une nouvelle donne dans les relations commerciales internationales

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Commissaire européen chargé du Commerce
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Conférence internationale COFACE
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Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
Vous avez formulé le thème de cette conférence sous forme interrogative et vous
avez eu raison.
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En posant cette question, vous exprimez parfaitement l'idée fortement répandue
selon laquelle l'Europe et les Etats-Unis sont à la fois les moteurs et les
dépositaires du système commercial international. Il est vrai que les chiffres sont
éloquents : les deux régions représentent près de 40 % du PIB mondial et des
échanges internationaux globaux (les imports cumulés des deux zones s'élèvent à
environ 2000 ¼SOXVGHGXFRPPHUFHPRQGLDOHVWIDFWXUpGDQVO
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deux monnaies ; Europe et Etats-Unis sont enfin les pays qui ont noué les réseaux
d'accords commerciaux les plus denses, et leur influence dans le système
multilatéral est évidemment très forte.
Les vingt premiers mois de mon expérience de négociateur commercial
communautaire m'ont pourtant convaincu d'une chose : l'examen des questions
commerciales à travers le seul prisme de la relation transatlantique est
excessivement réducteur.
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Premièrement qu'un système commercial multipolaire était en train d'émerger avec
le rôle grandissant d'acteurs nouveaux comme l'Inde, l'Afrique du Sud ou le Brésil ;
deuxièmement que le temps de la diplomatie commerciale discrète était terminé car
des problématiques liées au commerce comme la sécurité alimentaire,
l'environnement ou la diversité culturelle sont devenues des préoccupations de
premier rang dans le débat public. Les responsables européens et américains ne
peuvent donc plus gérer le système à deux, même en y mettant les formes, comme
ils le faisaient auparavant. C'est d'ailleurs parce que les règles du jeu ont changé
que le système cherche ses marques.
Cela dit, Europe et Etats-Unis restent évidemment les acteurs très puissants. Leur
relation est toujours l'épine dorsale du système même si elle ne suffit plus à en
assurer la bonne marche. Je consacre d'ailleurs une partie importante de mon
temps à cette relation transatlantique, que ce soit au travers des contacts fréquents
avec mes homologues américains, soit via les discussions avec les autres acteurs
de la relation transatlantique, qu'il s'agisse des entreprises dans le cadre du TABD,
ou des consommateurs avec le TACD, ou du Congrès sur lequel je reviendrai.
C'est à la lumière de cette expérience personnelle que je vais essayer de répondre
à la question que vous m'avez posée. Je voudrais d'abord vous dire quelques mots
sur l'attitude, telle que je la perçois, de la classe dirigeante économique et politique
américaine vis-à-vis du système commercial international. Je dois préciser que ces
impressions ne concernent pas seulement l'attitude de la nouvelle administration
Bush.
Mon sentiment est au contraire que dans ce domaine, les habitudes sont assez
profondément enracinées et que les changements d'administration entraînent
moins de ruptures que de continuité.
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Pour dire les choses de manière abrupte, les entreprises et la classe politique
américaine me paraissent partagés entre des sentiments contradictoires :
− il existe incontestablement d'un côté une tentation forte de ne pas jouer le jeu
institutionnel international. Cette inclinaison à l'unilatéralisme est liée au
sentiment de puissance singulière et plus prosaïquement à la crainte de devoir
se soumettre à des décisions contraires aux intérêts nationaux immédiats.
Vous vous souvenez qu'à Marrakech, c'est l'Europe qui a dû se battre pour obtenir
que l'OMC soit érigée en organisation internationale de plein droit et à l'époque, les
Etats-Unis n'étaient pas très chauds pour cette idée. Les positions les plus récentes
de l'administration sur Kyoto ou sur les pratiques fiscales déloyales pour ne pas
parler du Traité de non-prolifération nucléaire ou de celui sur les mines
antipersonnel, pour inclure l'administration précédente, nous démontrent que ce
sentiment selon lequel l'Amérique n'a pas de comptes à rendre aux autres reste
fort.
Dans le domaine commercial enfin, ce n'est pas faire injure aux américains que de
dire qu'ils ont parfois du mal à se conformer aux décisions de l'OMC qui leur sont
défavorables comme le montre l'exemple des panels que nous avons gagnés
contre leur législation antidumping.
Je me dois toutefois de reconnaître que les difficultés que rencontrent les EtatsUnis à accepter les conséquences du multilatéralisme sont aussi liées à leur
appareil institutionnel.
