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La banque est régulée
Les banques sont des entreprises par nature plus fragile que d’autres ; l’autorégulation du marché n’assure
pas l’équilibre et les faillites bancaires peuvent avoir davantage de conséquences négatives sur la société
que celles intervenant dans d’autres secteurs. Le fonctionnement du secteur bancaire appelle une
intervention publique forte afin d’en assurer la régulation. De fait, la banque est l’activité économique la
plus contrôlée qui soit.
L’intervention publique dans le domaine bancaire prend quatre formes principales :
les réglementations prudentielles
l’assurance des dépôts
le contrôle et la surveillance des institutions bancaires par les autorités publiques
les interventions des banques centrales pour assurer la stabilité financière
Les réglementations prudentielles
La principale cause de fragilité des banques réside dans la transformation de dépôts liquides en prêts non
liquides. Un premier volet de l’intervention publique vise donc à limiter a priori cette transformation. C’est le
rôle de la réglementation prudentielle internationale édictée par le Comité de Bâle qui oblige la banque à
détenir suffisamment de capital en fonction des risques qu’elle prend.
Suffisamment de fonds propres par rapport aux crédits distribués
Un ratio appelé ratio Bâle I a été défini dès 1988 visant à couvrir les risques de crédit : il prévoit que les
fonds propres de chaque banque doivent représenter un pourcentage minimum de 8 % du montant des
crédits distribués, ceux-ci étant pondérés par leur caractère plus ou moins risqué. Une réforme de cette
réglementation a été mise en place et a débouché en 2005 sur la mise en œuvre d’une réglementation
nouvelle, les ratios Bâle II. Ils sont fondés sur le même principe du rapport entre les fonds propres et le
montant des crédits distribués pondérés par les risques associés. Mais la nature des risques pris en
compte a été enrichie (prise en compte du risque de marché, du risque de crédit et du risque opérationnel)
et les méthodes de calcul des risques ont été améliorées. Elles visent notamment à inciter les banques à
améliorer leurs systèmes de mesure et de gestion des contrôles internes.
Leçons de la crise
Le dispositif de Bâle II, mis en œuvre officiellement peu de temps avant la crise des subprimes et non
appliqué partout à l’époque (notamment aux USA), ne peut être considéré comme responsable direct de la
crise. Toutefois, les causes de la crise montrent que le dispositif de Bâle II a montré ses limites sur
plusieurs points.
Le dispositif incite à des comportements « procycliques » des banques, notamment du fait des règles comptables qui servent de
référence pour l’établissement des ratios (plus les actifs valent cher et plus les banques peuvent prêter ; a contrario, lorsque le prix
des actifs se retourne, les banques doivent réduire leur activité et augmenter leurs fonds propres).
Si le risque de crédit reste très important dans la détermination des ratios prudentiels, le risque de liquidité dont l’importance est
apparue particulièrement déterminant dans les enchaînements de la crise est beaucoup moins bien pris en considération.
Les immobilisations en fonds propres constituent un coût pour les banques et tendent à diminuer leur rentabilité alors que les
exigences de rendements financiers des actionnaires sont très élevées. Elles ont cherché à répondre à cette double exigence en
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sortant des risques de leur bilan et en les transférant à des investisseurs non assujettis à la réglementation bancaire ( titrisation , lire
également l'article " Comment la crise des « subprime » a-t-elle commencé ? "). Les dérives de ce processus ont été une cause
importante de la diffusion et de la gravité de la crise avec un retour massif d’actifs à dévaloriser dans le bilan des banques.
Le contrôle interne qui joue un rôle majeur dans le système de Bâle II a également montré dans certains cas des défaillances dans
les procédures et dans les modèles d’évaluation des risques mis en place.
Actuellement, Bâle III est en train de voir le jour. Vous trouverez de plus amples informations dans notre
dossier consacré au comité de Bâle.
L’assurance des dépôts
Un deuxième volet de la régulation bancaire consiste à limiter les effets négatifs lors des faillites bancaires
éventuelles. L’assurance des dépôts permet de couvrir les petits déposants et épargnants. Mais son effet
est aussi préventif. En donnant cette garantie, il permet d’éviter les paniques et les rushes des déposants
pour retirer leurs fonds en cas de difficultés avérées ou non, ce qui a pour effet de précipiter la faillite ou de
l’étendre.
