Dr. Najat ZARROUK - United Nations Information Centres
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Renforcement de la professionnalisation de la gestion des ressources humaines dans le secteur public en Afrique Atelier à l’intention du Personnel chargé des ressources humaines en Afrique sur le “Renforcement des capacités des ressources humaines pour la réalisation des objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) et le développement de l’Afrique” Cotonou, République du Bénin, du 12 au 16 avril 2010 PRESENTATION : L’Ethique, la Transparence, la Responsabilisation, le Professionnalisme et l’Intégrité dans le Service Public par Dr. Najat ZARROUK Directrice de la Formation des Cadres Administratifs et Techniques au Ministère de l’Intérieur du Royaume du Maroc Membre du Comité des Experts de l’Administration Publique de l’ONU Vice-présidente de l’Institut des Femmes Arabes Leaders d’Amman (Jordanie) International Republican Institute Le Réseau du Personnel chargé de la Gestion des Ressources Humaines dans le Secteur Public en Afrique (APS-HRMnet) et le Département des Affaires Economiques et Sociales des Nations Unies (UNDESA) Renforcement de la Professionnalisation de la Gestion des Ressources Humaines dans le Secteur Public en Afrique Atelier à l’intention du Personnel chargé des Ressources Humaines en Afrique sur : « Renforcement des Capacités des Ressources Humaines pour la Réalisation des Objectifs du Millénaire pour le Développement de l’Afrique » L’Ethique, la Transparence, la Responsabilisation, le Professionnalisme et l’Intégrité dans le Service Public ---Par Dr. Najat ZARROUK Directrice de la Formation des Cadres Administratifs et Techniques au Ministère de l’Intérieur du Royaume du Maroc Membre du Comité des Experts de l’Administration Publique de l’ONU Vice-présidente de l’Institut des Femmes Arabes Leaders d’Amman (Jordanie) – International Republican Institute République du Bénin (Cotonou), du 12 au 16 Avril 2010 1 SOMMAIRE --Pages - Introduction………………………………………..…………………………...……………….……. I- Définition des concepts………………………………..………………………………………….... II- Manifestations et causes des pratiques contraires à l’éthique dans le Secteur Public……….. III- Structure et Contexte du Secteur Public du XXIème siècle….……………….………….……. 1- Un Secteur public orienté vers la modernisation……………………………………………….. 2- Un Secteur Public orienté vers la Bonne Gouvernance……………………………………..… 3- Un Secteur Public orienté vers la moralisation et l’éthique……………………………………. IV- Conditions préalables pour une gestion publique éthique………………………………..….. V- Conditions liées à une gestion moderne et performante des ressources humaines.............. VI- Nécessité d’instaurer une infrastructure de l’éthique .......................................................... VII- Présentation de quelques modèles et expériences ……………………...……...................... 1- La promotion de l’intégrité et la lutte contre la corruption au niveau international………………………………………………………………………………..… 1.1. Le Code international de conduite des agents de la fonction publique - Résolution de l’Assemblée Générale de l’ONU n° A/RES/51/59 du 28 Janvier 1997 au sujet de la lutte contre la corruption…………………………………………………………………………………………... 1.2. La Convention des Nations Unies contre la corruption signée en 2003………….……….. 2- La promotion de l’intégrité et la lutte contre la corruption au niveau Continental et Régional………………………….………………………………………………….….……. 2.1. Le système de l’intégrité et de l’éthique de l’OCDE…………………..….………………… a- Les valeurs essentielles sur lesquelles s’appuie le Secteur Public……………………………..... b- L’édiction de normes de conduite et le recours à la loi comme principal instrument d’application des valeurs fondamentales …………………………….………….………..…..... c- Communiquer autour des valeurs pour les rendre opérantes……………………………………. d- Assurer l’intégrité dans la gestion quotidienne…………………...…………….……………….. e- Avoir des mécanismes de contrôle interne et externe pour garantir le respect des normes applicables…………………………………….……………...…………..……………………… f- Agir contre les comportements contraires à l’éthique ………………………..………….……. 2.2. Les initiatives de l’Union africaine ……………………….…………………………..……… a- La Charte de la fonction publique de l’Afrique de 2001 ………………………………….……. b- La Convention de l'Union africaine sur la prévention et la lutte contre la corruption du 11 juillet 2003……………………………………………………..………………………….. c- Projet de Charte africaine sur les valeurs et les principes du Service Public et de l’Administration……………………………..………………………………….…………...…… 3- Les systèmes nationaux d’intégrité et de lutte contre la corruption ……………………. a- Exemple d’un pays développé : Le Bureau des valeurs et de l’Ethique de la Fonction Publique au Canada……………………………………………………………………………….…….… b- Exemple d’un pays émergent : La moralisation du Secteur Public au Maroc……..………. c- Exemple d’un pays moins avancé : Le Code de déontologie des agents publics de la Mauritanie ………………………………………………………………….……..………. 4- Le rôle de la Société Civile : exemple de Transparency International…………..…….. VIII- Quelques indicateurs de l’évaluation de l’éthique………………………………….……… IX- Comment APS-HRMNET peut-il contribuer à la promotion de l’éthique et de l’intégrité dans le Secteur Public ? ………………………………………………………………..………….. - Conclusion……………………………………………………………………………………….. - Quelques références…………………………………………………………………………… 2 3 5 8 9 10 13 14 15 16 17 17 18 18 18 20 20 20 20 21 21 22 22 22 22 23 24 28 28 29 32 34 35 36 37 38 - Introduction L’initiative de créer un Réseau des Gestionnaires de Ressources Humaines de l’Administration Publique en Afrique (APS-HRMnet) en tant que Plateforme de réseautage, de plaidoyer, de promotion du développement des professionnels de la gestion des ressources humaines (GRH), de partage des informations et des connaissances afin d’améliorer les capacités individuelles et organisationnelles pour une administration publique plus performante, arrive à point nommé pour les principales raisons suivantes : - La prise de conscience générale de la dimension humaine dans le changement et au niveau des défis qu’affrontent les organisations ou les entreprises ; - La qualité des ressources humaines est essentielle au développement de tout pays ; - Les responsables des ressources humaines dans le secteur public occupent ou doivent occuper un poste stratégique dans le développement du pays ; - L’administration publique est tenue, aujourd’hui plus que jamais, de promouvoir et de créer les conditions favorables de la performance et de la qualité du service public, dans un contexte de changements politiques, mais aussi de crise, de récession et d’incertitude ; - Le réseautage (Networking), le benchmark et l’échange d’expériences, le partage des informations et des bonnes pratiques font partie intégrante de la performance ; - Ce Réseau doit constituer également un canal pour la promotion de l’éthique, de l’intégrité, de la probité et de la moralisation dans le Secteur Public pour lui permettre d’assumer ses responsabilités, de respecter ses engagements et d’atteindre ses objectifs dans de parfaites conditions de performance. Parmi les objectifs du mandat du APS-HRMnet, on retient justement la promotion de l’excellence, de l’intégrité et des normes professionnelles au sein du Service public, conformément à l’encadré ci-après. Identification et partage des meilleures pratiques Promotion de l’excellence, de l’intégrité, des normes professionnelles Amélioration des Performances du Secteur Public Appui à un positionnement stratégique de la GRH Promotion de la formation continue (Savoir et techniques) 3 Soutien à la mise en oeuvre de la charte des services publics Mise à disposition d’outils, de méthodes, de modèles et d’informations La fonction publique est, en effet, dépositaire de la confiance du public. Les citoyens attendent des fonctionnaires qu’ils servent l’intérêt général en faisant preuve d’impartialité et en gérant quotidiennement les ressources publiques de manière appropriée. Un service public équitable et fiable inspire confiance au public. Il crée aussi un environnement favorable pour les entreprises, ce qui contribue au bon fonctionnement des marchés et à la croissance économique. L’éthique dans le service public est nécessaire à la confiance du public et la renforce ; elle constitue la clé de voûte d’une bonne gouvernance. Mais que faut-il faire pour renforcer l’éthique dans le service public ? Note de synthèse de l’OCDE sur la gestion publique Renforcer l’éthique dans le service public : Les mesures des pays de l’OCDE – Septembre 2000 Le renforcement de l’éthique, de l’intégrité, de la probité, de la responsabilité, du professionnalisme et de la transparence font partie intégrante de l’agenda de la réforme et de la modernisation du Secteur public, tant au niveau national, régional, continental qu’international, à la fois au niveau des pays développés ou des pays en développement ou en transition. Si certains pays se distinguent par des niveaux « acceptables » de corruption, il n’en demeure pas moins que le manque de responsabilité, les comportements immoraux et les pratiques de corruption se sont tellement répandus, surtout en Afrique, que l’on peut parler, à juste titre, d’une « crise de moralité dans les services publics »1. Cette situation alarmante a été à l’origine non seulement d’une prise de conscience au niveau mondial de cette problématique, mais aussi de l’émergence de toute une dynamique, à partir de la fin des années 80, pour tirer la sonnette d’alarme sur les violations morales et les pratiques non éthiques, pour mettre en place les efforts nécessaires en vue de les freiner et surtout, pour jeter les bases et construire des systèmes d’intégrité au niveau mondial, régional, continental et national. L’élan observé à cet égard trouve son fondement dans les principales considérations suivantes : - Les proportions qu’ont prises les pratiques, les attitudes et les comportements immoraux et irresponsables tant au niveau du Secteur Public que Privé, devenant même parfois « des normes institutionnelles », sachant, selon Transparency International, que « L’administration est l’un des secteurs en Afrique le plus touché par la corruption et vis-à-vis duquel le mécontentement et l’insatisfaction des usagers sont énormes »2 ; - La vague de libéralisation politique que connaissent les pays d’Afrique, avec l’émergence d’une citoyenneté revendiquant l’adoption et l’application de codes de moralité et de bonne conduite ainsi que la condamnation des responsables d’actes immoraux ; 1 Voir Sadig RASHEED, Ethique et responsabilité dans le service public africain, Bulletin DPMN, 3(1), août 1995, pp. 12-14. 2 Voir Combattre la corruption. Enjeux et perspectives, adapté du Transparency International Source Book 2000, éd. Karthala, Paris. 4 - L’impact négatif et évident des pratiques non éthiques et immorales sur le développement, la croissance, le progrès, la productivité, la réactivité, la crédibilité, la légitimité et la transparence des gouvernements ou la mise en œuvre effective des politiques publiques3 ; - La pression exercée par les bailleurs de fonds extérieurs qui exigent le respect de la démocratie, de la bonne gouvernance, la réduction des gaspillages et la dilapidation des ressources. Comment peut-on expliquer une telle situation ? Dans quel contexte s’insèrent aujourd’hui les problématiques de l’éthique, de l’intégrité et de la probité au sein du Secteur Public ? Comment se construisent aujourd’hui les systèmes d’intégrité ? Comment le Réseau du Personnel chargé de la Gestion des Ressources Humaines dans le Secteur Public en Afrique (APS-HRMnet) peut-il contribuer à ancrer les valeurs d’éthique, d’intégrité, de probité, de responsabilité, de transparence et de professionnalisme au sein du Secteur public africain ? C’est à ces différentes questions que tentera de répondre le présent document. Cependant, il nous paraît utile, au préalable, d’essayer de définir le concept d’éthique et de le situer par rapport autres concepts s’y rapportant. I- DEFINITION DES CONCEPTS Face aux divergences conceptuelles et doctrinales, face aussi aux divergences de méthodologie et d’approche, quelques définitions pourront nous aider à démystifier les termes et à nous retrouver dans les différents concepts, objet de cette présentation. - Ethique : Etymologie : du grec « ethikos », moral, de « ethos », mœurs, manière de vivre, lieu de vie, habitude, caractère. L’éthique est une discipline pratique et normative qui se donne pour but de dire comment les êtres doivent se comporter selon les normes de la morale. C’est une branche de la philosophie qui s’intéresse aux comportements humains et, plus précisément, à la conduite des individus en société. C’est aussi l’étude et l’évaluation du comportement humain à la lumière de règles qui fixent des normes adoptées comme obligations et devoirs encadrant son travail. - Morale : Etymologie : du latin « mores », mœurs. La morale est un ensemble de principes de jugement, de règles de conduite relatives au bien et au mal, de devoirs, de valeurs, parfois érigés en doctrine, qu'une société se donne et qui s'imposent autant à la conscience individuelle qu'à la conscience collective. Ces principes varient selon la culture, les croyances, les conditions de vie et les besoins de la société. 