège, jugée trop longue car supérieure à cinq ou
six ans, le département a cherché des pistes d’amélioration. L’un des leviers les plus
opérants a été l’élaboration d’un « programme type », regroupant un programme fonctionnel,
un programme technique et un programme environnemental, tous trois complémentaires,
devenu depuis le socle commun de conception de tous les collèges. Ce programme type doit
être mis à jour dans le cadre du plan ambition collège 2020.
Pour cela, il s’est fait accompagner d’un programmiste qui, dans le cadre d’un marché à
procédure adaptée(142) d’une durée de 2 ans, a élaboré un « programme fonctionnel type ». Puis,
un cabinet a été retenu pour décliner des « programmes fonctionnels détaillés » pour toutes les
futures reconstructions ou rénovations-restructurations des collèges du département.
Ce programme type a été élaboré en lien avec la communauté éducative, les communes
concernées et les élus(143). Avec ce dispositif, le département a pu gagner du temps sur la
partie amont en partant d’un programme socle, devant éviter les modifications de programme
en cours de procédures génératrices de délais supplémentaires. Après sa mise en œuvre, les
effets réels n’ont été mesurables que pour les procédures de construction engagées en 2012.
Une solution a tout de même été trouvée pour réduire le nombre des candidatures soumises
à chaque jury : un architecte et un bureau d’études ne peuvent désormais soumissionner
qu’au sein d’un seul groupement. Cette méthode a permis de réduire le nombre de
groupements. Auparavant, un même bureau d’études associé à différents architectes pouvait
apparaître dans une dizaine de groupement candidats. Le département précise que cette
solution conçue dans un contexte d’urgence ne constitue en rien un principe général qui
aurait vocation à être pérennisé.
Une analyse de la durée des opérations conduites en maîtrise d’ouvrage publique a été
menée par la chambre à partir des dossiers de consultation et des calendriers du
département(144) de façon à obtenir le chaînage complet, des études de faisabilité et de
programmation jusqu’à la mise en service des collèges. Une distinction a été faite entre les
collèges dont la construction a commencé avant ou après la mise en place du programme
fonctionnel type.
Pour les deux collèges, encore en cours de réalisation mais dont les procédures ont débuté
avant 2011 (Didier-Daurat au Bourget et Jean-Jaurès à Saint-Ouen), les délais n’ont été que
très légèrement réduits par rapport aux moyennes constatées antérieurement. Pour des
raisons multiples (retard dans la programmation, extension de la capacité du collège, dépôt
de bilan d’une entreprise, etc.), les délais se sont allongés pour les trois collèges livrés
en 2012 et 2013 (Jacques-Prévert à Noisy-Le-Sec, Jean-Lurçat à Saint-Denis et Pierre-deRonsard à Tremblay).
En mai 2010(145), les durées moyennes étaient estimées par le département à 77 mois
(74 mois pour un nouveau collège et 80 mois pour une reconstruction ou rénovation) soit
6 ans 5 mois. Ces 5 collèges se situent à quelques mois près dans cette durée (82 mois
pour le collège Jean-Jaurès et 71 mois pour le collège Didier-Daurat).
En revanche, les délais de construction des collèges en maîtrise d’ouvrage publique dont la
programmation a démarré fin 2012 ou début 2013 sur la base du programme type et même
s‘ils ne sont encore que prévisionnels (les collèges ne sont pas encore livrés), se sont
considérablement améliorés. Ainsi, pour les 3 collèges concernés (6ème collège d’Aubervilliers,
Courbet à Pierrefitte et Lolive à Pantin), la durée serait en moyenne de 56 mois (4 ans 8 mois)
soit une amélioration de 21 mois.
(142)
Marché 2010 930000294 notifié le 23 novembre 2010, sur lequel il a été mandaté 106 712 €.
Page 5/16 des rapports au conseil général du 15 mars 2012 sur l’approbation des contrats de partenariat et page 5/12 du
rapport annuel 2013 de la CCSPL.
(144)
Rapports d’analyse des candidatures des 6 collèges MOP et calendriers communiqués par le département.
(145)
Note sur le déroulé d’une opération de construction, reconstruction rénovation d’un collège (PPI) du 22 avril 2010.
(143)
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Malgré cette capacité à conduire ces opérations en moins de cinq ans, aucun des cinq
collèges en maîtrise d’ouvrage publique n’a été mis en service à la rentrée scolaire de
septembre 2014, leur livraison étant échelonnée entre la rentrée 2015 et le 1er janvier 2018.
7.2.2.1. Les trois opérations livrées en maîtrise d’ouvrage publique
Le département a transmis le détail des calendriers pour les trois opérations réalisées en
maîtrise d’ouvrage publique et entièrement achevées(146).
S’agissant de la rénovation lourde avec extension du collège Jacques-Prévert à Noisy-leSec, la mise en service a été achevée en avril 2012 ; elle l’a été en février 2013 pour la
reconstruction du collège Jean-Lurçat à Saint-Denis et en juin 2013 pour la rénovation lourde
avec extension du collège Ronsard à Tremblay.
Si ces opérations ont reçu l’approbation de l’assemblée départementale entre 2000 et 2002
pour être inscrites dans le premier PPI, l’accord du conseil général n’a été donné aux
programmes de restructuration des collèges concernés qu’en 2006 pour Jean Lurçat à SaintDenis, 2005, pour Ronsard à Tremblay et 2007 pour le collège Jacques Prévert à Noisy-le-Sec
(soit cinq ans entre les deux décisions).
Compte tenu des aléas rencontrés par le département (extension de la capacité du collège,
dépôt de bilan d’une entreprise, avenant lié à des changements de programme, caractère
infructueux de certains lots, etc.), les durées de réalisation ont été plus longues et elles ont
dépassé les six années jusqu’à la livraison effective des collèges. Entre l’approbation du
projet et la livraison de l’établissement, plus de dix ans se seront écoulés.
Le retard lié à la faillite de l’entreprise principale de construction du collège Jean-Lurçat pose
la question des choix du département lors de la passation du contrat. En effet, en interne, les
services avaient été informés de la faiblesse de l’entreprise soumissionnaire et d’un risque
d’offre anormalement basse. La désignation d’une entreprise de gros-œuvre pour se
substituer à la société défaillante a contribué aux dérapages des délais comme des coûts.
7.2.2.2. Les sept opérations en maîtrise d’ouvrage publique restant à livrer (cinq collèges
et deux installations sportives)
Après l’adoption du plan exceptionnel d’investissement 2010-2015, le département, par
l’intermédiaire de la direction de l’éducation et de la jeunesse, a procédé à la réalisation des
études techniques et de faisabilité des opérations. Il est également entré en négociation
foncière avec les différentes villes concernées en vue d’obtenir les terrains nécessaires.
Ces travaux ont conduit, dans plusieurs cas, à modifier le périmètre des opérations à réaliser
hors maîtrise d’ouvrage publique, préalable à la conclusion des contrats de partenariat (fixée
en mars 2012) à savoir, l’obligation de transférer aux titulaires des contrats les prérogatives
de maître d’ouvrage sur le foncier des opérations.
Des raisons techniques et des difficultés à définir une localisation adéquate ont retardé la
négociation de plusieurs terrains, ne permettant plus leur acquisition au début du premier
trimestre 2012.
(146)
Trois tableaux transmis le 1er août 2014 par le CG 93 : Calendriers de réalisation mis à jour par la direction de l’éducation et
de la jeunesse (DEJ) au 29 juillet 2014, accompagnant la note explicative du directeur de la DEJ du 1er août 2014.
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Ce fut le cas pour deux opérations. S’agissant de la création d’un nouveau collège
intercommunal à Aubervilliers / La Courneuve, plusieurs terrains ont été proposés par la ville
d’Aubervilliers (aucun par la ville de La Courneuve) et l’acquisition du terrain retenu est en
cours. S’agissant de la reconstruction sur un nouveau site du collège Jean-Lolive à Pantin,
l’acquisition des parcelles (actuellement propriété de Réseau ferré de France (RFF)) par
l’opérateur de la ville de Pantin est en cours et leur cession au département est prévue en
2015. Ces deux opérations, initialement prévues en contrats de partenariat, ont été
réorientées vers la conduite en maîtrise d’ouvrage publique. La mise en service du
sixième collège d’Aubervilliers est prévue en septembre 2017 et celle du collège Jean-Lolive,
une fois reconstruit, en janvier 2018.
Par ailleurs les projets des trois autres collèges ont subi des aléas entraînant des décalages
dans leur mise en service(147). La reconstruction du collège Didier-Daurat au Bourget, sur un
nouveau terrain situé rue des Jardins, était une opération inscrite initialement au PPI du
département en 2002, dont le programme et le budget ont été approuvés par la commission
permanente en février 2008 en prévision d’une réalisation en procédure MOP. Le concours
de maîtrise d’œuvre a été lancé en mars 2009 (publication de l’avis d’appel public à la
concurrence (AAPC)) et l’approbation du choix du maître d’œuvre est intervenue en
août 2010. Le retard au démarrage des travaux est également dû à des procédures d'appel
d'offres nécessaires au lancement des travaux qui ont dû être relancées parce qu’elles
s’étaient avérées infructueuses. Les montants des offres proposées se sont en effet révélés
pour certains lots trop élevés au vu de l'enveloppe budgétaire de la maîtrise d'ouvrage.
Par conséquent, les procédures ont été relancées, entraînant quelques délais au démarrage
des travaux.
Après la réalisation des études de conception, à la fin du premier semestre 2011, des
contraintes budgétaires ont conduit l’exécutif à retarder le lancement de l’appel d’offres pour
les travaux d’environ 18 mois. La passation des marchés de travaux est intervenue, pour
l’essentiel, au cours du premier semestre 2013, ce qui a permis un commencement des
travaux au 1er juillet 2013, en prévision d’une mise en service en février 2015.
La modification du programme et l’augmentation de la capacité (de 700 à 850 élèves)
décidées en janvier 2014, conduisent aujourd’hui le département à retarder la livraison de
6 mois, avec une mise en service du collège reconstruit en septembre 2015.
La rénovation du collège Jean-Jaurès de Saint-Ouen a été inscrite au PPI en juin 2001, puis
intégrée au PEI – opérations MOP – en octobre 2010. Un mandat de maîtrise d’ouvrage
a été conclu avec la société Séquano Aménagement au cours du premier semestre 2010 et
le concours de maîtrise d’œuvre lancé en juin 2010, notifié au lauréat (équipe Louis Soria
architectes) en août 2011 et les études de conception ont été exécutées de septembre 2011
à mai 2012.
Après un appel d’offres, lancé au cours du premier semestre 2012, partiellement fructueux,
nécessitant une reprise du dossier de consultation des entreprises, les nouvelles procédures
lancées (négociations ou nouvelles consultations en appels d’offres ouverts, selon les lots)
se sont achevées au premier trimestre 2014. Un collège provisoire, installé de juillet à
août 2013 a été mis en service en septembre 2013 afin de libérer la moitié des locaux
existants à rénover. Ces travaux de rénovation ont débuté au premier semestre 2014, après
différents aléas (notamment, présence de plomb dans les peintures) et l’objectif de livraison
finale est désormais le mois d’octobre 2016.
(147)
Source : CG du 14-07-2014_Calendriers recalés des opérations MOP en cours.
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La rénovation lourde avec extension du collège Gustave-Courbet de Pierrefitte-sur-Seine,
opération inscrite initialement en 2002 au PPI, puis intégrée en octobre 2010 au PEI,
a donné lieu, après approbation du programme et du budget de l’opération par la
commission permanente le 26 septembre 2013, à un concours de maîtrise d’œuvre lancé
en septembre 2013, le jury (prévu initialement fin juin 2014, puis reporté une première fois
en septembre 2014 par le service de la commande publique (SCP)) se réunissant finalement
en octobre 2014 pour le choix du lauréat. L’objectif de mise en service finale de l’opération
en septembre 2018 devient donc difficile à tenir.
Enfin certaines installations en complément du programme des collèges, ont été réalisées en
maîtrise d’ouvrage publique, soit parce qu’elles ne pouvaient pas être rattachées aux
contrats de partenariat (CP) correspondants, soit parce que la procédure d’acquisition du
terrain était en cours à la date de signature du contrat (cas du pôle sportif des communes
Saint-Denis/Saint-Ouen), soit parce que la construction du collège prévoyait déjà sur son site
une salle d’éducation physique et/ou un plateau sportif extérieur (cas du gymnase Maurice
Thorez sur la commune de Stains).
Le département a souhaité préciser pour ces deux cas que la raison du recours à la maîtrise
d'ouvrage publique a été le retard d'acquisition du foncier.
Ces deux constructions ont donc fait l’objet de marchés distincts en maîtrise d’ouvrage
publique. La livraison est prévue pour l’été 2015 pour le pôle sportif de Saint-Denis/SaintOuen(148) et pour septembre 2016 pour le gymnase de Stains(149) et leur coût HT est estimé
respectivement à 6 M€ et 5,8 M€.
Ces constructions ont aussi subi les conséquences de la difficulté à mener de front de
multiples opérations. Ainsi le pôle sportif de Saint-Denis-Saint-Ouen a été déjà reporté deux
fois. D’abord prévu en septembre 2014 lors de la signature des contrats de partenariats, il a
été décalé au 1er février 2015 puis à l’été 2015 après la mise à jour du planning de la
direction de l’éducation et de la Jeunesse (DEJ) sur le suivi des opérations en MOP au
30 juin 2014(150).
En conclusion, si par le passé, le département a eu beaucoup de difficultés à tenir une durée
de construction de ses collèges compatible avec la forte augmentation de la population
collégienne, les longs délais pris pour construire ou reconstruire les collèges en Seine-SaintDenis ne sont pas exclusivement liés à la procédure de maîtrise d’ouvrage publique directe
ou déléguée. Si les aléas de la commande publique, des défaillances d’entreprises ou la
difficulté de gérer de multiples intervenants ont pesé sur les délais, un ensemble d’autres
éléments explique l’ampleur des retards cumulés de réalisation (décisions d’inscription du
budget longtemps différées, report fréquent de programmation, difficulté d’obtenir l’accord de
l’assemblée délibérante aux programme de restructuration/réhabilitation des collèges,
décalage du vote des autorisations de programme correspondantes, etc.).
Ces retards sont sans doute aussi en grande partie liés à des disponibilités budgétaires
insuffisantes et aux faiblesses dans la gestion et le suivi des plans pluriannuels
d’investissement. En lançant dès 2008, 2009 ou 2010 davantage d’opérations de
construction ou reconstruction, le recours aux contrats de partenariat pour l’agrandissement
et l’amélioration du parc de collèges obtenus à la rentrée 2014 auraient pu être en partie
évité au profit d’une maîtrise d’ouvrage publique (directe ou déléguée).
(148)
Rapport d’analyse des candidatures du 4 décembre 12-2012 pour le concours de maitrise d’œuvre pour la construction du
pôle sportif de Saint-Denis/Saint-Ouen.
(149)
Rapport d’analyse des candidatures du 9 avril 2012 pour le concours de maitrise d’œuvre pour la construction du gymnase
Maurice-Thorez à Stains.
(150)
Source : CG du 14-07-2014_Calendriers recalés des opérations MOP en cours.
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Ainsi, à partir de l’année 2012, lorsque les conditions ont été réunies (programmation
fonctionnelle type, accord de l’assemblée délibérante sur les projets en cours, équipe dédiée
de chargés d’opération), le département a su conduire des programmes de collèges, réalisés
en maîtrise d’ouvrage publique, en 56 ou 58 mois(151).
Il est à relever que des constructions en maîtrise d’ouvrage publique ont déjà dû être
reprogrammées, avec un décalage de leur livraison de 6 mois (et pouvant entraîner parfois
la perte d’une rentrée scolaire), en partie en raison de la gestion simultanée des
constructions en contrats de partenariat et en maîtrise d’ouvrage publique, excédant la
charge maximale de travail des chargés d’opération.
Dans sa réponse, le département a mis en exergue la multiplicité des procédures (4 jurys pour
4 opérations, chaque jury devant se réunir deux fois avant de désigner un maître d'œuvre ; les
contraintes techniques comme les difficultés techniques liées au sol dans le cas du pôle sportif
de Saint Denis / Saint Ouen, et celles liées aux prescriptions urbanistiques dans le cas du pôle
sportif de Stains. Il souligne ces raisons d’autant plus qu’elles constituent à ses yeux des
contraintes qui auraient pu être transférées aux entreprises dans le cas de contrats de
partenariat.
7.3. La préparation des contrats de partenariat
Après la consultation de la commission consultative des services publics locaux le 27 janvier
2011, du comité technique paritaire le 28 janvier 2011, et l’avis favorable de la Mission
d’appui aux partenariats public-privé (MAPPP) le 8 février 2011, l’assemblée départementale
a approuvé, le 10 février 2011, le rapport d’évaluation préalable et retenu la procédure de
dialogue compétitif pour la passation des contrats de partenariat conformément aux articles
L. 1414-1 et suivants du CGCT.
7.3.1. La réalisation de l’évaluation préalable au recours au contrat de partenariat
Les trois rapports d’évaluation préalable réalisés pour chacun des contrats de partenariat
envisagés présentent un contenu quasiment identique.
Conformément aux dispositions de l’article L. 1414-2 du CGCT :
« I.- Les contrats de partenariat donnent lieu à une évaluation préalable précisant les motifs
de caractère économique, financier, juridique et administratif qui conduisent la personne
publique à engager la procédure de passation d’un tel contrat. Cette évaluation comporte
une analyse comparative de différentes options, notamment en termes de coût global hors
taxes, de partage des risques et de performance, ainsi qu’au regard des préoccupations de
développement durable. Lorsqu’il s’agit de faire face à une situation imprévisible, cette
évaluation peut être succincte. Cette évaluation est menée selon une méthodologie définie
par le ministre chargé de l’économie.
Elle est présentée à l’assemblée délibérante de la collectivité territoriale ou à l’organe
délibérant de l’établissement public, qui se prononce sur le principe du recours à un contrat
de partenariat.