L'influence considérable du Congrès sur les affaires commerciales telle qu'elle est
organisée par la Constitution américaine et renforcée par le système de
financement des campagnes électorales est notamment un élément de
complication pour l'administration dont on ne saurait négliger ni la portée, ni les
conséquences. Il ne fait pas de doute que le changement de majorité au Sénat qui
s'est produit il y a quelques jours est un événement tout sauf anecdotique. Comme
vous pouvez l'imaginer, nous suivons le processus de réorganisation des
Commissions en cours, avec le plus grand intérêt.
− d'un autre côté, les américains ont de longue date fait le choix d'une diplomatie
commerciale active. C'est évidemment leur intérêt bien compris car leur faible
ouverture commerciale apparente masque une forte dépendance financière visà-vis du reste du monde.
Aujourd'hui, les américains soupèsent les avantages comparés des approches
régionale et multilatérale pour obtenir les meilleurs résultats en termes
d'élargissement des débouchés et de diffusion de leurs propres règles, normes et
standards à leurs partenaires commerciaux.
Ce dernier point est crucial dans des secteurs comme les télécommunications, les
normes comptables ou les services financiers.
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Je n'ai pas besoin de vous préciser que ces hésitations et ces tensions
contradictoires ne facilitent pas particulièrement la gestion de notre propre relation
commerciale avec les Etats-Unis. Il faut d'ailleurs reconnaître que cette relation ellemême n'est pas exempte de contradictions :
− elle est, pour une part, fondée sur le partenariat, car nos deux économies et nos
entreprises sont de plus en plus imbriquées : l'Europe est le premier partenaire
commercial des Etats-Unis qui sont eux-mêmes, le premier partenaire
commercial de l'Europe, et cette double primauté est vraie aussi pour les
investissements directs.
Au total, les flux commerciaux entre les deux zones ont représenté 427 milliards
d'euros en l'an 2000, le solde net étant de 35 milliards en faveur de l'Europe. Cette
interdépendance se reflète au niveau industriel avec le développement de
stratégies transatlantiques dans un nombre croissant de secteurs, qu'il s'agisse des
médias, des télécommunications, des industries de défense ou de l'industrie
pharmaceutique.
Je ne prendrai que l'exemple de l'aéronautique où la rivalité entre Airbus et Boeing
ne peut pas masquer le fait que jusqu'à 40 % de la valeur des avions européens est
américaine. Imbrication forte, donc, mais qui reflète plus une situation de
concurrence globale que de complémentarité. Les entreprises européennes et
américaines chassent souvent sur les mêmes terres. C'est ce qui explique les
frottements commerciaux que nous devons gérer dans des secteurs comme l'acier,
l'aéronautique ou les télécom. C'est aussi ce qui explique qu'une certaine rivalité
puisse apparaître dans la "course à l'influence" vis-à-vis de tel(le) ou tel(le) région
ou pays tiers. Le cas de la Chine est, à cet égard, éloquent. Je crois que nous y
avons pour l'instant bien tiré notre épingle du jeu.
Vous le voyez, le contexte dans lequel nous devons gérer la relation commerciale
transatlantique est complexe et contrasté. Depuis que j'ai pris mes fonctions, j'ai
souhaité structurer notre politique vis-à-vis des Etats-Unis autour de deux principes
: nous devons d'abord rechercher une gestion maîtrisée de nos différends
bilatéraux ; nous devons ensuite sans cesse travailler à développer l'intérêt des
Etats-Unis pour une intégration dans le système global.
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L'OMC nous offre un bon moyen pour défendre nos droits : l'instrument de
règlement des différends. Vous le savez, les occasions de conflit entre l'Europe et
les Etats-Unis dont les économies sont si interdépendantes, ne manquent pas. Nos
partenaires nous ont d'ailleurs attaqués sur la banane et les hormones. Nous avons
de notre côté contesté leur régime d'aides fiscales à l'export ainsi que leur régime
de copyright ou certains aspects de leur législation antidumping. Il faut toutefois
ramener les choses à leur juste proportion : aujourd'hui, plus de 98% du commerce
euro-américain est à l'abri des disputes.
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Nous devons malgré tout être conscients que la multiplication de ce type de cas
rendrait vite la situation incontrôlable. J'ai donc, avec l'accord des Etats membres et
du Parlement européen, souhaité structurer notre approche en matière de
différends bilatéraux, notamment avec les Etats-Unis, autour de trois principes :
− d'abord, rechercher franchement et honnêtement des solutions aux problèmes
existants. Il y aurait certes un certain confort intellectuel à laisser l'inéluctable
logique juridique aller à son terme et à attendre de l'autre qu'il se mette en
conformité avec les décisions du panel en ignorant qu'il doit lui aussi faire face à
des contraintes locales et des réalités politiques.