3 Pour la Banque mondiale, « La corruption est devenue une industrie d’un volume financier d’un trillion (mille milliards) de dollars EU. Elle a été identifiée comme facteur de blocage des pays en développement, maintenant les populations les plus pauvres dans la pauvreté et constituant une «taxation» de taille pour la croissance des entreprises », voir discussion en ligne en direct avec Daniel Kaufmann, Directeur du programme gouvernance à l’Institut de la Banque mondiale, le 13 avril 2004. 5 - Déontologie : Etymologie : de l'anglais « deontology », venant du grec « deon », ce qu'il faut faire, devoir, et de «logos », science, discours, parole. La déontologie est l'ensemble des règles ou des devoirs régissant la conduite à tenir pour les membres d'une profession ou pour les individus chargés d'une fonction dans la société. Qu'elle soit imposée ou non par la loi, elle constitue la morale d'une profession. Un code de déontologie professionnelle est ce qui régit l'exercice d'une profession. Il en décrit l'éthique ainsi que les droits et les devoirs de ceux qui l'exercent, de même que les rapports entre ceux-ci et leurs clients ou le public : déontologie de l'ordre des médecins (serment d'Hippocrate), des avocats, des architectes, des notaires, des journalistes (charte de Munich). - Corruption : - Pour l'Institut international de planification de l'éducation de l'UNESCO : "une utilisation systématique d'une charge publique pour un avantage privé, qui a un impact significatif sur la disponibilité et la qualité des biens et services éducatifs et, en conséquence, sur l'accès, la qualité ou l'équité de l'éducation" ; - Pour la Banque mondiale : « Utiliser sa position de responsable d’un service public à son bénéfice personnel » ; - Pour l'assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, c’est « l'utilisation et l'abus du pouvoir public à des fins privées » ; - Pour la Commission des communautés européennes : « la corruption est liée à tout abus de pouvoir ou toute irrégularité commis dans un processus de décision en échange d'une incitation ou d'un avantage indu» ; - Pour le Groupe multidisciplinaire sur la corruption du Conseil de l’Europe : « la corruption est une rétribution illicite ou tout autre comportement à l'égard des personnes investies de responsabilité dans le secteur public ou le secteur privé, qui contrevient aux devoirs qu'elles ont en vertu de leur statut d'agent d'État, d'employé du secteur privé, d'agent indépendant ou d'un autre rapport de cette nature et qui vise à procurer des avantages indus de quelque nature qu'ils soient, pour eux-mêmes ou pour un tiers ». - Transparence : les décisions de l’administration doivent être prises et mises en œuvre de manière transparentes, simples et compréhensibles, afin de montrer que les décideurs agissent d'une façon responsable. Ceci suppose l’information des citoyens sur l’action des pouvoirs publics, la garantie de l’accès du public à l’information, la motivation des actes administratifs et l'imputabilité. - Responsabilité : - la capacité de prendre une décision sans en référer préalablement à une autorité supérieure, ce qui suppose une responsabilité pour l’obtention des résultats clairement définie et partagée ; - l’obligation de répondre de ses actes ou actions ou de celles des autres devant les supérieurs, les tribunaux, le public, d'être aussi garant de quelque chose ; 6 - C’est aussi l’obligation qu’a une partie de rendre compte d’une responsabilité conférée par une autre. Elle implique un lien officiel et suppose que les responsabilités soient clairement attribuées, que les attentes établies et que le rendement du service décrit et surveillé, outre l’existence antérieure d’un rapport de délégation direct d’une partie à une autre. - Le fait d'être à l'origine d'un dommage. - Responsabilisation : c’est un néologisme des années 70, dérivé de responsabiliser, de responsable, avec le suffixe-action, c’est l’obligation de répondre de ses actions, de les justifier (en fonction de principes et de valeurs communément admises) et d’en assumer les conséquences (accountability). - Professionnalisme : C’est la qualité reconnue à celui qui associe compétence professionnelle et efficacité dans l’exercice d’une responsabilité, d’une activité ou d’un métier, notamment dans sa façon de faire (diligence et professionnalisme), dans ses rapports avec les usagers (écoute, civisme et courtoisie) et avec ses supérieurs, ses collègues et ses collaborateurs ( responsabilité et respect). - Intégrité : Probité, droiture, honnêteté, attachement aux devoirs de la justice, de l’équité, de l’éthique et de la morale. L'intégrité est un élément fondamental de la bonne gouvernance. Elle contribue à renforcer la qualité des décisions prises par les autorités et à entretenir la confiance qu’elles inspirent. Un Cadre d’intégrité aide les dirigeants et les responsables à développer une culture de l’intégrité du secteur public dans tel ou tel contexte culturel et organisationnel. Il porte sur tous les instruments, mécanismes, structures, facteurs et conditions de l’application des mesures prises, à l’intérieur et à l’extérieur de l'organisation qui influe sur l'intégrité de ses membres. De ces définitions, il ressort que ces différents concepts versent tous vers la promotion de l’éthique, l’intégrité, la probité et la droiture. Pour des raisons de commodité, nous parlerons de l’ETHIQUE d’une manière générale qui peut revêtir : - Un sens étendu ou macro à même d’être appliqué à toutes les cultures, à toutes les sociétés, en toutes circonstances et à tout moment. La perception à ce niveau appartient à la distinction entre le bien ou le mal, le bon ou le mauvais ; - Un sens restrictif ou micro en relation avec une société, un groupe ou un individu, avec une perception qui fait référence à la manière d’interpréter le bien ou le mal, le bon ou le mauvais4. Qu’il s’agisse de l’un ou de l’autre cas, le terme ETHIQUE est lié : - 4 Au système de valeurs qui représente le socle et la clef-de-voûte de l’organisation ; A la conduite et à la gestion des affaires publiques par les responsables détenteurs de charges publiques ; Au caractère, à la conduite et à la morale d’un être humain, en tant qu’agent public ou fonctionnaire ; A l’intérêt que le public accorde à ces différentes questions (de manière constante, à l’occasion de la survenance de mauvaise conduite), avec forcément des zones de conflits (élan moderniste, coutumes et traditions, conduite morale et incompétence professionnelle). Cf. Dr. Joseph R.A. AYEE : La Fonction publique en Afrique : Ethique, Centre Africain de Formation et de recherche Administrative pour le Développement (CAFRAD) et Nations Unies/Département des Affaires Economiques et Sociales : La Fonction publique en Afrique : Ethique, Rabat, Maroc, 13-15 décembre 1998. 7 II- MANIFESTATIONS ET CAUSES DES PRATIQUES CONTRAIRES A L’ETHIQUE DANS LE SECTEUR PUBLIC La situation critique que vivent des pays en situation de crise d’éthique, fait ressortir diverses pratiques, tels que le patronage, le népotisme, le clientélisme, le détournement de fonds, l’abus des biens publics, le trafic d’influence, l’utilisation de sa position et de son pouvoir pour son enrichissement personnel, le favoritisme à l’égard de la famille, des parents ou d’amis, le travail au noir, la partialité, l’absentéisme, l’arrivée tardive au travail, le travail « bâclé », la tergiversation, les fautes et les erreurs impardonnables, la fuite d’informations, le délit d’initié, l’usage des moyens de l’administration à des fins personnelles, le gaspillage….5. Liste non exhaustive de pratiques révélatrices de comportements non éthiques - La corruption politique (financement des campagnes électorales et des partis politiques), - La corruption au niveau des contrats gouvernementaux, des sous-contrats des consultants ou des marchés publics (ristournes illégales, pourcentages empochés par les agents publics et transférés sur des comptes bancaires à l’étranger, hospitalité excessive, avantages divers, bourses d’université à l’étranger pour les enfants, contrats qui bénéficient aux agents publics eux-mêmes en tant que consultants ou à travers des sociétés-écrans ou des partenaires fictifs…), - Les voyages inutiles à l’étranger pour lesquels les agents publics fixent eux-mêmes leurs indemnités, souvent exagérées, - Le chantage exercé par les forces de l’ordre qui menacent d’établir une amende pour obtenir le paiement d’un pot-de-vin, - L’insistance des agents publics pour qu’on les paie pour accélérer une procédure ou délivrer un acte administratif (permis de conduire, autorisation de construire…), - « La vente » du pouvoir discrétionnaire des ministres, - Des fraudes de toutes sortes … Source : Transparency International, Combattre la corruption. Enjeux et perspectives, op. cit. Pour reprendre une expression de Transparency International, il existerait des pratiques administratives représentant un terrain fertile et favorable à la corruption, notamment : - Des hiérarchies formelles inopérantes ; - Informalisation des services publics (recours aux bénévoles et agents suppléants) ; - Lenteur et complexité des procédures administratives, et création de files d’attentes ; - Manipulations des normes, des règlements et des procédures ; - De la déshumanisation à la supersonnalisation ; - Impunités ; - Privatisation informelle de l’administration ; - Corruption et violence ; - Rôle et impact de la coopération internationale. 5 Voir Sadig RASHEED, Ethique et responsabilité dans le service public africain, Bulletin DPMN, 3(1), août 1995, pp. 12-14. 8 Problème multidimensionnel, la crise d’éthique trouve également ses racines profondes dans des facteurs politiques, économiques et culturels, en lien direct avec les défaillances de la démocratie, de l’Etat de droit et de la Bonne Gouvernance. Ces racines sont également à rechercher dans les multiples maux que connaît toujours l’administration publique (des attributions surdimensionnées dues à la nature omniprésente de l’Etat, des responsabilités diluées, des recrutements sans rapport avec les besoins de l’organisation parce que dictés par le patronage et les facteurs politiques ou sociaux, une mauvaise allocation des ressources, défaillances des systèmes de délégation de pouvoirs, des mécanismes de contrôle défaillants ou non indépendants…). Que faire ? Peut-on remédier à la situation ? Comment rendre l’administration performante et en faire un îlot de transparence ? Comment construire, un cadre d’intégrité ou des systèmes nationaux d’intégrité ?6 Cela suppose de situer, tout d’abord, le Secteur public dans son contexte actuel. III- STRUCTURE ET CONTEXTE DU SECTEUR PUBLIC DU XXI° SIECLE Fondé sur l’intérêt général, le service public, tel qu’il a évolué à ce jour, serait l’épine dorsale de toute évolution sociale, quels que soient ses aspects institutionnels ou le contexte dans lequel il déploie son action et ses activités. Il couvre ainsi l’ensemble des activités exercées ou susceptibles de l’être au profit de tout corps social. Il permet le développement de ses membres au regard des obligations et des garanties issues de leur environnement7. Sur le plan juridique, le service public en tant qu’activité ayant pour but de satisfaire un besoin d’intérêt général, peut être exercée directement par l’autorité publique (Etat, collectivité territoriale ou locale, Etablissement public ou semi-public) ou sous son contrôle principalement par le secteur privé, dans le cadre de concession, de licence, de gestion déléguée, de franchise, d’affermage, de cahier des charges, de fixation de tarifs ou de contrôle des investissements. Par extension, le service public désigne aussi l'organisme qui a en charge la réalisation de ce service (administration, collectivité territoriale ou locale, établissement public ou semi-public, secteur privé). Les activités de service public couvrent, en principe, trois importantes catégories : - Activités liées à la souveraineté de l’Etat, appelées aussi activités ou missions régaliennes : justice, police et sécurité, défense nationale, finances publiques, diplomatie, frappe de monnaie… - Activités non marchandes couvrant des services, pour l'essentiel gratuits, qui sont financés principalement par l'impôt (ou les cotisations obligatoires) : infrastructures, enseignement (éducation nationale), santé (services hospitaliers), hygiène, assainissement liquide et solide, sécurité sociale, aide sociale, culture (musées, théâtres, bibliothèques, maisons de jeunes…), 6 Selon des expressions de Transparency International, Combattre la corruption. Enjeux et perspectives, op. cit. ème Voir Observatoire des Missions Publiques en Europe : « Le service public au quotidien du 21 Siècle », in www.cicpprecaution.com. 7 9 - Activités marchandes qui sont des services financés principalement par une activité industrielle ou commerciale, mais considérés comme devant être sous contrôle de la collectivité (infrastructures et services de transport, énergie, distribution de l’eau potable, poste, communications électroniques et de transmission de données, radiodiffusion, pompes funèbres…). Par conséquent, couvrant un large spectre d’activités, dont la plupart sont liées à la sécurité, au développement, au progrès et au bien-être des populations, le Secteur Public représente un acteur privilégié dans la dynamique du développement, que ce soit dans les pays développés8 ou dans les pays en développement, et particulièrement au niveau du Continent africain. De plus, dans le contexte de la mondialisation libérale et de la crise économique et financière, si les pays africains doivent s’employer à mobiliser et à impliquer les autres acteurs du développement, notamment le secteur privé (national et international), les gouvernements et les institutions publiques s’avèrent aujourd’hui des acteurs clés (pour ne pas dire les garants) pour la sécurité et le développement du Continent 9. La récession mondiale que nous vivons suite à la crise économique et financière, exige un retour de l’Etat et un fort leadership, en termes de régulation, de réglementation, d’accompagnement, de renforcement des capacités et de contrôle, sans remettre en cause, bien entendu, les bienfaits de la libéralisation et de l’ouverture sur les autres acteurs du développement nationaux et internationaux. Ceci suppose de revisiter la place, les responsabilités, les modes de gouvernance et de management ainsi que le système de valeurs sur lequel repose le Secteur Public. Plusieurs pays ont adopté et mis en place des stratégies de modernisation de leur secteur public, basées sur la bonne gouvernance et la moralisation du Secteur public. 1- Un secteur public orienté vers la modernisation Le mode traditionnel du management public repose sur l’Etat qui représente l’intérêt général et qui est le garant du Service public10. Dans l’Etat-Providence, seul l’Etat devait assurer les services publics, avec des missions, un cadre juridique, des moyens et une organisation clairement définis, outre un environnement plus ou moins stable. La gestion administrative, pour sa part, repose sur la conformité avec les textes (lois, règlements, procédures…). La performance se mesure, en principe, à l’aune de l’économie des moyens et les modes de contrôles principaux sont la conformité aux textes et la régularité. 8 A titre d’exemple, au niveau de l’Union européenne, on relève l'importance économique du secteur public infranational, à travers les dépenses des collectivités territoriales qui représentent quelque 16% du PIB européen et 65% de l'ensemble des investissements publics de l'Union européenne, jouant ainsi un rôle déterminant en tant qu'investisseur public, cf. http://www.secteurpublic.fr. 9 Voir « Quelle place pour l’Afrique au XXIème siècle », in Afrique relance – Nations Unies. 10 Voir A. ABOUDRAR, Président de l’Instance Centrale pour la Prévention de la Corruption au Maroc : « Quelle éthique pour le nouveau management public ? », Journée d’étude « Ethique et service public » organisée par la Faculté des Sciences Juridiques, Economiques et Sociales de Souissi – Université MOHAMMED V – Souissi – Rabat Maroc. 10 La question du management est devenue centrale dans le Secteur public en Europe dès le début des années 80 (notamment à la suite du premier choc pétrolier et de la crise financière caractérisée par un important déficit public et un endettement élevé) et ce, parce qu’au niveau international divers gouvernements (USA, Canada, Grande Bretagne) avaient décidé de lancer de vastes programmes de rationalisation des moyens publics, tandis qu’au niveau interne, tant dans l’opinion publique que dans les médias, le Secteur public était décrit comme inefficace, bureaucratique, rigide, coûteux, centré sur son auto-entretien et peu sensible à l’innovation. Autrement dit, c’est la conjonction de divers facteurs (conjoncturels, sociaux, économiques, politiques), à la fois endogènes et exogènes en mutation, qui va déclencher la mise en mouvement du Secteur public et déboucher sur des projets de changement, de restructuration et de modernisation. Dans ce contexte, pour mieux répondre aux attentes et exigences des citoyens (usagers, contribuables, bénéficiaires ou électeurs) et dans le but d’encadrer, de rationaliser voire de réduire les coûts, des solutions ont été envisagées en termes de management pour dépasser le cadre wébérien de l’administration publique. D’où l’apparition du Nouveau Management Public (NMP), adaptant au Secteur public des méthodes de management traditionnellement réservées au secteur privé, ce qui a contribué à atténuer les divergences et le cloisonnement de gestion entre les secteurs public et privé11, tout en opposant deux logiques complètement différentes : l’une institutionnelle et l’autre marchande. Les administrations publiques se doivent aujourd’hui d’être efficaces, efficientes et économes, à travers : - 11 la mutation du Service public vers un SERVICE AU PUBLIC ; l’orientation vers une nouvelle organisation dite « post-bureaucratique » ; L’émergence d’un nouveau référentiel gestionnaire des administrations publiques ; l’introduction de logiques issues du Secteur privé ; l’introduction d’une « culture de la performance » ; l’ancrage de la Bonne Gouvernance ; l’adoption et l’institution de systèmes d’intégrité et de probité dans le secteur public ainsi que la moralisation de la vie publique. Voir Anne Amar et Ludovic Berthier : « Le Nouveau Management Public : Avantages et Limites », Réseau d’Enseignants Chercheurs et Experts en Management Public (RECEMAP) ; Florence GANGLOFF : »Le Nouveau Management Public et la bureaucratie professionnelle », Université Montpellier 1 – ERFI. 11 Comparaison d’une administration de type wébérien et administration basée sur le NMP Modes de management Objectifs Organisation Partage des responsabilités politiciens/ administrateurs Exécution des tâches Recrutement Promotion Contrôle Type de budget Administration wébérienne Respect des règles et des procédures Centralisée : . hiérarchie fonctionnelle . structure pyramidale Confus Division, parcellisation, spécialisation Sur titre ou par concours Avancement à l’ancienneté, pas de favoritisme indicateurs de suivi Axé sur les moyens (gestion des crédits) Administration NMP Atteindre les résultats Satisfaire le client Décentralisée/Déconcentrée : . délégation de compétences et de moyens . structuration en réseau . gouvernance Clair autonomie et interdépendance Concours et contrats Avancement au mérite, à la responsabilité et à la performance Indicateurs de performance axé sur les objectifs et les résultats (chaque gestionnaire devra atteindre les résultats fixés Source : Le Nouveau Management Public : Avantages et Limites, op. cit. En l’espace de quelques décennies, le mode traditionnel de management public a volé en éclats pour les principales considérations suivantes : - L’élan de démocratie que connaissent plusieurs Etats, notamment en Afrique12 ; La mondialisation (libéralisation, révolution numérique, nouvelles technologies de l’information et de la communication, internationalisation de la production….) ; Le retrait progressif de l’Etat (déréglementation/dérégulation), notamment dans le cadre des programmes d’ajustement structurel et de stabilisation ; L’émergence de nouveaux acteurs dans la dynamique du développement (Secteur privé, collectivités territoriales, société civile, médias…) ; L’explosion des besoins (démographie, urbanisation, immigration) ; La complexité et l’enchevêtrement des problèmes ; La montée des exigences des citoyens/usagers. Parallèlement à ce nouveau contexte qui représente autant de défis que d’opportunités, on retient les multiples restrictions au niveau des ressources mises à disposition, voire la rareté des ressources, d’où un changement dans les problématiques de la gestion publique : l’économie des ressources n’est plus opérante. 12 Pour Alice RIVLIN, Vice-présidente, Conseil des Gouverneurs du Système fédéral de réserve, Etats-Unis, Présidente du Colloque ministériel de l’OCDE/PUMA sur L’avenir des services publics : « La probité des hommes politiques et des fonctionnaires est un élément fondamental dans une société démocratique ». 12 Ainsi, le Secteur public est interpellé pour faire mieux, pour faire mieux avec moins de ressources, autrement dit de faire et d’agir autrement. Pour ce faire, plusieurs pays sont en train de se doter de stratégies visant la modernisation de leur administration publique pour qu’elle soit au service des citoyens, en s’assignant comme objectifs : - - Mettre à niveau l’administration en vue d’en faire un levier fondamental du développement économique et social ; Adapter le mode de fonctionnement de l’administration aux mutations rapides de son environnement ; Améliorer les relations de l’administration avec ses usagers ; Valoriser la gestion des ressources humaines à travers la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, la formation et le renforcement des capacités, la promotion du mérite ; Améliorer la qualité et le rendement des services publics ; Instituer ou renforcer la moralisation du service public13. 2- Un Secteur Public orienté vers la Bonne Gouvernance Défini dans les années 70, par certains économistes, comme des dispositifs mis en œuvre par l’entreprise pour mener des coordinations internes en vue de réduire les coûts de transaction que génère le marché, le concept de Gouvernance a fait son apparition à la fin des années 80 dans le discours et les programmes de la Banque mondiale qui a lié la cause de la crise de développement en Afrique en premier lieu à la crise de la gouvernance. Le concept sera repris par les autres Agences de coopération, le Fonds Monétaire International (FMI) et le Programme des Nations unies pour le Développement (PNUD)14. Largement « galvaudé », le concept de la gouvernance est difficile à définir et à cerner, car il dépend de notions culturelles et éthiques qui diffèrent, selon les contextes du moment et les pays concernés. Il dépend aussi de divers domaines et il a plusieurs formules d’utilisation. Quelques définitions avancées : Pour l’Organisation des Nations Unies, c’est « La somme des différentes façons dont les individus et les institutions publiques ou privées, gèrent leurs affaires communes. C’est un processus continu de coopération et d’accommodement entre les intérêts divers et conflictuels… ». Pour la Banque mondiale, c’est « la manière par laquelle le pouvoir est exercé dans la gestion des ressources économiques et sociales d'un pays au service du développement ». 13 Voir Ministère de la Modernisation des Secteurs Publics : « Stratégie de modernisation des Secteurs Publics », Février 2010. 14 Voir Ministère de la Modernisation des Secteurs Publics : « Origine, notion, principes et méthodes de la bonne gouvernance », Rabat – Maroc - Novembre 2009. 13 Pour le Comité d’aide au développement de l’OCDE, il s’agit de « l’utilisation de l’autorité politique et l’exercice du contrôle en rapport avec la gestion des ressources d’une société en vue du développement économique et social ». Pour l’Union européenne (Déclaration du Conseil des ministres des affaires étrangères- 28 Novembre 1991), « Le développement juste ne peut être effectivement réalisé et permanent que s’il repose sur des principes généraux de la gouvernance : politiques rationnelles sur le plan socioéconomique, transparence, responsabilité, respect de la loi et des droits de l’homme, liberté de presse et d’expression … ». Sur la base de ces différentes définitions, un Secteur public basé sur la Bonne Gouvernance, suppose l’existence et le respect des principes fondamentaux suivants : - - La primauté du droit à travers l’institution de l’État de droit et le respect des droits de l’homme ; La transparence et l’ouverture, notamment par la reddition des comptes et la libre circulation de l’information ; La responsabilité ; La participation de tous les intéressés au processus décisionnel. La gouvernance ne se limite pas au seul gouvernement, elle implique et interpelle d’autres intervenants qui jouent un rôle décisif dans la gestion des affaires publiques, à savoir l’État et ses démembrements, le secteur privé, la société civile et les médias. La performance, l’efficacité et l’efficience dans la gestion des affaires publiques ; L’éthique, l’intégrité et la probité. L’institution d’un système d’éthique dans le Secteur Public trouve son fondement donc, dans trois dynamiques complémentaires et convergentes : - La libéralisation que connaissent les sphères économique et politiques ; La modernisation des secteurs publics ; La bonne gouvernance au niveau des Secteurs publics ; La moralisation des Secteurs Publics. 