Décembre 2008 : Analyse comparative internationale de l`audit et l

Inspection générale des Finances
N°2008-M-052-01
RAPPORT
de la Mission de comparaisons internationales
relative à l’audit et l’évaluation dans les administrations
de cinq pays de l’OCDE et de la commission européenne
Établi par
Henri GUILLAUME
Inspecteur général des Finances
Nicolas COLIN
Inspecteur des Finances
- DECEMBRE 2008 -

SYNTHÈSE
Le présent rapport rend compte d’une mission de comparaisons internationales relative
aux fonctions d’audit et d’évaluation dans les administrations de cinq pays de l’OCDE et de la
Commission européenne.
Dans chacune de ces administrations, la mission a rencontré des interlocuteurs issus des
entités interministérielles spécialisées dans l’audit ou l’évaluation, des ministères chargés des finances,
de ministères chargés de missions opérationnelles et des institutions chargées, le cas échéant pour le
compte du Parlement, d’assurer les fonctions d’audit externe de l’administration.
Tous les pays visités par la mission ont mis en œuvre depuis une ou deux décennies des
réformes de leur gestion publique : accroissement de l’autonomie des gestionnaires par l’allègement
des contrôles externes a priori et le développement du contrôle interne, intégré aux activités
opérationnelles ; normalisation des comptes et certification de ceux-ci par un auditeur externe ;
développement du contrôle de gestion et du pilotage des politiques publiques par la performance.
C’est sur ce cadre de gestion publique modernisé que viennent se greffer les fonctions
d’audit, inspirées de la gestion des entreprises. La mission d’un auditeur est d’aider les responsables
d’une entité à s’assurer de la maîtrise des opérations en son sein. Il réalise des audits de régularité et
des audits de performance suivant un programme de travail qu’il détermine en toute indépendance en
se fondant sur une analyse préalable des risques, le cas échéant sous la supervision d’un comité
d’audit. La définition et le champ des audits de performance sont variables d’un pays à l’autre.
Les activités d’audit sont exercées dans le cadre de référentiels de normes déontologiques
et professionnelles édictées en grande partie à l’échelle internationale, à la fois pour le secteur privé et
le secteur public. Les principales d’entre elles portent sur l’objectivité et l’indépendance des auditeurs
vis-à-vis des responsables des entités auditées, qui n’ont leur mot à dire ni sur la détermination du
programme d’audit, ni sur la conduite des investigations, ni sur les conclusions des rapports établis par
les auditeurs.
Dans toutes les administrations visitées, les fonctions d’audit se répartissent entre audit
interne et audit externe. Les services d’audit interne sont le plus souvent organisés à l’échelon
ministériel, rattachés au niveau du secrétariat général et placés sous la supervision d’un comité d’audit
qui s’assure de leur indépendance. Les fonctions interministérielles relatives à l’audit interne se
résument le plus souvent à l’encadrement méthodologique et à l’animation du réseau des auditeurs
internes des ministères. Au sein de l’échantillon, seuls le Canada et la Commission européenne
disposent de services interministériels d’audit interne. Dans tous les cas, les fonctions
interministérielles relatives à l’audit interne relèvent des entités – chef de l’exécutif ou ministère des
finances – chargées des affaires budgétaires et de l’administration générale.
L’audit externe relève quant à lui des institutions supérieures de contrôle des finances
publiques, homologues de la Cour des comptes. Selon les cas, ces institutions sont au service du
Parlement ou bien strictement indépendante des pouvoirs publics. Les auditeurs externes assurent deux
types de missions : d’une part, des audits financiers visant à certifier que les comptes rendus par l’Etat
sont réguliers, sincères et donnent une image fidèle de la situation financière de l’administration ;
d’autre part, des audits de performance visant à éclairer le Parlement et les citoyens sur les politiques
publiques. Les auditeurs externes s’appuient systématiquement sur les travaux des auditeurs internes.

La fonction d’évaluation se distingue quant à elle de la fonction d’audit de performance,
plus par son positionnement que par ses techniques. Alors que l’audit est indépendant des responsables
des entités concernées, l’évaluation leur est subordonnée en tant qu’instrument de pilotage de leur
activité. De fait, dans toutes les administrations visitées par la mission, l’évaluation s’est développée à
l’initiative des décideurs pour remédier aux errements et aux lacunes du pilotage des politiques
publiques par la performance. Partout de la compétence des entités chargées des affaires budgétaires,
l’évaluation interministérielle a pour objet d’éclairer les décideurs publics en leur soumettant des
arbitrages dont l’impact, notamment budgétaire, est documenté en toute impartialité.
Sur tous ces points, la mission a constaté que l’administration française était en retard par
rapport à ses homologues étrangères. Des réflexions seront donc à conduire sur l’organisation du
contrôle interne, de la fonction d’audit interne et de l’évaluation à l’échelle de l’ensemble de
l’administration de l’Etat.