II.- Les contrats de partenariat ne peuvent être conclus que si, au regard de l’évaluation, il
s’avère :
1° que, compte tenu de la complexité du projet, la personne publique n’est pas objectivement
en mesure de définir seule et à l’avance les moyens techniques répondant à ses besoins
ou d’établir le montage financier ou juridique du projet ;
(151)
Sixième collège d’Aubervilliers ou le collège Jean-Lolive à Pantin.
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2° ou bien que le projet présente un caractère d’urgence, lorsqu’il s’agit de rattraper un
retard préjudiciable à l’intérêt général affectant la réalisation d’équipements collectifs ou
l’exercice d’une mission de service public, ou de faire face à une situation imprévisible ;
3° ou bien encore que, compte tenu soit des caractéristiques du projet, soit des exigences du
service public dont la personne publique est chargée, soit des insuffisances et difficultés
observées dans la réalisation de projets comparables, le recours à un tel contrat présente
un bilan entre les avantages et les inconvénients plus favorable que ceux d’autres
contrats de la commande publique. Le critère du paiement différé ne saurait à lui seul
constituer un avantage. »
1)
S’agissant de la réalisation des différents rapports d’évaluation préalable, le département
a fait appel à un cabinet d’avocats, prestataire juridique du département via un marché
public de conseil et d’assistance juridique(152).
2)
Les différentes évaluations préalables ont ensuite été soumises à l’assemblée
délibérante qui s’est effectivement prononcée « sur le principe du recours au contrat de
partenariat » en séance du 10 février 2011(153).
3)
L’article 1er de l’arrêté du 2 mars 2009 « relatif à la méthodologie applicable à l'évaluation
préalable à la mise en œuvre d'une procédure de passation d’un contrat de partenariat »
dispose que :
« L'évaluation préalable mentionnée à l’article 2 de l'ordonnance du 17 juin 2004 susvisée et à
l’article L. 1414-2 du code général des collectivités territoriales comporte les éléments
suivants :
I. - Présentation générale :
a) du projet, notamment son objet, l’historique, le contexte et ses enjeux ;
b) de la personne porteuse du projet, notamment ses compétences et son statut.
II. - Partie juridique démontrant l’urgence, la complexité ou l’efficience du projet et présentant
les schémas juridiques envisageables.
III. - Analyse comparant les divers schémas juridiques retenus, comprenant :
a) un cadrage, notamment les périmètres, les procédures, les calendriers et la durée totale
du contrat distinguant la durée des travaux et la durée d’exploitation ;
b) un chiffrage en coût complet, comprenant notamment les coûts de programmation, de
conception, de réalisation, de financement, de fonctionnement du projet pour la personne
publique et pour le partenaire privé avec leur évolution dans le temps, une estimation des
recettes annexes éventuelles ainsi que le traitement comptable et fiscal retenu ;
c) une actualisation, comprenant notamment la période et le taux retenu, et une estimation
des coûts en valeur actuelle des flux nets de décaissement dans chacun des schémas
pour la personne porteuse du projet ;
d) une prise en compte du risque, des performances et du dédit, présentant notamment la
répartition des risques entre les acteurs public et privé, leur valorisation monétaire, les
calculs des valeurs de basculement des principaux paramètres et les tests de sensibilité
sur les principaux postes de coûts ;
e) la prise en compte du développement durable. »
(152)
(153)
Ce cabinet représente par ailleurs le département dans le cadre de ses contentieux relatifs aux emprunts structurés.
Rapport au conseil général du 10 février 2011 ayant pour objet les rapports d’évaluation préalable à la passation des trois
contrats de partenariat.
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Au regard des dispositions précitées et de cette méthodologie applicable à l’évaluation
préalable, les rapports d’évaluation préalable, tels qu’ils ont été rédigés, présentent sur la
forme l’ensemble des rubriques fondamentales listées par l’arrêté. Le département a suivi la
présentation de l’article 1er de l’arrêté du 2 mars 2009 pour rédiger ses rapports d’évaluation
préalable(154), et ce jusque dans les intitulés des rapports. Sur le fond, certaines réserves
sont à formuler.
7.3.1.1. Présentation générale du projet
Après avoir fait un rappel des textes pertinents, les rapports ont présenté le département, sur
le plan budgétaire, démographique, social, sociologique, puis le projet à destination des
collèges. Ont été soulignés leur vétusté, le retard pris pour les rénover via les plans
pluriannuels d’investissement, ainsi que l’augmentation croissante des effectifs, rendant
impératives la construction de nouveaux établissements.
Le département a présenté son plan exceptionnel d’investissement du 17 octobre 2010 pour
les collèges, ainsi que son choix de recourir à différents contrats de partenariat pour mener à
bien ses opérations de construction, reconstruction, rénovation d’établissements scolaires.
La volonté de réaliser 12 opérations sur 21 dans le cadre de trois contrats de partenariat et
non pas un seul est justifiée par trois raisons différentes avancées par le département :
• la crainte d’un « rapport de force très délicat » en phase de construction et d’exploitation ;
• le risque de monotypie des constructions ;
• la « rigidité » du dialogue et le risque « d’asphyxie des services » du département lors
des phases d’analyse des propositions et des auditions des candidats.
La première et la dernière de ces justifications peuvent paraître cohérentes, puisque la
perspective de confier 12 opérations de construction à un même opérateur peut susciter des
craintes quant à un « rapport de force très délicat » avec le partenaire privé, ainsi qu’une
rigidité du dialogue. En pratique, toutefois, la société Eiffage a été désignée attributaire de
2 lots sur 3, soit 8 opérations sur 12. Seul le contrat de partenariat n° 2 a donné lieu à une
attribution différente (le groupement Fayat, important groupe du bâtiment et des travaux
publics (BTP) également). Cette configuration, à l’issue de la mise en concurrence,
s’explique sans doute par le montant relativement élevé de chaque lot, en conséquence peu
susceptible d’entraîner un grand nombre de candidatures.
Pourtant, les rapports d’évaluation préalable mettaient en avant que le découpage des
opérations en trois lots autoriserait « des candidatures d’entreprises de diverse taille ». Dans
les faits, seuls de grands groupes ont véritablement candidaté(155) compte tenu d’un coût
d’entrée pour candidater à l’attribution de chacun des lots contractuels très important.
Le montant de chacun des contrats (plus de 100 M€) pouvait difficilement susciter une
concurrence plus ouverte, même si le principe du découpage en trois lots semblait se
justifier. Ainsi s’explique la désignation de deux groupes importants du BTP comme titulaire
des trois lots.
Ce dernier constat peut par ailleurs être renforcé par une remise en cause de l’argument tiré
du risque de « monotypie des constructions ». En effet, dans la mesure où le département a
imposé la présence de 4 architectes différents par contrat, soit 12 architectes pour les 3 lots,
cette obligation aurait pu se retrouver dans le cadre d’un lot unique.
(154)
(155)
Cf. p. 7 des trois rapports d’EP.
La candidature aux trois lots de l’entreprise Semiic Promotion ayant été systématiquement écartée « faute de démontrer des
capacités économiques et financières, ainsi que des capacités professionnelles et techniques appropriées pour prendre en
charge l’ensemble des prestations du contrat » - rapports au CG du 15 mars 2012 portant approbation des contrats de
partenariat.
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Dans une note du 27 octobre 2010, le cabinet assistance à projets, patrimoine et
partenariats (A3P), assistant à la personne publique, a soumis au département une réflexion
sur la question du découpage en plusieurs lots contractuels. Le choix du département s’est
porté sur le « scénario dit pragmatique », qui consistait à proposer trois lots financièrement
équilibrés, des lots qui sont également fonction des dates de mise à disposition des
emprises foncières. Ces justifications pragmatiques qui prenaient en compte notamment le
risque d’indisponibilité des emprises foncières pour la construction, étaient en cohérence
avec la décision du département de recourir à trois contrats différents, aux fins notamment
de réduire ce risque.
On relèvera toutefois que sur les quatre scénarios proposés dans la note du cabinet A3P,
le scénario n° 4, qui a emporté la conviction du département, est le seul pour lequel le
cabinet n’a pas mis en lumière les inconvénients éventuels, alors que la présentation des
trois autres scénarii a été faite selon une présentation avantages/inconvénients.
7.3.1.2. L’étude juridique
Conformément aux dispositions de l’article L. 1414-2-II° du CGCT :
« II.- Les contrats de partenariat ne peuvent être conclus que si, au regard de l’évaluation,
il s’avère :
1° que, compte tenu de la complexité du projet, la personne publique n’est pas objectivement
en mesure de définir seule et à l’avance les moyens techniques répondant à ses besoins
ou d’établir le montage financier ou juridique du projet ;
2° ou bien que le projet présente un caractère d’urgence, lorsqu’il s’agit de rattraper un
retard préjudiciable à l’intérêt général affectant la réalisation d’équipements collectifs ou
l’exercice d’une mission de service public, ou de faire face à une situation imprévisible ;
3° ou bien encore que, compte tenu soit des caractéristiques du projet, soit des exigences du
service public dont la personne publique est chargée, soit des insuffisances et difficultés
observées dans la réalisation de projets comparables, le recours à un tel contrat présente
un bilan entre les avantages et les inconvénients plus favorable que ceux d’autres contrats
de la commande publique. Le critère du paiement différé ne saurait à lui seul constituer un
avantage. »
Les trois rapports d’évaluation préalable concluaient à la réunion des trois conditions
alternatives permettant de recourir au contrat de partenariat et à l’utilisation de la procédure
du dialogue compétitif. Il est vrai que le principe du recours à ce cadre contractuel avait déjà
été acté lors de l’adoption du PEI en octobre 2010.
1) Le critère de l’urgence
A l’appui de l’article L. 1414-2 du CGCT et de l’arrêt du Conseil d’État du 23 juillet 2010 relatif
au collège de Villemandeur(156), le département a conclu au travers de ces trois rapports
d’évaluation préalable, que la réalisation des 12 collèges répond « à la nécessité de rattraper
un retard particulièrement grave, préjudiciable à l’intérêt général et affectant le bon
fonctionnement du service public de l’éducation ». Cette formulation est proche de celle du
Conseil d’État, qui considère que le critère de l’urgence peut être rempli quelle que soit la
cause du retard et même si celui-ci est imputable à la collectivité(157). De l’avis de l’ensemble
de la doctrine, ainsi que de la MAPPP, il s’agit d’une « vision élargie » de la notion d’urgence
consacrée par le juge administratif.
(156)
(157)
Conseil d’État, 23 juillet 2010, Syndicat national des entreprises du second œuvre du bâtiment, n° 326544.
Conseil d’État, 23 juillet 2010, Syndicat national des entreprises du second œuvre du bâtiment, n° 326544.
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Pour conclure à l’urgence du projet, le département a souligné la poussée démographique et
sa conséquence : l’augmentation du nombre de collégiens et l’incapacité des collèges
existants d’absorber l’intégralité de ces nouveaux effectifs.
Ce constat rendait impératif, selon l’analyse du département, la construction, reconstruction,
rénovation de collèges.
Le département a souligné par ailleurs que cette augmentation serait de l’ordre de
4 000 collégiens entre 2010 et 2015, ce qui porterait à 70 000 le nombre d’élèves en fin de
période.
En outre, l’urgence était mise en avant car le département entendait mettre un terme à
l’accumulation du retard pris en matière de collèges. La quasi-totalité des opérations prévues
par le PEI constituaient des engagements pris lors de l’adoption des précédents plans
pluriannuels d’investissement qui n’avaient pas été exécutés.
2) Le critère de la complexité
Après avoir rappelé la définition de la notion de complexité, les rapports d’évaluation
préalable ont apprécié la complexité du projet du département. L’évaluation préalable a été
rédigée de manière à réunir tous les éléments de la complexité.
A priori, un projet de construction, reconstruction rénovation de collèges n’est pas complexe,
dans la mesure où il s’agit de constructions d’infrastructures simples et régulièrement mise
en œuvre par un département (collèges, gymnases, cuisines centrales, etc.). Ainsi, chaque
lot contractuel pris isolément, qui comportait quatre opérations même réparties sur des sites
différents, ne permettait pas de rendre le projet éligible au montage du contrat de partenariat,
au seul titre de la complexité. C’est l’inscription de ces quatre opérations, dans le contexte
plus global du PEI (avec en particulier l’objectif d’une livraison de 12 collèges pour la
rentrée 2014), qui a fait apparaître une forme de complexité dans la démonstration de l’étude
préalable.
Le département relevait lui-même que « le projet s’inscrit dans une opération plus globale de
construction de 21 collèges qui doivent être réalisés simultanément ». A contrario, lorsque le
département a affirmé que le projet était complexe sur le plan technique et opérationnel, et
qu’il impliquerait en conséquence la mobilisation de ressources humaines trop importante au
regard de sa capacité, la pratique a montré que compte tenu de la forte mobilisation des
services de la DEJ, tant sur le plan matériel qu’en termes de personnels, le département
aurait eu la capacité d’assumer le suivi des opérations.
Plus encore, dans le procès-verbal d’analyse des candidatures relatif au contrat de
partenariat n° 1, il a été souligné que « le conseil général bénéficie d’une grande expérience
en matière de construction de collèges » et que « les seuls impondérables sont liés à la
disponibilité rapide des terrains et à l’archéologie ».
En outre, l’argument relatif à la multiplicité des acteurs ne justifiait pas la complexité du
projet. Toute opération de construction suscite par définition le recours à plusieurs corps de
métiers différents (maître d’œuvre, entreprise de travaux) et une nécessaire coordination de
tous ces intervenants.
Quant aux contraintes liées au calendrier (les collèges devaient être réalisés dans un temps
particulièrement restreint, pour être opérationnel en septembre 2014), aux « exigences du
collège du 3e millénaire », ou à la question des opérations de construction, reconstruction
sur des sites déjà occupés, ce sont des éléments courants dans ce type d’opérations.
En tout état de cause, le critère de complexité permettait le recours au dialogue compétitif,
même si l’évaluation préalable n’apportait pas la démonstration que la construction d’un ou
de plusieurs collèges fût une opération en elle-même complexe.
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Le Conseil d’État a confirmé le caractère exceptionnel des conditions qui fondent la
complexité comme critère de recours aux contrats de partenariat dans son arrêt Conseil
d’État n° 363007 du 30 juillet 2014, commune de Biarritz et pour le réaménagement du
Musée de la mer.
3) L’efficience
Les rapports d’évaluation préalable et l’ordre des éléments à l’appui de l’efficience traduisent
les préoccupations premières du département. L’argument des délais est mis en avant pour
disqualifier le recours à la maîtrise d’ouvrage publique et défendre le recours aux contrats de
partenariat. Les observations précédemment faites montrent les limites de cet argument.
7.3.1.3. L’analyse comparative
Bien que le département recoure à la réalisation de neuf opérations (sur 21) en maîtrise
d’ouvrage publique, l’analyse comparative a procédé à une critique sévère de ce type de
montage dans les rapports d’évaluation préalable.
Dans ces rapports, le calendrier pour la passation et l’exécution des marchés publics
nécessaires au projet dans le cadre d’une opération en maîtrise d’ouvrage publique directe a
été estimé en moyenne de 58 mois, de la phase de faisabilité à la date de livraison des
collèges, alors qu’il a été en moyenne estimé à 40 mois, de la faisabilité à la date de
livraison, dans le cadre d’un contrat de partenariat. Selon cette analyse, la réalisation en
contrat de partenariat devait permettre de gagner 18 mois par rapport à un schéma de
réalisation en maîtrise d’ouvrage publique.
Cette présentation et cet argument relatif au gain socio-économique en contrat de
partenariat par rapport à un montage en maîtrise d’ouvrage publique sont à relativiser.
En effet, dans la pratique, la livraison des 12 collèges en contrat de partenariat n’a jamais
été fixée de manière impérative pour la rentrée 2014. Les rapports d’évaluation préalable,
tout comme la note du cabinet A3P indiquaient une fourchette 2014 ou 2015 au plus tard.
L’analyse – par la chambre - des délais respectifs à prendre en compte pour comparer le
schéma en maîtrise d’ouvrage publique et le schéma en contrat de partenariat fait apparaître
que l’évaluation préalable a minimisé le temps des études préliminaires à chaque construction
dans le schéma en contrat de partenariat. En effet, alors que l’adoption du programme
fonctionnel a considérablement réduit les délais, la phase dite « (1) avant dialogue » a été
comptabilisée à hauteur de 4 mois dans le schéma en contrat de partenariat et la phase dite
« (1) avant études » à hauteur de 16 mois dans le schéma en maîtrise d’ouvrage publique.
Dans les faits, la phase avant dialogue des contrats ne semble pas avoir pris en compte les
études de faisabilité qui ont pourtant été réalisées dans le 2ème semestre 2010 par le cabinet
d’études pluridisciplinaire et conseils (EPDC), assistant du département. À l’inverse, dans la
solution en maîtrise d’ouvrage publique, les délais de 16 mois « avant études » globalisaient
les études préalables et le concours de maîtrise d’œuvre.
De l’analyse faite par la chambre de ces délais, à partir des exemples réels des collègues en
cours de réalisation en maîtrise d’ouvrage publique avec l’intégration d’un délai moyen de
6 mois pour les études de faisabilité pour les collèges en contrat de partenariat comme en
maîtrise d’ouvrage publique, il ressort que l’écart entre la réalisation d’un collège selon les
deux schémas n’est pas de 18 mais de 9 mois.
Il en résulte donc un délai moyen de 47 mois pour les collèges en contrat de partenariat et
de 56 mois pour les collèges en maîtrise d’ouvrage publique. Dans ce schéma, le gain en
temps n’était plus que d’une rentrée au lieu de deux.
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7.3.2. L’appréciation favorable de l’évaluation préalable par la MAPPP
Les trois avis de la MAPPP (avis n° 2011–4 ; 2011–5 ; 2011–6) rendus les 4 et 8 février 2011
au sujet des trois contrats de partenariat passés pour la construction – reconstruction sur site
d’origine, sur site nouveau – rénovation de 12 collèges ont été favorables à ce mode
contractuel et leur contenu identique, à quelques exceptions près (les chiffres renseignés,
ainsi que les opérations concernées).
