dixième partie le second empire, 2 décembre 1851

DIXIÈME PARTIE
LE SECOND EMPIRE, 2 DÉCEMBRE 1851-
4 SEPTEMBRE 1870
LE RÉGIME PLÉBISCITAIRE : DU GOUVERNEMENT
PERSONNEL ET AUTORITAIRE
AU GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE
La caractéristique du Gouvernement, qui prit possession le
2 décembre 1851 du pouvoir par un coup de force et qui finit par un
désastre militaire le 2 septembre 1870, fut qu'il évolua dans le sens
du libéralisme à l'inverse du Consulat auquel il se rattachait et
comme n'avait fait aucun de nos régimes antérieurs.
Il commença par une dictature absolue, suivie d'un régime de
Gouvernement personnel et autoritaire, qui conférait au chef de l'Etat
à peu près toute l'autorité, les autres corps de l'Etat étant dans une
situation tout à fait subordonnée vis-à-vis de lui, et qui étouffait dans
les Assemblées et dans le pays toute vie politique réelle. Il finit par un
parlementarisme à peu près intégralement reconstitué. Comprendre
cette évolution est du point de vue de la science politique des plus
intéressants, d'autant plus qu'elle se fit en plusieurs étapes, graduel-
lement, et qu'elle ne fut pas le fait d'événements révolutionnaires
brusques, mais d'une sorte de mouvement progressif, qui permet
mieux de suivre les forces internes qui la déterminaient.
Ce personnalisme absolutiste du début et cette transformation
progressive se comprennent d'ailleurs aisément.
Le régime de 1851-1852 s'explique et par la réaction dont il est
le produit contre celui qui l'avait précédé, régime dans lequel le

heurt de principes contradictoires, principe révolutionnaire, prin-
cipe parlementaire et principe plébiscitaire qui s'opposaient, créait
l'antagonisme et l'anarchie des pouvoirs et par la tradition napoléo-
nienne, que Louis-Napoléon incarnait, qui faisait sa force et qui le
dirigeait.
L'évolution du régime s'explique lui aussi par deux causes qui
la provoquèrent: par le jeu du principe plébiscitaire et par le jeu des
événements eux-mêmes. L'Empereur reconnaissait la souveraineté
du peuple, son pouvoir venait exclusivement du plébiscite qui l'avait
consacré, et il avait comme conséquence rétabli le suffrage universel
intégral, par suite les manifestations électorales devenaient des sortes
de plébiscites qui devaient orienter sa politique et les tendances libé-
rales qu'elles allaient manifester ne pouvaient pas ne pas retentir
sur sa conduite. Les événements devaient de même orienter l'évolu-
tion du régime, car un régime autoritaire qui prive un pays de la
liberté, n'est, on l'a vu, au sujet du premier Empire, supportable et
supporté que s'il assure au pays des compensations : la fortune, le
prestige, la gloire. Or après la prospérité et des succès le régime con-
nut le ralentissement et la gêne des affaires en même temps que de
désastreuses entreprises et de graves revers diplomatiques. Il dut alors
payer en liberté son déficit de prospérité et de gloire.
L'évolution, qu'il s'agira donc de retracer, comporte à peu près
trois phases. Dans la première, qui va jusqu'en 1860, l'autoritarisme
du début demeure entier, le souvenir des misères de la seconde Ré-
publique est présent aux esprits, la tradition napoléonienne est agis-
sante, la fortune sourit au Souverain et au pays. Dans la seconde
période qui va de 1860 à 1859, les manifestations électorales sont
moins favorables, on assiste au réveil et aux progrès de l'opposition,
la politique étrangère est malheureuse, les affaires sont difficiles.
Par de petites concessions successives l'Empire fait fléchir son auto-
ritarisme. La troisième période s'ouvre en 1869, c'est le retour au
parlementarisme, le retour à l'équilibre et à la collaboration des
pouvoirs. On pourrait se croire à l'avènement d'une ère de stabilité.
Mais ce parlementarisme inexpérimenté et les manœuvres de ses
adversaires lancent la France dans une folle aventure et le régime
s'abîme dans les revers lamentables de la guerre franco-allemande.
C'est donc un régime non pas fixe, immobile dans son absolu-
tisme, mais mouvant dans sa vie très agitée et qui laisse bien voir
les ressorts des institutions aux prises avec les vicissitudes d'une Na-
tion, qu'il s'agit de décrire pour clore le cycle de l'histoire de nos
Constitutions.