La supervision des banques
Troisième volet : la supervision, c'est-à-dire le dispositif qui s’assure que les institutions financières
appliquent bien les règles définies par les régulateurs. En France deux institutions assurent à titre principal
cette fonction :
L’AMF (Autorité des Marchés Financiers)chargé d’agréer les sociétés de gestion d’actifs, les OPCVM et autres organismes de
placements collectifs, les organismes de titrisation et les sociétés de gestion des sociétés civiles et de placement. Elle est en outre
chargée de surveiller les informations fournies aux investisseurs et s’assure du bon fonctionnement des marchés.
l’ ACPR (Autorité de Contrôle Prudentiel et de Résolution), autorité administrative indépendante et adossée à la Banque de France
joue un rôle essentiel. Elle délivre l’agrément aux établissement de crédit et aux entreprises d’investissement et s’assure du respect
des dispositions législatives et réglementaires qui leur sont applicables et sanctionne les infractions ou manquements constatés. Elle
est chargée d’examiner les conditions d’exploitation et de veiller à la qualité de la situation financière de ces établissements, elle en
assure un contrôle permanent y compris par des enquêtes de terrain.
Les Banques centrales : politique monétaire et prêteur en dernier ressort
Outre leur rôle dans la supervision, les banques centrales participent à la régulation du système bancaire
de deux façons : par la politique monétaire et par leur rôle de préteur en dernier ressort.
Noter que dans le cadre du Système européen des Banques centrales, la Banque de France
adapte à la France et met en œuvre en France les décisions prises à Francfort
Politique monétaire
Pour atteindre leurs objectifs et en premier lieu celui de la stabilité des prix, les banques centrales utilisent
principalement l’instrument « du taux directeur ». Celui-ci correspond généralement à un taux d’intérêt à
très court terme (de un à quelques jours) auquel les banques commerciales se refinancent auprès de la
banque centrale. La modification de ce taux dans un sens ou dans l’autre vise à peser sur les conditions de
l’offre de crédit des banques.
Prêteur en dernier ressort
Afin d’éviter les effets de dominos des difficultés d’une banque importante sur l’ensemble du système (
risque systémique), les banques centrales fournissent, de façon discrétionnaire, une assistance de
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liquidités aux banques en détresse : c'est le rôle de prêteur en dernier ressort. En principe, explique
l’économiste Jean-Charles Rochet, cela consiste pour la banque centrale à s'engager à prêter sans limite
(mais parfois à un taux plus élevé que le taux du marché) aux banques commerciales qui peuvent fournir
des garanties suffisantes (typiquement sous forme de titres financiers de bonne qualité). Cette possibilité
s'adresse donc en théorie aux banques illiquides (c'est-à-dire qui n'ont pas pu trouver de liquidités sur le
marché interbancaire) mais solvables.
Dans la crise, les politiques mises en œuvre par les banques centrales ont joué un rôle essentiel pour
éviter que celle ci se transforme en grande dépression comme cela s’était passé en 1929 (Voir dossier sur
les banques et la crise et les ouvrages sur la crise ). Mais les politiques monétaires et l’intervention
systématique des banques centrales et des autorités publiques pour sauver les banques en détresse font
l’objet d’un certain nombre de critiques.
Leçons de la crise : le contrôle macro prudentiel
Depuis une dizaine d’années, note Jacques de la Rosière, l’œil fixé sur le seul objectif de l’inflation, « les
banques centrales ont négligé la stabilité financière... la formation des bulles et l’expansion exagérée du
crédit ».
C’est pourquoi sous l’impulsion du G 20, les autorités nationales et internationales veulent introduire un
contrôle prudentiel macro économique en plus du contrôle et de la supervision des établissements pris
un par un. Ce contrôle s’effectuerait sous la responsabilité des banques centrales pour maîtriser
l'expansion du crédit lorsque l'euphorie s'empare des marchés financiers. Leurs missions de stabilité des
prix se doubleraient d’un rôle renforcé pour agir en vue de la stabilité financière.
En France, un pas a été franchi dans ce sens avec la mise en place d’un Haut Conseil de stabilité
financière (HCSF) intervenu en février 2010. Cette nouvelle instance assure un rôle de conseil auprès du
Ministère de l’économie et des finances dans la prévention et la gestion du risque systémique. Elle vise
notamment à mieux coordonner l’action française au niveau européen et international.
De la même façon, l’Europe a mis en place en place un Comité européen du risque systémique (CERS),
en charge de surveiller et de détecter les risques pesant sur la stabilité du système financier européen.
EN SAVOIR PLUS
Le Haut Conseil de stabilité financière (HCSF)
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