SOMMAIRE
INTRODUCTION..........................................................................................................................................1
I. SITUATION OBSERVÉE DANS LES PAYS DE L’ÉCHANTILLON............................................5
A. LE CANADA ......................................................................................................................................5
1. Les entités et leurs missions .............................................................................................................5
2. La nature des travaux.......................................................................................................................5
3. Les prérogatives et garanties d’indépendance.................................................................................6
4. Les normes et méthodes de travail ...................................................................................................7
5. La gestion des ressources humaines.................................................................................................7
6. Les principales évolutions à venir....................................................................................................7
B. LA COMMISSION EUROPÉENNE.........................................................................................................8
1. Les entités et leurs missions .............................................................................................................8
2. La nature des travaux.......................................................................................................................8
3. Les prérogatives et garanties d’indépendance.................................................................................9
4. Les normes et méthodes de travail .................................................................................................10
5. La gestion des ressources humaines...............................................................................................10
6. Les principales évolutions à venir..................................................................................................10
C. LES ETATS-UNIS.............................................................................................................................10
1. Les entités et leurs missions ...........................................................................................................10
2. La nature des travaux.....................................................................................................................12
3. Les prérogatives et garanties d’indépendance...............................................................................12
4. Les normes et méthodes de travail .................................................................................................13
5. La gestion des ressources humaines...............................................................................................15
6. Les principales évolutions à venir..................................................................................................16
D. LES PAYS-BAS................................................................................................................................16
1. Les entités et leurs missions ...........................................................................................................16
2. La nature des travaux.....................................................................................................................17
3. Les prérogatives et garanties d’indépendance...............................................................................18
4. Les normes et méthodes de travail .................................................................................................18
5. La gestion des ressources humaines...............................................................................................19
6. Les principales évolutions à venir..................................................................................................20
E. LE ROYAUME-UNI..........................................................................................................................20
1. Les entités et leurs missions ...........................................................................................................20
2. La nature des travaux.....................................................................................................................21
3. Les prérogatives et garanties d’indépendance...............................................................................21
4. Les normes et méthodes de travail .................................................................................................22
5. La gestion des ressources humaines...............................................................................................23
6. Les principales évolutions passées et à venir.................................................................................24
F. LA SUÈDE.......................................................................................................................................24
1. Les entités et leurs missions ...........................................................................................................24
2. La nature des travaux.....................................................................................................................25
3. Les prérogatives et garanties d’indépendance...............................................................................25
4. Les normes et méthodes de travail .................................................................................................26
5. La gestion des ressources humaines...............................................................................................26

II. SYNTHÈSE DES PRINCIPALES TENDANCES OBSERVÉES ...............................................27
A. TOUS LES PAYS VISITÉS DISPOSENT DEPUIS DE NOMBREUSES ANNÉES D’UN DISPOSITIF
STRUCTURÉ D’AUDIT ..................................................................................................................................27
1. Le pouvoir exécutif dispose de services d’audit interne généralement organisés au niveau
ministériel et dont les missions sont définies par des textes de niveau législatif ...................................27
2. A l’échelon central, des services assurent l’encadrement méthodologique, l’animation et
parfois la coordination des services d’audit interne..............................................................................29
3. Les missions d’audit externe sont le plus souvent assurées par des organismes proches du
Parlement ...............................................................................................................................................29
4. Des services d’inspection générale viennent parfois compléter le dispositif.................................31
B. LA NATURE DES AUDITS ET L’AFFECTATION DES MOYENS CORRESPONDANTS SONT
VARIABLES..................................................................................................................................................31
1. La lutte contre la fraude relève de missions proches de l’audit, mais néanmoins distinctes.........31
2. Les audits comptables et financiers sont systématiques en tant qu’étape préalable à la
certification des comptes........................................................................................................................32
3. Au-delà des audits financiers, la nature des audits est variable....................................................33
4. Les missions de conseil, pas toujours répandues, sont même parfois exclues...............................35
C. LES SERVICES D’AUDIT PRÉSENTENT DE FORTES GARANTIES D’INDÉPENDANCE ET UN
GRAND PROFESSIONNALISME .....................................................................................................................36
1. Les méthodes de travail sont normalisées par référence aux référentiels internationaux.............36
2. L’indépendance est garantie par les textes législatifs et réglementaires et, dans la plupart
des cas, par la publicité des rapports.....................................................................................................37
3. Le professionnalisme est garanti par la certification des auditeurs et de la qualité de leurs
travaux, le cas échéant via l’autoévaluation..........................................................................................39
4. Les travaux d’audit peuvent généralement être sous-traités au secteur privé...............................40
D. L’ÉVALUATION EST LE DOMAINE OÙ LES PROGRÈS LES PLUS IMPORTANTS RESTENT À
ACCOMPLIR.................................................................................................................................................40
CONCLUSION.............................................................................................................................................43