3- Un Secteur Public orienté vers la moralisation et l’éthique L’importance de l’éthique dans l’administration publique est au centre des préoccupations des spécialistes, des organisations internationales, des gouvernements et des bailleurs de fonds. C’est aussi une problématique qui est devenue primordiale tant pour les pays développés que pour les pays en développement ou en transition15 et ce, pour les principales considérations suivantes : - 15 la réputation et le succès d’un gouvernement ainsi que le capital confiance dont il dispose, particulièrement au niveau international, dépendent dans une large mesure de la conduite des détenteurs de charges publiques, du système d’éthique, d’intégrité et de probité mis en Cf. Dr. Joseph R.A. AYEE : La Fonction publique en Afrique : Ethique, Centre Africain de Formation et de recherche Administrative pour le Développement (CAFRAD) et Nations Unies/Département des Affaires Economiques et Sociales : La Fonction publique en Afrique : Ethique, Rabat, Maroc, 13-15 décembre 1998. 14 - - place et, surtout, de ce que pense le public de la conduite des responsables et des dirigeants ; un service public conforme à « l’éthique » est une composante essentielle d’une bonne gouvernance ; L’éthique suppose des enjeux économiques et culturels qui évoluent selon le contexte du moment ; L’éthique fait partie de la gestion moderne des ressources humaines ; Le respect et l’ancrage de l’éthique dans le secteur public revêtent de plus en plus une forme de conditionnalité pour les organisations internationales, les bailleurs de fonds et les investisseurs étrangers. Il existe même une relation de cause à effet entre les entrées d’investissements directs étrangers et la qualité de la gouvernance institutionnelle, y compris dans sa dimension éthique ; Les Etats ont suscrit des engagements internationaux allant dans le sens de la lutte contre la corruption ; la question de l’éthique est aujourd’hui plus médiatisée que par le passé, notamment au niveau de la Société civile et des médias ; Malgré les efforts entrepris, partout dans le monde, la corruption ne cesse de prendre des proportions alarmantes, devenant une lourde menace pour la démocratie et sapant l’économie16. IV- CONDITIONS PREALABLES POUR UNE GESTION PUBLIQUE ETHIQUE Pour garantir à tout système d’éthique, des conditions d’effectivité et de réussite, certaines conditions préalables s’avèrent nécessaires17 : - 16 S’inscrire dans le cadre d’une démarche globale, participative et inclusive ; Le système de l’éthique ne doit pas être exploité à des fins politiques ; Mise en place d’un centre unique responsable des actes à entreprendre ; Elaboration de valeurs en partant de la base au sommet ; Sensibilisation accrue en faveur de l’appropriation par les usagers des normes éthiques ; L’éducation civique et morale à l’école18 ; La lutte contre la pauvreté et l’analphabétisme. Pour un ex-Président de la Banque Mondiale, « La corruption spolie le pauvre, ronge la gouvernance et la fibre morale et détruit la confiance » ; voir aussi Transparency International, Combattre la corruption. Enjeux et perspectives, Ed. Khartala, Paris, 2002. 17 Voir Abdellatif NGADI : L’éthique professionnelle, Ethique dans les services publics, Séminaire UGTM/CSC, Rabat, les 15-16 novembre 2008. 18 « C’est avant tout aux parents d’inculquer à leurs enfants une éthique de l’effort et de la réussite à l’école. Mais les parents sont en droit d’attendre que l’Etat, à travers l’enseignement public, soit un partenaire à part entière dans le processus éducatif », Barack OBAMA, L’audace d’espérer, un nouveau rêve américain, Presses de la Cité, 2007, p. 200. 15 V- CONDITIONS LIEES A UNE GESTION MODERNE ET PERFORMANTE DES RESSOURCES HUMAINES La gestion des ressources humaines est une série de décisions intégrées qui forment la relation d’emploi ; leur qualité contribue à la capacité de l’organisation et des employés à réaliser leurs objectifs. Elle consiste : - Premièrement en des mesures (politiques, procédures…) et des activités (recrutement, gestion de carrière, formation…) impliquant des ressources humaines et visant la performance optimale, en termes d’efficacité et d’efficience, de la part des individus de l’organisation ainsi qu’une pratique axée sur les compétences ; - Deuxièmement, à placer les Hommes qu’il faut (déterminer les effectifs suffisants en nombre et en qualification), là où il faut (notion de répartition géographique et fonctionnelle optimale), au moment où il faut (compte tenu d’une prévision judicieuse et pertinente)19. L’ensemble de ces actes de gestion peut avoir un impact direct, indirect ou différé sur le système de valeurs et sur l’ETHIQUE. Dans tout chantier de modernisation de la GRH, il importe d’opérer des changements majeurs : - Impliquer tous les acteurs concernés : § Internes : les employeurs (Etat, services extérieurs, collectivités territoriales et leurs groupements, Etablissements publics ou semi publics, sociétés délégataires de service public….), la structure en charge de la GRH et du budget, § Externes : Ministère de la Fonction Publique, Ministère des Finances, Trésorerie, Perception, Caisses de Retraites, Agence judiciaire… - Faire entrer la fonction RH dans une logique de « clients » ; - Se situer au niveau stratégique ; - Fournir une réelle valeur ajoutée au à l’organisation et aux activités de celles-ci ; - Etre un expert sur l’ensemble des processus RH ; - Etre exemplaire en matière de coûts et d’efficacité de fonctionnement ; - Etre un acteur de l’anticipation ; - Etre en synergie avec le management de l’entreprise ; - Promouvoir la qualité comme levier de la performance de la fonction RH ; - Etre le gardien des valeurs. « Les conditions d’emploi propres à la fonction publique et la gestion des ressources humaines devraient favoriser un comportement conforme à l’éthique. Les conditions d’emploi dans le service public, par exemple les perspectives de carrière, le développement personnel, ou un niveau approprié de rémunération, ainsi que les politiques de gestion des ressources humaines devraient créer un environnement qui conduise à un comportement conforme à l’éthique. Le respect de principes fondamentaux, comme le mérite qui doit être garanti der façon cohérente dans le recrutement et la promotion, permet de mettre en œuvre le principe d’intégrité dans le service public ». Principes propres à favoriser la gestion de l’éthique dans le service public – Recommandations de l’OCDE – PUMA, Note de synthèse n° 4 – Mai 1998. 19 16 Voir Université Al Akhawayn d’Ifrane – Maroc, Cours en Gestion des Ressources Humaines, 2009. VI- NECESSITE D’INSTAURER UNE INFRASTRUCTURE DE L’ETHIQUE Tout système d’éthique et d’intégrité est susceptible d’affronter des aléas (inexistence ou recul des valeurs, apparition de tensions, changements au niveau du contexte ou des orientations…). Pour garantir le respect des valeurs et des normes en tout temps et en toutes circonstances, l’OCDE a recommandé la mise en place d’une infrastructure de l’éthique. Les huit éléments fondamentaux de l’Infrastructure de l’éthique 1) L’engagement politique : les hommes politiques devraient souligner l’importance de l’éthique, donner l’exemple et soutenir la bonne conduite avec des ressources adéquates 2) Un cadre juridique efficace : lois et règlements qui établissent et font respecter les normes de conduite 3) Des mécanismes de responsabilisation efficaces : procédures administratives, évaluations de la performance d’une agence, mécanismes de consultation, d’audit et de supervision 4) Les codes de conduite : énoncé de valeurs d’une organisation, de son rôle, des responsabilités et des obligations de ses employés, et des restrictions sur les activités 5) Des mécanismes de socialisation professionnelle (éducation et formation) 6) De bonnes conditions d’emploi dans la fonction publique : traitement juste et équitable, rémunération et sécurité appropriées 7) Un organisme de coordination pour les questions d’éthique 8) Une société civile active (y compris des médias zélés), qui surveille les activités parlementaires. OCDE : L’éthique et le Service Public, Puma, Note de synthèse n° 1 – Février 1997. VII- PRESENTATION DE QUELQUES MODELES ET EXPERIENCES Chaque pays a son propre référentiel, ses propres conditions, ses facteurs politiques, économiques, sociaux et culturels spécifiques, sa stratégie et ses moyens qui lui sont spécifiques. Cependant, il s’avère utile d’identifier des domaines d’intérêt commun et d’arrêter une approche commune et partagée lorsqu’il s’agit de mettre sur pied des systèmes d’éthique, d’intégrité et de probité publiques20. D’où l’utilité de procéder à un Benchmarking21 parmi les modèles et les expériences existants. Ceci suppose d’avoir une bonne maîtrise de son propre système ou processus, de définir ses objectifs, d’identifier les autres systèmes ou processus, de choisir les méthodes de collectes de données, d’analyser les écarts de performance, d’établir des objectifs fonctionnels et d’établir des plans d’action. En matière de promotion de l’éthique dans le secteur public et de lutte contre la corruption, il existe en effet, une prise de conscience quasi universelle autour de ces problématiques, ainsi qu’une multitude d’initiatives allant dans le sens de l’adoption d’un ensemble de conventions internationales, de lois nationales, de création d’institutions et de mise en place de mécanismes de gestion contribuant à prévenir la corruption et à promouvoir l’intégrité dans le service public. 20 Voir Maryam MONTAGUE : « Evolution des systèmes de probité publique à travers le monde », in Collège des Inspecteurs Généraux des Ministères, 2ème Rencontre annuelle des Inspections Générales des Ministères, Contrôle et éthique, Rabat, Maroc, les 23-24 Mars 2001, pp. 39-41 ; voir aussi OCDE, L’OCDE lutte contre la corruption, 2006. 21 Pour David KEARNS, Directeur général de Xeros Corporation, « Le Benchmarking est un processus continu d’évaluation de nos produits, services et méthodes par rapport à ceux des concurrents les plus sérieux ou des entreprises reconnues comme leaders ». 17 1- La promotion de l’intégrité et la lutte contre la corruption au niveau international 1.1. Le Code international de conduite des agents de la fonction publique-Résolution de l’Assemblée Générale de l’ONU n° A/RES/51/59 du 28 Janvier 1997 au sujet de la lutte contre la corruption Préoccupée par la gravité des problèmes posés par la corruption, qui menacent la stabilité et la sécurité des sociétés, peuvent saper les valeurs démocratiques et morales et compromettent le développement social, économique et politique, d’une part, et par les liens existant entre la corruption et d’autres formes de criminalité (criminalité organisée, délinquance économique, blanchiment d’argent), l’AGNU a adopté une intéressante Résolution qui comporte en son Annexe un Code international de conduite des agents de la fonction publique. Ce Code prévoit des dispositions portant sur : - Des principes généraux (un emploi public est un poste de confiance, impliquant le devoir d’agit dans l’intérêt général) ; Le conflit d’intérêt et la disqualification ; Déclaration de biens ; Acceptation de dons ou d’autres faveurs ; Informations confidentielles ; Activité politique. 1.2. La Convention des Nations Unies contre la corruption signée en 2003 Pour le Service des Nations Unies pour l’Information, « L’unanimité qui s’est faite autour de la Convention contre la corruption témoigne de la détermination de la Communauté internationale à lutter concrètement contre ce phénomène. La Convention offre les moyens de réprimer effectivement la corruption ; il s’agit d’une riposte vraiment mondiale aux problèmes que pose la corruption sur la planète »22. On relève dans son Préambule que les Etats qui ont adopté la Convention étaient « particulièrement préoccupés de la gravité des problèmes que pose la corruption et de la menace qu’elle constitue pour la stabilité et la sécurité des sociétés, en sapant les institutions et les valeurs démocratiques, les valeurs éthiques et la justice et en compromettant le développement durable et de l’état de droit ». Ce sont des dispositions qui résument parfaitement les dangers que la corruption fait courir aux sociétés. La Convention est divisée en huit chapitres (outre le Préambule) qui traitent respectivement, des dispositions générales, des mesures préventives, de l’incrimination, la détection et la répression, de la coopération internationale, du recouvrement des avoirs, de l’assistance technique et l’échange d’information, des mécanismes d’application et des dispositions finales. 22 Jean-Paul LABORDE : Un pas de plus dans la lutte contre la corruption : la Convention des Nations Unies contre la corruption », Revue internationale de droit, Chronique des Nations Unies. 