7.3.3. La décision de l’assemblée délibérante de recourir aux contrats de partenariat
Les trois rapports au conseil général du 15 mars 2012 ayant pour objet l’approbation des
différents contrats de partenariat (conception, une partie du financement, la construction et le
gros entretien-renouvellement et la maintenance des 12 collèges) sont relativement
identiques sur la forme comme sur le fond (montant total des loyers(158) tout comme leur
décomposition, le montant du financement public(159)).
Les différences étaient marginales et ne concernaient que les prestations de construction,
le nombre de groupements candidats(160) par contrat et leur composition (notamment les
architectes impliqués ainsi que certains des organismes prêteurs). Aussi, l’analyse présentée
ci-après se concentrera-t-elle sur l’exemple du deuxième contrat de partenariat, tout en
mentionnant par ailleurs, de manière incidente, des éléments de descriptions spécifiques aux
deux autres lots.
7.4. Une administration de ces opérations en mode projet
7.4.1. Un directeur de projet et une équipe projet
La DEJ qui compte 1 520 agents dont 176 dans les services centraux et 1 340 personnels
techniques répartis dans les 120 collèges, s’est organisée en mode de conduite de projet.
La conduite opérationnelle du PEI a été confiée à titre principal au service des politiques et
ressources techniques de la direction, avec à sa tête un chef de service, directeur du PEI.
Le choix d’un format d’organisation interne resserré a été crucial dans la méthode de travail.
La réunion de huit chargés d’affaires et de quatre personnes en soutien a doté le
département de la structure administrative adéquate qui a participé à la réussite de la
conduite des contrats de partenariat jusqu’aux livraisons de l’été 2014.
(158)
Rapports au CG du 15 mars 2012 – approbation des contrats de partenariat :
 montant total des loyers CP1 : 6,8 M€ HT par an ;
 montant total des loyers CP2 : 6,6 M€ HT par an ;
 montant total des loyers CP3 : 7,0 M€ HT par an.
(159)
Rapports au CG du 15 mars 2012 – approbation des contrats de partenariat :
 financement public CP1 : 39,5 M€ HT ;
 financement public CP2 : 36,9 M€ HT ;
 financement public CP3 : 38,2 M€ HT.
(160)
Cinq candidats pour le CP1, Trois candidats pour le CP2 et Trois candidats pour le CP3.
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Graphique n° 25 : Organisation des assistances : marchés d’APP et rôles des services
internes au CG
Le schéma des acteurs, associant plusieurs prestataires en assistance, pour la réalisation de
l’évaluation préalable, était le suivant :
CG 93
APP
PILOTAGE
Assistance
Financière
APP JURIDIQUE
D SEBAN
APP TECHNIQUE
EPDC
CG / DAF
Celui des acteurs pour la passation des contrats était :
CONSEIL GENERAL
APP
PILOTAGE
APP TECHNIQUE
APP JURIDIQUE
APP FINANCIERE
Programme Type
APP MAINTENANCE
ATELIER 21
APP TECHNIQUE
Dialogue
Le département a également bénéficié de l'appui gratuit du conseil d’architecture,
d’aménagement, d’urbanisme et d’environnement de Seine-Saint-Denis (CAUE 93) pour les
questions d'ingénierie urbanistique, et ce tout au long des phases du dialogue compétitif.
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7.5. Le coût de l’accompagnement n’a pas été totalement établi
D’après les éléments communiqués par le département, les dépenses engagées autour des
contrats de partenariat s’articulaient autour de trois types de dépenses :
• l’accompagnement de la personne publique (APP) par des cabinets spécialisés : 2 M€ ;
• l’indemnisation à verser aux candidats non retenus : 1,3 M€ ;
• le coût d’une équipe dédiée de 12 personnes(161) sur une durée d’un an : 0,75 M€.
La chambre a examiné(162) le coût de l’équipe projet chiffré par le département et le montant
des indemnisations versées(163) qui sont apparus conformes aux prévisions. Elle formule
plusieurs observations sur l’accompagnement de la personne publique.
7.5.1. Le recours important à des assistants à la personne publique (APP)
Compte tenu des enjeux du projet, le département a eu recours à plusieurs prestataires pour
l’accompagner lors de la conduite des différentes phases des contrats de partenariats
(préparation, passation, conception-réalisation) en fonction de leur domaine de compétences
(financiers, juridiques, architecturaux, fonctionnels, environnementaux et de maintenance).
En faisant appel à des prestataires spécialisés, le département a voulu disposer de toutes
les compétences nécessaires. Le coût de cet accompagnement par 8 prestataires a été
évalué par le département en mars 2012 à 2 M€ TTC jusqu’à la livraison des 12 collèges.
Certains de ces prestataires ont été sollicités sur toute la durée de la prestation y compris
jusqu’à la levée des réserves.
Or, dans les faits, 12 assistants (y compris les sous-traitants) ont accompagné le
département, si l’on reprend toutes les prestations ayant un lien avec les différentes phases
des contrats de partenariat et qui ont fait l’objet de marchés.
Après retraitement des données de l’application financière « Grand-Angle » du département,
les dépenses réalisées au titre des missions d’assistance s’élèveraient, non à 2 ME, mais à
2,9 M€ et projetées fin 2014 à 3,7 M€ en tenant compte des montants maximum des
marchés dédiés et des quoteparts de marchés partagés, y compris les prestations liées au
contrôle de la livraison des collèges jusqu’à la levée des réserves (d’août à décembre 2014)
et qui n’étaient pas encore engagées en juin.
Selon le tableau récapitulatif de ces dépenses(164), l’écart de 1,517 M €(165) entre les
montants projetés par le département (2,164 M€) et ceux chiffrés par la chambre (3,681 M€)
met en lumière l’importance du recours aux assistants à la personne publique.
(161)
1 directeur de l’éducation, 1 directeur de projet et son adjoint, un chef de service SPRT, un chef de bureau MO,
5 ingénieurs chargés d’opération, 1 ingénieur maintenance et 1 chef du bureau de la commande publique.
(162)
Le calcul réalisé par la chambre à partir des fiches de paie de décembre 2013 s’élève à près de 900 000 €.
(163)
Chiffrage conforme à l’Indemnité de 65 000 € par collège soit 65 000 € X 4 x 5 candidats.
(164)
Voir annexe : tableau récapitulatif du chiffrage des dépenses des APP.
(165)
L’équipe de contrôle a transmis le tableau récapitulatif pour vérification et amendements de l’équipe de la DEJ, la charge de
travail de cette dernière n’a pas permis d’obtenir la validation des données.
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7.5.2. Le cabinet, retenu pour l’assistance générale, a accompagné le conseil général
depuis 2010
Le département a eu recours à un cabinet, pour l’accompagner durant toute sa conduite de
projet jusqu’à la notification des contrats de partenariat.
Il a d’abord confié à ce cabinet une mission d’assistance lors de la phase d’évaluation
en amont des contrats de partenariat dans le cadre du plan exceptionnel d’investissement
2010-2015. Un marché passé en procédure adaptée à bons de commande n° 2010-93000074
lui a été notifié le 18 octobre 2010, sur lequel 135 895 € (TTC) ont été réglés.
Deux livrables ont été remis au département au cours du dernier trimestre 2010 :
- un rapport du 27 octobre 2010 relatif aux éléments de réflexion pour la définition des
contrats de partenariat applicables au PEI ;
- un rapport du 23 décembre 2010 sur l’organisation de la maintenance pour le projet de
construction de collèges en contrat de partenariat (PEI 2010-2015).
Ensuite, une demande d’assistance générale pour la construction, reconstruction et rénovation
lourde des collèges de Seine-Saint-Denis en partenariat public-privé a fait l’objet d’un appel
d’offres ouvert en décembre 2010. Trente-sept entreprises ont retiré un dossier de
candidatures et cinq entreprises ont déposé une offre dans le délai imparti (24 janvier 2011).
Celles-ci ont été analysées par la commission d’appel d’offres du 22 février 2011 selon les
critères d’attribution répartis entre la valeur technique (60 %) et le prix (40 %). Le marché a été
attribué à la société précitée, qui, au titre de ces deux marchés successifs, a reçu près de
500 000 € en règlement de ses prestations.
7.5.3. Le prestataire pour les études préliminaires a été candidat au sein du groupement
emmené par Eiffage, titulaire des contrats de partenariat 1 et 3
Le département a également fait appel à l’un de ses prestataires réguliers ; un cabinet avec
lequel il a conclu plusieurs marchés de maîtrise d’œuvre technique depuis 10 ans(166). Ce
cabinet, groupé avec un autre prestataire, a réalisé des études de faisabilité, de
pré-programmation, des propositions de scénarii et des analyses techniques en construction
environnementale concernant les collèges à construire ou à reconstruire dans le cadre du
PEI et plus particulièrement pour les collèges objet des futurs contrats de partenariat.
Le département a utilisé un marché à bons de commande, notifié en mai 2009 au
groupement, d’une durée de quatre ans et dont l’objet est relatif à des prestations
intellectuelles nécessaires à l’exécution de missions d’études et d’assistance technique pour
la réalisation de travaux tous corps d’états en vue de l’entretien, de la maintenance et de
grosses réparations ponctuelles dans les bâtiments départementaux.
Certaines de ces prestations concernaient des études pour les collèges construits en contrat de
partenariat. Leur objet consistait notamment à l’analyse des caractéristiques du terrain, de
l’environnement, des contraintes d’urbanisme du diagnostic des bâtiments existants, ce qui
constituait en tant que tel une source d’informations non négligeable sur ces projets de collèges.
Entre juin 2010 et janvier 2011, plusieurs études ont été menées par le cabinet pour le collège
Jean-Moulin à Aubervilliers et le septième collège d’Aulnay-sous-Bois (CP1), le collège PierreMarie-Curie à Bondy et cinquième collège du Blanc-Mesnil (CP3) mais aussi des études pour le
nouveau collège de Montreuil et le collège Jean-Jaurès à Villepinte (CP2).
(166)
Neuf marchés conclus entre 2004 et 2014 sur lesquels il a été engagé 13,6 M€ et liquidé 8,8 M€ en juin 2014 ,
source : Grand-Angle.
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Le cabinet s’est retiré des deux groupements pilotés par Eiffage et en a informé le
département le 27 mai 2011.
7.6. La passation des contrats de partenariat
7.6.1. Le lancement de la procédure de passation des contrats de partenariat
Le rapport d’évaluation préalable s’est appuyé sur les trois critères alternatifs (urgence,
complexité et efficience) pour justifier le recours aux contrats de partenariat, et plus
particulièrement sur la complexité pour fonder la mise en œuvre d’un dialogue compétitif.
Au cas d’espèce, le département a justifié la complexité de son projet (voir supra) par
l’envergure des opérations, la mise en service simultanée de 12 collèges à livrer au plus tard
pour la rentrée scolaire 2014 (calendrier très contraint), la diversité des sites concernés ou
encore la multiplicité des acteurs.
Les trois contrats de partenariat du département ont été passés selon la procédure prévue à
L’article L. 1414-5(167) du CGCT.
Le lancement de cette procédure a été formalisé par une délibération du conseil général du
10 février 2011(168) prise après avis de la commission consultative des services publics du
27 janvier 2011 et avis du comité technique paritaire du 28 janvier 2011. Cette délibération,
prise pour les trois contrats, a approuvé les rapports d’évaluation préalable de chaque
contrat, décidé de passer des contrats de partenariat et de retenir la procédure du dialogue
compétitif en applications des articles L. 1414 du CGCT.
Les différentes étapes(169) se sont déroulées en 12 mois, entre le 24 mars 2011 (lancement
de l’AAPC) et le 5 avril 2012 (notification des CP).
7.6.1. La publication des avis d’appel public à la concurrence
Le département a publié trois avis au Bulletin officiel des annonces de marchés publics
(BOAMP) et au Journal officiel de l’union européenne (et les dates de remise des
candidatures fixées au 6 mai 2011.
Conformément aux dispositions des articles L. 1414-6 et L. 1414-7 du CGCT, le délai entre
la date d'envoi de l’avis et la date limite de réception des candidatures a été respecté
(42 jours). Ces avis indiquaient que le nombre de candidats admis à concourir était de trois
au minimum et de quatre au maximum.
Il était indiqué aussi que la collectivité avait choisi de recourir à la procédure de dialogue
compétitif se déroulant en phases successives afin de réduire progressivement le nombre
des solutions à discuter ou des offres à négocier. Le règlement de consultation apportait des
précisions sur le contenu du dialogue. Celui-ci s’est déroulé dans les faits en une phase
unique, mais avec une organisation de type « conduite de projet » composée de plusieurs
séances thématiques (architecture, construction, maintenance, garanties financières et
juridiques, etc.) avec chacun des candidats.
(167)
Si, compte tenu de la complexité du projet, la personne publique est objectivement dans l’impossibilité de définir les moyens
techniques pouvant répondre à ses besoins ou d’établir le montage financier ou juridique du projet, elle indique dans l’avis
d’appel public à la concurrence qu’il sera recouru à une phase de dialogue dans les conditions prévues à l’article L. 1414-7.
(168)
Délibération n° 2011 II-01 du 10 février 2011.
(169)
Voir annexe tableau du déroulement des différentes étapes de la procédure de passation.
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7.6.2. La sélection des candidatures
La commission départementale des contrats de partenariat, composée conformément aux
dispositions de l’article L. 1411-5 du CGCT, s’est réunie le 24 mai 2011 et elle a retenu six
candidats sur sept pour participer au dialogue. Un candidat n’a pas été retenu, faute de
démontrer des capacités économiques et financières, professionnelles et techniques
appropriées pour prendre en charge l’ensemble des prestations du contrat telles qu’elles
étaient précisées dans la consultation. Les autres candidats étaient des groupements
emmenés par des grands groupes du BTP (Eiffage, Fayat, Bouygues et Vinci), Vinci étant
représenté par une de ses filiales (Sicra Île-de-France, CBC et Bateg).
Tableau n° 47 : récapitulatif des candidatures déposées par lot contractuel
candidat ayant déposé une candidature pour le lot
groupe Bouygues
groupe Eiffage
groupe Fayat
groupe Semiic, non retenu à l'issu de l'analyse des candidatures
groupe Vinci (CBC)
groupe Vinci (Sicra)
groupe Vinci (Bateg)
lot 1
X
X
X
X
X
lot 2
lot 3
X
X
X
X
X
X
Source : CRC à partir des données de la procédure de passation des contrats
Dans l’AAPC, la définition et la pondération des trois critères de sélection des candidatures
étaient exprimées ainsi :
- capacités économiques et financières à prendre en charge les prestations globales
objets du contrat : 35 % ;
- capacités professionnelles et techniques à prendre en charge les prestations globales
objets du contrat, y compris la capacité à gérer l'exécution de contrats globaux : 40 % ;
- capacités professionnelles et techniques des équipes de maîtrise d'œuvre à prendre
en charge les prestations de conception de bâtiments et d'équipements répondant à
des exigences élevées en termes de qualité architecturale et environnementale, en
particulier des établissements d'enseignement : 25 %.
L’analyse du procès-verbal de la commission du 24 mai 2011(170) soulève deux observations.
Le candidat, d’ailleurs le seul à avoir déposé un dossier pour chaque contrat, qui n’a pas été
retenu, conformément aux critères indiqués, n’avait pas la taille critique (financière,
professionnelles et techniques appropriées) lui permettant d’être un soumissionnaire
« sérieux » pour le projet du département.
Cependant, cette décision contredit les affirmations contenues dans le rapport au conseil
général du 10 février 2011(171) qui indiquait - au point 2.3 Procédure - que « le choix de
passer trois contrats vise à susciter la concurrence entre entreprises et a ainsi mieux
maîtriser les offres des entreprises partenaires. Le niveau financier de chacun des
contrats(172) autorise l’accès de candidatures diverses ». Or, le fait que ce candidat ait été
écarté dès la première étape de la procédure, laisse penser que le découpage en trois lots
de quatre collèges a constitué une barrière à l’entrée pour les petites et moyennes
entreprises (PME) ou les groupes d’importance moyenne.
(170)
Procès-verbal de la commission départementale des CP sur la sélection des candidats du 24 mai 2011.
Rapport du 10 février 2011 ayant pour objet sur les rapports d’évaluation préalable à la passation de 3 contrats de
partenariat pour la réalisation de 12 collèges.
(172)
Pour rappel, chaque contrat correspond à une enveloppe de 100 M€.
(171)
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La seconde observation tient au nombre de candidats retenus pour l’analyse des offres pour
chaque contrat. En effet, l’AAPC précisait que trois candidats au minimum et quatre
candidats au maximum seraient retenus par contrat. Dans les faits, avec l’exclusion du
candidat précité, il y a bien eu quatre candidats retenus pour le contrat de partenariat n° 1,
mais seulement deux pour les contrats de partenariat n° 2 et 3.
Selon l’analyse du département, le candidat précité n’aurait pas pu faire face à l’ampleur du
projet. Il n’en demeure pas moins que la concurrence s’en est trouvée encore limitée. Lors
du dialogue compétitif, le département a dû choisir pour deux de ces contrats de partenariat
entre deux propositions seulement d’importants groupes du BTP (Fayat pour le contrat de
partenariat n° 2 et Eiffage pour le contrat de partenariat n° 3).
7.6.3. Organisation et déroulement du dialogue compétitif
Le département a recouru au dialogue compétitif(173).
Le département a précisé avoir opté pour le dialogue compétitif en raison de la complexité
du projet, de la difficulté pour la collectivité de définir seule et à l'avance les moyens
techniques pouvant répondre à ses besoins et de la complexité à établir le montage financier
et juridique du projet (rapport au conseil du 10 février 2011).
La rapidité du dialogue compétitif et la gestion efficace de la conduite des opérations en
mode projet sont les deux points saillants relevés par la chambre.
La procédure de dialogue compétitif organisée par le département dans des délais
contraints, en un tour, a fortement contribué à ce que soit tenu l’engagement de livrer les
12 collèges pour la rentrée 2014.
Les services du département se sont mis en ordre de marche. Une équipe projet de
12 personnes a été constituée sous la direction du DGS et des missions d’APP sont venues
compléter les compétences. Ces assistants à maîtrise d’ouvrage ont été présents sur
l’ensemble de la procédure du dialogue compétitif jusqu’à la signature des contrats et pour
certains jusqu’à la levée de réserves après la livraison des collèges.