Mon approche n'est pas celle-là. Je crois que nous avons démontré dans l'affaire
de la banane que lorsqu'il y a une vraie volonté partagée de parvenir à une solution,
alors il est possible de débloquer les choses. Et je peux témoigner ici que Bob
Zoellik a eu dans cette affaire, comme nous-mêmes, une approche réellement
constructive.
Permettez-moi aussi de souligner que cette affaire démontre bien le souci des
européens de pleinement appliquer les décisions de l'OMC, même lorsqu'elles ne
nous sont pas favorables. Mais avoir une approche politique ne signifie pas
renoncer à nos droits. Je suis d'ailleurs convaincu que toute mollesse ou
concession indue de notre part serait le meilleur moyen d'encourager
l'unilatéralisme de nos partenaires. C'est la raison pour laquelle j'ai été
particulièrement vigilant ces derniers mois pour défendre les droits des entreprises
européennes sur le marché américain, qu'il s'agisse du rachat de Voice Telecom
par Deutsche Telecom ou de Sillicon Valley Group par l'entreprise néerlandaise
ASML ;
−
le second principe qui guide notre politique est de ne recourir au conflit juridique
que comme extrémité ultime. Croyez-moi, les sollicitations pour partir en guerre
contre nos partenaires commerciaux ne manquent pas. Ma responsabilité est
d'abord de tout faire pour parvenir à des solutions non conflictuelles.
Je peux vous assurer que nous avons résolu beaucoup de conflits potentiels,
notamment avec les Etats-Unis, de cette manière et je compte bien maintenir cette
démarche à l'avenir.
C'est dans cet esprit que je saisis ces temps-ci toute occasion qui m'est donnée
pour convaincre les américains de renoncer à l'usage de mesures de défense dans
le domaine de l'acier comme certains pourraient en avoir la tentation ;
− enfin, nous ne perdons pas de vue qu'il faudrait améliorer encore le système de
règlement des différends pour mieux l'adapter aux réalités du commerce
international. L'arme des sanctions a montré ses limites. Mon souhait est que
nous parvenions à promouvoir autant que possible des mécanismes permettant
à la fois de garantir la mise en œuvre des décisions de l'OMC sans entraîner de
distorsions sur les échanges comme peuvent le faire les sanctions.
Cela étant dit, tant que le système actuel restera en vigueur, nous ne renoncerons
pas à l'usage des sanctions si cette voie est la seule que nous puissions emprunter
pour défendre nos intérêts.
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J'en viens enfin au dernier sujet qui me tient à cœur : la relance du multilatéralisme.
Au risque d'être emphatique, je vous dirai que pour moi, la question du
multilatéralisme, c'est celle de la paix ou de la guerre économique dans les
prochaines décennies. Je l'ai dit tout à l'heure, les Etats-Unis sont tiraillés entre des
aspirations contradictoires. Notre devoir est d'aider ceux qui croient aux vertus de
l'intégration de leur pays dans le système international et qui sont sensibles aux
risques de l'unilatéralisme, c'est à dire ceux qui appuient la démarche multilatérale.
Pourquoi nous, européens, nous battons-nous pour remettre le système multilatéral
en mouvement ? Pas par pavlovisme avec ce qui s'est fait par le passé, vous
pouvez me croire.
Je crois au contraire qu'il existe des raisons profondes aujourd'hui pour que les
Etats Membres de l'OMC décident de se pencher ensemble sur la manière de
relancer et de renforcer le système commercial international.
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− d'abord et malheureusement parce que l'évolution du contexte économique
global le justifie. L'atterrissage de l'économie américaine, qui pourrait être plus
brutal que prévu, va avoir un impact direct significatif sur les principaux
partenaires des Etats-Unis, notamment le Mexique et les pays asiatiques qui
exportent jusqu'à 25 % de leur PNB vers les Etats-Unis. Le reste du monde n'est
évidemment pas à l'abri non plus. Ce n'est pas parce que les exportations
européennes vers les Etats-Unis ne représentent que 2% de notre PNB que
nous ne subirons pas le contrecoup de ce ralentissement, que ce soit au travers
d'une correction boursière, de mouvements de changes ou d'un report des flux
commerciaux mondiaux.
Comme toujours dans ce genre de situation, la tentation du repli sur soi-même sera
grande. La relance du processus multilatéral est, dans ce contexte, une nécessité
pour contrer les tentations protectionnistes par de nouvelles initiatives d'ouvertures
coordonnées.