18 La Convention a pour objet : - De promouvoir et renforcer les mesures visant à prévenir et combattre la corruption de manière plus efficace ; - De promouvoir, faciliter et appuyer la coopération internationale et l’assistance technique aux fins de la prévention de la corruption et de la lutte contre celle-ci, y compris le recouvrement d’avoirs ; - De promouvoir l’intégrité, la responsabilité et la bonne gestion des affaires publiques et des biens publics. Parmi les multiples autres avantages et apports de la Convention, on retient en particulier : - l’harmonisation des concepts parmi les Etats membres, notamment pour ce qui est des personnes qui peuvent faire l’objet de pratiques de corruption (voir encadré ci-dessous), - Un large champ d’application (il n’est pas nécessaire que les infractions visées par la Convention causent un dommage ou un préjudice patrimonial à l’Etat), - de nombreuses mesures de prévention, - de longs délais de prescription, - les poursuites judiciaires ne doivent pas être entravées par des immunités ou des privilèges de juridiction, - le recouvrement des avoirs, - l’institution de mécanismes d’application, comme la Conférence des Etats Parties qui a pour objectifs d’améliorer la capacité des États parties à atteindre les objectifs énoncés dans la conventions, de renforcer la coopération entre les États à cet effet et de promouvoir et examiner l’application de la convention. Définition de l’agent public d’après l’ONU Aux fins de la Convention de l’ONU contre la corruption (Article 2) : a) On entend par “agent public”: i) toute personne qui détient un mandat législatif, exécutif, administratif ou judiciaire d’un État Partie, qu’elle ait été nommée ou élue, à titre permanent ou temporaire, qu’elle soit rémunérée ou non rémunérée, et quel que soit son niveau hiérarchique ; ii) toute autre personne qui exerce une fonction publique, y compris pour un organisme public ou une entreprise publique, ou qui fournit un service public, tels que ces termes sont définis dans le droit interne de l’État Partie et appliqués dans la branche pertinente du droit de cet État ; iii) toute autre personne définie comme “agent public” dans le droit interne d’un État Partie. Toutefois, aux fins de certaines mesures spécifiques prévues au chapitre II de la présente Convention, on peut entendre par “agent public” toute personne qui exerce une fonction publique ou qui fournit un service public tels que ces termes sont définis dans le droit interne de l’État Partie et appliqués dans la branche pertinente du droit de cet État ; b) On entend par “agent public étranger” : Toute personne qui détient un mandat législatif, exécutif, administratif ou judiciaire d’un pays étranger, qu’elle ait été nommée ou élue ; et toute personne qui exerce une fonction publique pour un pays étranger, y compris pour un organisme public ou une entreprise publique ; c) On entend par “fonctionnaire d’une organisation internationale publique” : un fonctionnaire international ou toute personne autorisée par une telle organisation à agir en son nom ». 19 2- La promotion de l’intégrité et la lutte contre la corruption au niveau Continental et Régional Il existe plusieurs initiatives continentales et régionales allant également dans le sens de la promotion de l’éthique, de prévention ou de la lutte contre la corruption qui ont été adoptées à partir des années 1990 : - Convention interaméricaine contre la corruption de 1996 ; Convention pénale sur la corruption du 27 janvier 1999 du Conseil de l’Europe ; Convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes et Convention contre la corruption, adoptées par l’Union européenne ; Convention sur la lutte contre la corruption d’agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales de l’OCDE Convention sur la prévention et la lutte contre la corruption adoptée par les Chefs d’Etats et de Gouvernements de l’Union africaine le 12 juillet 2003…. 2.1. Le Système de l’intégrité et de l’éthique de l’OCDE L’Organisation de la Coopération et du Développement Economique (OCDE) qui représente un modèle du genre en matière de lutte contre la corruption et de la promotion de l’éthique, a eu l’occasion de mener une enquête exhaustive auprès de 29 pays membres. Celle-ci a révélé l’existence de quelques tendances importantes pour ce qui est des systèmes d’intégrité et de l’éthique dans le Service public : a- Les valeurs essentielles sur lesquelles s’appuie le Secteur Public Une identification des valeurs fondamentales du Service public, une formulation claire de celles-ci ainsi que leur mise à jour, sont le premier pas vers une vision commune du comportement que l’on attend de ceux qui exercent une charge publique. Les valeurs fondamentales les plus fréquemment admises dans le Service Public de plus en plus axé sur les résultats, au niveau des pays membres de l’OCDE sont (par ordre d’importance) : - L’impartialité - La légalité - La probité - La transparence - L’efficacité - L’égalité - La responsabilité - La justice. b- L’édiction de normes de conduite et le recours à la loi comme principal instrument d’application des valeurs fondamentales Presque tous les pays de l’OCDE ont mis au point une description détaillée des normes de conduite qu’on est en droit d’attendre des fonctionnaires dans des situations potentielles de conflit d’intérêt, notamment en ce qui concerne : 20 l’utilisation d’informations officielles et de ressources publiques ; l’acceptation de dons et de gratifications ; l’exercice d’activités en dehors de la fonction publique. Outre les normes générales applicables à tous les salariés du secteur public : - Adoption de normes de conduite supplémentaires pour certains groupes ou professions sensibles et où les risques de conflit d’intérêt sont élevés (administration judiciaire, administration fiscale, douanes…) ; - Adoption de Codes de conduite à l’intention des ministres pour les guider dans leur conduite des affaires publiques ; - Renforcement de la législation pénale pour sanctionner les formes de corruption spécifique et les infractions aux valeurs fondamentales du service public. c- Communiquer autour des valeurs pour les rendre opérantes Recours à la formation professionnelle pour sensibiliser les fonctionnaires sur les questions d’éthique ; Acquisition des compétences nécessaires au traitement des problèmes de déontologie ; Concentration sur les nouvelles recrues en leur fournissant des informations sur les valeurs essentielles lorsqu’elles entrent dans la fonction publique, et un énoncé des valeurs fait partie du contrat d’embauche ; Formation continue régulière ; Participation et implication du personnel, notamment au processus de révision des valeurs et des normes, ce qui permet d’établir une identité de vue parmi les agents publics et facilite la mise en œuvre ; Recours aux nouvelles technologies, notamment l’Internet et les CD-ROM interactifs, pour fournir des informations sur les valeurs et les normes de conduite que l’on attend des agents publics et pour les former aux questions de déontologie. d- Assurer l’intégrité dans la gestion quotidienne Pour créer un environnement de travail qui garantisse la transparence et renforce l’intégrité, les mesures suivantes sont nécessaires : 23 Fixation de délais à respecter ; Demande d’avis motivés pour les décisions ; Possibilité de recours contre certaines décisions ; Obligation de notification des conflits d’intérêt ; Recrutement et l’avancement dans la fonction publique sur le mérite ; Transparence au niveau du processus de sélection en publiant les règles de recrutement et les avis de vacance d’emploi Prise en compte de l’éthique dans le recrutement et l’évaluation des performances ; Une attention plus soutenue aux agents qui occupent des postes les exposant tout particulièrement à la corruption ; Recensement et publication des conflits d’intérêt ; Adoption de mesures particulières de lutte contre la corruption dans des domaines sensibles (passation des marchés publics) ; Adoption de réglementations et directives spécifiques ; Instauration de contrôles plus stricts ; Rotation régulière du personnel ; Déclaration des emplois extérieurs et des cadeaux reçus23. Cf. Cadre d’intégrité, www.oecd.org 21 Ä La transparence exigée est d’autant plus grande que la fonction est élevée24 e- Avoir des mécanismes de contrôle interne et externe pour garantir le respect des normes applicables Il ne suffit pas d’édicter des normes de comportement, encore faut-il veiller au contrôle du respect de ces normes, par le biais d’institutions indépendantes ou à travers les moyens suivants : - Mesures de contrôle interne (Inspections générales des Ministères, audits internes…) permettant de déceler des irrégularités commises par des agents publics ou les dysfonctionnements systémiques ; Mécanismes d’audit externe ; Contrôle du Pouvoir législatif (Autorisation budgétaire, Commissions d’enquête) ; Rôle des Autorités administratives indépendantes : Médiateur/Ombudsman, Instance chargée de la lutte contre la corruption ; Rôle de la Société civile, y compris des média. f- Agir contre les comportements contraires à l’éthique Prendre des mesures contre les comportements contraires à l’éthique, constitue une responsabilité partagée des gestionnaires et des organismes externes d’enquête : - Procédures et actions disciplinaires (avertissement, admonestation, amende, renvoi temporaire, licenciement définitif), justes et en temps voulu, avec des garanties de procédures pour les agents concernés ; Diligenter les enquêtes qu’il faut Permettre au public de porter les actes contraires à l’éthique à l’attention des organes exerçant une surveillance indépendante des activités de la fonction publique. 2.2. Les initiatives de l’Union africaine a- La Charte de la fonction publique de l’Afrique de 2001 Dans le Préambule de cette Charte, il a été reconnu à l’unanimité qu'en réhabilitant rôle de l'Etat, une attention particulière doit être portée sur la renaissance des valeurs professionnelles et l'établissement de normes particulières pour le service public. Les dispositions générales de la Charte1 adoptée à la 3ème Conférence Panafricaine des Ministres de la Fonction Publique sont divisées en quatre parties : - le but et la portée de l'application du texte ; - les principes fondamentaux et universels du service public : légalité, neutralité, égalité et continuité ; - les règles régissant les rapports de l’administration avec les usagers devant être basées sur les critères de l’efficacité, du rendement et de la transparence du service public ; - les rapports de l’administration avec les agents publics : engagements de l'administration vis-à-vis des agents publics en ce qui concerne le déroulement de leurs carrières, leur rémunération et leurs conditions de travail. 24 Selon la logique que pour nettoyer les escaliers, on commence par le haut vers le bas. 22 b- La Convention de l'Union africaine sur la prévention et la lutte contre la corruption du 11 juillet 2003 Préoccupée par les effets négatifs de la corruption et les effets dévastateurs sur l'économie et le développement social de l'Afrique, reconnaissant que la corruption nuit à la transparence dans la gestion des affaires publiques ainsi que socio-économique, déterminés à établir des partenariats entre les gouvernements et tous les segments de la société civile, en particulier les femmes, les jeunes, les médias et le secteur privé, les Etats membres de l’Union africaine ont adopté une Convention sur la prévention et la lutte contre la corruption en 2003. Celle-ci présente quelques similitudes avec la Convention de l’ONU, avec quelques idées nouvelles (intégration de la société civile, du secteur privé...). b-1- Objectifs - Promouvoir et renforcer le développement en Afrique pour chaque État Partie, par des mécanismes nécessaires pour prévenir, détecter, réprimer et éradiquer la corruption et les infractions connexes dans les secteurs privé et public ; Promouvoir, faciliter et réglementer la coopération entre les Etats parties à l'efficacité des mesures et actions visant à prévenir, détecter, punir et éradiquer la corruption et des infractions connexes ; Coordonner et harmoniser les politiques et la législation entre les Etats Parties aux fins de la prévention, la détection, la sanction et l'éradication de la corruption sur le Continent ; Promouvoir le développement en supprimant les obstacles à la jouissance des droits économiques, sociaux, culturels civils et politiques ; Mettre en place les conditions nécessaires pour favoriser la transparence et la responsabilité dans la gestion des affaires publiques. - b-2- Principes - Le respect des principes et institutions démocratiques, la participation populaire, la primauté du droit et la bonne gouvernance ; Le respect des droits de l'homme et des droits des peuples ; La transparence et la responsabilisation dans la gestion des affaires publiques ; La promotion de la justice sociale pour assurer l'équilibre socio-économique et le développement ; La condamnation et le rejet des actes de corruption, les infractions connexes et l’impunité. b-3- Contenu de la Convention - Le champ d’application de la Convention ; Mesures législatives à adopter par les Etats