Concrètement, ces cabinets ont assisté le département lors des séances thématiques du
dialogue, chacun pour leur partie (finances, construction et architecture, fonctionnalité,
technique et environnementale, entretien, maintenance). Associés à l’équipe projet, ils ont
aussi rédigé des synthèses intermédiaires sur l’avancement des étapes de dialogue et sur
les offres finales pour éclairer le département lors du classement de ces offres.
Pour mener de front les trois procédures, le département a espacé d’un mois la tenue des
séances de dialogues pour chaque contrat pour se concentrer sur les problématiques des
quatre collèges concernés (du 8 septembre au 6 octobre 2011 pour le contrat de partenariat
n° 1, du 24 octobre au 7 novembre 2011 pour le contrat de partenariat n° 2 et du 22 novembre
au 2 décembre 2011 pour le contrat de partenariat n° 3).
Aucun élu du département n’a pris part au comité de pilotage. Cependant, tous les élus ont
été rencontrés, aucun collège ne pouvant être construit sans leur accord. En outre, dans le
cadre de la procédure de dialogue compétitif, les candidats ont rencontré, une fois, le maire
et le conseiller général associés à l'opération concernée.
(173)
Article L. 1414-5 : les contrats de partenariat peuvent être passés selon les procédures du dialogue compétitif, de l’appel
d’offres ou selon une procédure négociée.
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La procédure de dialogue a été conduite avec les moyens et la diligence nécessaires de
façon à optimiser les échanges et favoriser la remise d’offre la plus adaptée possible au
projet du département. Les enjeux décrits dans la charte du dialogue compétitif(174) et les
principes qui caractérisent cette procédure ont été respectés même si, dans certains cas, les
restitutions et formats documentaires caractérisent avant tout la conduite de projet et ne
relève pas stricto sensu d’un formalisme administratif classique de procès-verbal.
La charte du dialogue compétitif recommande de « conduire une procédure traçable et
transparente en respectant l'égalité de traitement entre les candidats ».
Sur ce point, même s’il n’y a pas eu formellement de procès-verbaux ou de relevés de
décisions des sept séances de dialogue, les échanges relatifs aux questions réponses qui se
sont déroulés (sur quatre mois) entre chaque candidat et le département ont été consignés
dans des tableaux qui attestent du suivi des questions et de la rapidité des réponses du
département. Le nombre important de questions posées donne également une illustration de
la richesse des échanges.
La charte préconise également de « s’assurer que le pilotage et la capacité à décider
rapidement sont bien organisés pour permettre un dialogue responsable, fructueux et sans
délais excessifs. » Cette préconisation a été mise en œuvre par le département.
Le dialogue s’est déroulé sur une courte durée (sept mois), alors que le délai est en général
bien supérieur à celui d’une procédure par appel d’offres (six mois). Il s’est décomposé, sur
cinq mois, en une partie d’échanges, une fois transmis le cahier des charges (questions
réponses, séance de dialogue, offres initiales et invitation à remettre une offre finale), et
ensuite, sur un à deux mois selon les contrats, en une phase de clarifications à la suite de la
remise des offres et de mise au point des contrats.
L’objectif calendaire qui faisait de la rentrée scolaire 2014 la borne de mise service des
12 collèges a rétroagi sur toute la conduite des étapes. Les ouvrages ont été livrés en
août 2014(175). Pour tenir les délais de livraison, quel que soient les résultats du dialogue sur la
qualité des offres, il fallait conclure les contrats sans déborder sur le planning de construction
incompressible.
7.6.4. L’analyse des offres : les offres initiales et finales
Pour remettre ses propositions prévisionnelles détaillées (PPD), chaque candidat a utilisé le
guide de rédaction transmis avec la lettre d’invitation pour l’aider à concevoir son offre initiale
selon les critères définis par le département en termes de projet architectural et fonctionnel,
d’environnement, d’aspects juridiques et financiers et d’entretien et de maintenance des
équipements.
7.6.4.1. L’examen des offres initiales
Lors de l’analyse des projets de collèges proposés, les assistants du département comme
les équipes internes ont considéré que les projets étaient assez inégaux en termes de
conception architecturale, voire seulement passables, et cela pour les trois contrats. De
même les qualités fonctionnelles ont été commentées et critiquées et, dans certains cas, la
question posée de savoir si le projet était amendable (cf. collège de Villepinte sur le contrat
de partenariat n° 2 pour le candidat Fayat).
(174)
(175)
Charte du dialogue compétitif : Annexe n° 7 du guide méthodologique de la MAPPP (version du 25 mars 2011) qui relève
10 principes qui déterminent les règles de bonnes gestions du dialogue compétitif.
Sauf pour la reconstruction du collège J-B Corot pour le contrat de partenariat n° 1 dont la date de la mise en service a été
reportée au 13 octobre 2014.
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Les candidats ont disposé de trois mois pour déposer une offre initiale (dite proposition
prévisionnelle détaillée - PPD) à partir de l’invitation à concourir, et de deux mois ensuite
pour remettre une offre finale (le délai initial n’était que d’un mois pour cette dernière).
L’examen des propositions prévisionnelles détaillées des différents candidats a mis en
exergue que, pour chaque contrat, la qualité architecture initiale était décevante pour de
nombreux collèges.
Par exemple, pour un candidat, trois projets de collèges sur quatre ont été jugés trop
monolithiques, l’architecture décevante pour le collège d’Aubervilliers proposé par un autre
candidat, ou les façades du Raincy, datées pour un troisième (contrat de partenariat n° 1) ;
les projets étaient décevants pour les collèges de Villepinte, Stains et Pavillons-sous-Bois
pour le contrat de partenariat n° 2) et le même constat était fait pour un autre candidat
(contrat de partenariat n° 3) pour le collège de Bondy (architecture décevante) et à Noisy-leGrand (architecture massive).
Par ailleurs, le volet environnement a retenu l’attention du département puisque les projets de
collèges devaient intégrer une technologie permettant de les livrer « basse consommation » et
pour quelques-uns d’entre eux « à énergie zéro ».
Il est apparu que les candidats n’avaient pas immédiatement compris les attentes à prendre en
compte pour réussir à concevoir des collèges. Les candidats ont fait des efforts importants
entre les propositions prévisionnelles détaillées et les offres finales qu’ils ont remises.
Deux autres sujets étaient majeurs pour le département : la dimension des prix et le volet de
la maintenance et du gros entretiens et renouvellement (GER).
Pour le volet financier, il a été demandé aux candidats d’améliorer leurs offres financières.
Après analyse, les marges bancaires sont apparues élevées pour tous les candidats ; les
calculs des loyers L2, L3 et L4 « à expliquer » ou encore trop élevés et les coûts de
construction élevés pour un candidat (contrat de partenariat n° 1) au regard de l’évaluation
préalable.
L’offre en matière de maintenance et de GER a pu être jugée imprécise, présentant des
incohérences, traitée comme une gestion de moyens et non de résultats (contrat de
partenariat n° 1) ou encore avec un coût particulièrement élevé.
À ce stade, les candidats manquaient encore d’une claire compréhension des attentes du
département.
7.6.4.2. L’examen des offres finales
Pour apprécier l’offre économiquement la plus avantageuse, les cinq critères pondérés
suivants ont été retenus de manière identique dans les règlements de la consultation de
chacun des contrats de partenariat :
1) Coût global de l’offre, c’est-à-dire la somme des coûts actualisés générés par contrat
(30 %) ;
2) Qualité globale et objectifs de performance, en particulier en matière de développement
durable (50 %), dont :
2.1) Objectifs de performance en termes de qualité architecturale, fonctionnelle et
urbanistique des ouvrages et équipements (20 %) ;
2.2) Objectifs de performance en termes de qualité de la construction et de
développement durable (15 %) ;
2.3) Objectifs de performance en termes de qualité d’entretien et de maintenance (15 %).
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3) Garanties financières et contractuelles et niveau de prise en charge des risques par le
partenaire (10 %) ;
4) Délai de mise en service et qualité du phasage (7 %) ;
5) Part d’exécution du contrat confié à des petites et moyennes entreprises et à des artisans
(3 %).
Après analyse des offres, effectuée avec l’appui des analyses détaillées sectorielles
apportées par les assistants du département, un classement a été dressé pour chaque
contrat de partenariat selon les critères définis dans le dossier de consultation.
À l’issue de ces analyses, le choix des lauréats a été le suivant :
- pour le contrat de partenariat n° 1 : Eiffage avec une notation de 80/100 ;
- pour le contrat de partenariat n° 2 : Fayat avec une notation de79,5/100 ;
- pour le contrat de partenariat n° 3 : Eiffage avec une notation de 81/100.
À l’examen des rapports d’analyse, la chambre observe que :
Le critère prix (30 points) a eu un poids conséquent dans le classement des offres pour les
trois contrats. Les titulaires du contrat de partenariat n° 2 (Fayat) et du contrat de partenariat
n° 3 (Eiffage) ont obtenu la note maximale. Pour le contrat de partenariat n° 1, le titulaire
Eiffage (29,5 points) est à quasi-égalité avec un autre candidat (30 points) classé 3ème.
La qualité globale et les objectifs de performance ont été notés sur 50 points. Les meilleurs
candidats ont obtenu 37,5 points. Pour les deux autres contrats de partenariat, les notes
descendent de plusieurs points (35,5 points pour un candidat et 34 points pour un autre pour
le contrat de partenariat n° 2 et seulement 31,5 points pour un candidat et 33 points pour un
autre pour le contrat de partenariat n° 3).
Le classement pour le contrat de partenariat n° 1 a été très serré entre les deux candidats,
pour leur prix et la qualité globale ainsi que les objectifs de performance mais les critères 3
et 4 présentaient des écarts significatifs.
Pour le critère 3, « garanties financières et contractuelles et niveau de prise en charge des
risques par le partenaire » un candidat a été noté 8/10 contre 4,5/10 pour l’autre candidat.
7.6.4.3. Une faible évolution financière entre les offres initiales et les offres finales
Les observations du département lors de la dernière séance de dialogue ont mis en lumière
que les candidats n’avaient pas su complètement « entendre son message » sur la qualité
globale du projet, mais aussi sur le prix.
Par ailleurs, le volet maintenance, enjeu majeur de la phase d’exploitation, objet des loyers
L2 et L3, n’a pas évolué de manière significatives entre les deux tours, alors qu’il avait fait
l’objet de mention particulière à l’attention des candidats.
Enfin, la comparaison des offres finales avec l’évaluation préalable initiale a montré que le
montant de ces contrats restait au-dessus des prévisions du département(176).
(176)
Voir annexe : tableau détaillant l’évolution des offres des candidats retenus pour les trois contrats.
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7.6.5. La mise au point et la conclusion des contrats
Le dialogue compétitif resserré a permis d’arriver à la conclusion des trois contrats dans des
délais compatibles avec des livraisons à la rentrée 2014. Certaines attentes n’ont pas pu être
prises en compte totalement par les candidats (le coût de la maintenance ou du projet global
de la construction), ce qu’une durée plus longue de dialogue aurait peut-être permis. Mais
alors la durée de construction aurait été décalée et la mise à disposition des collèges
n’auraient pas pu avoir lieu pour la rentrée de septembre 2014.
La mise au point des contrats a commencé le 9 janvier 2012 pour le contrat de partenariat
n° 1, le 23 janvier 2012 pour le contrat de partenariat n° 2 et le 6 février 2012 pour le contrat
de partenariat n° 3 avec l’aide d’un cabinet d’avocats. Le conseil général a délibéré le
15 mars et les contrats ont été signés le 4 avril 2012. Le tableau ci-dessous récapitule les
offres financières des candidats établies sur la base de la valeur actualisée nette TTC en
euros courants (valeurs actualisées nettes (VAN)).
À la conclusion des contrats de partenariat, on observe que les VAN des offres finales des
candidats retenus pour les deux premiers contrats se situent un peu en dessous de
l’évaluation préalable actualisée (respectivement de – 4 % et – 6 %), alors que la VAN
d’Eiffage pour le contrat de partenariat n° 3 se situe légèrement au-dessus de l’évaluation
(+ 2 %).
Tableau n° 48 : évolution de la VAN TTC (*), des candidats retenus
CP 1
EP initiale
EP actualisée (1)
offre finale (2)
écart (2-1)
Eiffage
149 707 924
158 630 187
152 038 124
- 6 592 063
CBC (filiale groupe Vinci)
149 707 924
158 630 187
204 152 519
45 522 332
Bouygues
149 707 924
158 630 187
149 753 981
- 8 876 206
Fayat
149 707 924
158 630 187
157 718 919
- 911 268
CP 2
Groupement SICRA (Vinci)
Fayat
EP initiale
151 000 810
151 000 810
CP 3
EP initiale
EP actualisée (1)
155 808 377
155 808 377
EP actualisée (1)
offre finale (2)
184 992 730
145 134 019
offre finale (2)
écart (2-1)
29 184 353
- 10 674 358
écart (2-1)
Eiffage
139 674 765
151 715 418
155 123 745
3 408 327
Bateg (groupe Vinci)
139 674 765
151 715 418
161 664 939
9 949 521
Source : CG 93 évaluation préalable et offres définitives des candidats (DOF) (*) Exprimée en euros courant
7.7. Le montage contractuel a été conforme à la logique des contrats de partenariat
Le département a fait en sorte, avec l’aide du cabinet Seban, de prévoir des documents
contractuels, rédigés conformément à la norme (clauses essentielles telles que prévues par
l’article L. 1414-12 du CGCT) et au plus près des recommandations des organismes experts
(le clausier-type et le guide méthodologique relatif au contrat de partenariat de la MAPPP
dans sa version du 25 mars 2011).
Si les clauses ont été rédigées dans l’intérêt du département, certaines clauses n’étaient pas
dénuées de risque. Ainsi en est-il des demandes de poursuite des travaux même en cas de
recours contre le permis de construire. Cette clause qui avait pour but évident de préserver
les délais de livraison, était risquée si les constructions ne pouvaient aboutir ou si le contrat
devait être résilié.
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Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives
7.7.1. Les principales caractéristiques de chaque contrat de partenariat
Chaque contrat est constitué d’un « contrat de tête » et d’annexes classées selon les
matières qu’elles régissent.
Comme déjà évoqué largement, le département a retenu le principe d’un contrat global afin
que son périmètre comprenne, pour les trois lots de quatre collèges :
- la conception ;
- les travaux ;
- une partie du financement ;
- le gros entretien et renouvellement ;
- et la maintenance.
Le département a tout de même fait le choix, pour chaque lot contractuel, de conserver
l’exercice quotidien des missions de restauration, d’accueil, d’entretien courant et technique
ainsi que d’une partie des grosses réparations (parachèvement des sols, murs et plafonds).
La phase d’exploitation, pour le titulaire du contrat, contient le GER, ainsi que la
maintenance des équipements. L’entretien général et technique de 1er niveau (accueil,
restauration, hébergement) reste réalisé par des agents du département. Le niveau 2 de la
maintenance sera partagé entre le titulaire et la collectivité.
7.7.1.1. La durée des contrats et la rémunération du cocontractant
La durée de chaque contrat comprend la phase de conception/construction et la phase
d’exploitation. Le département a décidé que cette durée serait de 20 ans à compter de la
date contractuelle d’acceptation des ouvrages (c’est-à-dire concrètement à compter de la
date de prise de possession des bâtiments par le département, telle que fixée dans le
contrat), soit le 18 août 2014. Chaque contrat sera éteint au 17 août 2034.
La rémunération du cocontractant fait l’objet d’un paiement de la part du département d’un
loyer global couvrant :
• les coûts d'investissement, lesquels comprennent notamment les coûts d'étude et de
conception, les coûts de construction et ses coûts annexes ;
• les coûts de financement ;
• les coûts liés à la maintenance (GER et maintenance courante) de l’ouvrage
correspondant.
Le paiement du loyer s’effectue à compter de la date effective d’acceptation des ouvrages,
c'est-à-dire à compter de la prise de possession effective, et jusqu’à la fin du contrat.
La rémunération est liée à des objectifs de performance assignés au cocontractant et
négociés pendant la phase de dialogue.
Le loyer se décompose par objet :
− le loyer L1 couvre le principal (L1p) et les intérêts (L1i) des dettes bancaires et des
fonds propres. Le loyer L1 correspond au coût d’Investissement et de financement ;
− le loyer L2 correspond à la provision destinée à couvrir les dépenses de GER ;
− le loyer L3 couvre les dépenses de maintenance courante (hors fluide) ;
− le loyer L4 couvre les coûts de gestion du titulaire, les assurances ;
− la rémunération du titulaire du contrat est assurée par le département sur son budget
propre sur la base du loyer versé.
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À compter de la date effective d’acceptation des ouvrages, le département paiera un loyer
aux trois titulaires. La somme de ces loyers annuels sera de l’ordre de 24 M€ TTC, répartis
entre fonctionnement (frais financiers à long terme, loyer maintenance et gestion, une partie
du loyer GER) et investissement (pour la partie remboursement du capital et éventuellement
une partie des opérations de gros entretien/renouvellement).
En début de contrat, la répartition des trois loyers devrait être plutôt de 30 % en
investissement pour 70 % en fonctionnement avant de voir les proportions s’inverser en fin
de contrats. Cette structure s’explique par le loyer financier L1 composé essentiellement
d’intérêts en début de période d’exploitation (annuité constante)(177). Dans sa réponse aux
observations provisoires le département indique une évolution, la répartition des loyers sera
en 2016 de 40 % en investissement et 60 % en fonctionnement. En 2034, date de la fin du
contrat elle sera la suivante : 80 % en investissement et 20 % en fonctionnement.
En définitive, le loyer annuel total pour les 3 contrats versé après livraison des 12 collèges et
de leurs ouvrages annexes, ne représentera que 1,42 %(178) des recettes de fonctionnement
du département, ce qui permettra de préserver les grands équilibres financiers de la
collectivité.
7.7.1.2. Les prêteurs
Les projets portés par Eiffage (lots nos 1 et 3) sont financés par deux prêteurs : la Société
Générale, partenaire bancaire du candidat dès le début de la procédure, et la Caisse des
dépôts et consignations (direction des fonds d’épargne).