CHAPITRE PREMIER
LA DICTATURE ET LA CONSTITUTION DE 1852
I
LA DICTATURE
Le coup d'Etat avait instauré en France une dictature de fait que
le plébiscite transforma, en une certaine mesure, en une dictature de
droit. Louis-Napoléon, tous les pouvoirs étant dissous, concentrait
en sa personne tous les attributs de la souveraineté. Il prit en consé-
quence les mesures les plus graves non seulement de l'ordre gouver-
nemental, mais de l'ordre législatif et de l'ordre judiciaire. Bonaparte
lui-même, après le 18 Brumaire, n'avait pas été investi d'une pareille
autorité.
Ses tâches étaient écrasantes. Il y avait à liquider le coup d'Etat
en donnant les suites qu'elles comportaient aux innombrables arres-
tations qui avaient eu lieu. — Il y avait à assurer le régime et l'ordre
contre les retours offensifs possibles d'adversaires pour l'instant
abattus, mais qui devaient reprendre courage, s'organiser et agir, il
fallait armer contre eux le pouvoir. — Il y avait à donner le plus vite
possible une Constitution à la France pour que des pouvoirs réguliers
collaborassent avec le Président et partageassent ses responsabilités.
Or les collaborateurs du Président dont la pensée, dont la volonté
étaient souveraines, étaient extrêmement peu nombreux et leur expé-
rience des affaires était courte, si bien qu'on peut s'étonner qu'ils
aient pu faire face aux nécessités d'une situation si difficile, quelque
jugement que l'on porte d'ailleurs sur les mesures qu'ils prirent.
Liquidation du coup d'Etat. — Il fallait statuer au plus vite

sur le sort des individus arrêtés le 2 décembre ou par la suite. La
force et l'arbitraire soulèvent les consciences quand leur règne se
prolonge après les événements qui ont pu paraître les justifier.
Les deux cent dix-huit députés arrêtés à la mairie du Xe arron-
dissement, furent en principe libérés de suite. Certains refusèrent
leur élargissement pour faire éclater l'arbitraire de leur détention, et
on dut user de la force pour leur rendre la liberté. Pour certains, on
l'a vu, le chemin de Mazas avait été le chemin de Damas, celui du
ralliement, et sortis de prison ils se précipitèrent à l'Elysée.
Mais la liberté ne fut pas le sort de tous. Se transformant en
haut justicier le Président prit contre certains des détenus, à lui
seul, arbitrairement, des mesures rigoureuses. Cinq d'entre eux,
considérés comme ayant fait acte d'insurrection, furent soumis à la
transportation à Cayenne, transformée pour quatre d'entre eux en
exil et pour le cinquième en déportation en Algérie. Soixante-dix dé-
putés de la Montagne, dont Victor Hugo, Schoelcher, Charras, qua-
lifiés chefs du parti socialiste, furent exilés, d'autres « qui s'étaient
fait remarquer par leur hostilité violente », étaient « éloignés », tels
les généraux d'Afrique : Le Flô, Bedeau, Changarnier, Lamoricière,
et des hommes politiques comme Thiers, de Rémusat, Edgard Qui-
net, de Girardin 1. C'étaient 90 personnes dont la liberté était grave-
ment atteinte, qui subissaient pour la plupart la dure peine de l'exil,
et cela sans jugement, par la décision tout arbitraire du chef de
l'Etat.
Restaient les 26.000 détenus. A Paris ils étaient 4.000. Les com-
missaires de police et les juges d'instruction en élargirent un très
grand nombre. Ceux qui étaient prévenus de délits ou de crimes
véritables furent déférés aux tribunaux ou aux conseils de guerre.
Ceux que l'on considérait comme des révolutionnaires dangereux,
en vertu du décret du 8 décembre furent acheminés par bandes la-
mentables vers les ports pour être transportés. Beaucoup d'entre eux
furent exilés ou transportés en Algérie et échappèrent à Cayenne.
Pour les 22.000 incarcérés de province l'embarras était grand.
La circulaire des ministres de la Justice, de la Guerre et de l'Inté-
rieur, créant les « commissions départementales mixtes pour le
prompt jugement des individus arrêtés à la suite des événements de
décembre 1851 2 », recommandait de statuer sur leur sort « dans le
1
Décret du 9 janvier 1852. — Taxile DELORD, Histoire du Second Empire, t. I, P. 390,
noms des bannis et des « éloignés ».
2
Circulaire des Ministres de la Justice, de la Guerre et de l'Intérieur relative à la créa-