Parties, notamment pour protéger les informateurs et les témoins de la corruption et les infractions connexes, y compris la protection de leurs identités ; Blanchiment du produit de la corruption ; - Lutte contre la corruption et les infractions connexes dans la fonction publique : o Déclaration des biens par les agents publics, au moment de la prise de fonction, pendant et après leur mandat dans le service public ; 23 o Créer un comité interne ou un organe similaire ayant pour mandat d'établir un code de conduite et de surveiller sa mise en œuvre, de sensibiliser et former les fonctionnaires sur les questions d'éthique ; o Élaborer des mesures disciplinaires et des procédures d'enquête sur la corruption et les infractions ; o Assurer la transparence, l'équité et l'efficacité dans la gestion des appels d'offres et procédures d'embauche dans la fonction publique ; o Sous réserve des dispositions de la législation nationale, toute immunité accordée à des agents publics ne doit pas être un obstacle à l'enquête à l'encontre de la poursuite de ces fonctionnaires. - L'enrichissement illicite : les États parties s'engagent à adopter les mesures nécessaires pour mettre en place en vertu de leur législation une infraction sur l'enrichissement illicite. - Accès à l'information : adoption des mesures législatives et autres pour donner le droit d'accès à toute information qui est nécessaire pour aider à la lutte contre la corruption et les infractions connexes. - Financement des partis politiques : Chaque État Partie adopte les mesures législatives et autres mesures visant à proscrire l'utilisation de fonds acquis par des voies illégales ou par des pratiques de corruption pour financer des partis politiques. - Secteur privé : Les Etats parties s'engagent à adopter des mesures législatives et autres pour prévenir et combattre les actes de corruption et les infractions connexes commises dans et par des agents du secteur privé ; établir des mécanismes pour encourager la participation du secteur privé dans la lutte contre la concurrence déloyale, le respect des procédures d'appel d'offres et les droits de propriété et à adopter d'autres mesures nécessaires pour empêcher les entreprises de payer des pots de vin pour gagner offres. Pleine participation de la Société civile et les médias. Juridiction, garanties minimales d'un procès équitable, extradition, coopération et entraide judiciaire. Confiscation et saisie des produits et instruments de la corruption. Levée du secret bancaire en cas de corruption. Coopération internationale. - b-4- Mécanisme de suivi La Convention prévoit la création d’un Conseil consultatif sur la corruption au sein de l’Union Africaine, composé de 11 membres élus par le Conseil exécutif parmi une liste d'experts de la plus haute intégrité, d'impartialité et une compétence reconnue en matière de prévention et de lutte contre la corruption et les infractions connexes, ayant pour mission d’assurer le suivi de la mise en œuvre de celle-ci. c- Projet de Charte Africaine sur les valeurs et les principes du Service Public et de l’Administration Réitérant leur engagement politique de renforcer le professionnalisme et l’éthique dans l’administration africaine, résolus à promouvoir les valeurs universelles et les principes de la démocratie, la bonne gouvernance, les droits de l’homme et le droit au développement, considérant que les missions de l’administration consistent dans la sauvegarde des valeurs 24 fondamentales du service public et la promotion d’une culture administrative fondée sur la préservation des droits de l’usager, et conscients de la nécessité de préserver la légitimité du service public et d’adapter les fonctions publiques africaines aux exigences du développement économique, social, humain et durable, les Etats Parties de l’Union africaine ont adopté un projet de Charte africaine sur les valeurs et les principes du Service Public et de l’Administration qui s’articule autour axes suivants : Ä Objectifs : - Favoriser l'adhésion à un cadre fondamental de principes et de valeurs convenus pour assurer des prestations de service public efficientes, efficaces, novatrices et répondant aux attentes de la collectivité et des usagers ; - Encourager les efforts des Etats Parties en vue de la modernisation de l’Administration et du renforcement des capacités pour l’amélioration des prestations de service public ; - Inciter les citoyens et les usagers à participer au processus d’amélioration des prestations de service public, notamment à travers la communication, la consultation et la contribution active aux procédures administratives ; - Promouvoir les valeurs morales inhérentes aux missions des agents publics en vue d’assurer des prestations de service transparentes ; - Contribuer à améliorer les conditions de travail des agents publics et veiller à la protection de leurs droits ; - Encourager l'harmonisation des politiques et des procédures en matière de service public et d’administration entre les Etats Parties en vue de favoriser l'intégration régionale et continentale ; - Promouvoir l’équilibre entre hommes et femmes ainsi que l’égalité dans le service public et l’administration ; - Développer la coopération entre les Etats Parties, les Communautés économiques régionales et la Communauté internationale pour l’amélioration du service public et de l’administration ; - Susciter l’échange d’expériences et de bonnes pratiques en vue de constituer une communauté de connaissances entre les Etats Parties. Ä Principes o L’égalité des usagers devant le service public ; o La prohibition de toutes formes de discrimination, notamment celles basées sur l’origine, la race, le sexe, le handicap, la religion, l’ethnie, les opinions politiques, l’appartenance syndicale ou toute autre considération ; o L’impartialité dans l’accomplissement des prestations de service public ; o La continuité du service public en toute circonstance ; o L’adaptation du service public à l’évolution des besoins de la collectivité et des usagers. Ä Obligations du Service public de l’administration o o o o o 25 Respect des droits humains et du principe de légalité Accès au service public Accès à l’information Des services efficaces et de qualité Modernisation du service public et de l’administration. Ä Règles de conduite des agents publics o Le professionnalisme - Les agents publics sont tenus de s’acquitter de leurs tâches et devoirs avec professionnalisme et diligence ; - Ils doivent faire preuve de civisme et de courtoisie dans leurs relations avec les usagers ; - Ils doivent agir avec responsabilité et respect envers leurs supérieurs, collègues et collaborateurs. o Ethique et déontologie - Les agents publics doivent faire preuve d’intégrité et marquer leur adhésion pleine et entière aux règles et valeurs de l’éthique et de la déontologie. Ils ne doivent solliciter, accepter, exiger ou recevoir directement ou indirectement aucun paiement, don, cadeau ou autre avantage, en contrepartie de l’accomplissement de leurs obligations ; Ils ne doivent en aucune manière utiliser leurs fonctions ou leurs responsabilités à des fins politiques ou partisanes. Ils doivent agir en toute circonstance avec impartialité et loyauté. o Incompatibilité et conflits d’intérêts - Les agents publics ne doivent en aucune manière intervenir dans des situations où ils pourraient avoir un intérêt de nature à compromettre leur impartialité ou remettre en cause l’image de l’administration ; Les Etats Parties fixent les normes en matière d’incompatibilités et de conflits d’intérêt dans les législations nationales ; Les agents publics ne doivent assumer aucune fonction ou position ni se livrer à aucune transaction ni avoir un intérêt financier, commercial ou matériel qui soit incompatible avec leurs fonctions, charges ou devoirs ; Tout agent public est tenu de respecter la confidentialité des documents, informations ou faits qu’il détient ou dont il a connaissance dans le cadre de ses fonctions ; Tout agent public nommé dans une fonction de responsabilité doit s’interdire, après avoir quitté son emploi, pendant un délai fixé par voie législative ou réglementaire d’en tirer indûment profit. o Lutte contre la corruption - Les Etats Parties doivent se doter des structures et des moyens nécessaires pour lutter contre la corruption ; L’administration sensibilise en permanence les agents publics et les citoyens aux instruments de lutte contre la corruption et à ses méfaits. o La déclaration des biens - 26 En vue de garantir la transparence de la vie publique et de préserver le patrimoine de la collectivité nationale, les agents publics investis de certaines charges sont astreints à une déclaration de leurs biens au début et à la fin de leurs fonctions. Ä Garanties et droits des agents publics o o o o L’égalité entre les agents publics La liberté d’expression et d’association Les conditions de travail et la rémunération Les droits sociaux Ä Gestion et développement des ressources humaines o Le recrutement - - L’administration doit planifier, dans le cadre de la gestion prévisionnelle de ses ressources humaines, les besoins nécessaires à son bon fonctionnement ; Le recrutement des agents publics est soumis au principe de l’égal accès aux emplois publics ; Les Etats Parties adoptent des mesures d’ordre législatif, exécutif et administratif pour garantir le droit au recrutement des femmes, des minorités ethniques, des personnes atteintes d’un handicap ou d’une incapacité et de tout autre groupe social marginalisé et vulnérable ; Les procédures de sélection et de recrutement dans les emplois publics doivent être basées sur les principes de la concurrence, du mérite, de l’équité et de la transparence. o L’évaluation des agents publics - L’administration doit promouvoir le mérite, l’excellence et l’esprit d’innovation parmi ses agents ; Les agents publics sont soumis à un système d’évaluation de la performance basé sur des critères clairs et des objectifs quantifiables ; L’administration doit effectuer une évaluation régulière du rendement de ses agents en vue de leur promotion professionnelle. o La formation - Les Etats Parties s’engagent à mettre en place un système de formation continue dans le cadre de l’amélioration de l’efficacité de l’administration ainsi que du développement des qualifications et performances de ses agents ; A ces fins, les Etats Parties mettent en place un réseau d’établissements de formation et veillent à en optimiser les capacités et les moyens. o La mobilité - L’administration consacre la mobilité comme principe de la gestion de la carrière des agents publics ; La mobilité doit tenir compte des impératifs de service et répondre aux aspirations des agents publics. Ä Mécanismes de mise en œuvre et de suivi 27 o Au niveau des Etats Parties o Au niveau régional o Au niveau continental o Institution par l’Union Africaine d’un système de prix d’innovation en matière de service public. 3- Les systèmes nationaux d’intégrité et de lutte contre la corruption a- Exemple d’un pays développé : Le Bureau des valeurs et de l’Ethique de la Fonction Publique au Canada a-1- Cadre global La fonction publique du Canada, importante institution nationale, fait partie intégrante du cadre essentiel de la démocratie canadienne et du gouvernement parlementaire. La fonction publique aide le gouvernement du Canada à assurer la paix, l'ordre et le bon gouvernement. La Constitution du Canada et les principes de gouvernement responsable servent de fondement aux rôles, aux responsabilités et aux valeurs de la fonction publique. La fonction publique a pour mission démocratique d'aider les ministres à servir l'intérêt public dans le cadre de la loi. Elle a connu une évolution intéressante, jalonnée de plusieurs sauts qualitatifs allant tous dans le sens de l’ancrage de l’intégrité et de l’éthique au sein de la fonction publique, au service de la démocratie. a-2- Les valeurs de la fonction publique - Valeurs démocratique : aider les ministres, dans le cadre de la loi, à servir l’intérêt public Valeurs professionnelles : servir avec compétence, excellence, efficience, objectivité et impartialité Valeurs liées à l’éthique : agir en tout temps de manière à conserver la confiance du public Valeurs liées aux personnes : faire preuve de respect, d’équité et de courtoisie dans leurs rapports avec les citoyens et avec les collègues fonctionnaires Responsabilités, autorités et obligations de rendre compte. a-3- Les mécanismes - 28 Centre d’expertise et de leadership chargé de promouvoir une gestion de la fonction publique axée sur les valeurs Code de valeurs et d’éthique de la fonction publique du 1er septembre 2003, qui énonce les valeurs de la fonction publique, ainsi que les mesures d'observation relatives aux conflits d'intérêts et à l'après-mandat ; Prévention et règlement du harcèlement en milieu de travail ; Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles ; Garantir le mieux être en milieu de travail ; Mesures d’observation concernant l’après-mandat ; Commissariat