Le projet porté par Fayat est financé par deux prêteurs : Arkea et CIC, partenaires bancaires
du candidat dès le début de la procédure, et la Caisse des dépôts et consignations (direction
des fonds d’épargne).
La Caisse des dépôts et consignations peut apporter son financement à certains projets
publics quand ils entrent dans une de ses orientations stratégiques. En l’espèce, la Caisse a
accepté de participer au financement de deux collèges (Clichy-sous-Bois et Aubervilliers) du
contrat de partenariat n° 1, de deux collèges (Villepinte et Stains) du contrat de partenariat
n° 2 et de deux collèges (Bondy et Saint-Denis/Saint-Ouen) du contrat de partenariat n° 3,
car ils sont situés dans des territoires prioritaires de la politique de la ville. Pour ces collèges,
la participation de la Caisse des dépôts et consignations couvre jusqu’à 75 % des besoins en
financement bancaire.
La Caisse des dépôts et consignations a formulé une offre de financement ouverte à tous les
candidats, reposant sur un taux bonifié (taux du livret A variable). Ce prêt qui permet
globalement de financer 41 % du montant à financer net du projet (en valeur
1er décembre 2011), repose sur une cession de créance spécifique (la Caisse des dépôts et
consignations n’a pas le droit de prêter des fonds dont le remboursement est à risque).
L’intervention de la Caisse des dépôts et consignations a permis de limiter largement
l’impact négatif de l’augmentation actuelle des marges bancaires.
(177)
(178)
Rapport à la commission consultative des services publics locaux le 24 juillet 2014 par exemple.
Calcul restitué par le département dans le rapport annuel à la CCSPL.
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7.7.1.3. Le coût global des contrats
Le département a participé au financement des investissements initiaux en versant une
participation au titulaire du contrat, à hauteur de 40 % du coût d’investissement. Sur cette
part de l’investissement, le département ne supportera aucun frais financier. Cette
participation financière intègre les subventions que le département pourrait percevoir
d'organismes extérieurs (État, Centre national de développement du sport, Fonds européen
de développement régional).
Le calendrier de versement de la participation a été fixé en fonction des capacités
budgétaires du département et du calendrier d’exécution des travaux :
• 15 % au début des travaux ;
• 25 % à la mise hors d’eau des ouvrages ;
• 60 % à la mise à disposition des ouvrages.
- pour le CP1, la participation est de 39,5 M€ HT ;
- pour le CP2, la participation est de 36,9 M€ HT ;
- pour le CP3, la participation est de 38,2 M€ HT.
Par ailleurs, chaque contrat prévoit que le département versera certains pré-loyers au
titulaire en phase de construction lorsque celui-ci aura remis certains ouvrages et que ces
derniers auront été acceptés par le département, avant que la tranche d’investissement à
laquelle ces ouvrages appartiennent ne soit achevée dans son ensemble.
Le montant net à financer comprend la somme des coûts d’investissement, des provisions
pour mobilier, équipements informatiques et 1 % artistique et de l’ensemble des frais de
préfinancement dont sont déduits la participation du département et les pré-loyers.
Pour le contrat de partenariat n° 1, le montant net à financer de 69,6 M€ HT sur 20 ans
(valeur 1er décembre 2011).
Pour le contrat de partenariat n° 2, le montant net à financer de 65,6 M€ HT sur 20 ans
(valeur 1er janvier 2012).
Pour le contrat de partenariat n° 3, le montant net à financer de 67,9 M€ HT sur 20 ans
(valeur 16 janvier 2012).
7.7.1.4. Les cessions de créances et les accords directs
Plusieurs actes de cession de créance sont prévus : une part des loyers « L1 »
(correspondant à 80 % de ceux-ci hors impôt sur les sociétés et pré loyers, soit un montant
prévisionnel de 82,7 M€ HT (contrat de partenariat n° 1), de 83,9 M€ HT (contrat de
partenariat n° 2), et de 84,8 M€ HT (contrat de partenariat n° 3) valeur 1er janvier 2012) fera
l’objet d’une cession de créance notifiée et acceptée, au bénéfice des établissements
prêteurs (Caisse des dépôts et consignations et les banques commerciales participant au
financement long terme de l’opération).
Les actes d’acceptation de chacune des cessions de créances entreront en vigueur au jour
de la décision d’acceptation de chaque collège, c’est-à-dire une fois les travaux terminés et
dès lors que le département aura constaté que les investissements ont été réalisés
conformément aux stipulations contractuelles. À compter de l’entrée en vigueur des actes
d’acceptation, les créances seront définitivement acquises aux cessionnaires.
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Des accords directs (ou accords directs autonomes) ont été conclus par le département avec
les titulaires des contrats de partenariat et chacun des prêteurs (Arkea, CIC, Société
Générale, Caisse des dépôts et consignations) pour préciser les modalités de paiement des
créances cédées et acceptées en cas de fin anticipée des contrats de partenariat.
7.8. L’exécution du contrat de partenariat en phase de conception-réalisation
7.8.1. Le suivi opérationnel
Le suivi opérationnel de la phase de conception-réalisation a bénéficié d’une importante
organisation permettant un pilotage très fin à travers des instances et des outils de reporting
très détaillés.
Conformément à l’ambition d’évoluer en mode projet et en application des clauses
contractuelles, deux instruments ont été dédiés à la phase de chantier :
- les comités de coordination ;
- les rapports bimestriels d’activité rédigés pour le contrat de partenariat 2 (Fayat)
- et les rapports mensuels d'activités réalisés pour les contrats de partenariat 1 et 3
(Eiffage).
Les comités de coordination ont eu pour objet d’informer le département sur le déroulement
des études et des travaux et d’échanger toute information sur les éventuels travaux
extérieurs au contrat et susceptibles d’avoir une incidence sur les prestations du titulaire.
Pour des raisons de simplification de la tenue des instances auxquelles participent les
équipes d’Eiffage, les comités de coordination d’Eifficol-1 et Eifficol-3 ont été regroupés.
L’article 14-3 prévoit une information du département par le titulaire tous les deux mois :
- un état détaillé d’avancement des travaux ;
- un calendrier prévisionnel actualisé, afin de lui permettre d’apprécier le bon déroulement
des travaux, notamment par rapport à la date contractuelle de mise à disposition des
ouvrages ;
- une synthèse des principaux événements ayant marqué le déroulement de l’opération ;
- une liste récapitulative des modifications apportées au projet depuis le début de
l’opération.
La tenue régulière des comptes rendus et rapports bimestriels donne une information précise
et détaillée de ces deux dernières années d’activité. Le processus d’information de la part
des titulaires et de prise de décision de la part du département en tant que de besoin a bien
fonctionné. La lecture de ces différents documents permet de mettre en exergue certaines
des préoccupations réciproques, notamment :
- la question de la comptabilisation des retards pris lors de l’obtention de certains permis
de construire et les renoncements qu’ils ont pu créer ;
- la question des modifications à apporter aux ouvrages et l’approbation de « fiches
modificatives » ;
- la question de la prise en compte de « causes exonératoires légitimes », telles les
intempéries dans la comptabilisation des délais.
Ces sujets pourraient emporter des conséquences financières importantes sur le coût global
des projets, même si le département indique avoir organisé la prise de décision en la matière
de sorte que les modifications soient « neutres » financièrement.
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Dans le cadre de la neutralisation de l’impact du retard « non imputable au titulaire
contrat », les retards pris à l’origine du fait d’un recours contre le permis de construire
collège de Montreuil a eu pour conséquence l’acceptation par le département
renoncement à l’installation de panneaux photovoltaïques, même si ces derniers avaient
impact sur la performance globale énergétique.
du
du
du
un
En juillet 2014, les avenants nécessaires pour entériner les centaines de « fiches
modificatives », d’impact et d’importance très variables n’avaient pas encore été pris.
Il semble que les titulaires auraient souhaité voir ces fiches prises en considération dans le
cadre d’un avenant au contrat de partenariat avant mars 2014 mais qu’il ne soit pas possible
de faire adopter un tel avenant par le conseil général. Concernant le contrat de partenariat
n° 2 avec Sepia, les fiches ont été approuvées par avenant n° 1 lors de la commission
permanente du 25 septembre 2014. Le département n’apportait en décembre 2014 aucune
information relative à l’intervention d’avenants concernant les contrats de partenariat n° 1 et
n° 3 avec Eifficol-1 et Eifficol-3.
Ainsi se pose la question du suivi de ces contrats par les élus, même si, pour l’heure, des
protocoles transactionnels sont signés par les services avec les titulaires des contrats de
partenariat.
Si le protocole passé avec Sepia est précis sur l’accord existant entre le département et le
titulaire à propos des renoncements, les protocoles signés avec Eifficol-1 et Eifficol-3 le sont
bien moins, et mettent surtout mis en exergue le « désaccord sur la valorisation financière de
certaines fiches modificatives ».
Le département a précisé que les protocoles signés avec Eifficol 1 et Eifficol 3 répondaient
au désaccord sur la valorisation financière de certaines fiches puisqu'ils font état d'un accord
global.
Tout le bénéfice attendu de ces protocoles repose sur les arbitrages finaux qui devront être
réalisés avant la signature des avenants. Si une transaction devait être faite, il semble que
son montant n’excède pas 0,5 M€.
7.8.2. Le suivi par les élus
Si avant la conclusion des contrats, de nombreuses informations ont été données aux élus, il
semble aujourd’hui difficile de dégager, au sein du conseil général, une majorité pour
adopter les avenants demandés par les titulaires des contrats de partenariat en janvier 2014.
Toutefois, selon les termes des contrats, des rapports annuels doivent être soumis à la
commission consultative des services publics locaux (CCSPL), sans que soit prévu,
contrairement aux dispositions du CGCT, de présentation(179) à l’assemblée délibérante. Le
département a indiqué dans ses réponses aux observations provisoires que les prescriptions
du CGCT seraient désormais suivies.
Il a été prévu que le président du conseil général présente en même temps à l’assemblée
délibérante les deux rapports 2012 et 2013 afin que l’assemblée dispose de données plus
approfondies sur le suivi de l’exécution du contrat. Ainsi, les deux rapports devaient présentés
à la commission permanente du conseil général se réunissant le 18 décembre 2014.
(179)
Article L. 1414-14 « Un rapport annuel, établi par le cocontractant, est présenté par l’exécutif de la collectivité territoriale ou
de l’établissement public, avec ses observations éventuelles, à l’assemblée délibérante de la collectivité territoriale ou
l’organe délibérant de l’établissement public, afin de permettre le suivi de l’exécution du contrat. A l’occasion de la
présentation du rapport, un débat est organisé sur l’exécution du contrat de partenariat. Le contenu de ce rapport annuel
est fixé par un décret pris après avis du Conseil d’État ».
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Des approximations de la part des titulaires ont commencé à être tolérées (cf. comptes 2013
de Eifficol-1 transmis et entériné par la CCSPL en juin 2014, malgré la mention « comptes
non audités »). Ces faiblesses traduisent une certaine difficulté pour le département à se
mettre en capacité de contrôler sur le long terme l’activité des titulaires des contrats de
partenariat.
7.9. Les enjeux d’avenir
7.9.1. Le renouvellement de l’équipe dédié au PEI 1
Le premier enjeu est de remplacer les membres de l’équipe projet, qui ont quitté le
département et des recrutements ont été effectué pour assurer le suivi quotidien du PEI.
Le département a indiqué que l’adoption d’un rapport par le comité technique paritaire le
17 octobre 2014, a permis de renforcer l’équipe par le recrutement d’un ingénieur thermicien
qui devait prendre ses fonctions au cours du mois de janvier 2015. Par ailleurs, le poste
d’ingénieur maintenance a été transféré au service des relations avec les collèges (SRC)
pour assurer la phase de suivi de ces contrats. En parallèle, la cellule maintenance a été
renforcée.
7.9.2. Le suivi financier à long terme
La question de la cristallisation des taux à la livraison des ouvrages et la tenue des tableaux
de loyers selon le modèle financier sont peu suivies au sein des équipes et la compétence
des assistants du département est mobilisée.
Le tableau des loyers et les impacts des modifications sont, il est vrai, peu compréhensibles
pour un non initié. Il importe que le département s’assure de disposer des compétences pour
maîtriser le modèle financier (tenu sous Excel) et d’assurer dans le temps un suivi financier
contrôlé de l’exécution des contrats de partenariat.
Recommandation n° 8 :
Développer le suivi financier et le pilotage à long terme des contrats de partenariat.
7.9.3. Le financement du « train de vie » à long terme des 12 collèges construits en
contrat de partenariat
La partie exploitation et maintenance, après la livraison des nouveaux collèges constitue un
enjeu financier important pour le département. La collectivité devra s’engager à supporter
également les coûts de maintien en bon état de fonctionnement des bâtiments des nouveaux
collèges et équipements associés qui ne sont pas financés par les loyers L2 et L3 des
contrats de partenariat.
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7.9.3.1. L’évaluation du besoin en dotations de fonctionnement et subventions de
premier équipement
Le département attribue à chaque collège des moyens financiers pour son fonctionnement.
Dans le rapport au conseil général du 17 octobre 2013(180), il était indiqué que « la priorité
donnée à la réussite pour tous trouve sa traduction dans différents types d’intervention sur le
fonctionnement des collèges :
- la dotation de fonctionnement des collèges ;
- la maintenance et l’entretien courant financés directement par le département ;
- le soutien aux actions éducatives ;
- des aides aux familles : aide à la demi-pension et dispositifs de gratuité ;
- le financement des personnels techniques des collèges (adjoints techniques
territoriaux des établissements d’enseignement (ATTEE)).
Le département finance également des investissements qui participent directement à la
qualité de la vie scolaire : TMGR, plan numérique et mise en œuvre des constructions
prévues dans le PEI ».
Un des éléments essentiel du « train de vie » d’un collège est donc la dotation de
fonctionnement annuelle, à laquelle s’ajoute la subvention de premier équipement lors de la
mise en service d’un nouvel établissement.
Dans le fascicule des questions réponses destinés aux conseillers généraux du
9 mars 2012, le département en s’appuyant sur les coûts de fonctionnement des collèges
existants et les charges pour l’année 2012 avaient identifié des économies qui seraient
réalisées avec les nouveaux collèges.
D’une part, sur le coût de fonctionnement des collèges :
- des économies substantielles étaient attendues sur les postes énergétiques (coût de
viabilisation), qui représentaient 38,9 % des dotations de fonctionnement ;
- par ailleurs, pour les 12 opérations réalisées en contrat de partenariat, la grande
majorité des dépenses d’entretien (12,5 % des dotations de fonctionnement) et
aujourd’hui déjà réalisées par des prestataires privés, seraient intégrées dans la
prestation due par le titulaire en phase d’exploitation ;
- resterait à la charge du collège les prestations d’entretien de niveau 1, qui serait donc
sensiblement réduit pour ces 12 collèges au sein de la dotation de fonctionnement, et
apparaitra dans le coût des contrats de partenariat.
D’autre part, sur les subventions de premiers équipements.
- cette subvention avait été estimée, en moyenne à environ 420 000 € par le
département. Pour les 12 collèges en contrat de partenariat, la fourniture de mobilier,
d’équipements Segpa et de matériel informatique était intégrée dans le plan de
financement. Aussi, il indiquait que pour ces 12 collèges, il n’y aurait pas (ou très
faible) de dotation de premier équipement.
(180)
Rapport au conseil général du 17 octobre 2013, dotations de fonctionnement aux collèges de Seine-Saint-Denis au titre de
l’année 2014.
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7.9.3.2. Les dotations de fonctionnement 2014
Pour leur fonctionnement courant, il a été attribué aux 12 collèges en contrats de partenariat
une dotation adaptée à leur situation dès 2014. Le rapport au conseil général du 17 octobre
2013 sur les dotations aux collèges au titre de l’année 2014 fixe les dotations initiales
attribuées aux collèges du parc à hauteur de 17 269 954 €(181) et prévoit une provision de
730 046 € pour les dotations complémentaires de fonctionnement, comprenant 250 000 €
pour les 5 nouveaux collèges ouverts à la rentrée 2014. Ainsi, les 7 collèges reconstruits ont
reçu 1 061 328 €.
À l’approche de l’échéance, le conseil général a affiné son estimation des besoins liés à la
livraison des 12 collèges et attribué les dotations initiales de fonctionnement 2014 aux
5 collèges neufs pour un montant total de 161 811 €(182). L’appréciation de 2013 qui
consistait à provisionner 50 000 € par nouveau collège a donc été révisée à la baisse à
environ 32 362 € pour couvrir les 4 mois de 2014.
7.9.3.3. Les subventions de premier équipement 2014
Comme pour les établissements déjà inclus dans le parc du département, les collèges
construits en contrats de partenariat bénéficient d’une dotation de premier équipement mais
ajustée pour tenir compte du fait notamment que les meubles et équipements informatiques
de chaque établissement ont été prévus dans le financement des contrats de partenariat.
Selon le rapport du conseil général du 10 avril 2014, un montant global de subvention de
premier équipement de 1,026 M€ a été calculée pour les cinq nouveaux collèges et de
0,817 M€ pour les sept collèges existants(183). Pour les collèges existants un abattement de
40 % a été appliqué (réutilisation de matériels déjà existants et que l’établissement peut
conserver).
Ces subventions sont destinées à l’acquisition des matériels et mobiliers entrant dans les
catégories suivantes :
- matériels de l’agent de maintenance ; outillage, matériels horticole ;
- équipement de l’infirmerie ;
- fonds documentaire du Centre de documentation et d’information ;
- matériel pédagogique ;
- équipement du gymnase ou de la salle de sport ;
- matériels pour les services généraux (matériels d’entretien et de restauration, véhicule
de service).
La subvention de premier équipement des cinq collèges neufs, de 200 000 € en moyenne,
financée en dehors des loyers des contrats de partenariat correspond donc à la moitié de la
référence d’attribution de 420 000 € tel que le département le pratique lors de la mise en
service d’un collège réalisé en MOP.
(181)
Rapport au conseil général du 17 octobre 2013 sur les dotations aux collèges au titre de l’année 2014.
Rapport au conseil général du 14 avril 2014 sur les dotations diverses aux 12 collèges, nouveaux et reconstruits ouverts en
septembre 2014.