plus bref délai ». Le Gouvernement avait déjà donné l'ordre aux
préfets de faire relâcher les « égarés ». Pour juger les autres cette
simple circulaire constituait « une sorte de tribunal mixte composé
de fonctionnaires de divers ordres, assez rapprochés des lieux où les
faits se sont passés pour en apprécier le véritable caractère, assez
haut placés dans la hiérarchie pour comprendre l'importance d'une
pareille mission, en accepter résolument la responsabilité et offrir à
la société comme aux particuliers toute garantie d'intelligence et
d'impartialité ». Ce furent les fameuses « commissions mixtes » for-
mées du commandant de la division militaire, du préfet, du procu-
reur général ou du procureur de la République. Elles siégeaient à
l'hôtel de la Préfecture, « compulsaient tous documents » mis à leur
disposition et « après mûr examen » statuaient de suite ou prescri-
vaient un supplément d'information, confié à « tout agent judiciaire,
administratif ou militaire ». Elles pouvaient ou renvoyer devant un
conseil de guerre ou condamner soit à la transportation à Cayenne
ou en Algérie, soit à l'expulsion, soit à l'éloignement momentanée
du territoire, soit à l'internement, soit au renvoi en police correction-
nelle, soit à la mise en surveillance. Le pouvoir des commissions
était donc considérable et les garanties de compétence, d'impar-
tialité, d'étude des affaires des plus minimes. Elles constituaient de
redoutables juridictions devant lesquelles les règles les plus élémen-
taires de la procédure criminelle étaient supprimées. L'accord entre
les autorités et la célérité dans les jugements étaient le mot d'ordre
donné. Il était prescrit de terminer « tout le travail » « au plus tard
à la fin du mois de février ». C'était la parodie de la justice. L'excuse,
en effet, c'était de ne pas prolonger des internements faits en masse,
à l'aveugle. L'arbitraire dans l'arrestation commandait l'arbitraire
dans le jugement.
L'indulgence dans cette incertitude des vraies responsabilités
s'imposait. Or le bilan du « travail » des commissions fut celui-ci :
2.804 condamnations à l'internement, 1.545 condamnations à l'ex-
pulsion, à l'éloignement du territoire, 9.530 déportations en Algérie,
239 transportations à Cayenne; sur 22.000 inculpés cela faisait 14.000
condamnés dont près de 10.000 transportés. Il était difficile de voir
dans ces mesures des actes de justice, c'étaient des mesures politi-
ques destinées à supprimer des adversaires politiques, à supprimer
bon des commissions départementales mixtes pour le prompt jugement des individus arrêtés
à la suite des événements de décembre 1851. — Monit. univ., 4 février, p. 189. — Lois an-
notées, DEVILLENEUVE et CANETTE, 1852, p. 43.
DESLANDRES. 2 30