− nous devons ensuite, beaucoup plus que par le passé, mettre l'outil commercial
au service du développement. Reconnaissons-le, le développement économique
des pays du sud est dans l'intérêt bien compris de ceux du nord car ce sont les
marchés de demain.
Le commerce peut être un outil majeur du développement. C'est notre conviction, et
c'est aussi celle de beaucoup de responsables américains. Mais sur ce terrain,
nous ne pouvons plus nous complaire dans de beaux discours. Les PVD attendent
des actes. Ils sont convaincus que les grands accords commerciaux passés ont été
noués à leur détriment. Ils sont effrayés par les implications de ce qu'on leur
demande, notamment l'assujettissement de leurs exportations à nos normes et
standards.
Nous, européens, avons déjà mis la main à la pâte notamment avec notre initiative
WRXV VDXI OHV DUPHV ou avec notre combat pour mieux concilier les règles
internationales de la propriété intellectuelle avec l'ardente nécessité de mettre les
médicaments contre les grandes épidémies à la disposition des plus pauvres dans
les pays du sud.
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Croyez-moi, ces initiatives ne sont pas faciles à faire accepter par nos industriels,
qu'il s'agisse des sucriers ou de l'industrie pharmaceutique. Mais nous ne pourrons
donner une portée réelle à nos actes en faveur du développement qu'en faisant
bouger, dans la concertation, des situations acquises.
Cela dit, je suis conscient aussi qu'il faudrait passer maintenant à la vitesse
supérieure et c'est seulement dans le cadre d'un cycle que nous pourrons le faire.
− la troisième raison pour laquelle un cycle global est nécessaire est aussi celle qui
rend plus difficile cette initiative : c'est que les questions commerciales sont
devenues des questions politiques de premier rang. Les choix de préférences
collectives exprimés par chaque Etat sur ces questions sont de plus en plus au
cœur du débat démocratique qu'il s'agisse de la question de savoir si le système
est seulement efficient ou aussi équitable, ou de l'interaction entre les règles
commerciales et celles relatives à l'environnement, la sécurité alimentaire ou les
normes sociales.
Les ONG et autres représentants de la société civile qui ont été si bruyants à
Seattle et dans les autres réunions internationales, illustrent bien cette nouvelle
donne : nos opinions expriment plus ou moins clairement une attente qui n'est plus
seulement d'ouvrir les marchés mais de construire un marché global avec des
garde-fous et des disciplines contre les dérives d'une ouverture non contrôlée.
Ces questions sont d'une grande complexité et dépassent souvent le cadre
strictement commercial. Je ne crois pas souhaitable, en effet, de tenter de
transformer l'OMC en réceptacle de tous les problèmes de gouvernance mondiale.
Ce qui est sûr en revanche, c'est que les questions d'articulation entre les règles de
l'OMC et celles d'autres organisations comme l'OIT, l'OMS, les institutions de
Bretton Woods ou même l'Unesco, ne pourront être traitées en profondeur sans
une approche globale.
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Voilà donc quelle est notre feuille de route. Je suis aujourd'hui convaincu que le
système commercial international est à la croisée des chemins :
− soit la tendance des uns et des autres à défendre étroitement ses intérêts et ne
faire des concessions commerciales que dans un cadre bilatéral se poursuit, et
nous assisterons à un délitement progressif du système multilatéral, ce serait
une mauvaise nouvelle pour les plus pauvres et les plus faibles de notre planète
− soit au contraire, il y a une prise de conscience collective des enjeux et
l'acceptation par chacun de concessions immédiates pour promouvoir une
approche commune, et nous pourrons alors enclencher à nouveau le processus
du multilatéralisme qui, seul, peut promouvoir une ouverture équitable du
commerce mondial.
Je n'ai pas besoin de vous dire que nous faisons tous les efforts possibles pour que
ce soit cette dernière solution qui l'emporte. Il est vrai que cette approche est un
peu plus proactive que celles des Etats-Unis. Mais la nouvelle administration a
donné des signes d'une politique commerciale plus ambitieuse.
Elle l'a fait en présentant ses premières initiatives comme une nécessité pour
répondre à l'évolution des européens. Le commerce international est aujourd'hui un
des domaines où l'Europe, après 40 ans d'efforts, est parvenue à peser son poids.
Elle peut donc avoir l'ambition, légitime, de construire dans ce domaine un monde à
la fois plus stable et plus équitable.
Je vous remercie de votre attention.
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