(183)
Voir tableau détaillé de répartition des subventions départementales de premier équipement pour les 12 collèges nouveaux
et reconstruits (voir annexe n° 13).
(182)
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7.9.3.4. Les dotations de fonctionnement pour 2015
Pour déterminer les dotations de fonctionnement 2015(184), le mode de calcul retenu est celui
qui a été utilisé pour les autres collèges, avec quelques ajustements pour ces établissements
nouveaux ou reconstruits. Les dotations initiales de fonctionnement des collèges en contrats
de partenariat sont estimées par la direction de l’éducation et de la jeunesse à 1,18 M€(185).
Le rapport au Conseil général du 16 octobre 2014 a fixé les dotations initiales de
fonctionnement des 12 collèges à 1,219 M€. Cet écart s’explique par la revalorisation pour
l’ensemble des établissements de Seine-Saint-Denis de la part de la dotation pour le
financement des charges générales.
Le rapport au conseil général du 16 octobre 2014 prévoit des provisions pour dotations
complémentaires d’un montant de 651 802 € avec 100 000 € de provisions pour les
12 nouveaux collèges.
7.9.3.5. Le « train de vie » des nouveaux collèges en contrat de partenariat
Pour le calcul des coûts des 12 collèges PPP, c’est l’année 2015 et non l’année 2014, trop
particulière, qui a servi de référence(186). Le montant des loyers L2 et L3 a d’abord été
identifié avant d’y ajouter le montant de la dotation 2015.
Tableau n° 49 : coûts 2015 des 12 collèges PPP
Quote part des12 collèges en PPP
Dotation de fonctionnement
part entretien courant (dans budget DEJ)
Loyer L2 et L3 :
prévision 2015
moyenne/collège
1 177 261
nc
98 105
nc
3 769 445
314 120
dont loyers GER L2a et L2b
1 579 920
131 660
dont loyers maintenance courante L3 (L3a+L3b)
2 189 525
182 460
4 946 706
412 225
Total (en €)
Source : dotations, rapports au conseil général du 17 octobre 2013, 10 avril 2014, note du 21 juillet 2014 et son
tableau sur la dotation 2015 et prospective budgétaire 2013/2018 et Annexe Fin5 des contrats de partenariat pour
le montant des loyers.
NC : la quote-part du budget général d'entretien courant des collèges n’a pas été identifiée dans la prospective
budgétaire transmise par la DEJ.
Ainsi, la moyenne du « train de vie » d’un collège en contrat de partenariat peut être estimée
pour l’année 2015, première année de plein exercice, à un peu plus de 490 000 €.
Tout l’enjeu des prochaines années consistera à pouvoir prendre en charge, en plus des
coûts déjà individualisés, les coûts des missions conservées (notamment entretien courant,
une partie des grosses réparations) avec un risque d’image à mesurer si le budget général
ne permettait pas d’assumer les réparations du quotidien.
(184)
Estimation au 21 juillet 2014 des dotations 2015 des 12 collèges PPP nouveaux et reconstruits.
Voir annexe tableau détaillé des dotations des 12 collèges produit par la direction de l’éducation et de la jeunesse.
(186)
Voir annexe tableau détaillé des loyers L2 et L3 par contrat de partenariat.
(185)
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7.9.4. Réussir le PEI 2 : le plan « Ambition collèges 2015-2020 »
L’ambition du département est désormais d’assumer les opérations pour les 90 collèges qui
ont besoin de rénovations lourdes et de préparer le programme pluriannuel des
investissements (PPI) pour les collèges (ou PEI2). Le rapport au bureau du conseil général
du 19 juin 2014 a posé des jalons. Le conseil général a adopté le 27 novembre 2014 une
délibération relative au plan « ambition collèges 2015-2020 ».
L’objectif du plan est de garantir à tous les collèges de Seine-Saint-Denis un référentiel
commun en termes de sécurité, de fonctionnalité et de performance énergétique. Ce plan se
décline de la manière suivante, comme l’illustrent les extraits du rapport ici cités :
- « Un plan global de rénovation-modernisation de 80 collèges. En fonction de l’état des
bâtiments et des besoins spécifiques de chaque établissement, un diagnostic mené par
les services de la direction de l’éducation et de la jeunesse (DEJ), appuyés par deux
cabinets spécialisés, a permis de classer les collèges existants selon des niveaux
d’intervention. 9 collèges feront l’objet d’une rénovation globale. 16 collèges feront l’objet
d’une rénovation fonctionnelle et énergétique. 55 collèges seront réhabilités et remis à
niveau.
- un programme de constructions neuves. 6 établissements et deux internats seront créés ;
ces 6 nouveaux collèges seront accessibles à toutes les formes de handicap.
- un programme de reconstruction : 4 collèges seront totalement reconstruits.
- la poursuite du déploiement du plan numérique permettant de poursuivre à l’échelle de
tous les établissements l’ambition du PEI voté en 2010.
- la création ou l’aménagement d’équipements sportifs à usage scolaire et extra scolaire.
- indépendamment des travaux qui seront engagés, il est proposé de maintenir une
enveloppe pour les interventions d’urgence et la réalisation des travaux de maintenance
sur les collèges les plus récents. »
En juillet 2014, un audit complet des collèges départementaux était en cours de réalisation
de façon à définir, de manière précise, un programme de rénovation lourde pour les quelque
90 collèges concernés en insistant sur les aspects environnementaux. Ensuite, un schéma
directeur devait être établi à partir du diagnostic réalisé, définissant la liste des collèges
concernés par le plan d’investissement pour les collèges et, pour chaque site, les travaux
nécessaires ainsi que les budgets, stratégies opérationnelles et phasages associés.
Les études techniques étaient également en cours d’élaboration pour une présentation d’un
programme détaillé et chiffré à l’automne 2014. Une première évaluation financière au
regard des opérations envisagées avait été établie :
Tableau n° 50 : Montages juridiques et financiers envisagés
Éléments de programme
Budget préliminaire
(en M€)
Création de 7 nouveaux collèges
175
Travaux de modernisation et de grosse rénovation de 92 collèges (y compris volet numérique)
330
Collège expérimental
20
Équipements sportifs & gymnases
36
Pôle Grand Projet Image
13
Total
S2 – 2150238/BB
574
123/141
Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives
Il était évoqué que les procédures juridiques et les montages contractuels soient variés et que
la Banque de développement du conseil de l’Europe soit le principal bailleur financier.
Le plan « ambition collèges 2015-2020 » adopté le 27 novembre 2014 a rehaussé le budget
préliminaire de 574 à 613 M€(187).
L’enveloppe n° 1 est de 237 M€ pour la rénovation-modernisation de 80 collèges. Elle se
décompose en 78 M€ pour les 9 collèges en rénovation globale, 76 M€ pour les 16 collèges
en rénovation fonctionnelle et énergétique, ainsi que 83 M€ pour 55 collèges en
réhabilitation, et 40 établissements construits après 2000 en maintenance préventive.
L’enveloppe n° 2 est de 260 M€ dans la construction ou reconstruction de 10 collèges et
2 internats (4 collèges neufs en 2018, 2 collèges neufs en 2020, 4 reconstructions sans
date cible).
L’enveloppe n° 3 est de 35 M€ pour la poursuite de l’équipement numérique.
L’enveloppe n° 4 est de 36 M€ pour la construction de nouveaux d’équipements sportifs.
L’enveloppe n° 5 est de 45 M€ pour les interventions d’urgence et la réalisation de
maintenance sur les collèges les plus récents.
Cette dernière enveloppe donne une information sur le poids de la dépense annuelle que
compte réserver le département aux derniers collèges livrés (les 12 en contrat de partenariat
de la rentrée 2014 et les 3 en maîtrise d’ouvrage publique des années 2012-2013 tels que
cités au troisième paragraphe du plan 2015-2020).
Cela signifie qu’en moyenne 9 M€ sur 5 ans seront réservés, soit 0,5 M€ par collège.
(187)
Dans son plan adopté le 27 novembre 2014, le département a mentionné un total de 610 M€ ; l’addition des 5 enveloppes
porte en fait ce total à 613 M€.
S2 – 2150238/BB
124/141
Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives
ANNEXES
Annexe n° 1 : Les dépenses d’hébergement en établissements PAPH reconstituées
en M€
Frais de séjour en établissements pour adultes handicapés
Dépenses de l'année N mandatées en N (DPAPH)
Dépenses mandatées sur rattachements votés en n+1 au titre de l'année N
dépenses mandatées au titre de l'année N sur exercices postérieurs hors
rattachements
Reconstitution des dépenses de l'année N en mai 2014 (DPAPH)
Ecart
Rattachements en N
Excédent(+) ou Insuffisance (-) de rattachements
Frais de séjour en établissements pour personnes âgées
Dépenses de l'année N mandatées en N (source DPAPH)
Dépenses mandatées sur rattachements votés en n+1 au titre de l'année N
dépenses mandatées au titre de l'année N sur exercices postérieurs hors
rattachements
Reconstitution des dépenses de l'année N en mai 2014 par la DPAPH
Ecart
Rattachements en N
Excédent(+) ou Insuffisance (-) de rattachements
Source : Comptes administratifs et Département Seine-Saint-Denis DPAPH
S2 – 2150238/BB
2010
2011
2012
86,6
42,8
41,4
94,2
2013
52,6
34,0
110,1
71,7
24,4
101,5
71,0
19,1
10,5
8,8
0,5
0,3
94,7
51,9
47,6
(4,3)
95,4
42,8
37,0
(5,8)
96,6
24,9
26,7
1,8
90,4
19,4
30,9
11,5
65,8
48,9
13,7
69,1
47,3
15,1
76,7
48,8
17,4
70,9
44,5
10,7
4,7
4,3
0,3
0,0
67,4
18,5
14,8
(3,6)
66,6
19,4
16,9
(2,4)
66,5
17,7
24,0
6,3
55,2
10,7
31,4
20,7
-7,9
2012 et 2013 : Non encore
-8,2 reconstitués intégralement
125/141
Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives
Annexe n° 2 : Versement du RSA par la Caf et de remboursement par le département
2013
2012
2011
2010
Mois de
versement du
RSA
Total versé
par la CAF
Total notifié au
département
pour paiement
f évr-10
26 076 656,73 €
25 560 173,62 €
mars-10
26 836 539,84 €
26 076 656,73 €
avr-10
27 467 515,10 €
26 836 539,84 €
mai-10
27 006 594,34 €
27 467 515,10 €
juin-10
26 966 202,52 €
27 006 594,34 €
juil-10
26 726 206,57 €
26 966 202,52 €
août-10
26 307 118,48 €
26 726 206,57 €
sept-10
26 403 618,88 €
26 307 118,48 €
oct-10
27 020 439,74 €
26 403 618,88 €
nov-10
27 406 564,73 €
27 020 439,74 €
déc-10
27 240 256,63 €
27 406 564,73 €
janv-11
28 090 423,64 €
27 240 256,63 €
f évr-11
27 971 253,40 €
28 090 423,64 €
mars-11
27 033 110,96 €
27 971 253,40 €
avr-11
28 313 455,91 €
27 033 110,96 €
mai-11
27 767 755,13 €
28 313 455,91 €
juin-11
28 211 611,64 €
27 767 755,13 €
juil-11
28 008 173,79 €
28 211 611,64 €
août-11
28 191 739,88 €
28 008 173,79 €
sept-11
28 318 951,98 €
28 191 739,88 €
oct-11
28 290 655,24 €
28 318 951,98 €
nov-11
28 989 765,91 €
28 290 655,24 €
déc-11
29 087 768,43 €
28 989 765,91 €
janv-12
28 040 116,02 €
29 087 768,43 €
f évr-12
29 505 095,17 €
28 040 116,02 €
mars-12
29 538 959,41 €
29 505 095,17 €
avr-12
29 835 451,68 €
29 538 959,41 €
mai-12
29 326 674,56 €
29 835 451,68 €
juin-12
30 307 947,06 €
29 326 674,56 €
juil-12
29 777 685,00 €
30 307 947,06 €
août-12
30 208 034,73 €
29 777 685,00 €
sept-12
29 854 197,66 €
30 208 034,73 €
oct-12
30 320 338,80 €
29 854 197,66 €
nov-12
31 827 465,65 €
30 320 338,80 €
déc-12
30 934 043,63 €
31 827 465,65 €
janv-13
30 761 309,61 €
30 934 043,63 €
f évr-13
32 661 681,69 €
30 761 309,61 €
mars-13
31 976 778,21 €
32 661 681,69 €
avr-13
31 475 102,74 €
31 976 778,21 €
mai-13
32 656 468,24 €
31 475 102,74 €
juin-13
32 911 500,06 €
32 656 468,24 €
juil-13
31 409 750,46 €
32 911 500,06 €
août-13
32 552 969,03 €
31 409 750,46 €
sept-13
32 242 526,23 €
32 552 969,03 €
oct-13
33 842 122,46 €
32 242 526,23 €
nov-13
34 938 030,43 €
33 842 122,46 €
déc-13
34 755 721,90 €
34 938 030,43 €
janv-14
33 604 107,29 €
34 755 721,90 €
Source : Département – Direction de la prévention et de l’action sociale
S2 – 2150238/BB
126/141
Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives
Annexe n° 3 : L’état des lieux des dotations et des provisions 2010-2013
Flux
Dotations aux provisions pour risques et charges de
fonctionnement
dont risque financier garanties d'emprunt SEQUANO
dont contentieux contrats de prêts et swap
dont risques de perte DMTO et hausse AIS et abondement
FSL
dont risques FDMTO et dépenses sociales
compte 686 - dont dotations aux provisions charges financières
Comptes 786
Reprises sur provisions
dont reprises de provisions sur contrats de prêts et swap
dont Reprises de provisions sur FDMTO et dépenses
sociales
dont Reprises de provisions perte DMTO, hausse AIS
Solde
provision au
31/12/2009
2010
2011
2012
Cumul au
2013 31/12/2013
4,15
0,00
33,99
10,78
44,94
93,86
4,15
-
0,00
0,00
0,00 15,39
0,00
10,78
0,00
12,94
4,15
39,11
-
0,00
0,00
32,00
32,00
-
0,00 18,60 -12,60
0,00
0,00
0,00
0,00
4,61 12,60
4,61
0,00
0,00
32,00
6,00
0,00
49,21
4,61
-
12,60
32,00
32,00
compte 6815
Dotations aux provisions pour risques et charges de fonctionnement nettes des
reprises
Vérification Solde
Provisions pour risques et charges
comptes 15
dont compte 151 - dont provisions pour litiges et contentieux
dont provisions sur emprunts et swap
dont provisions risques FDMTO et dépenses sociales
dont compte 152 - dont provisions pour risques et charges sur emprunts
dont compte 158 - dont autres provisions pour risques et charges
0,00
-
12,60
4,15
0,00
29,39
-1,82
12,94
44,65
4,15
0,00
29,39
-1,82
12,94
44,65
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
29,39
10,79
18,60
0,00
-1,82
10,78
-12,60
0,00
12,94
12,94
0,00
0,00
40,51
34,51
6,00
0,00
4,15
0,00
0,00
0,00
0,00
4,15
Source : CRC Île-de-France à partir des données du département et des comptes de gestion
S2 – 2150238/BB
127/141
Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives
Annexe n° 4 : Les restes à recouvrer au 30 juin 2014 par année d’ancienneté et par
catégorie de personnes
RAR au
30/06/2010
RAR au
30/06/2011
RAR au
30/06/2012
RAR au
30/06/2013
RAR au
30/06/2014
< 1993
- 53 481,60
- 53 481,60
- 53 481,60
-
-
1994
314 525,59
312 165,23
309 770,88
307 034,17
304 736,80
1996
7 507,56
5 553,78
3 109,81
1 300,93
1997
24 213,48
21 253,23
18 285,34
12 038,14
1998
16 142,83
2 259,66
2 259,66
2 259,66
1999
957 728,40
954 190,37
915 798,47
909 976,04
908 480,19
2000
190 392,47
163 881,95
158 418,74
127 125,45
109 903,43
2001
184 271,68
151 090,83
108 355,28
91 640,76
83 562,43
2002
374 675,15
339 601,77
292 314,27
288 075,16
283 658,12
2003
394 084,29
343 194,54
288 128,36
275 512,86
266 930,21
2004
392 897,52
322 071,82
257 557,56
242 282,12
221 407,05
2005
831 967,55
685 319,86
592 294,51
565 508,70
531 221,85
2006
2 807 690,23
2 543 329,71
2 295 218,74
2 090 694,98
1 911 475,10
2007
4 384 450,31
3 798 301,02
3 385 039,73
3 095 173,07
2 901 614,72
2008
8 117 418,47
6 962 486,82
6 313 892,59
5 867 193,83
5 420 321,65
2009
12 561 122,79
9 316 040,29
7 234 227,43
6 239 373,89
5 815 313,63
2010
-
10 734 928,55
6 590 456,77
5 072 598,73
4 501 839,30
2011
-
-
19 545 836,31
9 410 238,57
5 778 478,62
2012
-
-
-
18 343 606,75
9 535 923,32
2013
-
-
-
-
71 799 505,52
31 505 606,72
36 602 187,83
48 257 482,85
52 941 633,81
110 376 822,69
T
2 450,75
Source : Paierie départementale
Exercice
1994
1997
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Total général
Personne morale Personne morale Personne
de droit privé
de droit public
physique
304 736,80
2 450,75
830 449,41
78 030,78
23 685,32
78 681,54
7 536,57
14 079,24
39 489,52
29 993,67
5 379,07
264 090,72
14 188,33
44 983,35
173 170,36
48 776,50
7 038,22
114 888,90
99 479,93
70 848,29
286 486,71
173 886,85
7 424,96
443 522,85
1 460 527,29
1 439,71
212 889,25
2 687 285,76
384 156,43
409 589,24
4 626 575,98
47 809,73
606 631,52
5 160 872,38
509 552,13
855 962,50
3 136 324,67
210 716,16
1 235 892,61
4 331 869,85
287 539,59
5 089 757,86
4 158 625,87
848 190,92
65 645 077,05
5 306 237,55
2 462 843,12
76 286 580,04
31 627 399,53
2%
69%
29%
Total général
304 736,80
2 450,75
908 480,19
109 903,43
83 562,43
283 658,12
266 930,21
221 407,05
531 221,85
1 911 475,10
2 901 614,72
5 420 321,65
5 815 313,63
4 501 839,30
5 778 478,62
9 535 923,32
71 799 505,52
110 376 822,69
Source : CRC Île-de-France à partir des données transmises par la paierie départementale
S2 – 2150238/BB
128/141
Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives
Annexe n° 5 : Tableau synoptique des comptes administratifs 2010– 2013 retraités
DEPARTEMENT DE LA SEINE-SAINT-DENIS
- Budget principal (en M€)
Dépenses réelles totales
Recettes réelles totales
Charges réelles de fonctionnement
Charges de fonctionnement
hors intérêts de dette (1)
• achats de biens et service
• charges de personnel et assimilées
dont assistants familiaux ASE
• dépenses d’intervention (hors subventions)
- dont aides à la personne
allocations famille et enfance
PCH-ACTP
APA
RSA-RMI
- dont frais de séjour et d'hébergement
frais d'hébergement en établissement
Accueil familial (hors salaires ass.fam.)