Fédéral à l’Intégrité du Secteur Public du Canada. Agence du Parlement indépendante, créée en 2007 en vertu de la loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles, elle offre aux fonctionnaires et membres du public un mécanisme sûr, confidentiel et indépendant pour divulguer des actes répréhensibles présumés commis dans le secteur public fédéral. Elle examine les divulgations d’actes répréhensibles et les plaintes en matière de représailles, enquête sur celles-ci au besoin et recommande des mesures correctrices aux administrateurs généraux concernés25. « Notre objectif n’est pas de faire la une des journaux grâce à un cas spectaculaire ni de faire s’écrouler une institution. Cela ne veut pas dire pour autant que nous n’interviendrons pas rapidement et de façon appropriée afin de régler un cas relevant de notre compétence. Notre objectif premier est d’améliorer la confiance dans nos institutions publiques et dans l’intégrité des fonctionnaires. Pour ce faire, nous misons sur la sensibilisation et la prévention en matière d’actes répréhensibles, et nous offrons une réponse rapide, entière et efficace aux cas d’actes répréhensibles avérés. Et nous avons tous la responsabilité partagée de bâtir la confiance dans nos institutions publique », Extrait d’un article de Christiane OUIMET, Commissaire à l’Intégrité du Secteur Public au Canada, publié dans The Hill Times le 26 Octobre 2009, www.psic-ispc.gc.ca b- Exemple d’un pays émergent : La moralisation du Secteur Public au Maroc26 b-1- Problématique - Effets pervers des pratiques anti-éthiques qui entravent le développement économique et social du pays et reflètent une image négative dans le service public (manque de confiance dans l’administration, compétitivité, attrait de l’investissement) ; Difficultés de lutte et de prévention de la corruption : difficulté de détection du phénomène (diversité et complexité de l’acte de corruption), difficulté d’agir sur les comportements et les mentalités (caractère matériel et moral de la corruption et déontologie) ; Problématique de mesure et d’évaluation du phénomène (indice de perception): L’acte de corruption est discret entre les parties impliquées ; Les limites du Statut général de la fonction publique ; Ratification de la Convention des Nations Unies relative à la lutte contre la corruption, le 9 Mai 2007. b-2- Les causes des mauvaises pratiques dans le secteur public b-2-1- Les causes d’ordre administratif et réglementaire - La problématique de la détermination de la faute administrative et l’incapacité du texte juridique à cerner les nouveaux comportements déviants ; - L’exagération du pouvoir discrétionnaire et de la confidentialité de l’administration qui engendre des réactions illégales ; - La centralisation de la décision et la non délégation des pouvoirs, prérogatives et moyens nécessaires aux services extérieurs ; - La pléthore des procédures, mesures et dispositions qui régissent les relations des citoyens et des investisseurs avec l’administration ; - La non consécration du principe de l’interpellation dans l’administration publique et les limites des organes de contrôle ; 25 Voir Commissariat à l’Intégrité du Secteur Public du Canada, www.psic-ispc.gc.ca Voir Ministère de la Modernisation des Secteurs Publics, Rabat, Maroc : Gouvernance et moralisation du service public ; Stratégie de Modernisation des Secteurs Publics, Février 2010. 26 29 - L’absence d’information de l’opinion publique quant aux résultats des opérations de contrôle et d’audit et des investigations menées par les structures de l’Etat. Ce fait accroît chez le citoyen, le sentiment que de telles opérations sont inutiles. - L’exagération dans la perception de la notion de secret professionnel et l’insuffisante connaissance de la part des citoyens des investisseurs de leurs droits et obligations ; - La faiblesse et l’inéquité des salaires qui affectent la situation matérielle du fonctionnaire ; - L’inefficacité du régime disciplinaire et le rôle limité de la commission administrative paritaire ; - La problématique de la rationalisation de la gestion des ressources humaines, concernant particulièrement, le laxisme et l’absentéisme ; - La fragilité de l’application du système de mobilité dans l’administration marocaine. b-2-2- Les causes d’ordre social, culturel et économique - La faiblesse du civisme et de l’esprit de citoyenneté chez certaines catégories de fonctionnaires qui deviennent, ainsi, vulnérables devant l’attrait du gain facile et illicite ; - L’expansion du fléau de l’analphabétisme et la non intégration dans l’éducation des citoyens des notions de droits et d’obligations, de valorisation du travail et du mérite ; - L’absence de programmes pédagogiques garantissant l’éducation des générations montantes en matière des principes de l’éthique en général, et de la déontologie dans le service public, en particulier ; - L’absence d’un rôle efficace des masses média dans la sensibilisation et l’information des différentes couches sociales au sujet de la corruption et de la moralisation du service public ; - La lourde charge des impôts qui pousse à transgresser la réglementation sur la déclaration. b-3- Un Plan d’action courageux et volontariste b-3-1- Un Référentiel - - Les Préceptes de l’Islam et de la Sunna Les Hautes Orientations Royales prônant l’instauration de nouveaux rapports entre l’administration et ses usagers, fondés sur un Nouveau Concept de l’Autorité, la transparence et l’intégrité, le développement de l’administration de proximité par le biais de la décentralisation, la déconcentration et la régionalisation, le renforcement de la gouvernance des secteurs publics et l’évaluation des politiques publiques. Le Programme gouvernemental. b-3-2- Une vision : Une administration moderne au service des citoyens b-3-3- Objectifs - Mettre à niveau l’administration en vue d’en faire un levier fondamental du développement économique, social, culturel et environnemental ; - Adapter le mode de fonctionnement de l’administration aux mutations rapides de son environnement ; - Améliorer les relations de l’administration avec ses usagers ; - Valoriser la gestion des ressources humaines à travers la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences ; - Améliorer la qualité et le rendement des services publics ; - Renforcer la moralisation du service public. 30 b-3-4- Les axes d’intervention du Plan d’action - Ancrage des valeurs et des normes d’éthique dans le service public : Publication de la loi relative à la déclaration du patrimoine, de la loi sur le blanchiment des capitaux, de la loi sur la gestion déléguée des services publics, Gestion de la performance et intégrité des fonctionnaires (évaluation, promotion, formation continue…) ; Institutionnalisation de la stratégie préventive de la corruption ; Renforcement de la transparence dans la gestion des marchés publics et de la gestion budgétaire ; - Amélioration du système de suivi, de contrôle et d’audit ; - E-gouvernement et Simplification des procédures administratives (Carte d’identité biométrique, passeport biométrique, Portail marocain des marchés publics… ); - Implication du Citoyen et de la société civile dans la gouvernance (éducation, sensibilisation, information et communication). - Création d’Institutions Administratives Indépendantes : 1°- Création de Diwan Al Madhalim « Ombudsman » Ä Ä - 31 Les objectifs Mettre en place un mécanisme efficient de l’intermédiation entre le citoyen et l’administration ; un outil de conciliation souple et simplifié pour traiter les plaintes et les doléances des citoyens ; Réparer les injustices par des propositions et des recommandations susceptibles de rétablir les droits, et de contribuer à l’amélioration du fonctionnement de l’appareil administratif Exercer un contrôle d’orientation et de redressement par ses observations, ses recommandations et par la proposition de toute mesure pratique appropriée à même de simplifier les procédures administratives et les conditions d’accueil… ; Contribuer à la moralisation du secteur public (Veille à l’application des principes de l’état de droit) ; Alléger les affaires traitées par l’appareil judiciaire. Les Missions Examiner les doléances et les plaintes des citoyens qui s’estiment victimes de toute décision ou acte incompatible avec les principes de la primauté du droit et de l’équité, émanant des administrations publiques ; Instruire les demandes de règlement amiable, urgent et équitable, des différends opposant l’administration à des personnes physiques ou morales soumises au droit privé ; Entreprendre toutes les démarches de médiation et notamment celles de conciliation qu’il considère susceptibles de réparer l’injustice constatée en s’appuyant sur la primauté du droit et d’équité ; Soumettre à Sa Majesté le Roi un rapport annuel sur le bilan de son action et les positions des administrations concernant ses recommandations et ses propositions ; rapport publié entièrement ou partiellement au Bulletin Officiel sur Ordre Royal ; - Présenter au Premier Ministre des recommandations générales au sujet des mesures permettant de rétablir le droit dans le cas des doléances reçues, ainsi que de des propositions de dispositions en vue d’améliorer l’efficacité des administrations ; - Présenter un rapport annuel au Conseil Consultatif des Droits de l’Homme (CCDH) sur les questions concernant l’amélioration de l’application des droits de l’homme dans la limite de ses compétences. 2°- Création de l’Instance Centrale de Prévention de la Corruption (ICPC) Ä - Missions Proposer les grandes orientations d’une politique de prévention de la corruption ; Collecter toute information en relation avec le phénomène et gérer la base de données y afférente ; Informer l’autorité judiciaire compétente de tous les actes de corruption punis par la loi ; Organiser des campagnes d’information et de sensibilisation ; Assurer le suivi et l’évaluation des politiques de prévention. Ä Composition de l’ICPC équilibrée et représentative des différents acteurs du développement - Une Assemblée Plénière composée de représentants des Ministères concernés, des organismes professionnels et des membres de la Société civile, des associations et des universitaires ; Une Commission Exécutive, Un Secrétariat Général. - Quelques clés de succès : - Poursuite de l’élargissement des espaces de démocratie et de liberté ; Une démarche participative et concertée ; Une sensibilisation permanente ; Vers le passage d’une condamnation à une dénonciation de la corruption ; Lutte contre la pauvreté, l’analphabétisme et l’exclusion ; Vers une vaste réforme de la Justice ; Un grand espoir en perspective : la régionalisation élargie. c- Exemple d’un pays moins avancé : Le Code de déontologie des agents publics de la Mauritanie27 Sous le Gouvernement de transition (Conseil Militaire pour la Justice et la démocratie), une Ordonnance a été adoptée en 2007 portant Code de déontologie des agents publics. c-1- Champ d’application Le Code est applicable à tous les agents publics sans exception, quelles que soient leur fonction et leurs hiérarchies, sans préjudice des autres codes de déontologie spécifiques auxquels certains 27 32 Ordonnance n° 2007-025/P/CMJD portant Code de Déontologie des agents publics. d’entre eux sont soumis en vertu des obligations particulières prévues par leurs statuts ou pour leurs professions ou fonctions. c-2- Les devoirs et les obligations de l’administration - L’égalité des citoyens La neutralité La légalité : respect strict de la loi et exécution des décisions de justice qui concernent l’administration La continuité de l’Etat et du service public La transparence : les décisions administratives doivent être prises selon des procédures transparentes, simples et compréhensibles, assorties d’une obligation de motivation et l’administration doit rendre publiques les informations nécessaires sur les actes et procédures relevant de sa compétence, ainsi que les informations permettant d’apprécier sa gestion. c-3- Les devoirs et les obligations de l’agent public o Au niveau des prestations En accomplissant leur mission, les agents publics doivent faire preuve de : - Professionnalisme : L’agent public doit s’acquitter de ses tâches avec professionnalisme, en mettant à contribution ses connaissances, ses compétences et son expérience pour la réalisation des objectifs fixés. Le professionnalisme réside dans la maîtrise et la bonne exécution des missions confiées, conformément aux normes techniques établies. Il apporte une valeur ajoutée à la qualité du service public. - Responsabilité : L’agent public est responsable de ses décisions et de ses actes, ainsi que de l’utilisation rationnelle et judicieuse des ressources mises à sa disposition. - Compétence : L’agent public doit entretenir et améliorer ses compétences afin de disposer d’un profil adapté de manière régulière à l’évolution des missions confiées. A cet, effet, il est tenu de participer à des activités de formation et de perfectionnement, notamment celles