- dont contributions obligatoires
dont dotation de fonctionnement des collèges
dont contribution BSPP et PP
dont FSL, FAJ et FSE
- dont STIF
• subventions
dont aux communes et EPCI
dont aux associations
• autres dépenses de fonctionnement
• Charges financières
dont intérêts de dette
Produits réels de fonctionnement
• impots et taxes
2009
(pour
2010
mémoire)
2011
2012
2013
Evol %
20102011
Evol %
20112012
Evol %
20122013
Evol %
Evol%
moyenne
2010annuelle
2013
2010-2013
1 808,8 1 791,6 1 860,0 1 937,1
1 768,5 1 818,4 1 912,1 1 915,9
1 500,4 1 550,4 1 604,6 1 655,4
1 947,1
1 987,8
1 684,0
3,8%
5,2%
3,5%
4,1%
0,2%
3,2%
0,5%
3,8%
1,7%
8,7%
9,3%
8,6%
2,8%
3,0%
2,8%
1 474,8 1 520,8 1 575,1 1 627,5
1 657,6
3,6%
3,3%
1,9%
9,0%
2,9%
133,8
359,2
38,0
1 092,9
563,3
12,5
52,1
100,9
388,4
352,8
-1,1%
1,5%
0,8%
5,6%
3,9%
0,0%
4,8%
5,6%
4,5%
9,7%
-9,5%
2,3%
3,3%
6,6%
6,2%
-8,6%
14,3%
4,7%
6,6%
10,0%
-4,3%
2,8%
1,9%
2,2%
6,5%
-3,7%
6,1%
2,4%
8,3%
-3,5%
-14,4%
6,7%
6,0%
15,0%
17,5%
-12,0%
27,1%
13,2%
20,7%
16,5%
-5,1%
2,2%
2,0%
4,8%
5,5%
-4,2%
8,3%
4,2%
6,5%
5,2%
344,5
332,0
9,1%
10,0%
-3,6%
15,6%
5,0%
12,8
12,9
16,6
16,5
75,2
76,8
77,6
77,8
30,4
31,4
31,0
31,5
31,7
33,3
34,6
34,5
13,0
12,1
12,1
11,7
41,4
42,5
43,6
44,4
66,4
66,2
64,3
62,0
13,6
13,5
12,8
13,1
50,2
49,6
49,5
46,6
13,3
11,3
11,4
6,8
32,9
36,1
36,2
29,5
25,6
29,6
29,5
27,9
1 562,3 1 631,7 1 721,3 1 694,7
1 074,2 1 133,2 1 191,4 1 140,3
17,3
79,9
33,5
34,8
11,6
45,3
64,6
13,1
49,2
7,1
28,1
26,4
1 761,4
1 193,7
29,4%
1,1%
-1,3%
3,8%
-0,3%
2,7%
-2,8%
-5,2%
-0,2%
1,3%
0,2%
-0,2%
5,5%
5,1%
-0,9%
0,2%
1,6%
0,0%
-2,7%
1,8%
-3,7%
2,3%
-5,8%
-40,6%
-18,5%
-5,3%
-1,5%
-4,3%
5,0%
2,8%
6,4%
0,8%
-1,3%
1,9%
4,2%
0,3%
5,7%
5,0%
-4,8%
-5,6%
3,9%
4,7%
34,6%
4,1%
6,8%
4,6%
-4,3%
6,5%
-2,4%
-2,8%
-0,7%
-36,8%
-22,3%
-10,8%
8,0%
5,3%
10,4%
1,3%
2,2%
1,5%
-1,4%
2,1%
-0,8%
-0,9%
-0,2%
-14,2%
-8,1%
-3,8%
2,6%
1,7%
-3,3%
161,7
329,8
35,6
903,7
450,2
14,0
32,2
86,2
290,7
291,9
156,4 154,7
139,9
336,7 341,7
349,5
35,9
36,2
37,3
950,2 1 002,9 1 069,4
479,4 498,1
529,1
14,2
14,2
13,0
41,0
43,0
49,1
89,1
94,1
98,6
321,9 336,5
358,8
302,9 332,4
365,6
277,1
287,1
313,3
- dont fiscalité directe (yc FNGIR et fonds CVAE)
650,2
670,8
563,1
557,6
605,8
-16,1%
-1,0%
8,6%
-9,7%
dont TFB
dont CVAE yc Fonds péréquation
dont IFER
- dont fiscalité indirecte (yc péréquation)
dont droits de mutation (FDMTO inclus)
dont TICPE
dont TSCA
• concours financiers de l’État
dont DGF
dont péréquation et compensations fiscales
(yc DCRTP)
• dotations CNSA
• dotations FMDI
• autres recettes de fonctionnement
0,0
0,0
0,0
424,0
123,0
225,2
57,3
312,2
287,9
0,0
0,0
0,0
462,4
147,1
240,5
59,9
313,4
289,3
0,0
0,0
0,0
628,3
186,4
250,0
174,3
351,0
291,6
322,2
197,3
1,0
582,6
142,4
247,4
171,9
365,7
291,0
349,1
214,8
1,0
587,9
145,6
248,1
174,0
361,2
289,9
35,9%
26,7%
4,0%
190,8%
12,0%
0,8%
-7,3%
-23,6%
-1,0%
-1,4%
4,2%
-0,2%
8,3%
8,8%
4,2%
0,9%
2,2%
0,3%
1,2%
-1,2%
-0,4%
27,1%
-1,1%
3,2%
190,4%
15,3%
0,2%
8,3%
-0,4%
1,1%
42,7%
4,8%
0,1%
17,4
17,2
52,6
67,9
64,5
205,0%
29,2%
-5,0%
274,3%
55,3%
34,6
28,8
112,5
29,2
25,2
130,7
32,0
22,5
124,4
32,5
22,8
133,4
35,0
23,9
147,5
9,5%
-10,5%
-4,8%
1,8%
1,3%
7,3%
7,6%
4,8%
10,6%
19,9%
-5,0%
12,9%
6,2%
-1,7%
4,1%
87,5
61,9
-56,6
110,9
81,3
28,1
146,2
116,7
62,2
67,2
39,3
-19,4
103,8
77,4
15,3
31,8% -54,0% 54,3%
43,5% -66,3% 97,0%
121,1% -131,1% -179,2%
-6,4%
-4,8%
-45,5%
Epargne
Épargne de gestion
CAF brute
CAF nette
S2 – 2150238/BB
-
129/141
Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives
(suite Annexe n° 5)
DEPARTEMENT DE LA SEINE-SAINT-DENIS
- Budget principal (en M€)
Dépenses réelles d'investissem ent
Dépenses réelles d’investissem ent hors
em prunt
Dépenses d'équipement direct
dont PPP collèges
Subventions d'équipement versées
dont subventions aux communes et EPCI
Autres dépenses réelles d'investissement (hors
emprunt)
Remboursements de dette
2009
(pour
m ém oire)
2010
2011
2012
2013
Evol %
20102011
Evol %
20112012
Evol %
20122013
Evol%
2010-2013
308,4
241,2
255,4
281,7
263,1
5,9%
10,3%
-6,6%
9,1%
189,9
188,0
200,9
223,0
201,1
6,8%
11,0%
-9,8%
6,9%
133,0
143,7
159,3
18,8%
43,4
15,5
41,5
11,7
173,1
33,9
28,0
5,7
10,9%
56,8
16,3
189,3
13,9
33,7
7,8
-4,5%
-24,5%
-18,9%
-33,6%
-8,6%
143,8%
-17,0%
-26,7%
20,5%
-35,6%
-63,2%
0,1
0,9
0,0
0,0
0,0
-95,3%
-52,5%
83,6%
-95,9%
118,5
53,2
54,5
58,7
62,0
2,5%
7,7%
5,8%
16,7%
206,2
186,7
190,8
221,1
226,4
2,2%
15,9%
2,4%
21,3%
76,2
66,7
96,3
93,4
100,0
44,4%
-3,0%
7,1%
50,0%
39,4
35,0
1,5
0,2
130,0
20,3
43,1
3,0
0,3
120,0
19,7
57,8
18,8
0,0
94,5
21,3
67,6
4,4
0,1
127,7
24,9
69,0
5,9
0,2
126,4
-2,8%
34,1%
535,0%
-95,5%
-21,2%
8,0%
17,0%
-76,5%
606,0%
35,1%
16,8%
2,1%
32,7%
108,3%
-1,0%
22,6%
60,2%
98,4%
-34,5%
5,3%
Trésorerie nette
en nombre de jours de charges courantes
40,6
10,0
93,9
22,3
166,3
38,1
120,6
26,7
185,6
40,3
77,1%
71,0%
-27,5%
-30,1%
53,9%
51,2%
97,6%
80,7%
DETTE
886
953
993
1 062
1 126
4,2%
7,0%
6,0%
18,2%
4,0
5,0
6,8
2,3
4,4%
14,3
11,7
8,5
27,0
14,5
56,7%
58,4%
57,7%
62,7%
63,9%
103,6
98,3
96,4
101,1
99,1
Recettes réelles d'investissem ent
Recettes réelles d’investissem ent hors
em prunts
FCTVA
autres dotations et subventions
produits de cessions
autres recettes réelles d'investissement
Em prunts souscrits
Taux d'épargne brute %
CAF brute / Produits réels de fonctionnement
Capacité de désendettement
Dette / CAF brute en année
Taux d'endettement %
Dette/ Produits réels de fonctionnement
Marge d'autofinancement courant %
(Charges réelles de fct + Remboursements de
dette ) / produits réels de fonctionnement
Charges réelles de fct : classe 6 hors comptes 675, 676 et 68 / Produits réels de fct : classe 7 hors comptes 775, 776,777 et 78 / DRI : yc compte 775
Source : CRC Ile de France à partir des comptes administratifs et des balances des comptes de gestion
S2 – 2150238/BB
130/141
Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives
Annexe n° 6 : Tableau de passage du CA 2013 aux données retraitées de l’analyse financière
EXERCICE 2013
Mandats émis rattachements
Charges réelles de fonctionnement
1 582 427 501
Total DRF
CA 2013
151 164 011 1 733 591 512
dont rattachements =>
A déduire
A déduire
Chap 014
Chap 013
Atténuation de
produits
Atténuation de
charges
3 512 400
Produits réels de fonctionnement
Dépenses réelles d'investissement
1 791 337 443
Total RRF
CA 2013
12 571 948 1 803 909 391
A déduire
Chap 014
Chap 013
Atténuation de
produits
Atténuation de
charges
cpte 78
opérations
réelles
3 512 400
0,7%
Mandats émis Ctrl synthèse
Ecart
Reste à réaliser
0
0
263 132 655
44 942 902
A déduire
dont rattachements =>
263 132 656
1 144 878
1 144 878
32 000 000
A ajouter
Titres émis
Recettes réelles d'investissement
S2 – 2150238/BB
220 560 999
Cptes 775
5 869 027
A déduire
cptes 675 et 676
opérations DRF retraitées Ctrl synthèse Ecart
réelles
0 1 683 991 332 1 683 991 332
0
8,7%
A déduire
Titres émis rattachements
A déduire
cpte 68
opérations
réelles
RRI retraitées Ctrl synthèse
226 430 026
226 430 026
Ecart
Reste à réaliser
0
0
131/141
A déduire
cptes
775,776,777
opérations
réelles
RRF retraitées Ctrl synthèse Ecart
5 869 027 1 761 383 085 1 761 383 085
0
Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives
Annexe n° 7 : Décomposition intégrale de la fiscalité départementale
CA 2010
IMPOTS ET TAXES BRUTS
CA 2011 CA 2012 CA 2013
Évolution
2010-2013
(ou sur la
période)
1 170,5
1 198,5
1 154,9
1 197,2
2,3 %
Fiscalité directe
706,8
563,1
557,6
605,8
- 14,3 %
Contributions directes
365,6
519,7
520,5
564,9
54,5 %
Taxe foncière sur les propriétés bâties
322,2
349,1
8,3 %
Cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises
197,3
214,8
8,8 %
1,0
1,0
4,2 %
Imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux
Fiscalité reversée
37,1
37,1
40,9
10,4 %
FNGIR
37,1
37,1
37,3
0,5 %
3,7
-
Fonds de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des
entreprises
Autres impôts locaux ou assimilés
341,3
6,3
0,0
0,0
- 100,0 %
FISCALITE INDIRECTE
463,6
635,4
597,2
591,5
27,6 %
Taxe départementale de publicité foncière et droit départemental
d'enregistrement
144,1
189,0
154,6
139,1
- 3,4 %
Taxe départementale additionnelle à certains droits
d'enregistrement
3,1
2,1
2,0
1,5
- 51,5 %
Taxe départementale sur les espaces naturels sensibles
5,4
8,3
9,1
9,1
66,8 %
Taxe destinée au financement des dépenses des conseils
d'architecture, d'urbanisme et d'environnement
0,8
1,3
1,8
0,8
1,6 %
0,0
7,2
-
Fonds de péréquation des DMTO
Taxe sur les conventions d'assurances
59,9
174,3
171,9
174,0
190,4 %
9,9
10,4
10,4
11,6
18,0 %
240,5
250,0
247,4
248,1
3,2 %
37,2
7,1
14,6
3,5
- 90,6 %
1,2
7,1
14,6
3,5
197,8 %
Reversements et restitutions sur impôts locaux et assimilés
4,7
14,1
2,2
- 52,3 %
Reversement sur fonds de péréquation des DMTO
4,7
14,1
2,2
- 52,3 %
Taxe sur l'électricité
Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques
(TICPE)
IMPOTS ET TAXES REVERSES
Reversement et restitution sur impôts et taxes
dégrèvement au titre du plafonnement de la taxe professionnelle
sur la valeur ajoutée
Autres reversements
36,1
- 100,0 %
1,2
2,4
0,5
1,3
8,0 %
1 133,2
1 191,4
1 140,3
1 193,7
5,3 %
Dont fiscalité directe nettes des reversements
706,8
563,1
557,6
605,8
- 14,3 %
Dont fiscalité indirecte nette des reversements
426,4
628,3
582,6
587,9
37,9 %
IMPOTS ET TAXES NETS DES REVERSEMENTS
Source : CRC Île-de-France à partir des données extraites du progiciel Grand Angle
S2 – 2150238/BB
132/141
Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives
Annexe n° 8 : « La facture » des allocations individuelles de solidarité
Compétences
transférées
RMI / RS A
Décalage entre
dépenses nettes
directes et recettes de
l'Etat
ADPA
Décalage entre
dépenses nettes
directes et recettes de
l'Etat
Charge nette PCH
SS total charges
nettes prestations
de solidarité
nationale
2004
57,128
Total
cumulé
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
46,392
40,425
43,658
43,880
51,050
69,356
77,229
101,785
130,219
603,994
53,156
59,342
59,486
64,410
66,518
68,483
72,773
71,753
71,354
644,403
-11,691
-8,951
-2,329
4,731
13,790
15,120
22,543
27,242
60,455
57,128 99,548
88,076
94,192 105,962 122,299 151,629 165,121 196,081 228,816 1 308,853
Source : Département de la Seine-Saint-Denis
Annexe n° 9 : Les déterminants de l'évolution de la masse salariale
Impact annuel (en M€)
(effet report en année pleine en N+1 inclus)
Déterminants de l'évolution de la
masse salariale (en M€)
2010
2011
2012
Part relative dans les charges de
personnel
2010
2011
2012
2013
2013
-2,42
3,01
2,00
-0,90
3,23
0,57
7,92
-1,08
6,96
336,7
-0,7%
0,9%
341,7
-0,3%
0,9%
349,5
0,2%
2,3%
359,2 *
-0,3%
2,0%
1,87
3,89
8,29
0,6%
0,5%
1,1%
2,4%
dont augmentation du point d'indice
0,69
0,00
0,00
0,00
dont primes d'installation
0,45
0,46
0,38
0,34
0,2%
0,1%
0,0%
0,1%
0,0%
0,1%
0,0%
0,1%
dont revalorisation catégorie B
0,07
0,30
0,54
1,43
dont GIPA
0,17
0,32
0,75
0,54
0,0%
0,0%
0,1%
0,1%
0,2%
0,2%
0,4%
0,2%
dont augmentation cotisations
CNRACL, IRCANTEC, CNFPT…
0,09
0,13
0,10
3,62
0,0%
0,0%
0,0%
1,0%
dont indemnité de vie chère
0,02
0,0%
0,0%
0,1%
0,5%
0,1%
0,0%
0,1%
0,5%
0,1%
0,4%
0,1%
1,0%
0,1%
0,0%
0,0%
1,8%
0,3%
0,0%
0,1%
0,3%
2,2%
2,3%
2,4%
2,4%
1,4%
0,7%
0,8%
0,3%
0,0%
0,0%
1,5%
0,7%
0,7%
0,3%
0,2%
0,0%
1,6%
0,6%
0,8%
0,3%
0,2%
0,0%
1,4%
0,6%
1,0%
0,3%
0,2%
0,2%
0,4%
4,1%
0,3%
4,3%
0,3%
6,9%
0,2%
7,7%
Variation des effectifs
GVT
Mesures statutaires imposées
0,27
0,23
0,24
0,20
1,70
0,21
1,68
1,23
0,23
3,47
0,11
0,16
6,43
Mesures départementales
(augmentations des régimes
indemnitaire)
1,05
0,16
0,49
1,06
Moyens dédiés aux directions
7,505
7,771
8,412
8,388
dont renforts/ remplacements
4,611
4,989
5,559
4,793
dont enveloppe vacataires
Autres dépenses de masse salariale
dont allocation chômage
dont personnel extérieur
Conventions de mises à disposition
dont rémunérations et charges hors
paie
Total de l'ensemble des variables
2,357
2,66
0,99
0,091
0,071
2,421
2,473
0,883
0,531
0,049
2,213
2,694
0,921
0,54
1,985
3,348
0,988
0,633
0,802
1,248
0,899
0,962
0,623
13,81
Structure
-18%
22%
14%
14,60
23,97
26,96
dont SMIC
dont action sociale
sous-total
Variation des effectifs
-6%
2%
-4%
GVT
22%
33%
26%
Mesures statutaires imposées
13%
16%
31%
Mesures départementales
(augmentations rémunérations)
8%
1%
2%
4%
Moyens dédiés aux directions
54%
53%
35%
31%
Autres dépenses de masse salariale
19%
17%
11%
12%
Total de l'ensemble des variables
100%
100%
100%
100%
* charges de personnel en M€ du b udget principal seulement, assistants familiaux inclus
Source : CRC Île-de-France à partir des données du département de la Seine-Saint-Denis
S2 – 2150238/BB
133/141
Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives
Annexe n° 10 : Chiffrages des dépenses d’APP
Numéro
20099300000057-00
20099300000121-00
20109300000274-00
20109300000294-00
20109300000280-00
20119300000076-00
20119300000077-00
20119300000075-00
20119300000275-00
20119300000274-00
20119300000378-00
20129300000708-00
20129300000707-00
20129300000591-00
20129300000706-00
20149302001057-00
Montant TTC
du marché
Libellé
Marchés de missions d'ETUDES et
d'ASSISTANCE technique pour
des opérations dans les bâtiments
départ
LOT N° 2 CONSEIL ET
REPRESENTATION DU DEPT93
AU COURS DE PROCEDURES
CONTENTIEUSES
MAPA/Marché à bons de
cdes/contrat de partenariat et
d'assistance au pilotage
MAPA/ELABORATION DU
PROGRAMME TYPE
CONSTRUCTION
RECONSTRUCTION OU
RENOVATION
MAPA/Élaboration du programme
de reconstruction du collège P
Curie à Bondy
Assistance générale pour la
construct., reconstruct. et rénovat.
lourde des cges de la SSD en PPP
Assistance, maintenance pour la
construct., reconstruct., et rénovat.
lourde des collèges de SSD en
PPP
Assistance technique pour la
construction des collèges de SSD
en partenariat public-privé
ASSISTANCE TECHNIQUE EN
CONSTRUCTION
ENVIRONNEMENTALE
ASSISTANCE TECHNIQUE EN
CONSTRUCTION
ENVIRONNEMENTALE POUR
DES OPERATIONS DE
RENOVATION CONSTRUCTION
ASSISTANCE À MAITRISE
D'OUVRAGE
Marché subséquent n° 8 pour
l'assistance technique en
construction environnementale
Marché subséquent n°8 pour
l'assistance technique en
construction environnementale
Assistance technique en
construction environnementale
pour des opérations de rénovation,
construction
Marché subséquent n° 8 pour
l'assistance technique en
construction environnementale
Lot n° 2 Marché de services
juridiques pour le conseil,
l'assistance et la représentation en
justice
total
Montant
réalisé du
marché
Date de fin
d'exécution
1 200 000,00
1 010 461,96
21/04/2014
1 550 000,00
653 673,80
21/02/2014
Chiffrage
grand Angle
réalisé 2 juin
2014
Chiffrage grand
Angle projeté à
fin 2014
274 309,54
274 309,54
170 000,00
367 889,60
367 889,60
155 000,00
277 890,60
277 890,60
139 932,00
135 895,50
140 000,00
Chiffrage
projeté par le
CG
140 000,00
135 895,50
18/10/2011
119 600,00
87 696,70
22/11/2012
87 696,70
119 600,00
23 082,80
19 016,40
29/10/2012
19 016,40
23 082,80
358 800,00
358 182,06
22/03/2013
358 800,00
358 182,06
358 800,00
478 400,00
178 443,20
27/03/2017
478 400,00
178 443,20
478 400,00
1 080 000,00
776 466,65
22/04/2019
717 600,00
776 466,65
1 080 000,00
60 996,00
54 298,40
10/05/2012
54 298,40
60 996,00
68 172,00
65 349,44
09/05/2012
65 349,44
68 172,00
720 000,00
183 177,81
07/08/2015
134 431,45
134 431,45
79 982,50
44 341,70
25/08/2014
44 341,70
79 982,50
79 982,50
42 906,50
25/08/2014
42 906,50
79 982,50
59 800,00
55 494,40
04/09/2012
50 000,00
55 494,40
59 800,00
77 740,00
39 468,00
25/08/2014
55 000,00
39 468,00
77 740,00
0,00
12/02/2018
2 164 732,00
2 912 080,14
3 681 076,99
3 704 872,52
40 000,00
Source : Grand Angle retraité par la CRC
S2 – 2150238/BB
134/141
Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives
Annexe n° 11 : Tableau du déroulement de la procédure de passation
Date
Étape
CP1
CP2
CP3
Publication des avis d’appel public à la concurrence (AAPC)
24 mars 2011
24 mars 2011
24 mars 2011
Rectificatif à l’AAPC initial (+19 jours)
13 avril 2011
13 avril 2011
13 avril 2011
6 mai 2011
6 mai 2011
6 mai 2011
24 mai 2011
24 mai 2011
24 mai 2011
29 juin 2011
29 juin 2011
29 juin 2011
27 mai 2011
30 juin 2011
21 juillet 2011
24 juin au
18 novembre 2011
25 juillet 2011 au
23 décembre 2011
10 août au
1er janvier 2012
19 août 2011
27 septembre 2011
28 octobre 2011
8 septembre au
6 octobre 2011
24 octobre au
7 novembre 2011
22 novembre au
2 décembre 2011
12 octobre 2011
16 novembre 2011
9 décembre 2011
21 octobre 2011
24 novembre 2011
12 décembre 2011
Date limite de remise des offres finales
29 novembre 2011
28 décembre 2011
16 janvier 2012
Courriers aux candidats différant la date limite de remise
27 décembre 2011
4 janvier 2014
19 janvier 2012
7 février 2012
9 janvier 2012
23 janvier 2012
10 février 2012
15 mars 2012
15 mars 2012
15 mars 2012
20 mars 2012
20 mars 2012
20 mars 2012
5 avril 2012
5 avril 2012
5 avril 2012
Réception et ouverture des candidatures : 42 jours après
AAPC initial- délai de 40 j respectés
Sélection des candidats par la commission départementale
des contrats de partenariat des admis à participer au
dialogue compétitif
Courrier adressé au candidat SEMIIC candidature non
retenu
Invitation des candidats admis à participer au dialogue
compétitif et transmission d’un « cahier des charges » pour
remise du Proposition Prévisionnelle Détaillée (PPD) +
guide de rédaction
Les questions réponses entre le CG et les candidats durant
toute la période du dialogue compétitif
date limite de remise des offres initiales : PPD (3 mois de
délais)
Courriers aux candidats différant la date limite de remise
des PPD (suite modifications du RC)
Convocation des candidats à plusieurs séances de dialogue
par collège puis par thème selon une phase unique
décomposée comme suit :
-6 Séances de dialogues avec les candidats (4 pour le CP1,
2 pour le CP2 et 2 pour le CP 3) d’une demi-journée par
candidat
-Séance de synthèse en présence du Directeur général des
services (1 h 30 pour le CP1, 1h 15 pour CP 2 et 1 h 15
pour le CP 3)
Lettre d’invitation à remettre une offre finale avec DDOF
Rapport d’analyse des offres finales
Mise au point des contrats engagée avec chaque candidat
retenu à partir du :
conformément à l’article L. 1414-10 du CGCT, délibération
du conseil général et rapport aux conseiller généraux pour
approbation des trois contrat de partenariat ( un par CP) des
termes du contrat, les actes de cessions et autorisation du
Président du CG à signer les contrats
Information des autres candidats du rejet de leurs offres
Notification du contrat à chaque titulaire : Eifficol 1, Fayat et
Eifficol 3
23 septembre 2011
Source : informations CG93 consolidées CRC
S2 – 2150238/BB
135/141
Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives
Annexe n° 12 : Évolution des offres des candidats retenus
CP 1 Eiffage
Montant des travaux
(€ HT)
Montant à financer
(€ HT)
loyers HT annuels
L1, L2, L3 et L4
dont Loyers HT
annuels, L2, L3
CP 2 Fayat
Montant des travaux
(€ HT)
Montant à financer
(€ HT)
loyers HT annuels
L1, L2, L3 et L4
dont Loyers HT
annuels, L2, L3
CP 3 Eiffage
Montant des travaux
(€ HT)
Montant à financer
(€ HT)
loyers HT annuels
L1, L2, L3 et L4
dont Loyers annuels
HT, L2, L3
EP initiale
EP actualisée
(1)
PPD (offre
initiale) (2)
DOF (offre
finale) (3)
Écart
(3-2)
écart avec EP
(3-1)
71 040 818,00
78 800 898,00
82 269 305,00
82 166 739,00
-102 566,00
3 365 841,00
89 190 433,00
105 693 100,93
109 894 956,00
109 175 862,80
-719 093,20
3 482 761,87
5 520 271,00
7 306 414,99
7 544 065,00
6 762 363,88
-781 701,12
-544 051,11
1 253 682,00
1 278 755,58
1 299 486,00
1 205 435,83
-94 050,17
-73 319,75
PPD (offre
initiale) (2)
DOF (offre
finale) (3)
Écart
(3-2)
EP initiale
EP actualisée
(1)
écart avec EP
(3-1)
71 277 269,00
79 595 587,07
89 716 239,00
74 336 280,42
-15 379 958,58
-5 259 306,65
89 469 921,38
103 046 168,41
117 138 359,00
101 499 466,06
-15 638 892,94
-1 546 702,35
6 022 805,77
7 237 283,98
7 831 246,96
6 622 716,01
-1 208 530,95
-614 567,96
1 318 776,30
1 318 776,30
1 014 078,00
1 017 271,00
3 193,00
-301 505,30
PPD (offre
initiale) (2)
DOF (offre
finale) (3)
EP initiale
EP actualisée
(1)
Écart
(3-2)
écart avec EP
(3-1)
71 713 619,00
77 521 527,57
76 499 622,00
80 643 361,71
4 143 739,71
3 121 834,14
89 982 670,23
100 818 071,00
104 704 884,31
106 306 286,64
1 601 402,32
5 488 215,64
5 934 867,43
7 000 709,47
7 222 646,99
6 946 869,19
-275 777,80
-53 840,28
1 270 600,74
1 270 600,74
1 574 341,21
1 296 584,45
-277 756,76
25 983,71
Source : Source : CG 93, évaluation préalable et procès-verbal des offres des candidats (PPD, DOF)
L'EP pour le CP1 ne comprenait pas (piscine, équipement informatique et mobilier, 1 % artistique.
L’EP pour le CP 2 ne prenait pas en compte la passerelle (collège de Pavillons sous-bois), le programme
environnemental et le bâtiment énergie 0, les mobiliers et les équipements.
S2 – 2150238/BB
136/141
Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives
Annexe n° 13 : Répartition des subventions départementales de premier équipement
pour les 12 collèges nouveaux et reconstruits
S2 – 2150238/BB
137/141
Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives
Annexe n° 14 : Dotations de fonctionnement pour 2015 des 12 collèges livrés en 2014
rappel
2014
COMMUNES
COLLEGES
toutes
communes
parc des
120 collèges
existants
Aubervilliers
Jean Moulin
Aulnay-sousBois
Simone Veil (neuf)
AP 2015
ALO viab.
2015
ALO
entretien
2015
ALO
admin.
2015
Dotation
2015
(NB pour les
collèges
neufs
chiffrage =
estimations
sur 12 mois)
?
17 269 954
variation
2015/2014
42 980
50 472
1 806
30 991
126 249
161 227
-21,69%
21 120
34 532
1 398
20 166
77 216
102 879
-24,94%
Blanc-Mesnil
Jacqueline de
Romilly (neuf)
24 900
46 131
1 949
17 024
90 004
86 437
4,13%
Bondy
Pierre Curie
23 100
34 083
2 140
20 326
79 649
85 737
-7,10%
Clichy-sous-Bois
Louise Michel
52 810
58 611
1 726
25 221
138 368
193 531
-28,50%
25 780
31 871
1 542
20 997
80 190
171 303
-53,19%
52 305
29 716
1 943
19 508
103 473
120 960
-14,46%
19 920
48 227
2 070
16 907
87 124
86 717
0,47%
15 000
43 961
2 239
10 697
71 897
58 758
22,36%
26 160
40 566
1 524
14 970
83 220
82 952
0,32%
Le Raincy
Les Pavillonssous-Bois
Montreuil-sousBois
Jean-Baptiste
Corot
Anatole France
SaintDenis/Saint-Ouen
Cesaria Evora
(neuf)
Collège
international (neuf)
Intercommunal
Dora Maar (neuf)
Stains
Maurice Thorez
27 280
49 237
1 598
21 540
99 655
137 737
-27,65%
Villepinte
Jean Jaurès
63 355
50 150
2 125
24 586
140 216
190 833
-26,52%
total dotation
initiale 2015 :
394 710
517 557
22 060
242 933
1 177 261
1 479 071
-20,41%
sous total 2015 reconstruits
287 610
285 092
12 880
163 169
748 751
rappel 2014 collèges reconstruits
(hors réfactions, trop-perçus et effet
tunnel) avec estimations sur 12 mois
pour collèges neufs
292 260
532 097
108 607
151 855
-1,59%
-46,42%
-88,14%
7,45%
sous total 2015 nouveaux
107 100
213 417
9 180
79 764
rappel 2014 nouveaux (hors réfactions,
trop-perçus et effet tunnel) avec
estimations sur 12 mois pour collèges
neufs
111 000
198 415
27 536
80 792
-3,51%
7,56%
-66,66%
-1,27%
Noisy-le-Grand
variation 2015/2014 reconstruits
variation 2015/2014 nouveaux
409 461
Source : tableau de calcul des dotations 2015 des collèges PPP et rappel des dotations 2014 du parc existant
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Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives
Annexe n° 15 : Tableau des loyers L2 et L3 prévisionnels des contrats de partenariat
contrats de partenariat
2014
(année partielle)
loyers
2015
CP1
L2 a
L2 b
L3
Gros Entretien Renouvellement performantiel
Gros Entretien Renouvellement non performantiel
Exploitation
technique
Maintenance courante
S/total
195 281
520 750
11 406
30 417
269 558
747 022
476 245
1 298 189
172 974
420 397
2 053
4 990
230 778
559 454
25 589
62 033
431 394
1 046 874
242 806
582 735
8 596
20 631
328 259
821 016
579 661
1 424 382
1 487 300
3 769 445
CP2
L2 a
L2 b
L3 a
L3 b
Gros Entretien Renouvellement performantiel
Gros Entretien Renouvellement non performantiel
Exploitation
technique
Maintenance courante
Programme
pédagogique
de
sensibilisation
S/total
CP3
L2 a
L2 b
L3
S/total
total
Gros Entretien Renouvellement performantiel
Gros Entretien Renouvellement non performantiel
Exploitation
technique
Maintenance courante
Source : annexe FIN 5 des contrats de partenariat - Loyer L2 : provision pour les dépenses de GER (gros
entretien renouvellement) - Loyer L3 : dépenses de maintenance courante (hors fluide)
NDLR : Les contrats 1 et 3.
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Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives
GLOSSAIRE DES SIGLES
A3P
Assistance à projets, patrimoine et partenariats
AAPC
Avis d’appel public à la concurrence
ACTP
Allocation compensatrice tierce personne
APA
Allocation personnalisée d’autonomie
APP
Assistants à la personne publique
BP
Budget primitif
BTP
Bâtiment et des travaux publics
Caf
Caisse d’allocations familiales
CAF
Capacité d’autofinancement
CAFFIL
Caisse française de financement locale
CCSPL
Commission consultative des services publics locaux
CDC
Caisse des dépôts et consignations
CET
Comptes épargne temps
CGCT
Code général des collectivités territoriales
CNOCP
Conseil de normalisation des comptes publics
CNSA
Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie
CPRD
Contrat particulier région-département
CP
Contrats de partenariat
CVAE
Cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises
DBFCP
Direction du budget, des finances et de la commande publique
DCRTP
Dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle
DEJ
Direction de l’éducation et de la Jeunesse
DGCL
Direction générale des collectivités locales
DGF
Dotation globale de fonctionnement
DGFip
Direction générale des finances publiques
DMTO
Droits de mutation à titre onéreux
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Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives
EPDC
Études pluridisciplinaire et conseils
FCTVA
Fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée
FMDI
Fonds de mobilisation départementale pour l’insertion
FNGIR
Fonds national de garantie individuelle des ressources
GER
Gros entretiens et renouvellement
IDF
Île-de-France
LFI
Loi de Finances Initiale
LFR
Loi de finances rectificative
LOLF
Loi organique sur les lois de finances
MAPPP
Mission d’appui aux partenariats public-privé
MAPTAM
Modernisation de l’action publique territoriale et l’affirmation des métropoles
MDPH
Maison départementale du handicap
MOP
Maîtrise d’ouvrage publique
ODAS
Observatoire national de l’action sociale décentralisée
PCH
Prestation de compensation du handicap
PEI
Plan exceptionnel d’investissement
PPD
Propositions prévisionnelles détaillées
PPI
Plan pluriannuel d’investissement
PPP
Partenariat public-privé
RSA
Revenu de solidarité active
SFIL
Société de financement local
STIF
Syndicat des transports d’Île-de-France
TFPB
Taxe foncière sur les propriétés bâties
TGI
Tribunal de grande instance
TICPE
Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques
TMGR
Travaux de modernisation et de grosses réparations
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