prévues par les dispositions statutaires le régissant. o Au niveau du comportement - Assiduité au travail : L’agent public est tenu d’un devoir d’assiduité dans l’accomplissement de ses missions. Sa présence et sa disponibilité sur le lieu de travail doivent être effectives. Dignité et probité : L’agent public doit observer une honnêteté scrupuleuse inspirant le respect. Il doit appliquer de manière rigoureuse les principes de l’équité, de la justice et de la morale dans l’accomplissement de ses tâches. L’esprit d’équipe : L’agent public doit entretenir avec ses collègues et ses collaborateurs des rapports fondés sur le respect, l’esprit d’équipe et la franche collaboration. Il leur doit assistance professionnelle et morale. c-4- Les devoirs et les obligations de l’agent public envers les usagers 33 L’agent public doit traiter les usagers avec égard, en faisant preuve de respect et de courtoisie dans ses rapports avec eux, notamment à travers : - L’impartialité - L’intégrité - La diligence et la célérité - L’obligation d’information du public. c-5- Les devoirs et les obligations de l’agent public envers les institutions et l’administration - Respect des institutions de l’Etat La loyauté à l’autorité constituée Les conflits d’intérêts Le conflit d’intérêts (exemple du cas mauritanien) Les agents publics ne doivent assumer aucune activité ou mission, ni se livrer à aucune transaction, ni avoir aucun intérêt financier, commercial ou matériel, qui soit incompatibles avec leurs fonctions, charges ou devoirs. Ils doivent éviter de se placer dans une situation où il y a conflit entre leurs intérêts personnels et les devoirs découlant de ses fonctions. Les agents publics qui croient se trouver dans une situation décrite ci-dessus, doivent en informer le supérieur hiérarchique ou le dirigeant de l’organisme dont il relève. Le supérieur hiérarchique ou le dirigeant dont relève l’agent doit prendre les mesures nécessaires pour la sauvegarde des intérêts de l’Administration. En cas de conflit d’intérêts entre sa situation professionnelle et son intérêt particulier, il doit mettre fin aux activités donnant lieu à un tel conflit. Un agent public ayant quitté l’administration publique peut, dans des conditions définies par décret, accepter un emploi rémunéré au sein d’une entreprise soumise au contrôle ou à la tutelle du service ou de l’organisme où il assumait d’anciennes fonctions 4- Le rôle de la Société Civile : Exemple de Transparency International Pour Transparency International (TI) : - L’éthique représente « un système de valeurs, elle signifie le respect des lois et est un ensemble de comportements à forte connotation morale » ; - La corruption consiste en « l’abus ou le détournement de pouvoir public reçu en délégation (politique, judiciaire, administratif ou économique) à des fins privées/personnels » ou encore « l’abus de pouvoir au profit de l’enrichissement personnel », elle représente, tout simplement un aspect d’une mauvaise gouvernance. Elle constitue un des maux les mieux partagés au monde. TI a eu le mérite également de mettre au point un Indice de perception de la corruption (IPC) qui se base sur des enquêtes d’intégrité auprès de sources indépendantes et donne lieu à la publication d’un Rapport périodique. 34 Les principaux secteurs administratifs présentant des défaillances en matière d’intégrité ou affectés par la corruption : partis politiques, Parlement et Pouvoir législatif, Secteur privé, Police, Système judiciaire, Médias, Impôts, Services médicaux, Système éducatif, Armée, Services utilitaires et Services de l’enregistrement et permis. Les écarts à redresser : Le conflit d’intérêt, le népotisme, le copinage, le clientélisme, le trafic d’influence et le pantouflage. Comment promouvoir un Système National d’Intégrité et rendre la corruption une activité à risque élevé ?28 1°- Mettre en place les piliers de l’intégrité : - Des institutions intègres, élues démocratiquement et dans la transparence ; Un Exécutif ouvert sur les autres acteurs de la société, responsable et comptable ; Des instances indépendantes de contrôle public Un Médiateur (Ombudsman) indépendant ; Une agence pour la lutte contre la corruption ; Une justice outillée et indépendante ; Des médias professionnels et libres ; Une société civile active et organisée ; Un Secteur privé dynamique et responsable. 2°- Jeter les bases d’une Bonne gouvernance et de la transparence : - Réformer l’Etat et séparer les pouvoirs, en prévoyant des contrepoids ; - Définir les responsabilités en termes de pouvoirs, de compétences et d’attributions et en termes d’allocation des ressources et des moyens, de manière horizontale et entre le centre et l’administration territoriale, sur la base du principe de subsidiarité ; - Garantir l’effectivité des lois ; - Promouvoir la mission d’intérêt général dans l’administration publique ; - Réformer l’administration publique et promouvoir la transparence ; - Renforcer le rôle de la Société civile, du Secteur privé et des médias ; - Garantir l’accès à l’information et le respect de la citoyenneté ; - Investir dans l’éducation, la formation et la sensibilisation ; - La protection des témoins et collaborateurs avec la justice ; VIII- QUELQUES INDICATEURS DE L’EVALUATION DE L’ETHIQUE Pour avoir une perception de l’existence ou non d’un système d’intégrité et d’éthique ou de défaillances à ce niveau, et outre les indices, les enquêtes ou les baromètres élaborés surtout au niveau de la Société civile, il faudrait se poser les questions suivantes : - Existe-t-il des contrepoids entre les différents pouvoirs (Législatif, Exécutif et judiciaire) ? - Existe-t-il des règles régissant les conflits d’intérêts au niveau des membres de l’exécutif ? 28 Cf. intervention de Transparency Maroc à l’occasion de la Conférence sur « L’éthique dans le Service public » organisée par le Ministère de l’Intérieur – Rabat- Maroc, le 4 juillet 2007. 35 - Existe-t-il des lois spécifiques pour prévenir le népotisme, le clientélisme et le copinage ? - Est-ce que les agents du Service public disposent d’un code de conduite abordant les thèmes relatifs à l’intégrité, l’éthique et la corruption, assimilé et intériorisé dès le recrutement dans l’administration ? - A-t-on sanctionné des fonctionnaires ? - Existe-t-il des restrictions en ce qui concerne les emplois des fonctionnaires qui quittent le Service public et qui versent dans le pantouflage ? - Existe-t-il un code de conduite abordant les thèmes relatifs à la corruption pour les hommes politiques ?29 IX- COMMENT APS-HRMNET PEUT-IL CONTRIBUER A LA PROMOTION DE L’ETHIQUE ET DE L’INTEGRITE DANS LE SECTEUR PUBLIC ? En tant que Réseau de gestionnaire des Ressources Humaines dans le Secteur Public africain, l’APS-HRMNET a la noble mission de contribuer à la promotion de l’éthique et de l’intégrité dans le Secteur Public, à travers les principales pistes de réflexion suivantes : - Promouvoir la culture du Service public et investir dans sa mission d’intérêt général ; - Faire de l’éthique une culture de l’entreprise, l’enraciner dans les comportements, au jour le jour ; - Faire de l’Excellence dans la manière de servir, d’être et d’agir des agents publics, un souci et une préoccupation quotidienne ; - Ouvrir un chantier pour la modernisation de la gestion des ressources humaines africaines (Responsabilités, missions, acteurs, recrutement, outils, gestion de la carrière, motivation, formation…), où la dimension éthique représente le socle et la clef-de-voûte ; - Faire des propositions aux instances concernées pour renforcer le cadre juridique et institutionnel ; - L’information, la sensibilisation et le plaidoyer sur le système de valeurs d’éthique et d’intégrité au niveau du Secteur Public africain ; - La promotion des nouvelles technologies de l’information et de la communication en tant que moyen permettant la circulation de l’information et l’ancrage de la transparence ; - Favoriser le Benchmarking entre ses membres, au niveau continental et à l’international ; - Etablir des partenariats, particulièrement avec le Secteur privé et la Société civile active dans le domaine de l’éthique et de l’intégrité ; - Investir dans la formation, le renforcement des capacités et le coaching pour développer la compétence et le professionnalisme ; - Communiquer autour des projets, des réalisations et des succès ; - Constituer un Fonds documentaire sur ces questions ; - Faire en sorte de devenir le « Un champion de la réforme » en matière de GRH et de promotion des Valeurs d’éthique et de l’Intégrité dans le Secteur Public africain. 29 Abdellatif NGADI, L’éthique professionnelle, Ethique dans les services publics, Séminaire UGTM/CSC, Rabat, 15-16 Novembre 2008. 36 CONCLUSION L’éthique qui est une affaire de tous, peut être : - Une éthique de conviction, selon la conception d’Emmanuel KANT : « Agis uniquement d’après la maxime qui fait que tu peux vouloir en même temps qu’elle devienne une loi universelle »30 ; Elle peut être véhiculée par l’éducation, l’environnement et le civisme ; - Une éthique de responsabilité, selon la conception de Max WEBER : « Pour atteindre des fins « bonnes », nous sommes la plupart du temps obligés de compter avec, d’une part, des moyens malhonnêtes ou pour le moins dangereux, et d’autre part, la possibilité ou encore l’éventualité de conséquences fâcheuses (…) Nous devons répondre à des conséquences prévisibles de nos actes »31. Elle convient le mieux au mode de management moderne au sein de l’administration. - Une éthique de la discussion, selon la conception de Jürgen HABERMAS : « Ne peuvent prétendre à la validité (ou pourraient l’être) par toutes les personnes concernées en tant qu’elles participent à une discussion politique »32, ce qui est le propre de tout système démocratique./. 30 Emmanuel KANT (1724-1804), in L’impératif catégorique. Max WEBER , Le savant et le politique, 1959. 32 Jürgen HABERMAS, Morale et communication, 1988. 31 37 Quelques références : - Sadig RASHEED : Ethique et responsabilité dans le service public africain, Bulletin DPMN, 3(1), août 1995, pp. 12-14. - Transparency International : Combattre la corruption. Enjeux et perspectives, adapté du Source Book 2000, éd. Karthala, Paris. - Banque mondiale : Discussion en ligne en direct sur la corruption, avec Daniel Kaufmann, Directeur du programme gouvernance à l’Institut de la Banque mondiale, le 13 avril 2004. - Dr. Joseph R.A. AYEE : La Fonction publique en Afrique : Ethique, Centre Africain de Formation et de recherche Administrative pour le Développement (CAFRAD) et Nations Unies/Département des Affaires Economiques et Sociales, Rabat, Maroc, 13-15 décembre 1998. - Abdellatif NGADI : L’éthique professionnelle, Ethique dans les services publics, Séminaire UGTM/CSC, Rabat, les 15-16 novembre 2008. - Université Al Akhawayn d’Ifrane – Maroc, Cours en Gestion des Ressources Humaines, 2009. - Observatoire des Missions Publiques en Europe : « Le service public au quotidien du 21ème Siècle », in www.cicpprecaution.com. - www.secteurpublic.fr. - Abdeslam ABOUDRAR, Président de l’Instance Centrale pour la Prévention de la Corruption au Maroc : « Quelle éthique pour le nouveau management public ? », Journée d’étude « Ethique et service public » organisée par la Faculté des Sciences Juridiques, Economiques et Sociales de Souissi – Université MOHAMMED V – Souissi – Rabat - Maroc. - Anne Amar et Ludovic Berthier : Le Nouveau Management Public : Avantages et Limites , Réseau d’Enseignants Chercheurs et Experts en Management Public (RECEMAP). - Florence GANGLOFF : Le Nouveau Management Public et la bureaucratie professionnelle , Université Montpellier 1 – ERFI - Ministère de la Modernisation des Secteurs Publics : Stratégie de modernisation des Secteurs Publics, Février 2010. - Ministère de la Modernisation des Secteurs Publics : Origine, notion, principes et méthodes de la bonne gouvernance , Rabat – Maroc - Novembre 2009. - Voir Ministère de la Modernisation des Secteurs Publics, Rabat, Maroc : Gouvernance et moralisation du service public ; Stratégie de Modernisation des Secteurs Publics, Février 2010. - Maryam MONTAGUE : « Evolution des systèmes de probité publique à travers le monde », in Collège des Inspecteurs Généraux des Ministères, 2ème Rencontre annuelle des Inspections Générales des Ministères, Contrôle et éthique, Rabat, Maroc, les 23-24 Mars 2001, pp. 39-41. - OCDE, L’OCDE lutte contre la corruption, 2006. - OCDE : www.oecd.org 38 - Jean-Paul LABORDE : Un pas de plus dans la lutte contre la corruption : la Convention des Nations Unies contre la corruption », Revue internationale de droit, Chronique des Nations Unies. - Commissariat à l’Intégrité du Secteur Public du Canada, www.psic-ispc.gc.ca - Ordonnance n° 2007-025/P/CMJD portant Code de Déontologie des agents publics, adoptée par le Conseil Militaire pour la Justice et la démocratie, la Mauritanie – 2007. L’éthique dans le Service public, Conférence organisée par le Ministère de l’Intérieur – Rabat- Maroc, le 4 juillet 2007. 39
